Riassunto esame Politiche Sociali, prof. Tarsia, libro consigliato Lineamenti di Politica Sociale, Tognetti, Bordogna

Introduzione

In una fase di grandi evoluzioni, sia di tipo normativo che sociale, di grandi cambiamenti che riguardano le nostre politiche, ci pare utile e opportuno ricostruire la nascita e l’evoluzione di alcune politiche sociali, evidenziandone le tappe fondamentali per fare memoria storica di fatti, scelte e avvenimenti che hanno condizionato l’evoluzione del diritto di cittadinanza, oltre all’evoluzione delle politiche. Il passaggio da politiche particolaristiche/meritocratiche a politiche universalistiche ed ora a politiche selettive, è fortemente condizionato e radicato nelle scelte politiche e quindi normative che in questo secolo sono state fatte.

Nella normativa e nelle decisioni pubbliche noi troviamo forti elementi di continuità, di persistenza e, per alcuni aspetti, di ritorni. Ad esempio, la scelta della creazione delle aziende in sanità, della fine degli anni ‘90, ha le sue origini negli anni ‘80, e le premesse sono state poste dai decisori di quegli anni. È passato esattamente un secolo dalla prima azione pubblica che a tutti gli effetti possiamo considerare come azione di politica sociale: l’introduzione nel marzo del 1898 del primo schema di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro.

La tutela del lavoro

La tutela del lavoro: disoccupazione, infortuni, assieme alla protezione della vecchiaia, della malattia, dell’invalidità, dei carichi familiari, del decesso del coniuge, costituiscono il cuore del welfare, che attualmente sta attraversando una profonda crisi, e di cui si sta cercando di disegnare una nuova vita. Sembra aprirsi una nuova era di riforme nel nostro paese:

• Interventi di razionalizzazione della spesa sanitaria;
• Istituzione del Fondo per le politiche sociali;
• Introduzione del minimo vitale in forma sperimentale;
• Congedi parentali;
• Indicatori della situazione economica per l’accesso ai servizi.

Cambiamenti alla ricerca di un nuovo modello di welfare, più leggero, meno esaustivo, anche perché le trasformazioni degli ultimi decenni hanno profondamente mutato i bisogni sociali. L’invecchiamento della popolazione ha fatto sì che aumentasse la domanda di pensioni, di prestazioni sanitarie e socio-assistenziali, con un conseguente incremento degli oneri finanziari a carico dei lavoratori attivi, coloro che finanziano il welfare, in sempre maggiore diminuzione. Cresce anche la domanda di prestazioni sanitarie, domanda che non può essere fronteggiata da una famiglia in forte trasformazione sempre meno protettiva in quanto cresce il numero delle separazioni e dei divorzi, s’incrementano i nuclei familiari uni personali e monogenitoriali, si trasformano i rapporti familiari.

Dal fordismo al post-fordismo

Bisogna rilevare il mutamento da una società fordista ad una post-fordista, del sistema produttivo in cui la flessibilità e la precarietà lavorativa sono sempre più accentuate. Politiche che si reggono su un concetto di lavoro, almeno per i maschi adulti, stabile e a tempo indeterminato, e su di una famiglia nucleare anch’essa stabile fondata sul matrimonio. Divario fra nuove esigenze e forme tradizionali di welfare, che portano a diagnosticare sindromi di incongruenza, o ad affermare che non vi è più sintonia fra schemi protettivi e contesto.

Sindromi di incongruenza

In cui la povertà minorile e le traiettorie della povertà non trovano argine. Si va ad aggravare una situazione in cui chi è protetto unisce le sue protezioni a fronte di individui che a malapena riescono ad entrare nel sistema protettivo. Situazione che, nonostante i lavori in corso, non si è sostanzialmente modificata, in quanto le sperimentazioni sono ancora in atto, inoltre i diversi tagli delle risorse non modificano il sistema, limitandosi a rendere l’impalcatura meno solida. A ciò si aggiunge il fatto che le scelte del passato e le eredità normative e organizzative pesano ancora su di un welfare eroso da crisi finanziaria e fiscale. Il nostro welfare sembra essere caratterizzato da grandi voglie riformatrici, che però preludono anche a grandi incertezze.

