Politica dell'Unione Europea - Appunti

La teoria di Andrew Moravsick sulla formazione delle preferenze degli stati

Moravsick reagisce alla critica volta all'approccio realista di dare per scontate una volta per tutte le preferenze degli stati. Nel suo libro "The Choice for Europe" del 1993, costruisce una teoria a due livelli:

1. Una teoria liberale della formazione delle preferenze degli stati
2. Una teoria intergovernativa della negoziazione strategica tra gli stati

La teoria si propone di spiegare le grandi negoziazioni che portano alle scelte costituenti, come ad esempio i Trattati dell'Unione Economica e Monetaria.

Primo stadio: la formazione delle preferenze degli stati

Il primo stadio si concentra sulla formazione delle preferenze degli stati, ossia sulla "domanda di integrazione" che gli stati portano nelle negoziazioni internazionali. Le preferenze degli stati sono definite nella politica interna, dalle interazioni tra stato e società. Moravsick adotta una teoria di matrice pluralista (liberale) della politica interna, in cui gli attori sono considerati come portatori di preferenze diverse e in continua evoluzione.

Della politica interna hanno degli interessi, in particolare di natura economica, e competono perché i governi se ne facciano promotori nelle negoziazioni europee. L'esito di questa competizione pluralista determina le preferenze (domanda) degli stati, che a differenza che nella teoria realista, non sono date una volta per tutte, e sono prevalentemente di natura economica e non geopolitica.

SECONDO STADIO - LE NEGOZIAZIONI EUROPEE

Livello delle negoziazioni europee - (lato dell'offerta) una volta definiti gli interessi o le preferenze degli stati questi guidano le negoziazioni strategiche degli stati. Gli stati sono, come nell'approccio realista, considerati a questo livello attori unitari, che agiscono secondo una logica di razionalità strumentale (mezzi-fini). Alle istituzioni sovranazionali è assegnato un ruolo di scarsa importanza.

Questa negoziazione ha tre caratteristiche: non è coercitiva (la regola è l'unanimità); è

caratterizzata da alta informazione sia sulle regole che sulle preferenze degli altri attori; è caratterizzata da bassi costi di transazione (molto tempo, molte le possibilità di scambi e compensazioni laterali: es. CIG). I governi hanno quindi un'elevata autonomia di negoziare in seno al Consiglio. Di conseguenza, al contrario di quanto sostiene la teoria realista, tali negoziazioni possono dare luogo anche a "giochi a somma positiva" (vantaggi per tutti, o quasi tutti). Le decisioni europee (the choice for Europe) riflettono queste negoziazioni strategiche tra gli stati. CRITICHE ALL'INTERGOVERNATIVISMO LIBERALE DI MORAVSICK L'approccio di Moravsick ha avuto un grandissimo impatto sugli studi europei. Per il suo rigore fornisce una guida essenziale per ordinare i dati e verificare le ipotesi. Le critiche principali sono state: - la sottovalutazione del ruolo delle istituzioni sovranazionali che possono utilizzare le differenze di preferenza tra gli stati e la propria.

maggiore conoscenza per rafforzare il proprio potere e realizzare le proprie preferenze. - il fatto che l'intergovernativismo liberale di Moravsick è adeguato a spiegare le grandi negoziazioni europee ma non le decisioni all'interno dei singoli settori di policy. Il mercato unico e l'estendersi delle competenze comunitarie in nuovi settori di policy ("l'approfondimento politico") hanno attratto l'attenzione dei comparatisti e degli studiosi di politiche pubbliche. (Hix, 1993) e alle grandi teorie si sono contrapposte le teorie a medio raggio. L'obiezione che viene rivolta alle teorie delle relazioni internazionali è che esse risultano poco convincenti quando si tratta di spiegare lo sviluppo di specifiche politiche pubbliche europee. Lo stesso intergovernativismo liberale di Moravsick (1995) che supera l'obiezione avanzata al realismo classico sulla natura non problematica delle preferenze degli stati, combinando

alla teoria pluralista, gli approcci istituzionalisti pongono maggiore enfasi sul ruolo delle istituzioni nel processo di formazione delle preferenze dei governi nazionali. Essi sostengono che le istituzioni europee, come la Commissione europea e il Parlamento europeo, svolgano un ruolo attivo nel plasmare le preferenze dei governi nazionali attraverso la loro capacità di influenzare l'agenda politica e di proporre politiche specifiche. Inoltre, gli approcci istituzionalisti mettono in evidenza l'importanza dei processi decisionali all'interno delle istituzioni europee. Ad esempio, l'analisi dei policy network si concentra sulle relazioni tra attori politici all'interno delle istituzioni europee e sulle influenze reciproche che si verificano durante il processo decisionale. Un altro aspetto importante degli approcci istituzionalisti è l'attenzione rivolta alla dimensione temporale del processo di integrazione europea. Essi sostengono che le istituzioni europee si sviluppano nel tempo e che ciò influisce sulle preferenze dei governi nazionali. Ad esempio, l'analisi dell'europeizzazione si concentra sul modo in cui le istituzioni europee influenzano le politiche nazionali nel corso del tempo. In conclusione, gli approcci istituzionalisti offrono una prospettiva diversa sulla formazione delle preferenze dei governi nazionali nel contesto dell'integrazione europea. Essi mettono in evidenza il ruolo delle istituzioni europee e dei processi decisionali all'interno di tali istituzioni, nonché l'importanza della dimensione temporale del processo di integrazione.

