Riassunti esame di Intermediari Finanziari, prof. L.Gai, F.Ielasi. Libro consigliato Lineamenti di gestione bancaria, L.Gai

Capitolo 1: Regolamentazione e istituzioni

I benefici della regolamentazione

1- La regolamentazione è necessaria per mantenere la fiducia del pubblico nell'intero sistema bancario. Il naturale contrasto tra la natura delle passività bancarie (depositi raccolti) a breve, e quella delle attività (finanziamenti erogati) a lungo termine, risulta in un rischio di default superiore a quello di altri settori. Il collasso di un'istituzione causa fatalmente un crollo di fiducia dei depositanti con il conseguente fenomeno delle cosiddette “code agli sportelli”.

2- La regolamentazione incrementa la fiducia tra gli intermediari. Il fallimento di una banca genera crediti insoluti a quelle che hanno fatto credito sul mercato interbancario.

3- Stesso campo da gioco stesso arbitro. In assenza di regolamentazione il sistema economico è portato a produrre risultati subottimali con conseguente riduzione del benessere dei consumatori. Il compito della regolamentazione è quindi di identificare e correggere le imperfezioni e i failures del mercato.

I limiti della regolamentazione

• 1- La regolamentazione produce moral hazard: data la forte tutela dello Stato contro i fallimenti delle banche, queste ultime tendono ad assumere comportamenti più rischiosi, supponendo che essi verranno comunque salvati da eventuali fallimenti.
• 2- La regolamentazione risulta in agency capture: è una situazione in cui il “regolatore” è in qualche modo influenzato dal “regolato” (ad esempio se il regolatore è socio di una banca).
• 3- Compliance costs: la regolamentazione spesso comporta ingenti costi per le banche, le quali li trasferiscono quasi del tutto a carico dei consumatori. Questi costi generano inoltre un ulteriore problema, quello delle barriere all’ingresso e quindi della minor concorrenza del mercato, aiutando a preservare posizioni di monopolio.

I problemi in sintesi: la regolamentazione è costosa, inibisce la competizione e di conseguenza l’efficienza con cui i mercati allocano le risorse scarse del sistema economico. Nessuno di questi problemi tuttavia è tale da far cadere la necessità di regolamentazione del settore bancario.

Gli obiettivi della regolamentazione

1- Stabilità: La regolamentazione deve assicurare la stabilità del sistema.

• Microstabilità – deve garantire la stabilità degli intermediari, ovvero controllare la solvibilità e la liquidità al fine di proteggerne i clienti. Questo attraverso: strumenti di secured credit ed emergency credit; rimborso delle perdite sofferte grazie ad assicurazioni su depositi e schemi di compensazione; vigilanza prudenziale (che ad ora prende il sopravvento sugli altri strumenti).
• Macrostabilità - riguarda il valore del denaro... si deve garantire grazie all’offerta di moneta e ad una buona politica monetaria la stabilità dei prezzi, al fine di mantenere la fiducia nel denaro e la stabilità macroeconomica.

2- Trasparenza: La regolamentazione deve proteggere gli investitori dai vari problemi di asimmetria informativa che caratterizzano i contratti finanziari: frode, negligenza, conflitti di interesse, cattiva gestione, ecc. Deve dare la possibilità agli investitori di valutare la reale qualità degli strumento finanziari che vengono loro proposti, assicurando un’informazione trasparente ed affidabile, così come la correttezza e la trasparenza del comportamento degli agenti nei confronti della clientela. Per fare ciò è importante il controllo sui mercati monetari e finanziari. Rilevanti aspetti sono sia la control function che la disciplina del mercato per il controllo.

3- Competitività: La regolamentazione deve rimuovere gli ostacoli alla libera concorrenza, indispensabile per ottenere efficienza allocativa e produttiva. Sono necessarie regole che permettano di prevenire cartelli o abusi di posizione dominante.

Evoluzione della regolamentazione bancaria e finanziaria in Italia

Il Testo Unico Binario

La fase storica nella quale maturò la legge bancaria fu caratterizzata da una serie di dissesti a catena nel sistema bancario che costrinsero le autorità politiche a intervenire in una gigantesca operazione di “salvataggio” il cui momento centrale fu la costituzione dell’IRI, al quale vennero trasferiti i pacchetti azionari delle grandi banche in crisi. In questa situazione, la regolamentazione bancaria era permeata da una concezione statalistica tendente a negare la libertà della banca nel timore che si ripetessero i tragici errori dalla cosiddetta banca mista.

