La Legge Quadro e lo sviluppo delle competenze Legislative Regionali

Il tortuoso cammino delle competenze regionali

Già a partire dal 1948, l'Italia non è più uno Stato accentrato e unitario, ma regionale. Questo perché è la Costituzione stessa del 1948 ad adottare un nuovo sistema organizzativo di tipo regionalista, che importa dal sistema regionale di ascendenza spagnola e che poi modella in base alle proprie necessità: oltre allo Stato, che conserva il suo ruolo di centro regolatore, ci sono anche altri enti di governo, le regioni, a cui vengono conferite autonomie e competenze legislative, in modo tale da fare da intermediari tra lo Stato e gli altri enti substatali minori (province, comune e città metropolitane).

Modelli statali

Solitamente, esistono tre tipi di modelli statali:

• Stato unitario centralizzato, come quello francese
• Stato federale (Stati Uniti), che verrà acquisito anche da diversi ordinamenti europei (Germania, Svizzera, Austria)
• Stato regionale (Italia e Spagna). In realtà il modello regionale è stato inventato in Spagna e poi l'ordinamento italiano l'ha modellato in base alle proprie necessità.

Con questo nuovo sistema regionale, entrato quindi in vigore già dal 1948, in Italia si ha una situazione di vero e proprio policentrismo legislativo: nel senso che, oltre al legislatore statale che conserva il suo ruolo centrale, ci sono anche i legislatori regionali (21, più Trento e Bolzano) a cui sono riconosciute forme di autonomia e competenza legislativa non di tipo esclusivo ma di tipo concorrente. Ciò significa che il legislatore regionale non ha piena autonomia, ma deve collaborare in maniera regolata con il legislatore statale, conformandosi alla direzione normativa da lui stabilta.

La legge quadro

Inizialmente, l'Assemblea Costituente elabora la cosiddetta legge quadro o legge cornice finalizzata a regolare i rapporti tra i due legislatori e a contemperare o mediare le esigenze di maggior autonomia del legislatore regionale con le esigenze di uniformità e omogeneità nell'applicazione della materia, del legislatore statale. Per consentire ciò, si affida a un modello rigidamente verticale, gerarchico ed asimmetrico di ripartizione delle competenze legislative, che prevede una potestà legislativa concorrente in cui:

• Il legislatore statale deve occuparsi dei principi fondamentali, vincolanti per i legislatori regionali, che sono tenuti a rispettarli e a conformarsi ad essi nell'occuparsi delle normative di dettaglio. Ma, da un lato, sono vincolanti anche per lo stesso legislatore statale, perché rappresentano una strategia finalizzata a contenere i poteri stessi del legislatore statale esclusivamente nel proprio ambito di competenza, per evitare che sovrastino i poteri regionali e, quindi, per tutelare le regioni stesse.
• Il legislatore regionale deve occuparsi delle normative di dettaglio, però solo dopo aver aderito ed essersi conformato ai principi fondamentali elaborati dal legislatore statale. Ciò significa che comunque, alla fine, il legislatore regionale è comunque condizionato, nell'elaborare le normative di dettaglio, dalle decisioni del legislatore statale e che, quindi, queste normative di dettaglio sono l'esito di una scelta eterodiretta, che discende, cioè, da un altro soggetto, ovvero lo Stato.

Questo modello, quindi, prevede un tipo di competenza legislativa concorrente (detta anche concorrenza all'italiana), in cui i due legislatori, statale e regionale, collaborano in maniera regolata sulla stessa materia, ma svolgendo due funzioni completamente differenti e senza interferire l'uno sull'altro: è il legislatore statale a stabilire una vera e propria direzione della normativa, che i legislatori regionali devono seguire e a cui devono conformarsi. In questo modo si assicura uniformità nell'esecuzione della materia, concedendo comunque un minimo di autonomia ai legislatori regionali, ed evitando, al tempo stesso, che tale autonomia disgreghi l'omogeneità assicurata dal legislatore statale.

Difficoltà di applicazione

Tuttavia, questo modello di concorrenza all'italiana previsto dall'Assemblea Costituente, presenta molte difficoltà di applicazione nel momento in cui viene messo in atto (anni '70), in seguito ad alcune deficienze (difetti):

• L'Assemblea, presa dall'ansia di trovare questo equilibrio tra necessità di uniformità e di autonomia, concede ad entrambi i legislatori materie piuttosto vecchie e tradizionali (di carattere soprattutto agricolo) lontane, quindi, anni luce dalla realtà economica e sociale dell'intero paese, ormai industriale. Quindi, non rappresenta nessun interesse per entrambi i legislatori, statale e regionale. In più, ciò che viene assegnato alle regioni non è mai l'ambito generale della materia, ma piccole parti di materia (non materia pesca, ma pesca delle acque interne) e, quindi, piccole forme di autonomia, racchiudendo l'autonomia in parte concessa alle regioni in uno spazio ancora più vincolante.
• Il legislatore statale se ne poteva approfittare e, nel momento in cui adottava le leggi, poneva non solo i principi fondamentali, ma anche la normativa di dettaglio, intervenendo su tutto. Le competenze legislative regionali, pur concorrenti, sono estremamente limitate e continuamente soggette ad interventi del legislatore statale. Ai singoli legislatori regionali, infatti, vengono affidate competenze legislative concorrenti in materia di musei e biblioteche di enti locali, che sollevano moltissimi dubbi e difficoltà interpretative: innanzitutto, per quanto riguarda il concetto stesso di ente.