Politica dell'Unione Europea - Appunti

Politica dell'Unione Europea

Capitolo 1: Teorie e studi sull'Unione Europea

Sullo studio dell’U.E. abbiamo due scuole di pensiero:

• Relazioni internazionali, che vogliono capire che cos’è l’U.E. (quindi danno alla teoria questo principio, ovvero “che cos’è”). Siamo in presenza di meta-teorie.
• Politica comparata, che invece sa già cos’è l’U.E. ma vuole capire come funziona. Siamo in presenza di teorie di medio raggio.

Le relazioni internazionali hanno quindi finalità ontologiche, perché vogliono comprenderne la natura. La politica comparata ha invece finalità post-ontologiche, perché vuole capire i processi politici e decisionali dell’U.E.

Le relazioni internazionali

Le teorie delle relazioni internazionali sono molte e diverse, ma hanno tutte tre cose in comune, le c.d. variabili analitiche, e cioè quel “pezzetto” di realtà che gli permette di analizzare l’intera faccenda. Le principali variabili analitiche che secondo le relazioni internazionali permettono di studiare la natura dell’U.E. sono: relazioni tra istituzioni comuni e stati membri; meccanismi che sottostanno ai cambiamenti dell’integrazione; forma finale.

Le teorie delle relazioni internazionali si basano innanzitutto su temi quali le cause della guerra, le relazioni tra i vari stati ecc. Esse sono tutte influenzate anche da altre discipline come la filosofia, l’economia, la storia, la sociologia. Inoltre tali teorie si sono ramificate creando diversi filoni di studi tra i più importanti: il neorealismo, liberalismo e il pluralismo.

Il neorealismo e i suoi esponenti

Waltz: Uno dei teorici più importanti della corrente neorealista è sicuramente Waltz. Egli scrisse tre libri, ma tra questi due sono i più importanti da ricordare: “Man, state and war” e “Theory of international politics”. Nella prima opera egli tenta di analizzare le cause della guerra, nella seconda opera egli si interessa della politica internazionale e si domanda come mai, nel corso dei millenni, la politica estera fosse stata caratterizzata dalla continua presenza di guerre. Waltz pone la sua attenzione sulla struttura del sistema internazionale e sugli effetti che essa esercita sulle relazioni internazionali. In primo luogo egli afferma che il sistema internazionale è un’anarchia, nel senso che non esiste un governo su scala mondiale. In secondo luogo esso è composto da unità simili, cioè ogni stato, grande o piccolo che sia, svolge delle funzioni simili a quelle che svolgono tutti gli altri stati: difesa nazionale, regolamentazione delle attività economiche ecc. Tuttavia esse differiscono per un elemento, la forza o capacità relativa: dopo la seconda guerra mondiale il sistema internazionale vide in campo due grandi super potenze, gli Stati Uniti d’America e l’Unione Sovietica. Si trattava, perciò, di un sistema bipolare. Ma con il crollo dell’Unione Sovietica gli Stati Uniti d’America divennero l’unica grande super potenza, insieme ad altre potenze che tenteranno sempre di controbilanciare la super potenza americana per preservare la loro autonomia. Quindi anche se le varie potenze attueranno politiche, ad es. come quella di cooperazione con altre potenze, lo faranno più che altro per preservare la loro “forza relativa” e quindi la loro autonomia (questo punto è fondamentale perché su di esso si basa il contrattacco dei neorealisti nei confronti dei neoliberali… tutt’oggi questo dibattito è presente).

Con questa spiegazione Waltz si allontana dalla teoria del realismo che invece ricercava le cause del conflitto nella natura malvagia dell’uomo, perché in realtà è la struttura del sistema internazionale che costringe gli stati a comportarsi così.

Grieco: egli mette in discussione le precedenti teorie neorealiste in quanto dice che se lo stato-attore non considera le istituzioni statali come mezzo utile per tutelare l’interesse nazionale allora il trattato di Maastricht è del tutto inutile. L’importanza delle istituzioni mette in discussione l’interpretazione neorealista dalla natura anarchica degli stati.

Bulmer: secondo Bulmer lo stato non sarebbe da considerare come attore unitario che ha come obbiettivo quello di massimizzare il proprio potere nel sistema internazionale, ma come una sorta di “aggregatore di preferenze” e di interessi sociali che lo legittimano nella sua azione a livello europeo.

