Legislazione

Legislazione

Introduzione

Tutto ciò che progettiamo è condizionato da regole (leggi). L’urbanistica è la scienza che organizza la convivenza nella comunità attraverso regole (leggi che organizzano la convivenza tra la comunità, sono un compromesso tra i soggetti di una comunità). Vi sono diversi enti che introducono le norme, tra questi il più elevato è l’Unione Europea la quale si esprime per Direttive che devono essere recepite dai paesi membri. Es: Valutazione d’Impatto Ambientale (interessa le singole opere pubbliche o private), Valutazione Ambientale Strategica (precede un piano urbanistico).

Le norme si distinguono in:

• Direttive comunitarie (Europee)
• Leggi dello stato
• Leggi regionali
• Strumenti urbanistici provinciali
• Codice civile
• Regolamento dei condomini

L’urbanistica è una materia concorrente in quanto la competenza si divide tra Stato e Regioni. Questo è sancito dalla Costituzione Italiana (nata nel 1946 ed entrata in vigore nel 1948). La questione delle competenze è trattata negli art. 117 e 118.

L’art. 117 elencava le materie che sarebbero state trasferite alle Regioni a statuto ordinario. Nel 1970 cominciano i primi decreti attuativi di trasferimento delle competenze. Lo Stato legifera i principi guida e le singole regioni emanano le leggi. Tuttavia vi sono alcune materie di cui si occupa esclusivamente la Regione (Urbanistica e Lavori Pubblici).

L’art. 118 cita che lo Stato nell’ambito dei propri poteri può delegare altre materie alle regioni. Es: Tutela del Paesaggio D.P.R. 616 (oggi lo stato sta riprendendo questi poteri).

Nel 2001 la legge costituzionale n.3 modificò entrambi gli articoli: “Queste materie sono di competenza esclusiva dello Stato (vengono elencate le materie di esclusiva competenza dello stato). Vengono individuate inoltre le materie a competenza concorrente per le quali viene introdotto il Governo del Territorio. Tutto ciò che resta è di competenza delle Regioni”.

La Costituzione Italiana è conosciuta anche come Legge Fondamentale e definisce i principi che non possono andare in difformità con le altre leggi. Nel 1956 viene eletta la Corte Costituzionale (I’ ordine giuridico) che si occupa di dichiarare l'incostituzionalità delle leggi e di regolare i conflitti tra le diverse competenze. Tutte le norme e le leggi devono essere rispettose della costituzione, vi sono poi dei Decreti (regolano le leggi ordinarie).

Tra i livelli che condizionano la nostra vita c’è anche il Codice Civile il quale regola la convivenza del popolo italiano. All’art. 272 si occupa della Proprietà (Es. rapporti tra la distanza tra i palazzi).

Nota Bene: Il concetto di Governo del Territorio non è limitato alla regolazione degli usi del suolo. Trascende la separatezza fra materie diverse, tipica dell'apparato amministrativo. Oltre all'urbanistica e alla pianificazione territoriale integra il paesaggio, la difesa del suolo, mobilità e infrastrutture, valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.

Evoluzione della legislazione urbanistica italiana

Prima dell’unità d’Italia i problemi sentiti all’interno delle città riguardavano il cosiddetto arredamento urbano piuttosto che le grandi opere di ampliamento o trasformazione. Gli interventi erano diretti principalmente a imporre determinate sistemazioni delle facciate prospettanti su strade o piazze di particolare interesse (es. piani di allineamento in Francia). La legislazione era definita dallo Statuto Albertino (principi liberali e molto aperti). Vi erano leggi speciali (legge per il risanamento di Napoli) e leggi per la tutela del Paesaggio (bonifica dei territori), non esisteva però un quadro urbano di carattere urbanistico.

Dopo l’unità d’Italia, nel 1865, viene emanata una legge urbanistica che differenzia i piani regolatori edilizi (strumenti diretti ad agevolare più ampie e complesse espropriazioni per il miglioramento viario ed igienico dei centri abitati) dai piani di ampliamento (si estendono a zone non ancora facenti parte dell’aggregato urbano e possono essere compilati da qualsiasi Comune che abbia necessità attuale di estendere l’abitato al fine della salubrità).

La legge del 1865 non ha avuto un’estesa applicazione a causa: dell’impreparazione tecnica delle amministrazioni comunali e al carattere ancora non drammatico dei problemi urbanistici connessi allo sviluppo economico dei Centri urbani. Nel 1885 viene emanata a Napoli la legge (legge speciale) per il risanamento della città, a seguito della spaventosa epidemia colerica che causò la morte di oltre 7.000 persone (nacque Corso Umberto I). Con la legge (legge speciale) n.141 del 1908 fu invece il turno della città di Torino per la quale fu redatto il piano regolatore.