Legge bancaria 1936 (Obiettivo: stabilità sistemica)

L’obiettivo della Legge Bancaria del ’36 era quello di prevenire il ripetersi della profonda instabilità sperimentata alla fine degli anni Venti, inizi anni Trenta, quelli della grande crisi economica, cominciata con il “Giovedì Nero” del 24 ottobre 1929, in cui Wall Street crollò. In seguito a questa crisi il sistema italiano, come anche quello di molti altri Paesi, tentò di ristabilire una certa stabilità nel sistema. Il crollo infatti era stato in parte dovuto anche alle strette relazioni che si erano instaurate tra banche e imprese.

Elementi principali:

• Le banche che effettuavano prestiti a breve termine non potevano effettuarli a medio-lungo;
• Distingueva le banche di credito ordinario dagli istituti di credito speciale;
• Dettava una disciplina con riguardo alla proporzione tra date categorie di investimento in rapporto alla liquidità;
• Determinava un rapporto tra il patrimonio e gli investimenti in immobili e titoli;
• Eliminava il connubio banca-impresa;
• Definiva l’attività bancaria come “funzione di interesse pubblico”.

Vantaggi: gli obiettivi di stabilità di questa legge furono ampiamente ottenuti, anche grazie alla sua flessibilità. Tale flessibilità fece in modo che la netta separazione tra credito ordinario e speciale fu nel tempo superata.

Svantaggi: la legge bancaria da un lato favoriva la stabilità, dall’altro però impediva il formarsi di concorrenza all’interno del settore bancario, il che lo rendeva poco efficiente (soprattutto nel lungo termine). Questo è dovuto molto al fatto che essa tendeva a creare divisioni territoriali tra aziende e istituti di credito (suddivisi a loro volta in categorie istituzionali), togliendo così ogni sorta di concorrenza.

L’integrazione comunitaria, la crescente internazionalizzazione del sistema ed i crescenti processi di innovazione finanziaria dal ’75 in poi chiusero le porte al precedente obiettivo di stabilità sistemica per aprirle alla preoccupazione di assicurare maggiore efficienza e competitività.

DPR 1985 recepimento della prima Direttiva CEE: (obiettivo- maggiore competitività)

Viene abbandonata la concezione di banca come istituzione di interesse pubblico, in favore di una nuova concezione della stessa, vista ora come “attività d’impresa”. Enunciava il principio dell’autorizzazione unica e quello della vigilanza da parte del Paese d’origine (home country control: vedi sotto).

All’interno del nostro Paese si sentiva l’esigenza di aumentare la competitività del settore bancario, che ormai si trovava ad operare in un contesto comunitario e non più nazionale (con la conseguente maggiore competizione all’interno del mercato). Per fare ciò c’era bisogno di rinnovamento, le cui tappe fondamentali furono:

1990: “Legge Amato-Carli” (obiettivo: maggiore competitività)

• Trasformazione degli enti creditizi pubblici in S.p.A.;
• Aumento della patrimonializzazione delle banche;
• Stimolo ad un aumento della concentrazione del sistema bancario;
• Regolamentazione dei gruppi bancari polifunzionali, in modo da aumentare i servizi offerti senza perdere i vantaggi della specializzazione.

Quest’ultimo punto è importante da analizzare: infatti, pur essendoci controlli sulle banche, se tali controlli non vengono estesi anche agli intermediari finanziari non bancari si rischia ugualmente un crollo sistemico, derivante dalla connessione tra le une e gli altri. Il controllo viene risolto estendendo i controlli di stabilità della Banca d’Italia all’intero settore della finanza (1991). Non viene ancora intaccato il principio della divisione temporale dell’attività creditizia.

1992: recepimento della seconda Direttiva Comunitaria sugli enti creditizi (competitività)

• Elimina la maggior parte delle barriere operative e delle segmentazioni che caratterizzavano il sistema bancario.
• Effettua una despecializzazione operativa (oltre all’attività bancaria si possono fare anche “una o più delle altre attività ammesse al beneficio del mutuo riconoscimento”: factoring, leasing ecc). Le banche ora possono agire quali intermediari mobiliari, potendo scegliere tra il gruppo polifunzionale e la cosiddetta banca universale (che comporta però ingenti costi di trasformazione).

