La nascita della Legislazione Italiana: dalla Legge Nasi al Codice dei Beni Culturali e Paesaggistici

La nascita della legislazione italiana

La legislazione è una disciplina finalizzata a tutelare, preservare e conservare in modo unitario tutti i beni di interesse storico e artistico, senza nessuna forma di distinzione, e a garantirne la fruizione e la trasmissione di generazione in generazione. Risponde, quindi, a un'esigenza di controllo dello stato e della condizione del bene. Nel corso del tempo, questa disciplina ha cercato di:

• Contemperare, ovvero, trovare un equilibrio all'antagonismo tra l'interesse del singolo o privato e l'esigenza pubblica o collettiva a tutelare il bene e a garantirne la fruizione e la trasmissione anche alle generazioni future.
• Limitare e vietare la circolazione e l'esportazione illecita dei beni (distinti in mobili e immobili).

Differenze tra paesi fonte e paesi mercato

• Paesi fonte, o ricchi di beni, che tendono a disincentivare qualsiasi forma di esportazione o alienazione dei beni, perché basandosi sulla tesi Nazionalpatrimoniale dei beni, ritengono che il Patrimonio storico artistico sia, a tutti gli effetti, l'espressione dell'identità culturale di quel paese. Quindi, è necessario trattenerlo all'interno dei confini nazionali, perché ciò significherebbe perdere parte delle proprie radici culturali.
• I paesi mercato, che sono poveri di beni e che aspirano ad appropriarsene, opponendosi a qualsiasi forma di inalienabilità dei beni, perché ritengono che il Patrimonio storico artistico appartenga all'intera Umanità, in quanto espressione dell'intera Umanità (in sostanza, universalizzano il concetto di Patrimonio Culturale) e, proprio per questo, i beni devono circolare al di fuori dei confini di quel paese.

La nascita della legislazione italiana

La legislazione italiana ha avuto uno sviluppo più o meno lineare e omogeneo, anche in situazioni di grandi cambiamenti costituzionali (da monarchia a repubblica, per esempio), anche perché tutte le molteplici stratificazioni normative erano accomunate dallo stesso obiettivo di tutela, conservazione e valorizzazione dei beni di interesse storico e artistico. Affonda le sue radici nel contesto dell'Italia pre-unitaria, nello Stato Pontificio del 1400. La sua nascita è legata proprio alla legislazione pontificia e, in particolare, alla Bolla di Papa Martino V del 1425, considerata il primo provvedimento di tutela fisica di beni di interesse storico e artistico: prevede, infatti, la necessità di abolire tutti gli edifici più recenti addossati ai monumenti antichi, dato che ne avrebbero alterato la bellezza, in modo tale da ripristinare e risalire al loro stato e al loro contesto iniziali, privi delle aggiunte successive, e di garantirne la fruizione e la trasmissione anche alle generazioni successive.

A questa bolla ne susseguono altre di altri pontefici dal contenuto più o meno simile, ma rimangono circoscritte al territorio limitato dello Stato Pontificio (a testimonianza del potere temporale dei Papi). Nel 1600, alle varie bolle, si aggiungono anche gli editti cardinalizi (che raffinano e arricchiscono ulteriormente la legislazione pontificia) perché mirano a regolare le attività di scavo archeologico e a tutelare e preservare tutti i reperti che vengono riportati alla luce dai scavi stessi (editto Aldobrandini del 1624, che viene imitato da altri editti successivi), attraverso:

• Il divieto di esportazione non autorizzata di questi beni, rafforzato dalla sanzione che prevede la confisca di questi beni a chi se ne fosse appropriato in maniera illecita e non autorizzata (Editto Sforza).
• Il divieto di alterazione degli oggetti ritrovati.
• L'obbligo di comunicazione, ovvero, di avvertire lo stato di qualsiasi spostamento del bene. Questo perché potevano esser venduti, ma bisognava in ogni caso informare lo Stato affinché autorizzasse la vendita, essendo il principale centro regolatore. Di conseguenza, non si parla più solo di un controllo prettamente fisico del bene, ma anche giuridico.