Dopo la prima guerra mondiale i problemi urbanistici assunsero una sempre più complessa e più vasta portata, a seguito del crescente sviluppo urbanistico, della motorizzazione, del movimento turistico, dell'intervento dello Stato nella politica, oltre che alle distruzioni provocate da terremoti e dalla guerra. Per stabilire una disciplina unitaria ed autonoma, il 7 Agosto 1942 fu approvata la legge urbanistica generale n.1150 (n.1150/42) prima Legge Urbanistica Nazionale.

Questa rappresenta l’impianto principale su cui si fonda oggi il sistema urbanistico (in particolare riguardo i diversi livelli della pianificazione). Essa introduce le cosiddette Norme di Attuazione, accompagnate dal Regolamento Edilizio, e l’obbligo di dotarsi di un titolo abitativo, un permesso per realizzare edilizia (Licenza Edilizia). Introduce il Piano Urbanistico Comunale, i Piani Particolareggiati, i Piani di Lottizzazione e il Regolamento Comunale Edilizio.

Poiché essa viene approvata nel dopoguerra, viene attuata attraverso i piani di ricostruzione per dare una disciplina organica ed unitaria agli insediamenti edilizi di fronte alle gravissime conseguenze degli eventi bellici. Con la legge n.634 del 1957 ad alcune aree depresse del Mezzogiorno viene data la possibilità di redigere piani ASI (aree per lo sviluppo industriale introdotti dalla Cassa del Mezzogiorno).

Nel 1962 viene emanata la legge n.167 (n.167/62) con la quale si introduce l’obbligo per i comuni con una popolazione superiore a 50.000 abitanti e per i capoluoghi di provincia di dotarsi di edilizia economica popolare (PEEP). Si dà il via così alle tante colate di cemento, costituendo molto spesso abusi edilizi, che vanno a soffocare il respiro di tante città. A tale problema si reagisce con l’approvazione della Legge Ponte del 6 Agosto 1967 n.765 diretta a porre un freno a questi abusi edilizi con nuove sanzioni, ad incentivare la redazione dei piani comunali e a condizionare il contenuto di tali piani attribuendo speciali poteri all’autorità governativa. Tuttavia anche questa legge non raggiunge gli effetti sperati (il fenomeno degli abusi edilizi esplode in maniera più clamorosa).

Nel 1968 con il D.M. 1944 viene introdotto l’obbligo per il comune di provvedere a recuperare per ogni abitante 18 mq di Standard Urbanistici; in più esso porta alla suddivisione del territorio in Zone Omogenee (Zone in cui viene diviso un territorio comunale, nell'ambito della cosiddetta zonizzazione. Ogni zona presenta dei limiti diversi i quali vincolano ogni tipo di intervento in tale area).

Nel 1971 con la legge n.865 si introduce il PIP (Piano Insediamenti Produttivi). La Legge Bucalossi n. 10 del 1977 introduce gli Oneri di Urbanizzazione (in base al Comune) e gli Oneri di Costruzione (in base alla Superficie). Gli Oneri di Urbanizzazione si dividono in urbanizzazione primaria (fogne, strade, illuminazione, parcheggi) e di urbanizzazione secondaria (scuole, asili, chiese). Prima di tale legge ci si basava sulla licenza edilizia la quale viene trasformata in concessione (titolo abitativo oneroso), il permesso non è più gratuito ma si devono pagare contributi per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e una percentuale sul costo di costruzione.

La legge n.457 del 1978 introduce il PdR che snellisce le procedure sugli edifici esistenti. Nel 1997 il Governo si fa delegare dal Parlamento nel compito di riunire la legislazione per settori in Testi Unici:

• Codice dei Beni Culturali (D.L. n.42/2004) - (Testo unico n.490/1999)
• Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. n.380/2001) - (d.lgs. 301/2002)

Livelli di pianificazione urbanistica. Legislazione statale

La legge urbanistica generale n.1150 del 1942 introdusse tre livelli di pianificazione (Statale) stabilendo tra loro un rapporto gerarchico rigido, nel senso che le disposizioni contenute nel piano di un determinato livello devono essere rispettate dal piano di livello inferiore, senza alcuna possibilità di deroga.