Il cambiamento nel welfare

Siamo di fronte a una privatizzazione che ha più le caratteristiche di una depubblicizzazione; al transito dell’universalismo alla selettività, con un pericolo sempre più reale di riduzione della protezione sociale pubblica; una devolution che vede il passaggio delle competenze dello Stato a livello locale, dal locale al volontariato; la selettività delle prestazioni.

Struttura del volume

• Capitolo 1: Analizza come nasce una politica, come si evolve, quale ruolo possono assumere i diversi attori sociali, i possibili scenari futuri del welfare.
• Capitolo 2: Ricostruisce l’evoluzione delle politiche dei servizi sociali, partendo dal concetto di beneficenza, per passare attraverso quello di assistenza e arrivare a vere e proprie azioni di politica sociale; con il modello beveridgiano pesa sulle nostre attuali politiche.
• Capitolo 3: Dedicato all’analisi delle politiche sanitarie con particolare attenzione alla riforma sanitaria e alla riforma della riforma, nonché agli effetti del processo di aziendalizzazione che sta interessando il nostro sistema dei servizi.
• Capitolo 4: Analizza il ruolo del terzo settore in relazione alle attuali politiche, particolare attenzione è dedicata al self-help.
• Capitolo 5: Prende in considerazione la politica ospedaliera a partire dagli albori fino alle recenti misure di riordino ospedaliero.
• Capitolo 6: Dedicato all’analisi delle politiche sociali e sanitarie da un punto di vista operativo e come queste sono state tradotte in servizi.
• Capitolo 7: Ricostruisce il ruolo dell’ente locale Comune in relazione all’evoluzione della politica sociale; come si sviluppa e si concretizza il welfare municipale.
• Capitolo 8: Comprende una rassegna legislativa organizzata per aree tematiche.
• Chiude il volume un ampio capitolo di lessico, dedicato alla terminologia più frequentemente usata nelle attuali politiche sociali.

Implementazione

Di norma un problema diviene oggetto di attenzione nel momento in cui statisticamente e simbolicamente supera una certa soglia, di volta in volta diversa, diventando meritorio di interesse da parte dei decisori. Un problema è oggetto d’interesse nel momento in cui riguarda un numero consistente di individui o diviene un pericolo per la comunità, reale o simbolico. Nel momento in cui il problema diviene oggetto d’interesse da parte dei decisori entrando nell’agenda dei politici, può seguire due strade: restare nell’agenda all’infinito fino a che non cade l’interesse sulla questione, o diventare oggetto di decisioni ed essere tradotto in direttive o norme. La sola presenza di una norma o una direttiva che va a codificare o a definire qualche forma di politica sociale non è sufficiente per sostenere che una politica è attuata. Il percorso o meglio il processo che va dalla formulazione di una politica alla sua attuazione viene definito implementazione.

Teorie sull'implementazione

• Per Pressman e Wildawsky, l’implementazione è un processo di interazione tra lo stabilire degli obiettivi e le azioni intese a raggiungerli.
• Secondo Balducci, perché l’implementazione sia attuata deve esserci prima un programma da attuare.
• Per Meter e Horn l’implementazione comprende tutte quelle azioni compiute da singoli o da gruppi, sia a carattere pubblico che privato.
• Secondo Barnett e Fudge l’implementazione è il processo di interazione tra chi tenta di mettere in opera una politica e coloro dai quali dipende la messa in opera.
• Majone e Wildavsky sostengono che la differenza tra la formulazione e l’attuazione della politica può essere solo strumentale, poiché l’implementazione ha un carattere interattivo.

Da alcuni studi sull’implementazione possiamo individuare due filoni principali:

• Il primo a carattere prescrittivo che va sotto il nome di Implementation Analysis;
• Il secondo ad orientamento descrittivo denominato Implementation Research.

Negli studi relativi all’implementazione possiamo individuare due modelli:

• Il top-down, che assegna un’importanza centrale alla fase di progettazione di un’azione;
• Il bottom-up, che tende a mettere in evidenza la fase concreta di messa in opera.

