Pianificazione territoriale

Cenni storici

L’urbanistica nasce come tentativo di dare una risposta alle esigenze nate dopo la rivoluzione industriale; esigenze di organizzazione fisica (struttura) e funzionale (ruolo). Per soddisfarle nasce lo strumento del Piano Regolatore, che si prefigge di:

• Evitare usi non regolamentati del territorio, forme di speculazione fondiaria
• Programmare e progettare l’uso del territorio, e le sue trasformazioni volte a migliorarlo

Tali operazioni coinvolgono diversi soggetti:

• La proprietà fondiaria
• L’impresa di costruzione e i suoi lavoratori
• Gli acquirenti (proprietà edilizia)
• Le società di credito
• L’amministrazione pubblica, l’urbanizzatore (che realizza le opere), il gestore (cura la manutenzione e il funzionamento)

Ogni soggetto agisce secondo finalità e interessi diversi, distinguibili in: domanda delle imprese e domanda delle famiglie, le quali devono essere soddisfatte dagli strumenti urbanistici.

Legislazione e pianificazione

La L 2359/1865 introduce i primi strumenti:

• Piani edilizi: riservati a comuni con più di 10.000 abitanti, volti alla cura del patrimonio esistente
• Piani espansivi: indirizzati agli altri comuni, per governarne e promuovere l’espansione

L’applicazione di tale legge generò nelle principali città italiane la nascita dei primi Piani Regolatori, che furono sostanzialmente dei piani della viabilità.

Con la Legge Urbanistica del 1942 vennero istituiti i Piani Regolatori Generali per il controllo e la gestione dello sviluppo urbano; inoltre essa prevedeva: l’obbligo di dotarsi di un PRG per alcune città, per le altre di adottare dei piani di fabbricazione (più snelli dei PRG), e che le previsioni del PRG fossero attuate secondo piani particolareggiati.

Legge ponte del 1967

Con la legge n. 765/1967 (legge ponte) vennero apportate alcune modifiche ai contenuti e all’applicabilità degli strumenti PRG.

È caratterizzato da:

• Un processo di piani diversi in base a una gerarchia scalare
• Un apparato analitico conoscitivo, per fornire un quadro dei bisogni e delle carenze e i processi tendenziali di sviluppo
• Organizzazione del territorio in aree funzionali omogenee, che svolgano una sola funzione (zonizzazione)
• Un insieme di regole e norme di costruzione per l’insediamento (normativa tecnica di attuazione)

Ispirato a un modello di tipo razionalista, quantitativo e autoritativo:

• Razionalista —> teorie di inizio 900 vedono nell’uomo e quindi nella città 4 attività principali: lavorare, abitare, riposarsi e spostarsi; queste dovevano essere tenute separate per garantire la vivibilità della città. Ciò ha portato alla divisione della città in zone territoriali omogenee:
• A: parti interessate ad urbanizzazione a carattere storico, artistico o con particolare rilevanza di qualche tipo
• B: parti totalmente o parzialmente (almeno 1/8 della porzione) edificate che non rientrano nella categoria A
• C: parti non edificate o non abbastanza da rientrare nella categoria B
• D: parti dedicate all’edificazione di impianti industriali o simili
• E: parti dedicate all’uso agricolo
• F: parti destinate ad attrezzature di interesse generale
• Quantitativo —> fa del PRG un piano quantitativo, orientato dal dimensionamento, a scapito della qualità, sulla base degli standard urbanistici: misura unitaria di infrastrutture, servizi, spazio abitativo ritenuta ottimale a soddisfare il fabbisogno umano; prescindono da caratteristiche formali o qualitative
• Autoritativo —> alla base della pianificazione moderna ci sono la localizzazione e il controllo dell’uso del suolo; entrambe queste funzioni sono svolte dalla zonizzazione funzionale, che divide la città per parti distinte funzionalmente e stabilisce i parametri edilizi urbanistici da rispettare per ciascuna zona

Gli elaborati tecnici del PRG contengono: una tavola d’inquadramento generale, uno stralcio del Piano Territoriale Regionale (PTR), stato di fatto e quadro conoscitivo, piani di azionamento e di viabilità, organizzazione del territorio e delle zone omogenee, calcolo e verifica degli standard urbanistici, norme tecniche di attuazione, stima sommaria dei costi.

Limiti del PRG

Entra in crisi quando la città smette di crescere; è rigido (non gestisce le trasformazioni urbane sempre più rapide), definitivo (difficile apportare delle modifiche) e atemporale (non tiene conto della velocità con la quale le trasformazioni avvengono né il gap temporale tra ideazione ed attuazione del piano); erano piani di espansione e non di trasformazione (=nuova esigenza); la suddivisione rigida in zone funzionali ha portato a una banalizzazione del tessuto urbano, gli standard si sono rivelati insufficienti e alcuni piani inadeguati al contesto attuale e perciò non applicabili.