1993-1994 Testo Unico Bancario in materia bancaria e creditizia (TUB 162 articoli)

Non solo sintetizza tutta la precedente legislazione bancaria, ma attua anche alcune modifiche innovative. Col TUB si passa da un sistema bank-based ad un sistema market-based, orientato ad istituzioni, ad attività non bancarie ed ai mercati mobiliari.

Si regge su principi fondamentali quali:

• Natura imprenditoriale dell’attività bancaria;
• Despecializzazione istituzionale, temporale e operativa;
• Concorrenzialità come requisito di efficienza;
• Neutralità della vigilanza.

Il TUB fa riferimento ad alcuni aspetti gestionali cui è necessario che l’imprenditore bancario, nell’ambito della sua pur ampia libertà di determinazione, presti attenzione nell’ottica di una sana e prudente gestione:

• Adeguatezza patrimoniale;
• Contenimento del rischio;
• Partecipazioni detenibili (riguardo il connubio banca-imprese);
• Organizzazione amministrativa e contabile;
• Controlli interni.

La competitività prende dunque il posto di obiettivo principale, che prima era assunto dalla stabilità. Quest’ultima, rispetto alla legge bancaria del ’36, viene ottenuta non più attraverso una vigilanza strutturale, ma attraverso una vigilanza prudenziale: equilibrio finanziario e patrimoniale.

Dalla vigilanza strutturale alla vigilanza prudenziale: come rileva Costi “la vigilanza sul settore bancario […] si esercita sull’impresa e non anche sul mercato e persegue la stabilità e l’efficienza dell’ente e non anche l’adeguamento coatto delle sue scelte d’impresa alle decisioni di politica economica del potere politico”.

Una sana e prudente gestione, oltre ad essere positiva a livello microeconomico di singole imprese bancarie, lo è anche a livello macroeconomico in termini di efficienza e stabilità. Tuttavia quest’ultima è destinata talvolta a vacillare nel breve periodo, a causa dell’espulsione degli agenti marginali che non hanno saputo operare “in modo sano e prudente”. Stabilità ed efficienza non sono più in antitesi come ai tempi della legge Bancaria, ma perlomeno nel lungo periodo vengono visti come complementari. (Efficienza → Stabilità)

1998 Eurosim e Testo Unico sulla Finanza (TUF o legge Draghi)

Modificando la disciplina dei mercati e degli emittenti, tentano di promuovere lo sviluppo della Borsa e una sua sempre maggiore efficienza. L’Eurosim trasforma i mercati mobiliari italiani da organismi di natura pubblica a soggetti privati; il TUF ha come obiettivo quello di disegnare un ordinamento societario che faccia del ricorso al capitale azionario, al mercato di Borsa, uno strumento di finanziamento del sistema produttivo di importanza almeno pari a quella che riveste il ricorso al credito.

Inoltre il TUF per gli intermediari finanziari chiarisce rispetto all’Eurosim la ripartizione delle competenze tra le Autorità di vigilanza, assegnando alla Banca d’Italia le responsabilità relative “al contenimento del rischio e alla stabilità patrimoniale” e alla CONSOB quelle di “trasparenza e correttezza dei comportamenti”. Per quanto riguarda i mercati regolamentati -e non invece le competenze- questi non sono esattamente chiari.

Ripartizione delle competenze tra autorità di vigilanza

Per primo il TUF distingue tra controlli diretti a tutelare la stabilità degli intermediari (bancari e non) e controlli indirizzati a favorire la trasparenza e il corretto funzionamento dei mercati. Si tende dunque ad un modello di vigilanza per finalità che distingue la stabilità (la cui vigilanza è affidata alla Banca d’Italia) dalla trasparenza del mercato (la cui vigilanza viene affidata alla CONSOB). Tuttavia, a causa di lacune ed incertezze di attribuzione delle competenze, questo modello non può ancora dirsi compiuto, nonostante abbia avuto inizio anni fa. Un aspetto critico sul quale è stato spesso chiesto di intervenire con legge è quello di vietare che le emissioni riservate ad investitori istituzionali possano essere successivamente trasferite al pubblico dei risparmiatori (come nel caso Cirio). Con la legge sul risparmio sono venute meno molte delle incoerenze, ma non tutte. Ad esempio permane l’incoerenza dell’esistenza di due autorità (l’ISVAP e la COVIP) che nascono da un’impostazione per soggetti delle competenze.