Wincott: Egli è fermamente convinto che con la firma dell’Atto Unico Europeo non è stata introdotta alcuna innovazione perché molte di queste erano già state avviate molto prima (la politica ambientale, ad es., era già inserita nell’agenda delle istituzioni europee).

Il pluralismo

La corrente del pluralismo nasce a metà degli anni sessanta, periodo in cui tra l’altro possiamo rilevare alcuni fenomeni importanti: nascita di un elevato numero di organizzazioni internazionali che hanno lo scopo di regolare alcune politiche settoriali che devono essere gestite da esperti; nascita di alcuni attori non istituzionali alla politica internazionale. Multinazionali, organizzazioni governative e non sono solo alcuni degli esempi di soggetti diversi dagli stati da non ignorare. Con la nascita dell’U.E. vede il declino dell’azione decisionale degli stati su questioni di politiche nazionali per via dell’ingresso di alcuni attori che interferiscono.

Un filone importante del pluralismo è il funzionalismo, che affermava il fatto che il fine di ogni “governance” è quello di soddisfare prima di tutto le necessità di base degli individui. Dal funzionalismo si genera, poi, quella che viene ancora oggi considerata la teoria che ha portato alla nascita della Comunità Europea, il neofunzionalismo. Esso, a differenza del funzionalismo classico che criticava il processo di integrazione europea, afferma che tale processo è stato creato da elites politico-economiche che individuarono nella stessa integrazione un’occasione per massimizzare i propri interessi. Uno dei concetti presi in considerazione dal neofunzionalismo nella spiegazione dell’integrazione è quello del c.d. spill over, che si attiva quando una politica integrata si deve espandere per raggiungere i suoi obbiettivi. Secondo i neofunzionalisti per produrre integrazione lo spill over deve fare affidamento su una specifica domanda da parte dei gruppi sociali. È quello che succede, ad es., nel rapporto tra le istituzioni sovranazionali (istituite per gestire i settori integrati) e i gruppi sociali. Le istituzioni sovranazionali vedono, infatti, l’espansione dei settori integrati come un’occasione per aumentare il proprio potere e favoriscono, attraverso pressioni o incentivi, la domanda di maggiore integrazione da parte dei gruppi sociali, instaurando un contatto diretto e non mediato dai governi nazionali. Tuttavia gli stessi teorici neofunzionalisti rivalutarono lo spill over e dissero che esso avrebbe portato delle conseguenze negative, dovute alla nascita di tensioni tra gli stati membri.

Secondo Haas l’integrazione è un fenomeno nel quale gli attori politici credono, erroneamente, di poter spostare la loro fiducia verso le nuove istituzioni che hanno, o chiedono, un potere decisionale rispetto agli stati nazionali. Il passaggio dall’integrazione funzionale a quella politica è un punto critico del neofunzionalismo: se infatti lo spill over può attivarsi solo con la domanda e le pressioni dei gruppi sociali ciò deve verificarsi anche per lo spill over politico. Come sostiene anche Juliet Lodge lo spostamento della “fiducia” dalle istituzioni nazionali a quelle comunitarie non deve essere dato per scontato perché spesso i gruppi sociali continuano a rivolgersi ai propri governi nazionali.

Neoliberalismo

Le teorie neoliberali nascono dal dibattito con i neorealisti e individuano nelle istituzioni nazionali un modo per risolvere alcuni problemi derivanti dalla crescente interdipendenza, che caratterizza il sistema di oggi. Nella ricerca e nell’analisi di tali problematiche globali sono nate delle organizzazioni che, attraverso una cooperazione costante e basata su principi, norme ecc., tentano di individuare risposte collettive a tali problematiche. Queste organizzazioni sono state definite come “regimi internazionali” e da questi ne sono derivati alcuni filoni del neoistituzionalismo liberale. Due tra i più importanti sono:

• Neoistituzionalismo razionale: esso individua nelle istituzioni dei vincoli esterni all’azione degli stati. Le istituzioni, infatti, rendono possibili attraverso varie procedure lo scambio di informazione sulle preferenze di tutti gli stati e, prevedendo il comportamento dei partecipanti, consentono al singolo stato di scegliere la strategia che meglio gli permette il raggiungimento dei suoi obbiettivi. Il neoistituzionalismo razionale vede lo stato come attore razionale attraverso cui si possono spiegare i vari processi e la natura stessa delle istituzioni. Questa corrente non ha, quindi, del tutto abbandonato la concezione anarchica delle nazioni anche se, a differenza dei neorealisti, non esclude la possibilità di una cooperazione tra gli stati.
• Neoistituzionalismo sociologico: questo filone, invece, vede le istituzioni non come un semplice insieme di norme o di regole che influenzano esternamente i vari stati, ma piuttosto come “agenti” che modificano la percezione degli stati per quanto riguardano gli interessi nazionali.

Capitolo 2: Dimensione della politica

Secondo la politica comparata l’U.E. è un sistema politico e in quanto tale influisce sulla polity, politics e policy. In questo sistema politico, quindi, l’U.E. ha una sua polity, politics e policy. Ma in cosa consistono questi tre elementi?

• Polity: è la società politica e civile compresa in un dato territorio, racchiusa da frontiere, e sottoposta alle medesime autorità (ci sono, perciò, due tipi di società come si può notare: una politica e una civile).
• Politics: quella parte che attiene a come le istituzioni esercitano il loro potere di governo.
• Policy: ovvero, le politiche pubbliche.

Dimensione della polity: le frontiere

Sono la prima dimensione della polity. Esse racchiudono gli appartenenti entro un delimitato spazio territoriale indicando la loro appartenenza ad un determinato territorio. Le frontiere sono anche, anzi soprattutto, un modello culturale. Nell’U.E. sono state individuate tre tipi di frontiera:

• Frontiere estere: rappresentate dai paesi membri “frontieraschi”, cioè quelle frontiere che confinano con paesi che non sono dell’U.E.
• Frontiere interne: sono le frontiere dei singoli stati membri che appaiono sempre meno delineate, sia dal punto di vista funzionale che territoriale (non si può dire, comunque, che non esistano: ancora oggi, infatti, ogni stato membro mantiene queste proprie frontiere).
• Frontiere funzionali: sono quelle che determinano alcune politiche di alcuni stati membri. Sono riconosciute dai trattati e riguardano politiche altamente rilevanti ai fini del governo di un territorio (è il caso, ad es., di “eurolandia”).

Ma come l’U.E. porta avanti il processo culturale di frontiera? Cioè, come ha fatto sì che questo concetto entrasse nella mente del popolo? Secondo Bigò ciò si realizzerebbe attraverso frontiere e politiche di sicurezza, fondamentalmente quelle di politica e di sicurezza interna.

L'U.E. ha una società che si possa definire europea?

Bisogna verificare se l’U.E. ha una società definibile come europea, capire se c’è e se vi è un insieme di persone che si mobilitano per far fronte a processi dell’U.E. Esiste, quindi, una società che si percepisce come facente parte dell’U.E. all’interno della stessa? Su questo problema gli studiosi si dividono in due: alcuni dicono di sì, altri dicono di no. Esiste, quindi, un’identità comune? L’U.E. ha bisogno di una costituzione? Quello che sappiamo è che il progetto di costituzione europea non è stato accettato (la costituzione, come sappiamo, è un atto costitutivo per identificare i valori di una società). Alcuni studiosi, tra l’altro, affermano che in realtà l’U.E. non ha una società. Questo perché secondo loro essa non avrebbe un “demos”, ovvero un unico popolo che condivide stessa lingua, religione ecc. Secondo lo studioso tedesco Grimm la costituzione in Europa non sarebbe necessaria, anzi sarebbe addirittura dannosa. Egli dice che l’U.E. ha già la sua fonte di legittimità, i trattati. In risposta a ciò che diceva Grimm, Habermas affermava che è vero che l’U.E. non ha un demos, ma è anche vero che cercare un demos come base di una comunità risulterebbe assai gravoso, se non pericoloso (per es. potrebbe portare al razzismo). Se esiste una costituzione potrebbe esistere una “civitas” e la costituzione dovrebbe essere il punto di partenza di una civiltà. Esiste, tra l’altro, un nucleo di valori condiviso da tutti ed è necessario che vada scritto (questo venne realizzato con la Carta di Nizza. In realtà è una carta che sancisce dei diritti universali ed è stata inserita nel trattato di Lisbona. Ma è necessario che questi diritti vengano messi nero su bianco perché ciò costituisce un vincolo). Habermas dice, comunque, che l’U.E. non è legittimata perché manca di una costituzione.

