Politica dell'Unione Europea - Appunti

e in aalcuni lavori di Haas si trova anche laa nozione

di spill over geografico.

SPILL OVER FUNZIONALE

E’ il meccanismo che spiega per i neofunzionalisti

come l’integrazione in un settore economico crei

pressioni per un’ulteriore integrazione in quel

settore e in altri e maggiori risorse di autorità a

livello europeo.

Lindberg lo descrive così : “una situazione in cui una

determinata azione, in vista di uno specifico

obiettivo, crea una situazione in cui l’obiettivo

originario può essere raggiunto solo attraverso altre

azioni , che a loro volta creano nuove condizioni e il

bisogno di altre azioni e così via”.

Per es.un obiettivo limitato come l’armonizzazione

delle politiche nel settore del carbone e dell’acciaio,

renderebbe necessario svolgere in cooperazione

altre attività, inizialmente non previste, come quelle

relative alle politiche dei trasporti. Negli stessi anni

gli economisti sostenevano che la realizzazione di

un’area di libero scambio avrebbe funzionato meglio

attraverso un coordinamento della politica dei tassi

di cambio e in un’ultima analisi questa avrebbe

portato a integrare le politiche monetarie, mettendo

in rilievo un meccanismo analogo allo “spill over”

dei neofunzionalisti.

Il meccanismo di spill over rende in un certo senso

autopropulsivo il processo di integrazione , genera

pressioni ad estendere l’integrazione da un settore

all’altro a causa dei legami esistenti tra i diversi

settori.

L’interdipendenza funzionale costituisce il motore

dell’integrazione ma non basta a spiegarla : essa

deve essere tradotta in espressioni di interesse,

strategie di influenza, modi di presa di decisone da

parte degli attori politici.

L’altro meccanismo fondamentale è quello di

SPILL OVER POLITICO

Consiste nella convergenza delle aspettative e degli

interessi delle élites nazionali come risposta alle

attività delle istituzioni sovranazionali. Questo può a

sua volta tradursi in un trasferimento di lealtà verso

il nuovo livello di governo europeo, o per lo meno

una trasformazione delle attività politica delle élites

nazionali, per es.una crescita del lobbying europeo.

Il processo di trasferimento delle lealtà da parte

delle élites e di gruppi nazionali rappresenta un

aspetto essenziale per i neofunzionalisti della

costruzione di una nuova comunità.

La formazione di gruppi di interesse transnazionale

(COPA. UNICE) negli anni immediatamente successivi

la formazione delle Comunità è vista dai neo-

funzionalisti come una conferma del progressivo

trasferimento dell’attività dei gruppi nazionali verso

il “nuovo centro” europeo.

SPILL OVER GEOGRAFICO

E’ l’effetto per cui la cooperazione tra un gruppo di stati ha

effetto anche su quelli che non ne fanno parte, se non altro

perché altera i flussi commerciali

Le prime iniziative dei governi inglesi per avere almeno una

“associazione qualificata” con la Comunità, pur restandone

fuori, è definita da Haas nel 1958 come prova di un effetto

di “Spill over geografico”. E’ il meno citato degli effetti di

spill over identificati dai primi neofunzionalisti, ma è

rilevante per spiegare l’attrazione esercitata dalla CE/UE sui

paesi terzi.

LE CRITICHE ALL’APPROCCIO NEOFUNZIONALISTA

L’approccio neofunzionalista è stato largamente

predominante negli anni Sessanta : gli sviluppi del

processo di integrazione europea a partire dalla

formazione della prima comunità del carbone e

dell’acciaio, la forza con cui la Commissione

Hallstein si propose in quegli anni come

“imprenditore politico “ di nuova integrazione, la

nascita di attività di lobbying a livello europeo, la

capacità di attrazione su potenziali nuovi membri,

sembrano confermare le predizioni della teoria

neofunzionalista. La capacità di De Gaulle di

arrestare lo sviluppo delle Comunità tuttavia mette

in discussione le predizioni del paradigma

neofunzionalista e sembra dare ragione a coloro che

sostengono che gli stati nazionali non sono disposti

a cedere sovranità.

Le critiche rivolte all’approccio neofunzionalista

sono tanto di natura teorica che di natura empirica.

La principale critica di natura teorica riguarda la

natura deterministica di questa teoria: il

meccanismo di spill over, specie lo spill over

funzionale, designerebbe una specie di

“automatismo”

Inoltre il neofunzionalismo sarebbe una teoria ad

hoc, modellata sul solo caso che spiega, quello

dell’integrazione europea.

La principale critica di natura empirica riguarda la

scarsa capacità predittiva. Dalla metà degli anni

Sessanta gli sviluppi avrebbero contraddetto le

aspettative della teoria.

