Riassunto esame Legislazione dei beni culturali, prof. Marpillero, libro consigliato Tamiozzo

Capitolo 1 – Il bene culturale

Editto cardinalizio dello Stato Pontificio del 1820 del cardinale Pacca, finalizzato a limitare le esportazioni di oggetti d’arte e antichità al di fuori dello Stato Pontificio: vi si contemplava l’importanza della catalogazione dei beni di interesse artistico e archeologico.

La legge Nasi (185 del 1902) datata 2002, rappresenta il primo esempio di legislazione dello Stato unitario in materia di antichità e belle arti, e prevedeva l’istituzione di una Commissione consultiva alla quale erano affidate competenze consultive nella vendita fra enti di beni culturali di appartenenza pubblica, notifica dell’importante interesse storico e artistico degli oggetti da tutelare, politica degli scambi e rapporti culturali con istituzioni museali straniere. La legge 185 del 2002 prevedeva l’obbligo, per colui che esportava, di pagare la tassa progressiva applicabile sul valore di ogni singolo oggetto e il diritto dello Stato di acquistare coattivamente l’oggetto medesimo.

Nel 1903 viene pubblicata una seconda legge, la 242, a firma sempre di Nasi, in cui veniva introdotto per la prima volta il veto all’esportazione riferito ai beni archeologici, ovvero agli oggetti antichi provenienti da scavo che siano di notevole importanza archeologica e artistica. Questo perché nel 1902 a Monteleone di Spoleto, Vannozzi scoprì una tomba in cui erano conservati due scheletri e una biga che pensò di vendere a Norcia per ricavare qualche soldo, e la Biga viaggiò in Europa e oltreoceano fino ad arrivare al Metropolitan Museum of Art, il tutto ignorato dalle autorità dello Stato italiano, che quando lo scoprì provò inutilmente a rivendicarla.

Evidenziati i limiti della 185/1902 e dalla successiva del 1903, la Commissione ministeriale presentò un nuovo testo sul quale venne approvata la legge 364/1909 secondo la quale erano soggette alla presente legge le cose mobili e immobili che abbiano interesse storico, artistico e paletnologico e ne sono esclusi gli edifici e oggetti d’arte di autori viventi o la cui esecuzione non risalga a oltre 50 anni. Tra le cose mobili sono pure compresi i codici, manoscritti antichi, stampe e incisioni rare. Il valore e rilevanza di bene pubblico della cosa di interesse archeologico, artistico e storico trovano rilievo in questa legge, nata dalla proposta di Rosadi.

La legge 1089 del 1939

Il primo esempio di legislazione in materia di beni storico-artistici e archeologici è rappresentato dalla legge 1089 del 1939, il cui articolo 1 recitava che sono soggette alla legge le cose che presentano interesse artistico, storico, archeologico, comprese le cose che interessano la paletnologia e preistoria, cose di interesse numismatico, manoscritti, libri e stampe rare. Non sono soggette le opere di autori viventi o di esecuzione non oltre 50 anni.

L’articolo 2 opera distinzione tra beni culturali (cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico, archivistico, e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà) e beni paesaggistici (immobili e aree indicate dall’articolo 134 costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, estetici del territorio). L’articolo 10 comprende fra i beni culturali disciplinati dalla seconda parte del Codice: le cose immobili e mobili appartenenti a Stato, regioni, enti pubblici territoriali. Raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e altri luoghi espositivi dello Stato. Raccolte librarie delle biblioteche dello stato, regioni e enti pubblici territoriali.

Fra le condizioni di norma richieste per la sottoposizione del bene al regime di tutela, ci sono l’interesse, la rarità, il pregio: la presenza di questi fattori viene richiesta da molte disposizioni di tutela e a questo proposito la legge pecca di ripetitività posto che nello stesso articolo 10 del Codice viene ripetuto il riferimento all’interesse artistico o storico per la sottoposizione a tutela di ville, parchi e giardini, precisazione superflua perché sarebbe bastato inserire dopo la parola “mobili” le parole “ivi comprese le ville, i parchi, i giardini”.

Il Codice oltre ai beni immobili ha inserito nella disciplina di tutela anche quelli mobili, opportuno perché consente di sottoporre a tutela ad esempio le vesti del francese San Giuseppe Labre sepolto nella chiesa della Madonna dei Monti di Roma, esposte al pubblico, che non hanno interesse artistico ma una profonda valenza storica. Un’altra innovazione del Codice è rappresentata dall’inclusione anche delle testimonianze dell’identità della storia delle istituzioni pubbliche, collettive e religiose.

