Politica dell'Unione Europea - Appunti

visione di Mitrany tende a privilegiare istituzioni

funzionalmente differenziate e sovrapponentesi,

dotate di grande flessibilità per adattarsi alla natura

mutevole dei bisogni umani , e rigetta qualsiasi

riproposizione sotto nuove forme dello stato

nazionale .. Per questa ragione vedrà con maggior

favore la CECA e l'Euratom nelle quali scorge una

chiara logica funzionale piuttosto che la CEE che gli

pare troppo vicina al modello dello stato, anche se

federale.

Mitrany anzi ingaggiò una polemica con i federalisti

e con i modelli di integrazione continentale di cui

contestava la tendenza a tracciare confini territoriali

ponendo limiti alla membership (“la fallacia

regionale”) e la dipendenza dal modello dello stato.

IMPORTANZA DI MITRANY

è l’ispiratore della teoria neofunzionalista che sarà

- importante per la costruzione delle Comunità

(anche se Mitrany rifiuta radicalmente l’idea che

l’integrazione per settori funzionali possa essere

la via per l’unione politica).

l funzionalismo di Mitrany precorre alcuni dei

filoni della teoria delle relazioni internazionali

contemporanee : la tesi che la crescente

interdipendenza delle società contemporanee

richieda di essere governata da istituzioni

transnazionali;

la visione di un insieme di organismi

funzionalmente differenziati e tra loro

sovrapponentisi anticipa alcune interpretazioni

recenti della polity europea .

CRITICHE A MITRANY

Le debolezze principali del funzionalismo di

Mitrany sono:

-la nozione di “bisogni umani” siano oggettivamente

determinabili (i bisogni sono soggettivi)

-l’idea , tipicamente funzionalista, che le persone e i

governi tendano a comportarsi razionalmente e a

scegliere gli assetti più efficienti. Sfiducia nella

politica, irrilevante o pericolosa

-si tratta di una teoria con forti elementi prescrittivi

NEO-FUNZIONALISMO

E’ la teoria dominante sull’integrazione europea

negli anni Sessanta e presenta forti affinità con la

strategia di integrazione per settori funzionali di

Jean Monnet.

Quello che i neo-funzionalisti si propongono di

spiegare è il PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA

in sé, non l’esito di questo processo (la natura della

polity europea).

Esponenti principali della corrente neofunzionalista

sono Ernst Haas (The Uniting of Europe, 1958;

Beyond the Nation State, 1964) e Lindberg (The

Political Dynamics of European Economic

Integration, 1963)

Sebbene il “tempi d’oro” del neofunzionalismo

finiscano con gli anni Settanta questo paradigma ha

mostrato una notevole vitalità e a questo filone,

aggiornato, possono essere ricondotto il lavoro di

importanti autori contemporanei come Schmitter,

Sandholtz e Stone Sweet.

GLI ATTORI RILEVANTI NEL PROCESSO DI

INTEGRAZIONE SECONDO I NEOFUNZIONALISTI

Il punto di partenza delle prime teorie neo-

funzionaliste sono degli attori che perseguono i

propri interessi e le conseguenze (anche non attese)

delle loro azioni, piuttosto che la logica tecnocratica

del primo funzionalismo.

Gli approcci neofunzioanlisti si distinguono

nettamente dagli approcci di matrice realista quanto

agli attori considerati rilevanti nel processo di

integrazione europea . Mentre nell’approccio

realista i soli attori veramente rilevanti sono i

governi nazionali, nell’approccio neofunzionalista un

ruolo cruciale viene attribuito anche alle istituzioni

sovranazionali (soprattutto la Commissione ) e i

gruppi di interesse.

istituzioni sovranazionali

Quanto alle , ad esse

viene assegnato un ruolo fondamentale quali agenti

di integrazione, nel facilitare il trasferimento di

lealtà verso il livello europeo e nel facilitare la

mediazione tra gli interessi degli stati. La loro logica

di azione è quella di accrescere il proprio potere.

gruppi di interesse

Il ruolo attribuito ai e alla

tendenza di questi a spostare le loro aspettative e le

loro attività dal livello nazionale a quello europeo è

una delle caratteristiche centrali del

neofunzionalismo “classico” di Haas e Lindberg e dei

più recenti contributi che si ispirano a questo

paradigma (Schmitter). L’importanza assegnata alla

politica dei gruppi di interesse rivela la chiara

affiliazione del neofunzionalismo dalla teoria

pluralista in scienza politica.

SPILL OVER FUNZIONALE e SPILL

OVER POLITICO

Il concetto principale della teoria neo-funzionalista è

quello di spill-over che è usato per individuare il

meccanismo che guiderebbe il processo di

integrazione. I neofunzionalisti individuano due tipi

di spill-over, lo spill-over politico e quello funzionale

e in aalcuni lavori di Haas si trova anche laa nozione

di spill over geografico.