In particolare la politicizzazione della questione

dell’integrazione europea non l’ha favorita, se mai

l’ha ostacolata

REALISMO E

INTERGOVERNATIVISMO

presupposti teorici

Condividono alcuni :

-gli stati nazionali sono gli attori centrali del

processo

-sono attori unitari

-agiscono secondo una logica di razionalità

strumentale (mezzi-fini)

-massimizzano i propri interessi definiti in termini di

sicurezza e potenza (prevalentemente interessi di

natura geopolitica)

La tesi fondamentale degli intergovernativisti è che

l’integrazione europea è guidata dagli interessi e

dalle azioni degli stati nazionali europei. Lo scopo

principale degli stati nazionali è proteggere i loro

interessi, in particolare quelli di natura geopolitica,

la sicurezza nazionale e la sovranità.

Il processo decisionale a livello europeo è concepito

dagli intergovernativisti come un “gioco a somma 0”

dove le perdite di un attore in un settore non

possono essere compensate da guadagni in un altro

settore .

Hoffmann(1964) spiega il ritorno del nazionalismo

con De Gaulle e l’impatto sul processo di

integrazione europea con la logica del sistema

internazionale e la sua tendenza a produrre la

persistenza della diversità e della separazione

piuttosto che l’integrazione sovranazionale. Gli stati

nazionali non sono affatto “obsoleti” e tendono a

preservare la propria sovranità.

Hoffmann traccia una chiara distinzione tra le aree

di

LOW POLITICS (politiche economiche) che non

toccano i nodi centrali della sovranità e in cui

l’integrazione sovranazionale è possibile

HIGH POLITICS (politiche connesse fortemente con la

sovranità e l’identità) sulle quali gli stati difendono

la propria autonomia

Hoffmann rifiuta la tesi neofunzionalista di un

possibile spill over dalla integrazione nei settori di

low politics nei settori di high politics.

La logica della High politics è radicalmente

differente secondo Hoffmann da quella della low

politics

INTERGOVERNATIVISMO LIBERALE DI

MORAVSICK

Reagisce alla critica volta all’approccio realista di

dare per scontate una volta per tutto, di non

problemetizzare le preferenze degli stati.

Andrew Moravsick (The Choice for Europe, 1993)

costruisce una teoria a 2 livelli

-una teoria liberale della formazione delle

preferenze degli stati

-una teoria intergovernativa della negoziaizone

strategica tra gli stati

Cosa si propone di spiegare :le grandi negoziazioni,

quelle che portano alle scelte costituenti, i Trattati

o l’Unione Economica e Monetaria.

PRIMO STADIO-LA FORMAZIONE DELLA PREFERENZE

DEGLI STATI

Livello della politica interna -(lato della

domanda)-spiega la formazione delle preferenze che

gli stati, della “domanda di integrazione” che questi

portano nelle negoziazioni internazionali . Le

preferenze degli stati sono definite nella politica

interna, dalle interazioni tra stato e società. Qui la

teoria adottata è una teoria di matrice pluralista

(liberale) della politica interna: gli attori della

politica interna hanno degli interessi , in particolare

di natura economica, e competono perché i governi

se ne facciano promotori nelle negoziazioni europee.

L’esito di questa competizione pluralista determina

le preferenze (domanda) degli stati, che a differenza

che nella teoria realista, nono sono date una volta

per tutte, e sono prevalentemente di natura

economica e non geopolitica.

SECONDO STADIO-LE NEGOZIAZIONI EUROPEE

Livello delle negoziazioni europee - (lato

dell’offerta) una volta definiti gli interessi o le

preferenze degli stati questi guidano le negoziazioni

strategiche degli stati. Gli stati sono, come

nell’approccio realista, considerati a questo livello

attori unitari, che agiscono secondo una logica di

razionalità strumentale (mezzi-fini). Alle istituzioni

sovranazionali è assegnato un ruolo di scarsa

importanza

Questa negoziazione ha tre caratteristiche: non è

coercitiva (la regola è l’unanimità) ; è caratterizzata

da alta informazione sia sulle regole che sulle

preferenze degli altri attori; è caratterizzata da

bassi costi di transazione (molto tempo, molte le

possibilità di scambi e compensazioni

laterali:es.CIG). I governi hanno quindi un’elevata

autonomia di negoziare in seno al Consiglio

Di conseguenza, al contrario di quanto sostiene la

teoria realista, tali negoziazioni possono dare luogo

anche a “giochi a somma positiva” (vantaggi per

tutti, o quasi tutti)

Le decisioni europee (the choice for Europe)

riflettono queste negoziazioni strategiche tra gli

stati.

CRITICHE ALL’INTERGOVERNATIVISMO

LIBERALE DI MORAVSICK

L’approccio di Moravsick ha avuto un grandissimo

impatto sugli studi europei. Per il suo rigore fornisce

una guida essenziale per ordinare i dati e verificare

le ipotesi.

Le critiche principali sono state:

-la sottovalutazione del ruolo delle istituzioni

sovranazionali che possono utilizzare le differenze di

preferenza tra gli stati e la propria maggiore

conoscenza per rafforzare il proprio potere e

realizzare le proprie preferenze.

-il fatto che l’intergovernativismo liberale di

Moravsick è adeguato a spiegare le grandi

negoziazioni europee ma non le decisioni di entro i

singoli settori di policy.