Le autorità

Le autorità sono un altro elemento che definisce la polity. Le autorità sono tutte quelle istituzioni che esercitano un’autorità di governo. Nell’U.E. vi è una grande maggioranza di autorità. Ma la domanda è: questo sistema è e viene percepito legittimo dai cittadini? Cos’è l’autorità allora? È l’autorità che ogni sistema riconosce come tale. È un concetto non solo politico ma che poi si traduce nei sistemi che lo eseguono. Come si vede è un concetto tutt’altro che semplice da definire.

Legittimità

Il problema della legittimità si è posto soprattutto negli anni sessanta: si disse che il parlamento è il luogo sacro della legittimità, ma non aveva sufficienti poteri (fino agli anni novanta, infatti, il parlamento non partecipava all’approvazione delle leggi) tanto che si è parlato di “deficit”. In seguito si chiese un incremento di potere del parlamento europeo. Esso è pienamente legittimato dal voto popolare…ma non è l’unico che partecipa all’approvazione delle leggi e non ha iniziativa legislativa, cioè non può scegliere un tema da portare a legge (in realtà non esiste un parlamento che abbia iniziativa legislativa). L’iniziativa legislativa è invece un compito svolto dalla commissione europea, dal consiglio dei ministri, o consiglio dell’unione. Ma che legittimità ha questo consiglio dei ministri? È un’istituzione indirettamente legittimata.

Dimensione della politics

Anche questa dimensione si fonda su tre variabili analitiche, cioè su tre particolari argomenti lo studio dei quali ci serve per analizzare e comprendere come queste autorità esercitano le loro funzioni di governo. Le tre variabili in questione sono le istituzioni. Le teorie che si occupano di studiarle, cioè di capire come queste autorità si concretizzano e a quali istituzioni danno vita, si chiamano teorie neoistituzionali. Queste teorie partono dal presupposto che queste istituzioni sono importanti per comprendere il funzionamento dell’U.E. Sono, quindi, il “motore fondamentale” dei suoi processi e influiscono sulle scelte degli stati membri. Possiamo elencare tre tipi di teorie istituzionali:

• Istituzionalismo razionale: concepisce gli attori come attori razionali che agiscono con l’obbiettivo di massimizzare i loro benefici, limitando al massimo i costi delle scelte. In questa dimensione gli attori sono guidati da calcoli strategici per portare avanti i loro obbiettivi. Aspinwall e Schneider utilizzavano la metafora della navigazione del canale, per descrivere le relazioni tra gli attori razionali e le istituzioni, in cui gli attori navigavano all’interno di questo canale, con barriere poste dalle istituzioni, per raggiungere i propri obbiettivi. All’interno di queste applicazioni empiriche si dividono due filoni: il primo si è concentrato sulle variazioni di potere relativo di ogni istituzione al variare delle procedure decisionali; il secondo, invece, ha analizzato la variazione del comportamento di voto degli stati membri nel consiglio al variare delle regole sul procedimento del voto.
• Istituzionalismo storico: elabora il ruolo delle istituzioni in prospettiva diacronica. Si tratta di una visione più ampia rispetto a quella adottata dall’istituzionalismo razionale perché comprende anche tutte quelle regole del gioco che strutturano le relazioni reciproche tra gli attori dell’integrazione. Il processo integrativo ha carattere cumulativo e “path dependent” perché gli accordi presi nel tempo hanno modellato un sentiero come base per ogni nuova decisione. Le istituzioni più studiate in questa prospettiva sono la Corte di giustizia e la Commissione europea.
• Istituzionalismo sociologico: vede le istituzioni come dei modelli che danno una direzione al comportamento e all’azione degli attori. Questa logica, utilizzata dall’istituzionalismo sociologico per spiegare l’azione degli attori, viene definita da March e Olsen “Logic of appropriateness” perché gli attori non sono mossi da motivazioni quali quelle di massimizzare i loro interessi ma si muovono in base a norme istituzionali.