La proprietà Pubblica e Privata. L' espropriazione anomala o sostanziale. I criteri della Generalità del vincolo e dll'intensità del sacrificio. L' esportazione illecita dei Beni Culturali

Proprietà e diritto di proprietà

Articolo 42 della Costituzione

L'articolo 42 della Costituzione distingue due tipi di proprietà:

• Proprietà pubblica: può essere ricostruita come una vera e propria funzione. Il titolare è lo Stato (ente pubblico) e l'obiettivo è soddisfare gli interessi pubblici, della collettività (non quelli dell'ente).
• Proprietà privata: è un diritto soggettivo. Il titolare è un ente privato (il privato proprietario) e l'obiettivo è esclusivamente quello di soddisfare gli interessi egoistici del privato proprietario. Comprende:
  • La facoltà di disposizione del bene, ovvero, di poter concludere operazioni di scambio, permuta e compravendita
  • La facoltà di godimento del bene

Non esiste una sola proprietà privata, ma ne esistono diverse, tanto che si parla di statuti proprietari differenziati: la struttura della proprietà privata è infatti variabile e assume contenuti ed estensioni differenti a seconda dell'interesse culturale della res dichiarata e della funzione sociale a cui deve adempiere la proprietà stessa, per soddisfare gli interessi della collettività alla tutela, alla conservazione e alla valorizzazione e promozione dei beni culturali.

Infatti, la proprietà privata è oggetto di numerosi vincoli e limitazioni che il privato proprietario è tenuto a rispettare, che non possono essere assolutamente elusi. Questi vincoli sono di vario tipo: obblighi di fare o non fare, divieti assoluti, facoltà condizionate dal rilascio di un'autorizzazione da parte della sovrintendenza, come la facoltà di restaurare il bene, e la funzione sociale.

Proprietà privata e legislazione

La proprietà privata, quindi, non è assolutamente un principio illimitato, ma è il legislatore che si occupa di disegnare i confini del suo contenuto, rispettando e basandosi sui principi e sui valori costituzionali. Il legislatore, quindi:

• Da un lato, si preoccupa di garantire e tutelare i modi e le facoltà di godimento della proprietà
• Dall'altro, impone dei vincoli e dei limiti sulle facoltà della stessa proprietà, per assicurare la funzione sociale della proprietà (la soddisfazione degli interessi pubblici)

Nonostante ciò, il legislatore deve cercare di non eccedere mai e di rispettare la soglia massima di tolleranza stabilita dalla Corte Costituzionale, oltre la quale non può più assottigliare ulteriormente il contenuto della proprietà privata, che, altrimenti, rischierebbe di svuotarsi e di trasformare la titolarità in formale. Ogni forma di vincolo e limitazione deve essere giustificata da una valida motivazione ragionevole. L'attività legislativa è quindi sottoposta al controllo della Corte Costituzionale, che tiene a freno eventuali eccessi del potere legislativo, verificando che ci sia coerenza e proporzionalità tra la limitazione imposta e il fine della proprietà (funzione sociale) e che la limitazione sia ragionevole a tutti gli effetti.

Quindi, la proprietà privata non è assolutamente un principio illimitato e assoluto, ma è lo stesso legislatore che disegna e definisce i confini del contenuto della proprietà, rispettando e basandosi sui principi e valori costituzionali (questo si intende per riconoscimento costituzionale del diritto di proprietà privata).

Funzione sociale della proprietà

La funzione sociale è la finalità concreta ed effettiva a cui la proprietà deve tendere e che deve assicurare, per soddisfare l'interesse pubblico e garantire il beneficio concreto della collettività, attraverso una disciplina di tutela dinamica, che prevede il miglioramento delle condizioni di conservazione, protezione e mantenimento del bene, al fine di assicurare la promozione e la fruizione collettiva del bene.

Ha una funzione bidirezionale, perché:

• Da un lato, limita le facoltà di godimento della proprietà privata (pur di garantire la soddisfazione degli interessi pubblici)
• Dall'altro, però, limita anche l'attività legislativa, che deve essere sottoposta sempre al controllo della Corte Costituzionale, la quale deve controllare e verificare la ragionevolezza del vincolo imposto, per evitare che il potere legislativo ecceda, superando la soglia di tolleranza stabilita. Se questo accade, può benissimo abrogare tale provvedimento.