I l mercato unico e l’estendersi delle competenze comunitarie in nuovi settori di policy

(“l’approfondimento politico”) hanno attratto sul processo politico europeo l’attenzione dei

comparatisti e degli studiosi di politiche pubbliche. (Hix, 1993) e alle grand theories si sono

contrapposte le teorie a medio raggio. L’obiezione che viene rivolta alle teorie delle relazioni

internazionali è che esse risultano poco convincenti quando si tratta si spiegare lo sviluppo di

specifiche politiche pubbliche europee. Lo stesso intergovernativismo liberale di

Moravsick(1995) che supera l’obiezione avanzata al realismo classico sulla natura non

problematica delle preferenze degli stati, combinando una teoria pluralista della formazione

delle preferenze dei governi nazionali a una teoria delle negoziazioni internazionali

strategiche, mentre ha un’indiscutibile efficacia esplicativa quando dall’analisi delle decisioni

“che fanno storia” (le riforme dei trattai, l’Unione Monetaria) , apparirebbe più debole

quando si considerino le decisioni relative ai singoli settori di policy (John Peterson1995)

Questi approcci derivati dalla politica comparata e dalla policy analysis , come quelli di

matrice neo-istituzionalista, l’ analisi dei policy network, l’europeizzazione e lo stesso modello

del multi-level-governance , sono sostanzialmenrte agnostici sull’esito finale del processo di

integrazione europea (“la natura della bestia” Risse-Kappen )si eserciatno piuttosto a

produrre spiegazioni convincenti del ruolo di singole istituzioni , di singole politiche o settori

di policy

APPROCCI ISTITUZIONALISTI

Rispetto all’istituzionalismo classico, interessato

soprattutto alle strutture formali, gli approcci

istituzionalisti contemporanei sono interessati

soprattutto a mettere in evidenza come determinate

strutture istituzionali modellano le interazioni

politiche, influenzano le strategie degli attori e gli

esiti del processo decisionale.

Una varietà di approcci istituzionalisti si sono

misurati con il problema di spiegare la natura della

polity europea e il processo politico europeo:

-l’istituzionalismo della scelta razionale (Pollack,

Tsebelis, Garret)

-l’istituzionalismo “centrato sull’attore” (Scharpf)

l’istituzionalismo storico

-il neo-istituzionalismo (Bulmer)

FRITZ SCHARPF: IL FEDERALISMO COOPERATIVO E

LA TRAPPOLA DELLA DECISIONE CONGIUNTA

Fritz Scharpf (“istituzionalismo centrato

sull’attore”) riprende le tematiche federaliste e

sostiene che il processo politico europeo può essere

compreso attraverso l’analogia con il federalismo

cooperativo tedesco, che prevede la condivisione del

potere tra il governo federale e gli stati.

Nel federalismo americano tanto il Presidente che il

legislativo hanno un mandato democratico diretto e

il governo federale ha un’amministrazione propria

con strutture anche a livello statale e locale.

federali

Invece il federalismo tedesco presenta forti analogie

strutturali con la UE:

-dei due rami del legislativo solo uno (il Bundestag)

è eletto direttamente; l’altro (Bundesrat)

rappresenta i governi degli stati.

-i poteri esecutivi del governo federale sono limitati,

perché deve fare affidamento per l’implementazione

delle politiche sulle amministrazioni dei Länder.

-le entrate del governo federale e dei Länder.sono

determinate dalla legislazione federale e quindi i

governi dei Länder.sono limitati da vincoli finanziari.

Come nella UE nel federalismo tedesco l’esercizio

della maggior parte delle funzioni di governo è

condiviso tra livello centrale e livello degli stati.

-la legislazione può essere approvata solo col

consenso degli stati

-il governo centrale deve fare affidamento sulle

strutture amministrative degli stati per l’esecuzione

delle politiche

IL PROCESSO DECISIONALE COMUNITARIO E LA

TRAPPOLA DELLA DECISIONE CONGIUNTA

Il federalismo tedesco e la struttura comunitaria

presentano significative affinità nei loro meccanismi

istituzionali anche se nel caso della BRD

evidentemente i poteri del governo centrale sono

assai più sviluppati. Queste somiglianze sono

sufficienti per Scharpf perché si possano

comprendere alcune delle difficoltà del processo di

integrazione europea con riferimento ad alcuni dei

problemi del federalismo tedesco, in particolare per

quanto riguarda la decisioni del pilastro

comunitario.

Le affinità sono particolarmente evidenti in quelle

aree di “decisone congiunta” per le quali occorre il

consenso unanime o quasi unanime degli stati (come

è la regola nella UE).

L’obbligo di cooperare porta a adottare soluzioni che

riducono le possibilità di conflitto:

-restano vecchie policy(status quo)

-i cambiamenti sono solo di natura incrementale

Appunti di Politica dell'Unione Europea sulla lezione "Teorie e modelli del processo di integrazione europeo"della professoressa Longo con i seguenti argomenti trattati: teorie funzionaliste, il funzionalismo di Mitrany, neofunzionalismo, spill over funzionale, politico e geografico, intergovernativismo liberale di Moravsick, approcci istituzionalisti, federalismo cooperativo secondo Fritz Scharpf, istituzionalismo storico e multi level governance.