Manuale di diritto amministrativo, Cassese - Appunti

Il diritto amministrativo e i suoi principi

Il diritto amministrativo

È quel ramo del diritto che disciplina la pubblica amministrazione e i suoi rapporti con i privati, è un diritto statale e speciale.

Le pubbliche amministrazioni

Sono pubbliche amministrazioni la Commissione e le agenzie europee, i ministeri, gli enti pubblici nazionali (INPS), le regioni, le province, i comuni (le comunità montane, le istituzioni universitarie…). Le amministrazioni pubbliche si dividono in statali (ministeri) e non statali (assessorati).

I principi del diritto amministrativo

• Legalità, l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge;
• Azionabilità delle pretese (giustiziabilità), tutti possono andare in giudizio per la tutela dei propri diritti nei confronti dei poteri pubblici;
• Imparzialità, divieto di favoritismi, preferenze e discriminazioni;
• Buon andamento, l'obbligo della pubblica amministrazione di perseguire la migliore realizzazione dell'interesse pubblico;
• Ragionevolezza e proporzionalità, comporta l'utilizzo di un mezzo idoneo all'obiettivo (per costruire una scuola si deve espropriare un terreno di grandezza adeguata);
• Legittimo affidamento, è l'applicazione del principio di buona fede oggettiva nelle situazioni consolidate ed è stato usato per impedire la privazione con effetto retroattivo del diritto di ottenere il rimborso di imposte pagate in buona fede;
• Contraddittorio, obbligo di motivazione e trasparenza, indicano la facoltà degli interessati di intervenire al procedimento, l'obbligo dell'amministrazione di motivare il provvedimento e la facoltà di accesso ai documenti amministrativi;
• Sussidiarietà e leale cooperazione, intervento della comunità nel caso in cui gli obiettivi non possono essere realizzati dagli stati membri.

Le funzioni

Pubbliche amministrazioni e funzioni amministrative

Le pubbliche amministrazioni sono dotate di mezzi e disciplinate da regole per garantire lo svolgimento di specifiche funzioni. Le funzioni indicano la ragion d’essere e la posizione dell’amministrazione nei confronti della società.

Funzione amministrativa e separazione dei poteri

La funzione amministrativa è abitualmente ricondotta al potere esecutivo e contrapposta alla funzione legislativa (parlamento) e a quella giurisdizionale (magistratura).

Funzione e servizio

In altri casi le funzioni sono contrapposte ai servizi. Si intende l’esercizio di funzioni concernenti prerogative tipiche dei pubblici poteri (polizia, militari), o servizi svolti da soggetti pubblici, che sono distanti dalle attività specifiche della pubblica amministrazione (ricerca, istruzione, sanità).

La distribuzione tra i livelli di amministrazione

La distribuzione della funzione tra i diversi livelli amministrativi dipende prima di tutto dalla dimensione e dalla natura degli interessi da soddisfare. Per effetto del principio di sussidiarietà le funzioni, non soltanto legislative ma anche amministrative, sono ripartite tra comunità (europea) e stati. Alle regioni sono affidate potestà legislative. Ai comuni sono attribuite funzioni amministrative salvo che siano conferite da leggi statali o regionali anche a province, città metropolitane, regioni e stato.

Elementi e classificazioni

Gli elementi di classificazione delle funzioni sono:

• La materia, che indica il campo di intervento (di cosa si occupa);
• Il fine, indica lo scopo (organizzazione, dei beni e della finanza, di ordine e conservazione);
• Le attribuzioni, costituiscono i compiti conferiti all’amministrazione (erogazione di servizi);
• I destinatari.

Le funzioni

Funzione di ordine, le autorità pubbliche operano soprattutto mediante poteri, che limitano le libertà dei cittadini. Le funzioni d’ordine, allo stesso tempo, servono a garantire i diritti dei cittadini che spesso chiedono direttamente l’intervento dei pubblici poteri. Ordine pubblico, la funzione appare caratterizzata dal conflitto tra autorità e libertà. Le attribuzioni relative sono affidate al ministero dell’interno a cui fanno capo le autorità provinciali e locali di P.S. e i relativi agenti anche se appartenenti a forze di polizia di altre amministrazioni (CC, Finanza). La funzione deve essere intesa a favore del cittadino.

Amministrazione della giustizia, da non confondere con la funzione giudiziaria (emissione di sentenze), l’amministrazione della giustizia mira a garantire una fruizione diffusa delle forme di tutela dei diritti (garanzia di accessi ai non abbienti, ragionevolezza dei termini di durata dei processi). Le attribuzioni necessarie all’esercizio della funzione si distinguono in: amministrazione dei giudici (Consiglio Superiore Magistratura) ed amministrazione dei servizi (Ministero della Giustizia).

Il governo del territorio e dell’ecosistema, il governo si occupa di garantire la costruzione di infrastrutture fondamentali e, con la crescita demografica, ha assunto la cura del razionale assetto urbanistico delle città. I pubblici poteri si sono dovuti occupare di tutela dell’ambiente per garantire l’ecosistema.