Welfare state

Nel 1942 nasce in Inghilterra il Piano Beverdige e rappresenta il primo manifesto teorico programmato del Welfare State, prevedeva una serie di interventi sociali ed economici a favore della popolazione con il riconoscimento dei diritti dei cittadini, la pensione sociale dei cittadini, il rafforzamento del concetto di principio sociale. Il welfare state nasce, si evolve e muore. È l’intervento pubblico (Statale) per il benessere dei cittadini.

Definizioni di welfare state

Vi sono diversi pensieri diversi di Welfare State:

• Briggs, nel 1961 propose di definirlo come quello Stato che si organizza mediante la politica e l'amministrazione in modo tale che gli individui e le famiglie possano godere di un reddito minimo e di una sicurezza sufficiente per fronteggiare malattie, vecchiaia e disoccupazione e che tutti i cittadini, senza distinzione di classe e di posizione sociale, possano godere dei migliori standards di vita, ottenibili in relazione ad una gamma convenuta di servizi sociali.
• Wilensky, secondo il quale “l’essenza del welfare state è la protezione da parte dello Stato di standard minimi di reddito, alimentazione, salute e sicurezza fisica, istruzione e abitazione, garantita ad ogni cittadino come diritto politico e non come carità”.
• Logue, secondo il quale il welfare state “fornisce sicurezza economica alla stragrande maggioranza della popolazione attraverso un vasto settore pubblico ed un notevole senso di solidarietà sociale.
• Flora e Heidenheimer mettono in evidenza come solo una definizione in grado di evolvere può dare un’idea di welfare che si concretizza in relazione al processo di modernizzazione complessivo delle società europee a partire dalla seconda metà del secolo scorso.
• Therbon, associa la dimensione qualitativa con quella quantitativa: il “welfare state è uno Stato in cui i trasferimenti monetari alle famiglie e l’istruzione di individui diversi dai dipendenti pubblici costituiscono la voce di spesa e l’attività predominante nella routine quotidiana dello Stato e dei suoi dipendenti”.
• Donati sostiene che il welfare state è quel sistema politico-amministrativo che si orienta a "liberare la popolazione dai bisogni sociali fondamentali assumendo tale obiettivo come compito specifico dello Stato parlamentare.
• Offe vede il welfare come una “formula di compromesso politico fra le classi sociali, che ha funzionato come la più importante formula di pace sociale delle democrazie capitalistiche avanzate nel periodo successivo alla seconda guerra mondiale”.
• Alber sostiene che il welfare è visto come: “un insieme di interventi politici nel funzionamento dell’economia e nella distribuzione societaria, che mirano a promuovere la sicurezza e l‘eguaglianza dei cittadini.
• Ferrera, individua il welfare state come “un insieme di interventi pubblici connessi al processo di modernizzazione, i quali forniscono protezione sotto forma di assistenza, assicurazione e sicurezza sociale.
• Franzoni evidenzia che per welfare state s’intende quella particolare configurazione sociale nella quale la regolazione dei rapporti tra i soggetti e tra i sottosistemi sociali è per larga parte sotto la responsabilità dello Stato.

Schemi interpretativi del welfare

Possiamo ricondurre le diverse definizioni che si sono succedute nel tempo a quattro grandi schemi interpretativi:

• Il primo è di tipo marxista o neo-marxista, e vede il welfare come una sorta di intervento predittivo e di controllo anche a fini di inclusione oltre che di mantenimento della pace sociale.
• Il secondo è di tipo pluralista o neo-liberale, di ispirazione weberiana, e presuppone un’omogeneità tra capitalismo e stato sociale.
• Il terzo è di tipo solidaristico e di ispirazione durkheimiana è un approccio che vede lo Stato come una neo-forma di solidarietà organica, come risposta all’esigenze di una società fortemente articolata.
• Il quarto è di tipo conflittualista, assegna il primato alla mobilitazione politica come attivatore del welfare state.

Modelli di politica sociale secondo Titmuss

Titmuss pensa a tre modelli principali di politica sociale:

• Modello residuale (di assistenza) parte dall’idea che lo stato interviene solo lì dove il cittadino non arriva. Lì dove il cittadino non ha le forze per rivendicare i propri diritti, per esempio trovare lavoro o quant’altro, allora interviene lo Stato.
• Modello performativo la logica è quella del merito. Lo stato si occupa di alcune categorie che possono essere anche categorie professionali.
• Modello redistributivo lo stato sociale.
• Un ampliamento è: Modello universale totale lo stato interviene e tutti i cittadini sono i potenziali utenti di tutti i servizi.