Principio di semplificazione

L.R 20/2000 dell’Emilia-Romagna: i contenuti della pianificazione (quelli del PRG) rimangono inalterati, ma organizzati separatamente; il PRG viene sostituito da tre strumenti, PSC, POC e RUE, permettendo così: una maggiore elasticità, un grado di definizione più dettagliato degli strumenti urbanistici. Si hanno così tre strumenti che operano nel campo del PRG; uno strutturale, uno operativo e uno regolativo, che insieme formano il piano urbanistico comunale.

PSC: Piano Strutturale Comunale

Dimensione strategico (tutela e sviluppo urbano)-strutturale (assetto per raggiungere l’obiettivo strategico);

Si occupa di:

• Valutare la consistenza, la localizzazione e la vulnerabilità delle risorse (naturali ed antropiche)
• Nell’osservanza del principio consumo suolo zero, stabilisce quali fabbisogni insediativi potranno essere soddisfatti dal POC, tramite la sostituzione, la riqualificazione, il consumo di nuovo territorio (qualora non ci fossero alternative)
• Fissa i limiti e le condizioni di sostenibilità
• Classifica il territorio in urbanizzato, urbanizzabile e rurale; individua le infrastrutture e le attrezzature di maggiore rilevanza
• Stabilisce gli obiettivi sociali, morfologici, ambientali e prestazionali degli ambiti territoriali

Il primo momento del processo di pianificazione è il quadro conoscitivo, riferimento necessario per ogni tipo di valutazione e decisione; esso guarda le dinamiche dei processi di sviluppo, gli aspetti fisici e morfologici, lo stato di fatto della pianificazione e dell’urbanizzazione.

Stabilisce: le diverse politiche di intervento e valorizzazione, il dimensionamento, le scelte strategiche di sviluppo e tutela; riguarda tutto il territorio comunale e ha valenza a tempo indeterminato; definizione delle principali infrastrutture di mobilità, degli ambiti territoriali, delle trasformazioni disciplinate dal RUE e dal POC (con relative differenze), limiti e vincoli di sostenibilità, politiche e azioni a medio-lungo termine.

Classificazione del territorio comunale

• Urbanizzato: comprende tutte le aree effettivamente edificate o in costruzione
• Urbanizzabile: comprende tutti gli interventi di nuova urbanizzazione
• Rurale: insieme di non urbanizzato e urbanizzabile (anche ambiti con rischi naturali)

1-2: ambiti urbani consolidati, da riqualificare, nuovi insediamenti, specializzati per attività produttive, polifunzionali

3: ambiti di valore ambientale, agricoli (di rilevo paesaggistico, ad alta produzione, periurbani)

Recepisce le previsioni per la pianificazione e programmazione delle infrastrutture per la mobilità.

Definisce e raccoglie le dotazioni territoriali: insieme di opere che concorrono alla realizzazione di standard di qualità ecologica-ambientale.

Differenze PRG-PSC

Il PSC non conforma direttamente il diritto di edificabilità, conforma invece il diritto di proprietà, non prevede trasformazioni da attuare direttamente, non definisce il dimensionamento ma solo un riferimento di massima (la definizione puntuale spetta al POC): le perimetrazioni individuate dal PSC hanno valore meramente indicativo, in fase attuativa il POC può adeguare tali perimetrazioni.

La non conformazione del diritto edificatorio da parte del PSC avviene ad esempio con la non precisazione geometrica degli ambiti o con il disaccoppiamento tra capacità insediativa (max. incremento di carico urbano di un’area) e dimensionamento (a partire dal fabbisogno e dalla sostenibilità) del piano.

Capacità insediativa complessiva > dimensionamento —> flessibilità al posto di conformità.

POC: Piano Operativo Comunale

Attuazione operativa (del PSC).

Riguarda solo le parti del territorio interessate da previsioni di trasformazione del PSC; non ne modifica aspetti strutturali e strategici, ma altre cose sì.

Sviluppa forme di flessibilità e concertazione all’interno del PSC.

Valenza di 5 anni a meno che non interessi parti diverse del territorio o si articoli in più passaggi di durata quinquennale l’uno.

Formato con procedura consensuale.