SPILL OVER FUNZIONALE

E’ il meccanismo che spiega per i neofunzionalisti

come l’integrazione in un settore economico crei

pressioni per un’ulteriore integrazione in quel

settore e in altri e maggiori risorse di autorità a

livello europeo.

Lindberg lo descrive così : “una situazione in cui una

determinata azione, in vista di uno specifico

obiettivo, crea una situazione in cui l’obiettivo

originario può essere raggiunto solo attraverso altre

azioni , che a loro volta creano nuove condizioni e il

bisogno di altre azioni e così via”.

Per es.un obiettivo limitato come l’armonizzazione

delle politiche nel settore del carbone e dell’acciaio,

renderebbe necessario svolgere in cooperazione

altre attività, inizialmente non previste, come quelle

relative alle politiche dei trasporti. Negli stessi anni

gli economisti sostenevano che la realizzazione di

un’area di libero scambio avrebbe funzionato meglio

attraverso un coordinamento della politica dei tassi

di cambio e in un’ultima analisi questa avrebbe

portato a integrare le politiche monetarie, mettendo

in rilievo un meccanismo analogo allo “spill over”

dei neofunzionalisti.

Il meccanismo di spill over rende in un certo senso

autopropulsivo il processo di integrazione , genera

pressioni ad estendere l’integrazione da un settore

all’altro a causa dei legami esistenti tra i diversi

settori.

L’interdipendenza funzionale costituisce il motore

dell’integrazione ma non basta a spiegarla : essa

deve essere tradotta in espressioni di interesse,

strategie di influenza, modi di presa di decisone da

parte degli attori politici.

L’altro meccanismo fondamentale è quello di

SPILL OVER POLITICO

Consiste nella convergenza delle aspettative e degli

interessi delle élites nazionali come risposta alle

attività delle istituzioni sovranazionali. Questo può a

sua volta tradursi in un trasferimento di lealtà verso

il nuovo livello di governo europeo, o per lo meno

una trasformazione delle attività politica delle élites

nazionali, per es.una crescita del lobbying europeo.

Il processo di trasferimento delle lealtà da parte

delle élites e di gruppi nazionali rappresenta un

aspetto essenziale per i neofunzionalisti della

costruzione di una nuova comunità.

La formazione di gruppi di interesse transnazionale

(COPA. UNICE) negli anni immediatamente successivi

la formazione delle Comunità è vista dai neo-

funzionalisti come una conferma del progressivo

trasferimento dell’attività dei gruppi nazionali verso

il “nuovo centro” europeo.

SPILL OVER GEOGRAFICO

E’ l’effetto per cui la cooperazione tra un gruppo di stati ha

effetto anche su quelli che non ne fanno parte, se non altro

perché altera i flussi commerciali

Le prime iniziative dei governi inglesi per avere almeno una

“associazione qualificata” con la Comunità, pur restandone

fuori, è definita da Haas nel 1958 come prova di un effetto

di “Spill over geografico”. E’ il meno citato degli effetti di

spill over identificati dai primi neofunzionalisti, ma è

rilevante per spiegare l’attrazione esercitata dalla CE/UE sui

paesi terzi.

LE CRITICHE ALL’APPROCCIO NEOFUNZIONALISTA

L’approccio neofunzionalista è stato largamente

predominante negli anni Sessanta : gli sviluppi del

processo di integrazione europea a partire dalla

formazione della prima comunità del carbone e

dell’acciaio, la forza con cui la Commissione

Hallstein si propose in quegli anni come

“imprenditore politico “ di nuova integrazione, la

nascita di attività di lobbying a livello europeo, la

capacità di attrazione su potenziali nuovi membri,

sembrano confermare le predizioni della teoria

neofunzionalista. La capacità di De Gaulle di

arrestare lo sviluppo delle Comunità tuttavia mette

in discussione le predizioni del paradigma

neofunzionalista e sembra dare ragione a coloro che

sostengono che gli stati nazionali non sono disposti

a cedere sovranità.

Le critiche rivolte all’approccio neofunzionalista

sono tanto di natura teorica che di natura empirica.

La principale critica di natura teorica riguarda la

natura deterministica di questa teoria: il

meccanismo di spill over, specie lo spill over

funzionale, designerebbe una specie di

“automatismo”

Inoltre il neofunzionalismo sarebbe una teoria ad

hoc, modellata sul solo caso che spiega, quello

dell’integrazione europea.

La principale critica di natura empirica riguarda la

scarsa capacità predittiva. Dalla metà degli anni

Sessanta gli sviluppi avrebbero contraddetto le

aspettative della teoria.