1. Piano Territoriale di Coordinamento (PTC, art.5 legge ‘42)
   • Ha una scala territoriale, regionale o sub-regionale. Nel ’57 furono introdotti piani di settore Asi a scala sub-regionale (provinciale) che furono paragonati al PTC.
   • Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP)
2. Piano Regolatore Generale (PRG)
   • Programma di Fabbricazione (PdF) Oggi è stato eliminato era lo strumento urbanistico più leggero ed economico.
   • Piano Regolatore Generale Intercomunale (PRGI) Oggi è stato eliminato.
   • Piano Urbanistico Comunale (PUC) Strumento atto ad organizzare il territorio comunale.
3. Piani Particolareggiati di Esecuzione (PPE) Attuale PUA (Piano Urbanistico di Attuazione)
   • Piani di Lottizzazione (PdL) Sono piani intermedi tra quelli a scala urbana e progetti edilizi. Nel tempo sono stati incrementati con la legge n.167 del ’62 che introdusse il PEEP; con la legge n.865 del ’71 venne poi introdotto il PIP per incrementare piccole attività industriali ed artigianali.
   • Il PPE, PEEP e PIP hanno natura pubblicistica: la loro approvazione equivale a dichiarazione di pubblica utilità. Tutte le aree interessate devono essere espropriate dal comune e assegnate a coloro che ne hanno titolo. Nel ’78 con la legge n.457 viene introdotto il PdR (Piano di Recupero).

Nota Bene: Secondo l’originaria formulazione degli art. 117 e 118 della Costituzione, in materia urbanistica, il rapporto tra Stato, Regioni ed enti locali doveva essere il seguente: lo stato stabilisce i principi fondamentali (mediante leggi) le Regioni legiferano nell’ambito dei detti principi fondamentali e delegano agli enti Locali (Provincie e Comuni) l’esercizio della relativa attività amministrativa. La Legge Costituzionale del 2001 n.3 modifica tali articoli. Nella sua nuova formulazione l’art. 117 include fra le materie di legislazione concorrente il governo del territorio e non parla più di urbanistica (vengono elencate tutte le materie di esclusiva competenza dello Stato; tutto il resto è competenza delle Regioni).

Legislazione regionale (Campania)

In Campania la legge n.16 del 2004 (modificata dal Regolamento n.5 del 2001) introduce 4 livelli di pianificazione territoriale. Tra i livelli non c’è un rapporto rigido ma soltanto gerarchico: devono prevalere i livelli superiori ma questi possono essere modificati da quelli inferiori.

1. Piano Territoriale Regionale (PTR, art. 13 della legge n.16)
   • Introdotto dalla legge n.13 del 2008. Tratta l’organizzazione generale della Regione. È accompagnato dai vari piani di settore che devono essere inglobati in esso.
2. Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale + Piani ASI (PTC, art.18 legge 16/2004)
   • Può essere una variante al PTR. In Campania ogni modifica al PTR va introdotta con una legge. Nasce con lo scopo di coordinare in conformità col piano regionale le disposizioni per i Comuni. È stato redatto solo nelle province di Salerno e Caserta. Vengono applicati i limiti edilizi per i comuni sprovvisti di piani urbanistici (molti dei comuni di tali province sono sprovvisti di PUC).
3. Piano Urbanistico Comunale (PUC, legge n.16/2004)
   • Con la legge n. 16 del 2004 la Regione Campania ha sostituito il PRG con il PUC. Tale piano nasce dalla necessità di aggiornare ed integrare il vecchio PRG.
4. PPE - PdL - PEEP - PIP - PdR (PUA)
   • Il PPE ed il PdL nascono con la legge n.1150 e hanno natura generalista. Il PEEP, il PIP ed il PdR sono piani settoriali nati con leggi specifiche. Tutti e cinque vengono definiti dalla legge n.16/2004 Piani Urbanistici Attuativi (PUA). Ciascuno di essi conserva i contenuti ma ha anche il compito di verificare le procedure delle leggi regionali.

Nota Bene: Deleghe Regionali agli Enti Locali:

1. Regione: provvede alla formazione ed approvazione del PTR.
2. Provincia: provvede alla formazione ed approvazione del PTCP.
3. Comunità Montana: è stata privata dalla L.R. 16/2004 dei poteri in materia di approvazione dei piani comunali regionali.
4. Comuni: svolgono tutte le funzioni relative al governo del territorio comunale.