I beni immobili

I beni immobili rappresentano il settore di maggiore interesse: la legge prevede che anche tali edifici possano essere vincolati. La presenza di riferimenti con la storia politica, militare della letteratura, arte e cultura è la condizione della tutela: la caserma diventata sede del Museo della Liberazione non ha niente di peculiare sotto il profilo monumentale ma ha un riferimento significativo per la storia del paese da renderla meritevole di tutela. Se si volesse tutelare ad esempio lo studio di Aldo Moro, già l’articolo 2 della 1089 doveva consentire l’imposizione del vincolo di notifica sullo studio in questione, come entità fisica e materiale che possiede riferimento alla storia politica del nostro Paese.

Un analogo ordine di ragioni poteva essere addotto anche con la normativa introdotta nel 1999, posto che il comma 6 dell’articolo 2 del Testo Unico faceva riferimento a opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga oltre 50 anni: la preoccupazione era la tutela degli autori e delle loro opere: quando non siamo in presenza di autori e di opere a essi relative ma ad un semplice appartamento il vincolo in questione non può essere addotto per limitare l’azione di tutela dell’amministrazione dei beni culturali, pertanto quando si individuava un interesse storico, politico, militare relativamente a un immobile che aveva ospitato una certa personalità della storia, della politica o della cultura si poteva e doveva prescindere dal limite del cinquantennio, non potendo essere condivisa l’opinione di chi riteneva estensibile alle categorie contemplate nell’articolo 2 della legge 1089 e dell’articolo 2 del Testo Unico del 1999 il limite del cinquantennio o dell’autore vivente.

Il comma 5 dell’articolo 10 del Codice stabilisce che non sono soggette alla disciplina di tutela le opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalga a oltre 50 anni: così si è inteso ribadire un’esigenza specifica che il legislatore ha finora ritenuto di dover soddisfare: la produzione di autori viventi o di più recente esecuzione, che deve essere mantenuta libera da vincoli amministrativi e normativi che ne limiterebbero la commerciabilità e che provocherebbero pregiudizi per le esigenze di tutela dei diritti d’autore e di rispetto della libera espressione della attività professionale dell’artista.

La tutela dei beni culturali

Dalla fine dell'800 fino al dicembre del 1974, anno in cui venne varato dal Governo il decreto legge 14 dicembre 1974 (decreto legge Spadolini), la cura e conservazione dei beni culturali erano affidate al Ministero della pubblica istruzione. La Commissione Franceschini venne istituita molto tempo prima dell’istituzione del ministero, nel 1964, insediandosi nel Ministero della pubblica istruzione. Alla Commissione il Parlamento aveva affidato compiti quali indagare sulle condizioni attuali e esigenze in ordine alla tutela e valorizzazione delle cose di interesse storico, archeologico, artistico e del paesaggio e formulare proposte al fine di perseguire obiettivi quali la revisione delle leggi di tutela, ordinamento del personale in rapporto alle esigenze del settore, adeguamento dei mezzi finanziari. Il compito era quindi quello di formulare proposte allo scopo di conseguire il riassetto sostanziale, strutturale, organizzativo del sistema della tutela.

La Commissione Franceschini curò anzitutto la nomina di due vice presidenti, Tullia Romagnoli e Vittorio Marangone, poi vennero istituiti 8 gruppi di studio, per i settori di Archeologia, opere di interesse storico-culturale, centri storici, urbanistica e architettura, Musei e Collezioni, Archivi e biblioteche, norme di tutela. I risultati dell’indagine compiuta danno un quadro completo e drammatico della grave situazione del patrimonio culturale e paesaggistico del nostro Paese in quel periodo. Venne denunciato uno stato di grave deterioramento delle ricchezze archeologiche, storiche, artistiche, e venne sottolineato che l’attività di scavatori clandestini aveva provocato una devastazione di un consistente numero di siti. Veniva poi evidenziato per il settore dei monumenti e dell’urbanistica lo stato di abbandono dei monumenti dovuti ai danni arrecati e da falsi restauri. Per quanto riguarda i musei, l’attenzione della Commissione di appuntò sulle carenze di sicurezza e custodia.