La vigilanza bancaria e il governo della moneta

Banca d’Italia

La Banca d’Italia nacque con la legge del 10 agosto 1893 dalla fusione della Banca Nazionale con la Banca Nazionale Toscana e la Banca Toscana di Credito, con un capitale di 300 di lire. La Banca d’Italia era un organismo in stretta collaborazione con lo Stato, tuttavia continuava ad operare in concorrenza con gli altri istituti di credito. Con la crisi del 1929 si cominciarono a delineare alcuni rischi connaturati nel sistema della banca mista, il che accelerò il processo di riforma dell’ordinamento creditizio italiano. Nel 1936 con la legge bancaria i poteri di Vigilanza bancaria della Banca d’Italia vennero ampliati notevolmente: venne dichiarata istituto di diritto pubblico assunse funzioni quali:

• L’emissione dei biglietti;
• L’esercizio del servizio di tesoreria statale;
• L’attività di vigilanza sulle banche;
• L’esercizio delle Stanze di compensazione, ecc.;
• Prestatore di ultima istanza nei confronti delle aziende di credito;
• Divieto di effettuare finanziamenti diretti all’economia privata.

Assetto istituzionale

La Banca d’Italia è istituto di diritto pubblico con un capitale di 300 milioni di lire suddivise in quote di partecipazione di 1000 lire ciascuna, suddivise tra enti di interesse nazionale (enti pubblici), con o senza diritto di voto. Nonostante la natura pubblica del soggetto economico della Banca d’Italia, nonostante l’assunzione di finalità pubblicistiche e nonostante essa ricada sotto la sorveglianza del Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Banca centrale non può essere fatta rientrare nella categoria degli enti pubblici. Accanto a questi elementi pubblicistici ve ne sono altri privatistici che fanno la Banca d’Italia un ente tutto particolare. Tali elementi sono:

• La forma di S.p.A.;
• La struttura e gli organi al suo governo sono assai simili a quelli previsti dal codice civile per lo schema societario;
• La mancata partecipazione dello Stato al suo capitale e la presenza tra i partecipanti di persone giuridiche private.

Le trecentomila quote di partecipazione della Banca d’Italia sono state recentemente oggetto di rivalutazione di 7,5 miliardi di euro, circa 0,52 euro per quota. La riforma della Banca non si limita alla rivalutazione delle quote del relativo capitale, ma si estende a un’implicita riforma della governance della Banca centrale rafforzandone la connotazione privatistica. Il modello di governance prende a riferimento quello della statunitense Federal Reserve, che prevede partecipanti al capitale privati e rendimenti pari al 6% dello stesso. Le quote della Banca non sono negoziabili ed è previsto che esse rimangano stabilmente in mano a investitori nazionali ed affidabili.

I soggetti partecipanti possono essere:

• Banche aventi sede legale e amministrazione centrale in Italia;
• Imprese di assicurazione e riassicurazione aventi sede legale e amministrazione centrale in Italia;
• Fondazioni;
• Enti e istituti di previdenza aventi sede legale in Italia e fondi pensione.

Ciascun partecipante non può possedere, direttamente o indirettamente, una quota del capitale superiore al 3%. I partecipanti che al momento detengono una quota superiore al 3% sono:

• Intesa Sanpaolo, che detiene il 30,3%;
• Unicredit, che detiene il 22,1%;
• Assicurazioni Generali, che detiene il 6,3%;
• Cassa di Risparmio di Bologna, che detiene il 6,2%;
• INPS, che detiene il 5%;
• Banca Carige-Cassa di Risparmio di Genova e Imperia, che detiene circa il 4%.

All’introduzione di un limite individuale al possesso di quote di capitale è stata fatta corrispondere:

• La sterilizzazione dei diritti di governance ed economici, per la parte di capitale detenuta in eccesso rispetto a questo limite;
• La facoltà per la Banca d’Italia di acquistare quote in via temporanea, al fine di favorire il rispetto del limite partecipativo.

Assetto organizzativo e organi della Banca d’Italia

• L’Assemblea generale dei partecipanti, con poteri assimilabili a quelli dell’assemblea degli azionisti di una S.p.A. Essa si riunisce annualmente l’ultimo giorno lavorativo del mese di maggio per approvare il bilancio, autorizzare la ripartizione degli utili e il pagamento dei dividendi. All’Assemblea generale compete, inoltre, la nomina del collegio sindacale, la fissazione dei compensi ai funzionari della Banca, ai consiglieri superiori, ai sindaci, ecc.
• Il Consiglio Superiore, composto dal Governatore e da 13 consiglieri.