Ne è un esempio la sentenza n. 185/2003, la prima del Codice dei Beni, con cui la Corte Costituzionale ha abrogato un provvedimento vincolistico della proprietà privata, inerente allo studio d'artista, contenuto all'interno del Testo Unico. Questo affermava che lo studio d'artista è un bene mobile con una particolare conformazione architettonica a lucernario, ed è tale solo se l'affitto o locazione si è protratta per oltre 20 anni. È un bene culturale a tutti gli effetti, perché, essendo il luogo in cui l'opera prende vita, è a tutti gli effetti una testimonianza storica.

Esempi di limitazioni e vincoli

Nel momento in cui si converte in studio d'artista, ci sono numerosi vincoli e limitazioni che il privato proprietario è tenuto a rispettare, come il vincolo sulla destinazione d'uso: il privato proprietario non può vendere lo studio d'artista come luogo che adempie un'altra funzione (come casa, per esempio), ma è costretto a venderlo come tale solo ed esclusivamente ad altri artisti. Inoltre, il privato proprietario non può riappropriarsi del bene se l'artista affittuario semplicemente ritarda il pagamento del canone d'affitto (mentre, può riappropriarsene solo se l'artista affittuario non adempie al pagamento del canone d'affitto). Si tratta, quindi, di una limitazione molto incisiva del diritto di proprietà privata. La Corte Costituzionale, infatti, si trovò di fronte a un dilemma e, alla fine, decise di abolire tale provvedimento vincolistico: anche se il fine era tutelare lo studio (in quanto bene culturale), il ritardo di pagamento dell'artista affittuario non era comunque giustificato, visto che il privato proprietario si era dichiarato disponibile a pagare, al momento dell'accordo. Quindi, abroga definitivamente questo provvedimento, che non compare nel Codice.

Inoltre, garantisce il mantenimento anche dei beni culturali pubblici: ciò che rende una proprietà pubblica non consiste semplicemente nell'appartenenza a un ente pubblico (lo Stato), ma nella finalità pubblica che questa proprietà deve attuare, per soddisfare gli interessi della collettività. Un bene è di proprietà pubblica, infatti, non semplicemente perché rientra in una delle categorie del Codice, ma perché si presenta come fonte di garanzia di un concreto beneficio per la collettività. Infatti, la Riforma Costituzionale del 2001, proprio per questo, ha ritenuto idoneo sostituire il concetto formale e soggettivo di bene pubblico, con il concetto oggettivo e sostanziale di bene a destinazione pubblica.

L'art. 101, comma 2 del Codice afferma che i luoghi e gli istituti di cultura sono di proprietà pubblica e sono dei veri e propri servizi pubblici, che garantiscono la fruizione collettiva del bene. Questa adesione ai servizi pubblici non è priva di conseguenze, perché comporta l'applicazione dei principi che ne sono alla base: la libertà di partecipazione, la pluralità dei soggetti, pari trattamento e totale trasparenza della gestione.

Espropriazione e altri vincoli

Il provvedimento di espropriazione è, appunto, un provvedimento stabilito dall'Amministrazione e con cui autorizza (anche senza il consenso del privato proprietario) l'espropriazione del bene di sua proprietà che, da privato, diventa pubblico, perché passa allo Stato. Si tratta, quindi, del vincolo più incisivo, più forte e più pesante che la proprietà privata possa subire, perché prevede, in sostanza, l'azzeramento totale del diritto di proprietà privata. Proprio per questo, si tratta dell'extrema ratio, cioè, dell'ultima spiaggia, della scelta estrema che si compie quando non ci sono strade intermedie, perché la realizzazione dell'interesse del privato è assolutamente incompatibile con quella dell'interesse pubblico. Lo stesso articolo 95, comma 1 del Codice afferma che il provvedimento espropriativo può essere applicato solo se l'obiettivo è migliorare le forme di tutela del bene, al fine di garantire la fruizione pubblica del bene stesso. Ciò significa che il semplice fine conservativo e di tutela del bene non è sufficiente a giustificare il provvedimento espropriativo (che, invece, ha bisogno anche e soprattutto, della fruizione pubblica del bene e, quindi, della valorizzazione del bene stesso).