La riforma del settore

Il progetto generale di riforma del settore della tutela dei beni culturali e paesaggistici è stato espresso dalla Commissione Franceschini nella forma di 84 Dichiarazioni che comprendono tutta la materia demandata alla Commissione secondo uno schema: una prima parte è dedicata all’esame di profili generali: si passa quindi a fornire risposte alle problematiche concernenti le varie categorie di beni culturali, i beni archeologici, storico-artistici, ambientali e paesaggistici, archivistici, librari, e nell’ultima parte la Commissione affronta le problematiche dell’organizzazione amministrativa, ordinamento del personale e dei problemi finanziari. Uno dei principali meriti del lavoro della Commissione è quello di aver introdotto per prima in un documento ufficiale il concetto di bene culturale. Il documento relativo è la Dichiarazione I, la cui rubrica è intitolata Beni culturali e che afferma che “appartengono al patrimonio culturale della nazione tutti i beni aventi riferimento alla storia della civiltà. Sono assoggettati alla legge i beni di interesse archeologico, storico, artistico, ambientale, archivistico, e altri beni che costituiscano testimonianza materiale avente valore di civiltà”.

Con tale dichiarazione la qualità di bene culturale assume valore giuridico, che legittima i pubblici poteri a intervenire ogni volta che si pongano problemi concernenti la tutela e conservazione dei beni in questione. Il concetto di bene culturale venne introdotto nella nostra legislazione con l’emanazione del decreto legge 1974 istitutivo del Ministero per i beni culturali e l’ambiente, poi denominato Ministero per i beni culturali e ambientali.

Nel 1984 vennero presentati in Parlamento due disegni di legge di iniziativa governativa contenenti nuove norme per la tutela e valorizzazione dei beni culturali e ambientali e nuove norme sulla riorganizzazione del Ministero per i beni culturali e ambientali. Il primo progetto conteneva un tentativo di innovazione nel settore dell’arte contemporanea: l’articolo 5 recitava “può essere sottoposta alla disciplina relativa alla dichiarazione di bene culturale la produzione di arte contemporanea che risalga a epoca inferiore al 50ennio purché si tratti di opere di autori defunti, affermatesi come significative”.

Di interesse risultava anche il principio ribadito nella dichiarazione IV relativamente alla natura dichiarativa e non costitutiva del vincolo amministrativo che accerta l’interesse importante del bene culturale. Dalla Dichiarazione IV si traggono due criteri importanti: il primo è quello dell’obbligo di motivazione del provvedimento dichiarativo del vincolo (che troverà la piena attuazione solo nella formulazione dell’articolo 3 della legge 7 del 1990, che stabilisce l’obbligo della motivazione di tutti i provvedimenti amministrativi), il secondo è rappresentato dall’individuazione della natura di fatto meramente valutativo per quanto concerne l’inserimento del bene nella categoria dei beni culturali.

Il Codice e i beni culturali

L’articolo 11 del Codice afferma che fatta salva l’applicazione dell’articolo 10 sono beni culturali gli stemmi, affreschi, graffiti, lapidi, iscrizioni, gli studi d’artista, le aree pubbliche, le opere di pittura, scultura, grafica la cui esecuzione non risalga oltre 50 anni, opere di architettura contemporanea di valore artistico, fotografie e opere cinematografiche non oltre 25 anni, mezzi di trasporto con più di 75 anni. L’articolo 11 va raffrontato con l’articolo 10 a cui aggiunge altre categorie di beni sottoposti a specifiche disposizioni del Codice.

L’articolo 11 è finalizzato ad assicurare la tutela per quei beni caratterizzati da un particolare riferimento normativo e un’altra caratteristica che distingue la qualità culturale dei beni in considerazione rispetto ai precedenti è che i beni contemplati dall’articolo 11 non possono essere considerati sottoposti a tutela se non nella forma limitata, contemplata espressamente dal legislatore. Per esempio, per quanto riguarda gli studi d’artista, si risolve: nell’impossibilità che per detti studi sia modificata la destinazione d’uso e ne sia rimosso il contenuto; nel divieto di modificazione della destinazione d’uso degli studi d’artista rispondenti alla tradizionale tipologia a lucernario e adibiti a tale funzione da almeno 20 anni.