Gli editti del 1700

Tra gli editti del 1700 (che imitano il contenuto dell'Editto Aldobrandini), ci sono i tre editti del Cardinale Spinola, del 1701, 1704 e 1717. Quello più originale e innovativo è il secondo (1704), perché estende l'esigenza di tutela anche alle antichità, a tutti i beni artistici, archeologici, bibliografici ed archivistici, come le iscrizioni antiche o i libri manoscritti, senza nessuna forma di distinzione, anticipando il concetto di "Bene Culturale" e di disciplina organica a tutti gli effetti, che troveranno applicazione concreta solo secoli più tardi. Il primo e l'ultimo, invece, ripetono semplicemente quanto già sancito dai precedenti editti.

L'editto Pacca

La legislazione pontificia si arricchisce e raffina ulteriormente con l'Editto Pacca, proclamato dal Cardinale Pacca sotto il Pontificato di Pio VII, nel 1820, a seguito delle spoliazioni napoleoniche. Viene considerato la pietra miliare della legislazione, sia perché si presenta come il primo provvedimento organico che si preoccupa di tutelare e valorizzare tutte le cose d'arte, senza nessuna forma di distinzione, sia perché condensa, sviluppa e rinnova ulteriormente i provvedimenti già sanciti dai precedenti editti e ne introduce di nuovi. Prevede sempre:

• La regolamentazione e regolazione degli scavi.
• L'istituzione di zone di rispetto attorno ai monumenti.
• Il divieto di esportazione dei beni, con una novità. L'editto Pacca, infatti, prevede, per la primissima volta, una graduazione o differenziazione del divieto di esportazione, ovvero, l'intensità della tutela varia in base al valore e al prestigio del bene. Se si tratta di un bene "di sommo pregio", impone il divieto di esportazione assoluto. Per i beni di valore inferiore, l'esportazione non è vietata, però l'editto cerca in ogni caso di scoraggiarla, applicandovi dei dazi doganali pari al 20% del valore stesso del bene.

Inoltre, prevede una novità che è emblema di una sensibilità estremamente moderna. Si tratta dell'istituzione di un vero e proprio apparato amministrativo (Ministero) che si occupi concretamente di tutelare, preservare e valorizzare i beni. Quindi, rispetto ai precedenti editti, si preoccupa di fornire per la prima volta degli strumenti applicativi, finalizzati ad applicare concretamente la tutela fisica e giuridica del bene, rivelandosi più efficiente dal punto di vista pratico rispetto ai precedenti editti. Questi infatti, in assenza degli strumenti applicativi, non erano per niente efficaci da un punto di vista pratico e ciò è dimostrato dal fatto che continuavano a ripetere lo stesso contenuto (essendo continuamente violato). Al tempo stesso, l'Editto Pacca garantisce, con questi strumenti applicativi, anche la valorizzazione della cosa d'arte e, quindi, una maggior apertura ai fruitori. Questo editto verrà ripreso dopo il periodo di stallo legato alla piemontesizzazione dell'Italia ed esteso a tutta la penisola, rimanendo in vigore fino al 1902.

Proprio per questo suo carattere narrativo, l'Editto Pacca viene emulato e preso come modello di riferimento anche a livello internazionale (dalla Spagna, per esempio).

La legislazione degli Stati pre-unitari

La legislazione pontifica è considerata il punto di partenza per l'elaborazione e lo sviluppo della legislazione italiana, proprio perché caldeggia anche il resto degli Stati pre-unitari ad elaborare una propria disciplina di tutela dei beni, con sensibilità differenti e confrontandosi l'un l'altro, a volte anche emulando gli editti principali della legislazione pontificia. Così, a partire dal 16º secolo, nel Granducato di Toscana, nel Regno di Napoli e nel Regno Lombardo-Veneto, vengono emanate numerose stratificazioni normative, accomunate dal medesimo obiettivo: tutelare, preservare e valorizzare i beni di interesse storico e artistico. Tutte, infatti, prevedono il divieto di esportazione, rimozione o modifica non autorizzata del bene e la regolamentazione degli scavi. Inoltre, riescono a stabilire un equilibrio tra l'interesse del privato e l'interesse pubblico e collettivo.