In particolare la politicizzazione della questione

dell’integrazione europea non l’ha favorita, se mai

l’ha ostacolata

REALISMO E

INTERGOVERNATIVISMO

presupposti teorici

Condividono alcuni :

-gli stati nazionali sono gli attori centrali del

processo

-sono attori unitari

-agiscono secondo una logica di razionalità

strumentale (mezzi-fini)

-massimizzano i propri interessi definiti in termini di

sicurezza e potenza (prevalentemente interessi di

natura geopolitica)

La tesi fondamentale degli intergovernativisti è che

l’integrazione europea è guidata dagli interessi e

dalle azioni degli stati nazionali europei. Lo scopo

principale degli stati nazionali è proteggere i loro

interessi, in particolare quelli di natura geopolitica,

la sicurezza nazionale e la sovranità.

Il processo decisionale a livello europeo è concepito

dagli intergovernativisti come un “gioco a somma 0”

dove le perdite di un attore in un settore non

possono essere compensate da guadagni in un altro

settore .

Hoffmann(1964) spiega il ritorno del nazionalismo

con De Gaulle e l’impatto sul processo di

integrazione europea con la logica del sistema

internazionale e la sua tendenza a produrre la

persistenza della diversità e della separazione

piuttosto che l’integrazione sovranazionale. Gli stati

nazionali non sono affatto “obsoleti” e tendono a

preservare la propria sovranità.

Hoffmann traccia una chiara distinzione tra le aree

di

LOW POLITICS (politiche economiche) che non

toccano i nodi centrali della sovranità e in cui

l’integrazione sovranazionale è possibile

HIGH POLITICS (politiche connesse fortemente con la

sovranità e l’identità) sulle quali gli stati difendono

la propria autonomia

Hoffmann rifiuta la tesi neofunzionalista di un

possibile spill over dalla integrazione nei settori di

low politics nei settori di high politics.

La logica della High politics è radicalmente

differente secondo Hoffmann da quella della low

politics

INTERGOVERNATIVISMO LIBERALE DI

MORAVSICK

Reagisce alla critica volta all’approccio realista di

dare per scontate una volta per tutto, di non

problemetizzare le preferenze degli stati.

Andrew Moravsick (The Choice for Europe, 1993)

costruisce una teoria a 2 livelli

-una teoria liberale della formazione delle

preferenze degli stati

-una teoria intergovernativa della negoziaizone

strategica tra gli stati

Cosa si propone di spiegare :le grandi negoziazioni,

quelle che portano alle scelte costituenti, i Trattati

o l’Unione Economica e Monetaria.

PRIMO STADIO-LA FORMAZIONE DELLA PREFERENZE

DEGLI STATI

Livello della politica interna -(lato della

domanda)-spiega la formazione delle preferenze che

gli stati, della “domanda di integrazione” che questi

portano nelle negoziazioni internazionali . Le

preferenze degli stati sono definite nella politica

interna, dalle interazioni tra stato e società. Qui la

teoria adottata è una teoria di matrice pluralista

(liberale) della politica interna: gli attori della

politica interna hanno degli interessi , in particolare

di natura economica, e competono perché i governi

se ne facciano promotori nelle negoziazioni europee.

L’esito di questa competizione pluralista determina

le preferenze (domanda) degli stati, che a differenza

che nella teoria realista, nono sono date una volta

per tutte, e sono prevalentemente di natura

economica e non geopolitica.

SECONDO STADIO-LE NEGOZIAZIONI EUROPEE

Livello delle negoziazioni europee - (lato

dell’offerta) una volta definiti gli interessi o le

preferenze degli stati questi guidano le negoziazioni

strategiche degli stati. Gli stati sono, come

nell’approccio realista, considerati a questo livello

attori unitari, che agiscono secondo una logica di

razionalità strumentale (mezzi-fini). Alle istituzioni

sovranazionali è assegnato un ruolo di scarsa

importanza

Questa negoziazione ha tre caratteristiche: non è

coercitiva (la regola è l’unanimità) ; è caratterizzata

da alta informazione sia sulle regole che sulle

preferenze degli altri attori; è caratterizzata da

bassi costi di transazione (molto tempo, molte le

possibilità di scambi e compensazioni

Appunti di Politica dell'Unione Europea sulla lezione "Teorie e modelli del processo di integrazione europeo"della professoressa Longo con i seguenti argomenti trattati: teorie funzionaliste, il funzionalismo di Mitrany, neofunzionalismo, spill over funzionale, politico e geografico, intergovernativismo liberale di Moravsick, approcci istituzionalisti, federalismo cooperativo secondo Fritz Scharpf, istituzionalismo storico e multi level governance.