All'istituzionalismo classico, interessato soprattutto alle strutture formali, gli approcci istituzionalisti contemporanei sono interessati soprattutto a mettere in evidenza come determinate strutture istituzionali modellano le interazioni politiche, influenzano le strategie degli attori e gli esiti del processo decisionale.

Una varietà di approcci istituzionalisti si sono misurati con il problema di spiegare la natura della politica europea e il processo politico europeo:

• L'istituzionalismo della scelta razionale (Pollack, Tsebelis, Garret)
• L'istituzionalismo "centrato sull'attore" (Scharpf)
• L'istituzionalismo storico
• Il neo-istituzionalismo (Bulmer)

Fritz Scharpf ("istituzionalismo centrato sull'attore") riprende le tematiche federaliste e sostiene che il processo politico europeo può essere compreso attraverso l'analogia con il federalismo cooperativo e la trappola della decisione congiunta.

Il federalismo cooperativo tedesco prevede la condivisione del potere tra il governo federale e gli stati. Nel federalismo americano, sia il Presidente che il legislativo hanno un mandato democratico diretto e il governo federale ha un'amministrazione propria con strutture anche a livello statale e locale.

Al contrario, il federalismo tedesco presenta forti analogie strutturali con l'Unione Europea:

• Dei due rami del legislativo, solo uno (il Bundestag) è eletto direttamente; l'altro (Bundesrat) rappresenta i governi degli stati.
• I poteri esecutivi del governo federale sono limitati, poiché deve fare affidamento per l'implementazione delle politiche sulle amministrazioni dei Länder.
• Le entrate del governo federale e dei Länder sono determinate dalla legislazione federale e quindi i governi dei Länder sono limitati da vincoli finanziari.

Come nell'Unione Europea, nel federalismo tedesco l'esercizio della maggior parte delle funzioni di governo è condiviso tra il governo federale e gli stati.

livello centrale e livello degli stati.

la legislazione può essere approvata solo col consenso degli stati

il governo centrale deve fare affidamento sulle strutture amministrative degli stati per l'esecuzione delle politiche

IL PROCESSO DECISIONALE COMUNITARIO E LA TRAPPOLA DELLA DECISIONE CONGIUNTA

Il federalismo tedesco e la struttura comunitaria presentano significative affinità nei loro meccanismi istituzionali anche se nel caso della BRD evidentemente i poteri del governo centrale sono assai più sviluppati. Queste somiglianze sono sufficienti per Scharpf perché si possano comprendere alcune delle difficoltà del processo di integrazione europea con riferimento ad alcuni dei problemi del federalismo tedesco, in particolare per quanto riguarda la decisioni del pilastro comunitario.

Le affinità sono particolarmente evidenti in quelle aree di "decisione congiunta" per le quali occorre il consenso unanime o quasi unanime degli stati (come è

La regola nella UE). L'obbligo di cooperare porta a adottare soluzioni che riducono le possibilità di conflitto:

• restano vecchie policy (status quo)
• i cambiamenti sono solo di natura incrementale
• le riforme istituzionali sono molto difficili da realizzare

I vincoli di natura istituzionale che caratterizzano il contesto della decisione portano a risultati decisionali sub-ottimali.

L'ISTITUZIONALISMO STORICO

L'istituzionalismo storico combina l'apparato concettuale della scienza politica con una attenzione particolare allo sviluppo attraverso il tempo delle istituzioni e delle politiche.

Una tesi centrale è che le scelte compiute nella fase formativa di una istituzione o che inaugurano un settore di policy influenzeranno in maniera determinante le scelte future. Path dependency - quando una istituzione o una politica assume un certo corso c'è un'elevata probabilità che continui a seguirlo. Analoga è la nozione di tendenza alla

persistenza del modello originario

Questa tendenza alla persistenza non implica l'impossibilità del cambiamento ma ne condiziona fortemente le modalità, riducendo drasticamente per gli attori le alternative di scelta.

Pierson sostiene che la prospettiva dell'istituzionalismo storico permette di spiegare caratteristiche del processo di integrazione europeo che non vengono colte dalla prospettiva intergovernativa che fotografa come in un'istantanea le "grandi negoziazioni".

In particolare perché gli s.m. abbiano in qualche misura perso il controllo sul processo di integrazione avendo delegato alle autorità sovranazionali un'autorità che non è più stato possibile revocare, tanto più che la regola decisionale dell'unanimità rende difficili le riforme istituzionali.

MODELLI CHE FANNO RIFERIMENTO ALL'APPARATO CONCETTUALE DELLA POLICY ANALYSIS

quello del policy network presuppongono il venir meno di quella distinzione rigida tra politica interna e politica europea che invece è centrale nei modelli del filone realista, compreso l'intergovernativismo liberale di Moravsick. Questi approcci considerano le politiche europee come esito delle interazioni tra attori che si situano a una pluralità di livelli di governo (europeo, nazionale, sub-nazionale). La linea di divisione tradizionale tra politica interna e internazionale si attenua e si sposta tra la polity europea e il resto del mondo. IL MODELLO DELL