Cittadinanza

La cittadinanza può essere intesa come insieme di condizioni di vita che contribuiscono a far sì che un cittadino sia membro effettivo e a pieno titolo della sua comunità. È a partire dalla fine del ‘700 che si può parlare di diritti dei cittadini. Secondo Zolo la cittadinanza assume inedite valenze simboliche sia nella direzione della libertà che in quelle dell’uguaglianza, della solidarietà, dell’appartenenza sociale.

Teorie della cittadinanza

È Marshall il primo e più importante teorico della cittadinanza. Per Marshall la cittadinanza è data dall’insieme di diritti e doveri che garantiscono la piena appartenenza ad una società. Tre sono le dimensioni della cittadinanza:

• Civile, attribuisce agli individui una serie di diritti di libertà di parola, di fede, di pensiero;
• Politica, comprende i diritti che garantiscono la partecipazione alla vita politica;
• Sociale, comprende quell’insieme di diritti che vanno dal benessere minimo, alla sicurezza economica, alla possibilità di partecipare alla vita sociale.

Marshall legge la cittadinanza in relazione alla disuguaglianza, al concetto di classe. Marshall, in relazione all’appartenenza di classe afferma che il concetto di cittadinanza appare svuotato. Sgritta afferma che “il riconoscimento dei diritti di cittadinanza serve essenzialmente a ridurre o a controllare il conflitto di classe e a contrastare le disuguaglianze prodotte dal mercato. Walzer evidenzia alcuni contrasti e la necessità di accostare “individualismo e appartenenza”. Luhman sottolinea i limiti del concetto di cittadinanza nei sistemi moderni. Giddens afferma che le acquisizione dei diritti di cittadinanza sono riconducibili in gran parte alle lotte politiche.

Globalizzazione e cittadinanza

Held evidenzia un aspetto importante che riguarda il carattere di globalizzazione del nostro sistema sociale che ha incrementato il divario fra cittadinanza e lo sviluppo della legislazione internazionale che vincola a nuove discipline gli individui, le organizzazioni governative e non governative. Zincone afferma che c’è il rischio che la cittadinanza perda i suoi significati condivisi e politicamente coesivi. Donati afferma che, in particolare, è la cittadinanza moderna ad essere in crisi, crisi senza via di uscita. E vede la cittadinanza societaria quale principio di integrazione sociale e politica. La cittadinanza è per Donati una relazione sociale.

Evoluzione dei diritti di cittadinanza

Bobbio si interroga se dopo i diritti di prima generazione non debbano essere compresi anche i diritti di terza generazione relativi ai rapporti con l’ambiente naturale, così come i diritti di quarta generazione, quelli relativi all’integrità biologica: i diritti dei minori, degli anziani e delle donne volti ad eliminare le discriminazioni. Fra le molte versioni incomplete della cittadinanza possiamo ricordare tre tipologie:

• La cittadinanza “limitata” delle donne;
• La cittadinanza “negata” dei minori;
• La cittadinanza “sperata” degli immigrati.

Twine per comprendere a pieno la cittadinanza sono essenziali due concetti:

• La natura degli agenti umani socialmente inseriti;
• La loro interdipendenza con il mondo naturale e sociale, e fra di loro;

L'innovazione nelle politiche sociali

Schumpeter dice che “l’innovazione è un processo di distruzione creatrice, il quale può avvenire o in via incrementale o in modo radicale”. Nel primo caso registriamo il successo di programmi organizzati di ricerca e sviluppo; nel secondo caso un’azione rivoluzionaria di una tale intensità da creare a sua volta innovazioni a grappolo.

Modelli di innovazione

• Rothwell ha schematizzato in modo molto semplice e brillante le cinque generazioni dei modelli del processo dell’innovazione.
• Prima generazione Modelli della spinta tecnologica. Si attribuisce il ruolo primario alle attività di ricerca e sviluppo. Il mercato è considerato la sede deputata ad accogliere i risultati di tali attività.
• Seconda generazione Modelli della trazione della domanda. Si attribuisce l'importanza all’ascolto delle esigenze del mercato.