Vincoli di locali di interesse storico culturale

Uno degli esempi più significativi di vincoli di locali di interesse storico culturale è quello della trattoria “da Cesaretto”, in piazza di Spagna, un’osteria antica priva di pregi architettonici dove nel corso di decenni del 900 si sono dati convegno numerosi tra i più importanti della letteratura, pittura, arte. Quando si pone il problema di imporre il vincolo sull’immobile allo scopo di garantirne la conservazione in forma integrale e memoria storica come esempio di realtà culturale, e quando il vincolo ai sensi della legge 1089 venne imposto con decreto ministeriale, i proprietari reagirono proponendo ricorso in sede giurisdizionale: anche in appello prevalse la tesi che sosteneva la piena legittimità del vincolo imposto sul locale della trattoria. Il Consiglio di Stato confermò la piena legittimità dell’operato dell’Amministrazione che aveva messo in evidenza che nel locale non solo esisteva un arredo tipico delle antiche osterie romane ma erano anche conservati schizzi di famosi artisti dell’epoca. La vittoria conseguita dall’Amministrazione rappresenta un’eccezione rispetto alle sconfitte che l’applicazione della disposizione ha riservato alla stessa Amministrazione, tra cui il tentativo di vincolare una serie di librerie storiche di Roma, minacciate dalla chiusura per concorrenza con altre più appetibili.

La sconfitta fu netta perché il giudice amministrativo seguì un criterio rigoroso e restrittivo della legge 1089 in base al quale doveva ritenersi preclusa ogni possibilità di vincolare un ambiente che non avesse precise e dimostrate caratteristiche di interesse storico-artistico sotto il profilo strutturale e architettonico o sotto quello culturale, politico o militare. Non venne così ritenuto idoneo o sufficiente a vincolare l’immobile il semplice riferimento alla particolare attività culturale che in esso si era svolta e alla circostanza della frequentazione del locale da parte di artisti e letterati in epoca storica.

Il vincolo e l'articolo 1089/1939

L’articolo 3 della legge 1089/1939 recitava che il Ministro per l’educazione nazionale (ora per i beni e le attività culturali) notifica in forma amministrativa ai privati proprietari, possessori le cose indicate all’articolo 1, che siano di interesse particolarmente importante. Il contenuto dell’articolo 3 non solo prevedeva la formalità dell’imposizione del vincolo ma contemplava la condizione necessaria a legittimare l’imposizione del vincolo stesso: non poteva essere imposto il vincolo sulle cose considerate soggette a tutela dell’articolo 1 se l’interesse non era particolarmente importante. La differenza tra l’articolo 1 e 3 risiedeva nel fatto che il 3 prevedeva una peculiare caratterizzazione che doveva avere l’interesse culturale rivestito da un determinato bene. L’articolo inoltre non distingueva in ordine alla destinazione del vincolo e alla sfera soggettiva dei destinatari del medesimo ma contemplava in forma indeterminata sia i privati che i possessori che i detentori a qualsiasi titolo.

Modifiche e procedure nel Testo Unico del 1999

Con l’entrata in vigore del Testo Unico del 1999 la disciplina della 1089 subiva modificazioni nella previsione espressa di una fase istruttoria relativamente all’avvio del procedimento di dichiarazione da parte del Ministero per i beni e le attività culturali, procedimento previsto dall’articolo 7 del Testo Unico in coerenza e rispetto dei principi di trasparenza e dell’obbligo di coinvolgimento del privato nel procedimento amministrativo per l’emanazione di atti e provvedimenti comunque destinati a incidere nella sfera dei propri diritti. Di tale procedimento, che poteva essere attivato dal Ministero o direttamente o su proposta formulata dal soprintendente competente per materia e territorio, anche su richiesta della regione, provincia o comune, doveva essere data comunicazione al proprietario, possessore o detentore. L’articolo 7 prevedeva che la comunicazione fosse inviata anche al comune ove era situato il bene. Esaurita la fase procedimentale era riservata dall’articolo 6 l’emanazione del provvedimento di vincolo dei beni contemplati dall’articolo 2, lettere a (cose immobili e mobili di interesse culturale particolarmente importante appartenenti a soggetti privati), b (beni immobili che con riferimento alla storia politica, militare, della letteratura o arte rivestono interesse particolarmente importante) e c (collezioni e serie di oggetti che rivestivano un eccezionale interesse artistico o storico).

Con l’entrata in vigore del Codice la disciplina non ha subito mutamenti sostanziali per quanto riguarda la procedura per la dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante di beni.