Pianificazione urbanistica regionale

Pianificazione territoriale di coordinamento

Piano Territoriale di Coordinamento (PTC), nasce con la legge 1150 del ’42 la quale lo prevede al primo livello della pianificazione territoriale (legislazione statale). Tale piano agisce a scala regionale e sub-regionale. Il PTC contiene l’analisi dell’esistente:

• Zone di espansione
• Zone soggette a vincoli o limitazioni (paesistici, paesaggistici, ambientali)
• Reti infrastrutturali e delle attrezzature collettive

Il PTC attua delle scelte sull’esistente per indirizzare la Regione (se c’è bisogno di reti stradali, aeroporti, nuovi insediamenti o nuovi vincoli). Le disposizioni del piano non interessano direttamente i privati in quanto non sono dirette a disciplinare immediatamente l’attività edilizia, ma devono essere rispettate dai Comuni nella formazione dei vari strumenti urbanistici (deve essere rispettato nella stesura del PRG).

Procedura di approvazione

• Prima fase competenza del Ministero dei Lavori Pubblici
• 1972 istituzione delle Regioni (passaggio competenza)
• Regione approva con delibera o legge del consiglio regionale

Nota Bene: Il piano territoriale di coordinamento ha vigore a tempo indeterminato e può essere variato con decreto Presidenziale previa la osservanza della procedura che sarà stabilita dal regolamento di esecuzione della presente legge. I Comuni, il cui territorio sia compreso in tutto o in parte nell'ambito di un piano territoriale di coordinamento, sono tenuti a uniformare a questo il rispettivo piano regolatore comunale. (I livello pianificazione regionale).

Piano territoriale regionale

Con la legge n.16 del 2004 (ma viene approvato con la legge n.13/2008), si sostituisce il PTR al PTC. Il contenuto in sostanza è simile a quello del PTC e nasce con l’intento di valorizzare il territorio regionale. Infatti il PTR deve indicare:

• Infrastrutture di comunicazione (viaria, ferroviaria, marittima, le strutture aeroportuali, portuali)
• Impianti per l’energia e le telecomunicazioni
• Distribuzione degli insediamenti produttivi (commerciali, turistico - ricettivi)
• Tutela delle attività agro-silvo-pastorali
• Criteri per la difesa del suolo

Parte integrante del PTR sono i PSR (Piani Settoriali Regionali, disciplinano l'uso del territorio in riferimento a specifici settori).

Procedura di approvazione

• Inizialmente approvata dalla Giunta Regionale prevedendo varie audizioni
• Secondo la modifica della legge n.1 del 2011 la Giunta Regionale formula la proposta al Consiglio Regionale che la approva
• Pubblicazione sul BURC, dopo 15 giorni entra in vigore

Nota Bene: Il PTR può essere modificato dal basso, il PTC no. Inoltre il PTR oltre a prevedere indirizzi di natura programmatica da specificare nei piani subordinati, può contenere anche disposizioni immediatamente operanti che, dove occorre, si sostituiscono alle diverse prescrizioni dei piani provinciali e comunali.

Pianificazione urbanistica provinciale (II livello pianificazione regionale)

Piano territoriale di coordinamento provinciale

Nasce con la legge 16 del 2004; è quindi un livello attivo solo in Campania. All’art.18 ci dice cos’è un piano provinciale e qual è la sua finalità: "integra e specifica le disposizione programmatiche contenute nella pianificazione regionale; coordina sul piano provinciale, in conformità con quello regionale, le disposizioni da adottare per i comuni". I Comuni dotati di PUC entro 18 mesi devono adeguare il proprio strumento urbanistico al PTCP. Per i comuni sprovvisti di PUC si applicano i limiti edilizi e si parla di zone bianche (art. 9 del Testo Unico dell’edilizia). Tutto ciò accade per Caserta e Salerno. Invece Benevento, Napoli e Avellino non hanno il PTCP.

Il PTCP ha il compito di definire:

• Criteri per il dimensionamento dei piani urbanistici comunali (PUC)
• Rete infrastrutturale
• Zone dove istituire aree naturali protette
• Assetto idrogeologico e della difesa del suolo
• Centri storici
• Aree industriali ed agricole

Il PTCP ha valore e portata dei piani di settore quali: piani di bacino, piano paesaggistico, piano per le aree di sviluppo industriale (si ha il coordinamento tra il PTCP ed i piani di settore).

Procedura di approvazione

• Giunta Provinciale predispone un rapporto preliminare di piano (verifica conformità agli strumenti urbanistici sovraordinati)
• Pubblicazione sul BURC, sul sito web e all'albo della Provincia.
• Trasmesso alla Regione che in 60 giorni dichiara la coerenza con le strategie regionali

Piano per le aree di sviluppo industriale ASI

Questo piano settoriale si trova al 1° livello statale e al 2° regionale. Con la legge n.634 del 1957, dopo...