• Parte di questi editti si rivelano anche incompleti e per niente efficienti dal punto di vista pratico (mancano gli strumenti applicativi), ripetendo, così, lo stesso contenuto. Anche perché vengono istituiti non per prevenire le spoliazioni, ma a seguire, come presa d'atto del fallimento.
• Alcuni, però, mostrano una notevole sensibilità moderna, perché si preoccupano di valorizzare concretamente il bene e non solo tutelarlo e preservarlo, anticipando quanto verrà poi stabilito dall'Editto Pacca. Ne sono un esempio l'editto Braschi (1802) e l'editto Doria Pamphili (1803), che conferiscono all'ispettore o al commissario delle Belle Arti la facoltà di acquistare i beni più importanti e prestigiosi, per essere esposti in musei pubblici, garantendone, così, la valorizzazione e la fruizione pubblica (anche se si parla ancora di un'élite ristretta di fruitori). Oppure, nel Regno di Napoli, viene istituito il Museo di Capodimonte.

Il Regno di Piemonte o Sardegna è l'unico che non si preoccupa di elaborare una propria disciplina di tutela dei beni. Lo sviluppo e l'elaborazione della legislazione subisce una battuta d'arresto in corrispondenza dell'unificazione (1816), come conseguenza del fenomeno di piemontesizzazione dell'Italia (estensione del regno di Piemonte e della sua tradizione ideologica e istituzionale in tutta la penisola) e, quindi, dell'indifferenza del regno nei confronti dell'esigenza di tutela delle cose d'arte. Di conseguenza, al pieno legislativo degli Stati preunitari, si sostituisce il vuoto.

Questa indifferenza affonda le sue radici nella tradizione liberale e liberista (su cui si basa l'ideologia politica e istituzionale dell'intero regno) che dà più importanza all'interesse del privato e, quindi, il diritto di proprietà privata, essendo il perno o punto di riferimento, nonché espressione della classe dominante, la borghesia. Nell'articolo 29 dello Statuto Albertino (costituzione del Regno di Sardegna, diventata, in seguito alla piemontesizzazione, la costituzione dell'intera penisola) il diritto di proprietà privata viene citato come diritto di libertà individuale per eccellenza, ovvero, l'espressione e la manifestazione della libertà e della personalità del singolo. Inoltre, lo cita come un principio sacro, inviolabile, assoluto (garantisce il diritto di godere in modo assoluto delle cose). Si tratta di un concetto che confluisce dalla dichiarazione dei diritti dell'uomo e del cittadino del 1787, secondo cui è un principio sacro e inviolabile, di cui nessuno può essere privato. Proprio per la sua assolutezza, non tollera nessuna forma di limitazione e di conseguenza, non si predispone alla legislazione, che prevede sempre delle limitazioni, soprattutto sulla circolazione e sull'esportazione del bene. Nel Regno di Piemonte, questa limitazione viene sciolta, causando una fuoriuscita incontrollabile dei beni (al di fuori dei confini nazionali), che sarà difficile arrestare anche successivamente. Inoltre, distrugge l'equilibrio tra interesse pubblico e privato, sbilanciandosi totalmente a favore del secondo e tacitando completamente il primo.

Dalla legge Nasi al codice dei beni culturali e paesaggistici

Fine 800 inizio 900, la situazione inizia a cambiare: il proletariato acquista un nuovo importante ruolo sociale ma, non riconoscendosi nei valori della borghesia, chiede allo stato di intervenire e di garantire un'uguaglianza non più solo formale, ma anche sostanziale. Questo perché, nonostante questa legge stabilisca che "tutti i cittadini sono uguali di fronte alla legge", in realtà, nella sostanza e nei fatti, sono diversi, dal punto di vista economico, sociale e culturale. Infatti, c'è sempre chi è socialmente disagiato, ovvero, ha più difficoltà ad accedere alle condizioni materiali, come il lavoro, l'istruzione e la salute.

Si chiede allo stato non di fare più semplicemente da arbitro, ma di lavorare, di agire e di intervenire in prima persona, per promuovere e garantire effettivamente e concretamente questa uguaglianza e superare le differenze effettivamente sostanziali che ci sono, aiutando nel concreto chi è socialmente disagiato, aiutandolo ad accedere alle condizioni materiali, al fine di mettere tutti effettivamente.