Finalità del POC

Il dimensionamento:

• La delimitazione, l’assetto urbanistico, le destinazioni d’uso, gli indici urbani
• Le modalità di attuazione degli interventi e delle trasformazioni, e i loro contenuti morfologici, sociali ed economici
• L’indicazione di specifiche trasformazioni da assoggettare a valutazione di sostenibilità
• Definizione delle dotazioni territoriali
• Individuazione e disciplina dell’edilizia residenziale sociale
• Localizzazione delle opere e dei servizi pubblici
• Relazione sulle condizioni di fattibilità economiche-finanziarie

In sostanza il POC individua gli interventi eseguibili nel breve periodo e ne valuta e assicura la sostenibilità con la realizzazione di opere, infrastrutture e mitigazioni necessarie; finiti i 5 anni cessano di avere efficacia le previsioni del POC per le quali:

• Non sia stato adottato o presentato il Piano Urbanistico Attuativo (PUA), non sia stata presentata la Domanda di Inizio Attività edilizie (DIA), ovvero non sia stata presentata la domanda di Permesso di Costruire (PdC), non sia stata dichiarata la pubblica utilità nel caso di vincoli espropriativi

Il POC definisce gli interventi di riqualificazione e i relativi obiettivi di qualità; sempre il POC può prevedere meccanismi perequativi o di permuta o trasferimento di quote edilizie in altre aree idonee, con incentivi alla delocalizzazione.

Può attivare un concorso pubblico per selezionare gli ambiti nei quali realizzare interventi nell’arco dei 5 anni, tra quelli del PSC; garantisce forme di partecipazione e concertazione pubblico-privato e associazioni economico-sociali.

Tutto ciò che rimane escluso dal POC viene necessariamente regolamentato dal RUE. A Bologna: il POC per la rigenerazione urbana.

RUE: Regolamento Urbanistico Edilizio

Dimensione regolativa.

È valido a tempo indeterminato.

Comprende:

• Aspetti normativi e regolamentari relativi all’edilizia e agli aspetti igienico-sanitari, per chiarire i termini urbanistici ed attuativi del PSC e del POC
• Compiti di pianificazione di alcune trasformazioni, ammissibili dal PSC
• Aspetti di fiscalità locale, come oneri di urbanizzazione, costo di costruzione

Secondo la L.R. 15/2003 il RUE non deve più comprendere: gli apparati normativi (descrittivi delle destinazioni d’uso, delle tipologie e modalità di intervento, dei parametri edilizi ed urbanistici, ecc).

Regola quelle parti di territorio che non sono sottoposte a trasformazioni sostanziali (regolate dal POC) e che quindi possono essere attuate immediatamente tramite intervento diretto; è quindi il RUE che dispone i diritti edificatori sul patrimonio esistente.

Il RUE può stabilire per le parti del territorio indicate dal PSC, la disciplina particolareggiata delle trasformazioni e degli usi ammissibili.

PUA: Piani Urbanistici Attuativi

Oltre all’intervento diretto (vedi RUE) per la realizzazione delle previsioni degli strumenti urbanistici esistono i PUA, strumenti intermedi tra PSC/POC e intervento diretto.

Prevede la localizzazione e la sistemazione di: destinazioni d’uso, indicando volumi e tipologie edilizie, servizi e attrezzature, infrastrutture.

È uno strumento urbanistico di dettaglio, dà attuazione agli interventi di nuova urbanizzazione e riqualificazione.

Può assumere gli effetti di: piani particolareggiati, di localizzazione, per l’edilizia economica sociale e popolare, per insediamenti produttivi, per il recupero urbano.

È il tramite tra PRG e progetto edilizio; di conseguenza si occupa di attribuire precisamente destinazioni d’uso e valori alle singole proprietà.

Rendita

Rendita = reddito che un proprietario di un certo bene percepisce conseguentemente al fatto che tale bene sia scarso o scarsamente reperibile sul mercato.

La rendita è legata all’urbanistica perché è connessa al controllo dell’uso dei suoli, la distribuzione dei suoli ne determina anche il valore, perché connette le scelte di investimento pubblico alle condizioni che inducono una trasformazione edilizia e urbanistica, e perché il legame tra azione pubblica, valore dei suoli, collocazione delle funzioni, pone problemi etici, tecnici e politici.

Tipi di rendita

Rendita fondiaria = reddito percepito dal proprietario fondiario in conseguenza del possedimento di un bene destinabile alla coltivazione e al pascolo.

Rendita fondiaria urbana = reddito percepito dal proprietario fondiario in conseguenza di un suo uso per l’edilizia urbana. La rendita di un terreno urbano è data dal solo diritto di proprietà, poiché il suo proprietario ne è automaticamente il monopolista; il suolo urbano non è inoltre intercambiabile, ed è identificabile come suolo sul quale è avvenuto un processo storico di urbanizzazione.

Rendita assoluta: rendita derivante dalla scarsità generale di quel bene.

Rendita differenziale: rendita derivante dalle differenze tra qualità dei suoli e localizzazioni diverse.