Quindi il Codice (così come la Legge Bottai e il Testo Unico in precedenza) cerca di evitare il più possibile l'espropriazione e di ricorrere a delle vie intermedie che possano trovare un equilibrio tra l'interesse privato e quello pubblico, senza che l'uno sovrasti l'altro. Ne è un esempio il diritto di ispezione, una di queste vie intermedie che sono in grado di contemperare entrambi gli interessi, perché la proprietà continua a rimanere nelle mani del privato, ma, al tempo stesso, vi vengono imposti vincoli e limitazioni (per venire incontro agli interessi della collettività).

Quindi, il vincolo imposto è l'espressione della funzione sociale della proprietà e dell'interesse pubblico che si proietta sulla res, modificando il suo stato. I vincoli sono di carattere reale perché insistono sulla res dichiarata (non sul titolare) e continuano a seguirla, indipendentemente da chi sia l'effettivo titolare e, quindi, indipendentemente da eventuali modificazioni della titolarità, conseguenti operazioni di scambio, alienazione o compravendita del bene. Semplicemente, chiunque possiede o detiene il bene, è tenuto a rispettare tali vincoli. Non tutti i vincoli sono uguali, anzi, la loro intensità varia a seconda dell'intensità dell'interesse culturale della res dichiarata:

• Beni di destinazione pubblica: l'interesse culturale è semplice, perché basta semplicemente dimostrare che quel bene è a tutti gli effetti pubblico, non solo perché appartiene a un ente pubblico.
• Beni di proprietà privata: l'interesse culturale è o particolarmente importante o eccezionale, nel senso che deve essere particolarmente pregnante ed intenso, per giustificare i vincoli imposti e le ablazioni alle facoltà di godimento e di disposizione del bene del privato proprietario (che la disciplina di tutela e valorizzazione del bene richiede). A condizione che, ovviamente, il legislatore non superi la soglia di tolleranza (stabilita dalla stessa Corte Costituzionale), ovvero, la soglia massima oltre la quale è vietato continuare ad assottigliare il contenuto del diritto di proprietà privata, per non rischiare di svuotarla completamente e, quindi, di rendere la titolarità del privato da sostanziale a formale (ci deve sempre essere, quindi, un margine di contenuto).

I diversi tipi di vincoli

I vincoli si distinguono in base a tre fattori principali:

• La ratio o finalità: che ciascun bene deve perseguire e, quindi, a seconda del tipo di interesse pubblico. Si distinguono, infatti, due attività, la tutela statica e la tutela dinamica, che, però, il Codice ci tiene a ribadire che sono, in realtà, totalmente inscindibili (art. 6, comma 2: l'attività di valorizzazione deve essere svolta in totale compatibilità con l'attività di tutela). Infatti, anche se prese separatamente:
  • Tutela statica: implica attività finalizzate a garantire la corretta protezione, conservazione e mantenimento dell'integrità del bene, per evitare che si disgreghi la cosa e che, quindi, si annulli il valore culturale della cosa stessa, che fa a supporto materiale. In senso materiale, se il bene è singolo, in senso spirituale o ideale, se si tratta del Patrimonio culturale Nazionale.
  • Tutela dinamica: implica attività finalizzate a migliorare le condizioni di conservazione, protezione e mantenimento del bene, al fine di garantire la corretta promozione e fruizione collettiva del bene. Quindi, implica sempre una forma di tutela statica.
  Si distinguono, allora, le attività tipiche della tutela statica (divieti di esportazione, spostamento o smembramento dei beni), da quelle tipiche della tutela dinamica (la prelazione storico-artistica, l'accessibilità della collettività ai beni privati oggetto di un'operazione di restauro - nel senso che la collettività guadagna la visita a questi beni - e la possibilità del privato di intraprendere, di propria spontanea volontà, operazioni di valorizzazione del bene, beneficiando del sostegno finanziario dello Stato, delle Regioni o di qualsiasi altro ente pubblico territoriale).
• La durata: la maggior parte dei vincoli non hanno una scadenza, ma continuano a perpetuarsi nel tempo, fin quando la res esiste (dato che sono legati alla res dichiarata e la seguono ovunque). Ma ci sono anche dei provvedimenti vincolistici che hanno una scadenza e che sono limitati nel tempo:
  • Custodia coattiva: è un provvedimento vincolistico limitato nel tempo, che può essere imposto solo su beni mobili e con cui la Sovrintendenza decide di appropriarsi, per un periodo limitato di tempo, del bene del privato proprietario, vittima di espropriazione sostanziale, quindi, di fronte all'atteggiamento di totale negligenza nei confronti della cosa, nel senso che non si prende cura a sufficienza della corretta conservazione e tutela dello stato del bene stesso, tanto che l'ambiente che ospita tale bene e il modo in cui lo mantiene, sono totalmente inadeguati. Si tratta, quindi, di una sorta di espropriazione sostanziale temporanea giustificata dallo scopo conservativo. Comunque, la proprietà privata resta (non viene azzerata), ma viene meno la presenza fisica del bene, per un periodo limitato, finché, cioè, il privato proprietario dimostra di prendersi cura a sufficienza del mantenimento e della conservazione della cosa. In questo caso, la Sovrintendenza gli restituisce il bene. Può accadere anche che la Sovrintendenza, in quel periodo limitato di tempo, abbia effettuato delle operazioni di restauro del bene: in questo caso, l'onere della spesa grava, interamente o parzialmente, sul proprietario.
  • Occupazione temporanea: è un provvedimento vincolistico limitato nel tempo, che può essere imposto solo su beni immobili (come terreni), nel caso in cui la Sovrintendenza, sospettando che al di sotto dell'immobile ci sia una zona di probabile interesse archeologico, decide di occuparlo temporaneamente, per svolgere un'attività di indagine, finalizzata a valutare e soppesare l'interesse archeologico del terreno. In tal caso, il privato proprietario subisce una limitazione molto incisiva e pesante delle sue facoltà di godimento, perché non può sfruttare questo luogo per la ragione per cui lo aveva acquistato. Tuttavia, si tratta dell'unico vincolo che tutela il privato proprietario, perché, terminato il periodo di franchigia e nel momento esatto in cui il proprietario rientra in possesso di tale luogo, dispone di un indennizzo, che gli permette di ripristinare lo stato originario dei luoghi e lo risarcisce del guadagno di cui non ha potuto disporre nel periodo di occupazione. Tuttavia, l'indennizzo è assicurato solo in base all'esito dell'indagine da parte della Sovrintendenza, ovvero, solo se non è stato riscontrato alcun interesse culturale e il luogo viene restituito come bene ordinario. Non è previsto, invece, se:
    • La Sovrintendenza ha riscontrato un interesse particolarmente importante: in questo caso, trattandosi di un bene culturale a tutti gli effetti, vi appone dei vincoli, che il privato proprietario è tenuto a rispettare e che, quindi, finiscono per ablare parte del contenuto della proprietà privata (facoltà di godimento).
    • La Sovrintendenza ha riscontrato un interesse eccezionale: si ricorre direttamente all'espropriazione del luogo per interesse archeologico. Questo provvedimento spetta solo alla Sovrintendenza statale (non a quella regionale), che ricorre alla riserva di appartenenza o al diritto di proprietà sulle cose fortuitamente scoperte. La stessa Legge Bottai stabiliva che tutte le cose fortuitamente scoperte appartenevano allo Stato (Patrimonio culturale pubblico), che ne era il legittimo proprietario.
• L'oggetto: i vincoli si distinguono, infatti, in base a quelli che possono essere imposti sui beni mobili o immobili. La custodia coattiva, per esempio, può essere esercitata solo sui beni mobili, mentre l'occupazione temporanea solo sui beni immobili. La stessa cosa accade per:
  • Divieti assoluti, di smembramento, esportazione o spostamento, anche solo temporaneo, del bene mobile.
  • Di edificazione per i beni immobili.