Le infrastrutture, tra le funzioni dei pubblici poteri vi è quello di provvedere alle dotazioni infrastrutturali necessarie per il funzionamento del mercato e per la libertà di circolazione. L’amministrazione programma e commissiona opere che i privati si impegnano a costruire. Il diritto comunitario si preoccupa di garantire la parità di trattamento tra imprese nazionali e non, a garanzia del quale presiede l’autorità di vigilanza sui lavori pubblici. L’attestazione dei requisiti per la partecipazione alle gare di appalto è resa da appositi soggetti privati (Società Organismi di Attestazione – SOA).

L’urbanistica, si occupa di tutto ciò che concerne l’uso del territorio ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti con le relative infrastrutture. La maggior parte delle funzioni amministrative compete a regioni ed enti locali che adottano il piano regolatore generale e il piano particolareggiato d’esecuzione.

La tutela dell’ambiente, include la conservazione, la razionale gestione ed il miglioramento delle condizioni naturali (acqua, aria, suolo, territorio). Le relative funzioni sono attribuite al Ministero dell’ambiente in coordinamento con l’Agenzia per la protezione dell’ambiente laddove l’interesse abbia rilievo nazionale (danno ambientale, specie animali protette) sia infrazionabile (ambiente marino) ovvero sia connesso ad altri interessi nazionali (impianti di produzione elettrica).

Funzione del benessere

Compito dello stato è di riconoscere a tutti alcuni diritti sociali fondamentali. La riforma costituzionale del 2001 invita i pubblici poteri a favorire l’iniziativa dei cittadini allo svolgimento di attività d’interesse generale, da qui lo sviluppo di un sistema misto di servizi sociali, pubblici e privati.

Il servizio sanitario nazionale, la costituzione riconosce il diritto alla salute e ne individua la tutela come compito fondamentale dei pubblici poteri. Per garantire il raggiungimento di tale scopo i poteri pubblici sono titolati di una serie di attribuzioni ordinate su più livelli. Il piano nazionale stabilisce i livelli di assistenza sanitaria garantita e i criteri per la verifica. I piani regionali invece indicano gli interventi necessari e regolano il funzionamento dei servizi. Le prestazioni sono erogate da aziende sanitarie locali, enti istituiti dalle regioni dotati di personalità giuridica pubblica. All’erogazione dei servizi concorrono anche soggetti privati accreditati, sottoposti al potere delle aziende sanitarie locali.

Il sistema nazionale di istruzione, la costituzione affida ai poteri pubblici i compiti di erogazione, ordine e garanzia in quanto l’istruzione inferiore impartita per almeno otto anni è obbligatoria e gratuita, di ausilio finanziario (borse di studio), regolazione e controllo (nei confronti di scuole private) di certificazione (esami di stato). È riconosciuto ai privati il diritto di istituire scuole ed istituti ma senza oneri per lo stato. Il sistema si articola in scuola dell’infanzia, primo ciclo (scuola primaria e secondaria di primo grado cioè le medie) e secondo ciclo (licei e formazione professionale).

La protezione sociale, si fonda su due principi: la previdenza riservata ai lavoratori e l’assistenza riservata ai cittadini. Nel nostro ordinamento spetta allo stato la materia della previdenza sociale. Le prestazioni previdenziali sono erogate da enti pubblici (INPS), mentre le casse di previdenza assistenziali dei liberi professionisti sono state trasformate in associazioni di diritto privato. La previdenza integrativa è affidata ad appositi fondi pensione, organizzati in forme privatistiche e sottoposti a vigilanza pubblica. L’assistenza sociale rientra nella competenza legislativa delle regioni ed ha come destinatari i soggetti in condizione di povertà o con limitato reddito.

I servizi pubblici

I servizi che soddisfano esigenze fondamentali della collettività, quali i trasporti di linea, le telecomunicazioni, le radiodiffusioni, il recapito della corrispondenza postale, energia elettrica e gas sono considerati come servizi pubblici e sono diventati oggetto dell’iniziativa privata.

L’energia elettrica e il gas, la legge prevede l’attribuzione di funzioni regolative all’autorità per l’energia elettrica e il gas – AEEG, cui conferisce poteri precettivi, di controllo, di soluzione delle controversie. Società pubbliche provvedono alla gestione della rete, all’organizzazione del mercato degli scambi, al rifornimento dei distributori. Lo stato inoltre controlla ancora l’ENEL e l’ENI.

I trasporti pubblici di linea, nella gestione dei trasporti di linea si è introdotta la distinzione tra rete e servizio di trasporto. Lo stato continua ad essere titolare della principale impresa del settore, le ferrovie dello stato. Il ministero dei trasporti è l’organismo di regolamentazione preposto a vigilare sulla concorrenza e a risolvere le controversie tra imprese ferroviarie e gestore dell’infrastruttura.

Le comunicazioni elettroniche, i poteri pubblici esercitano quasi esclusivamente attribuzioni di tipo regolativo attraverso l’autorità per le garanzie nelle comunicazioni - AGCOM. Per assicurare l’introduzione della concorrenza e il funzionamento del mercato il codice stabilisce che gli operatori hanno il diritto di negoziare l’interconnessione.

La disciplina dell’economia, a partire dalla prima metà del XX secolo lo stato è intervenuto nei diversi settori produttivi per porre rimedio a situazioni di crisi. L’agricoltura, le finalità sono le seguenti: incrementare la produttività, assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola.