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Riassunto esame Istituzioni Politiche Europee, prof. Feola, libro consigliato Dinamiche Politiche ed Istituzionali dell'Unione Europea Appunti scolastici Premium

Riassunto per l'esame Storia delle Istituzioni Politiche Europee, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Dinamiche Politiche ed Istituzionali dell'Unione Europea, Feola. Gli argomenti trattati con particolare attenzione sono: la storia delle Istituzioni politiche europee, le origini e l’integrazione... Vedi di più

Esame di Storia delle Istituzioni Politiche Europee docente Prof. R. Feola

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simili posizioni politiche: secondo l’estrema sinistra le rivendicazioni sindacali e la battaglia

riformista erano del tutto insufficienti e l’unico obiettivo da perseguire era la crisi del sistema

capitalistico e parlamentare borghese.

La crisi dei partiti era rafforzata dall’allontanamento dei sindacati dalle segreterie politiche e

dalla ricerca di un’unità interna ai rappresentanti dei lavoratori e soprattutto tra le tre organizzazioni

principali (CGIL, CISL, UIL). La lotta per le rivendicazioni economiche si intrecciava con le

condizioni di vita, investendo un fronte amplissimo di rivendicazioni sociali e politico-istituzionali.

Tutto questo dava vita ad un movimento di grande ampiezza e di mobilitazione che attraversò

impetuoso tutto il Paese, con conseguenze che presto sfuggirono ad ogni tentativo di controllo.

Il 12 dicembre 1969 esplose a Piazza Fontana una bomba che provocò una strage e dette

inizio ad una spirale di violenza e di tensioni in cui si affrontarono le forze contrapposte

dell’estrema sinistra e dell’estrema destra. Chi ha vissuto gli scontri di quegli anni fa fatica a

descrivere la miscela di entusiasmo, di confusione, di contrapposizione che attraversava la società

ed assediava specialmente i partiti politici, rendendoli incapaci di rappresentare i sentimenti

contrapposti e sanare un clima assai vicino a quello della guerra civile. Attentati, manifestazioni,

scioperi, occupazioni attraversarono le grandi città ed i più piccoli comuni italiani sorretti ed

alimentati da un dibattito ideologico anche profondo, che, partendo dalle università, investì l’intero

apparato istituzionale. I primi anni settanta furono drammatici per la storia della Repubblica

italiana: il terrorismo faceva le sue vittime, mentre l’estrema destra incendiava il Sud con la rivolta

di Reggio Calabria ed il livello dello scontro politico era tenuto altissimo dalla polemica assai aspra

sulla guerra americana del Vietnam ed in generale sulle tradizionali alleanze (NATO).

A tale clima corrispondeva l’incapacità del governo: il primo ministro Emilio Colombo non fu

nemmeno in grado di far approvare il famoso decreto urgente che tendeva a fronteggiare

l’emergenza economica. Da più parti si chiedeva una riforma costituzionale, specialmente da chi

subiva il fascino del profondo cambiamento maturato in Francia con l’instaurazione della Quinta

Repubblica e dalla Presidenza di de Gaulle. La posizione di stallo tra DC e PCI fu evidente con

l’elezione del Presidente della Repubblica nel 1971 dopo il settennato Saragat che portò al

compromesso di votare Giovanni Leone, eletto con i voti determinanti della forze più conservatrici.

Era la risposta debole alle spinte innovatrici che venivano da amplissimi strati della società

italiana, come apparve evidente nello scontro assai aspro sul tema del divorzio.

La battaglia del referendum fu estremamente importante e spaccò al loro interno le forze

politiche: si giunse così nel 1971 al primo scioglimento anticipato del Parlamento repubblicano. Le

elezioni tuttavia evidenziarono un dato importante non previsto: la DC ed i suoi partiti di centro-

sinistra conservarono un consistente consenso e la maggioranza in Parlamento.

Erano gli anni della crisi della Comunità Europea e del prevalere dell’influenza gollista,

che davano un ulteriore colpo non solo alle aspirazioni del federalismo in Europa, ma anche agli

stessi benefici effetti dell’apertura dei mercati stabilita dai Trattati di Roma. La risposta del governo

Andreotti alla crisi, fu la dilatazione della spesa pubblica, della crescente inflazione e del

deprezzamento della lira nei confronti delle altre monete europee. L’Italia si trovava così di fatto ai

margini della Comunità e della sua politica tendente alla stabilizzazione monetaria.

In realtà l’aumento dei prezzi e la progressiva stagnazione dell’economia colpiva soprattutto le

fasce meno protette della società italiana e le regioni meridionali. Il destino del governo Andreotti

era segnato; nasceva il IV governo Rumor di centrosinistra che, tra l’altro, aveva come

programma un ravvicinamento dell’Italia alle politiche comunitarie. Dopo che il segretario del PCI,

in seguito al colpo di stato in Cile, abbandonò le prospettive di un governo della sinistra, nella

politica italiana piombò il risultato del referendum sul divorzio, che fu di diciannove milioni a

favore della legge e di tredici milioni di contrari.

Il voto referendario, in contrasto con le ricorrenti crisi parlamentari rivelava un Paese assai

più aperto e progressista di quel che si voleva credere, una società laica ed europea. Il clima di

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incertezza, di frustrazione non si allentò con il risultato del referendum, alimentato dalla tensione

indotta dal terrorismo di sinistra (Brigate Rosse) e di destra. Il governo Rumor nonostante la

presenza dei socialisti si rivelava sempre meno capace di eliminare i veleni e recuperare

un’accettabile pace sociale. Il 10 giugno 1974 il leader democristiano si presentava dimissionario,

mentre riprendeva vigore l’ostilità dei sindacati. Respinte le dimissioni gli equilibri di governo

erano tuttavia sempre più precari: gli attentati terroristici si susseguivano e rendevano incerto

ogni intervento volto a fronteggiare la crisi economica. Alla fine di giugno il ministro dell’interno

Taviani faceva al Senato una descrizione allarmante sia del terrorismo rosso sia di quello

nero.

Quasi contemporaneamente alla fine del 1974 il leader socialista Francesco De Martino e il

segretario del PCI Enrico Berlinguer denunciavano le carenze della gestione democristiana e

lasciavano intravedere come soluzione quella del compromesso del centro con il Partito Comunista.

Tesi rafforzata da quel che avveniva in Europa con la rivoluzione socialista in Portogallo e la

fine della dittatura fascista in Grecia.

Tutti gli indicatori economici segnavano un andamento fortemente recessivo e il Natale del

1974 verrà ricordato come uno dei più tristi del nostro Paese. Il governo passato nelle mani di

Aldo Moro non poteva che riconoscere la debolezze del sistema di fronte alla doppia crisi:

economica e dell’ordine pubblico. Ma esso segnava soprattutto il ritardo della classe dirigente

rispetto al cambiamento della società italiana, come apparve evidente anche dalle profonde

lacerazioni prodotte dalla legislazione sull’aborto.

Di tali cambiamenti il segretario del PCI Berlinguer sembrò il più attento interprete e il

presidente Moro il più pronto a coglierne le implicazioni politiche. Le elezioni regionali del 1975

confermarono tale prospettiva con un clamoroso successo del Partito Comunista che quasi

pareggiava con la DC e proponeva esplicitamente di assumersi la responsabilità delle

indispensabili riforme.

Le elezioni politiche del 1976 (20 giugno) confermarono quelle amministrative dell’anno

precedente.

Il PCI cresceva e tendeva a rappresentare anche i ceti medi progressisti, ma la DC non perdeva

il suo ruolo di partito di maggioranza. Nasceva così il III governo Andreotti fondato sui voti DC

ma soprattutto sull’astensione di tutti i partiti dell’arco costituzionale.

Ci fu una certa ripresa dell’economia e l’appartenenza alla Comunità si rivelò oltremodo utile

anche per un cospicuo prestito ottenuto dall’Italia per sanare il proprio deficit. Erano intanto sempre

più strette le trattative per formare una maggioranza che includesse esplicitamente il PCI. E tali

spinte si rafforzarono nel 1977, anno che Andreotti ricorda come un “anno senza crisi”.

Agli inizi del 1978 si verificò quello che senza dubbio fu il più grave avvenimento della recente

storia italiana: il rapimento e l’assassinio di Aldo Moro e della sua scorta. Fu una ferita mai

veramente rimarginata nonostante gli spazi per superare la crisi posti in essere dai due maggiori

partiti. Il 15 giugno 1978 il Presidente Leone era costretto alle dimissioni per lo scandalo Lockeed ;

prese il suo posto l’ottantenne Sandro Pertini.

(Lo scandalo Lockheed riguarda un noto e grave caso di corruzione avvenuto negli anni settanta In

Italia lo scandalo riguardò la fornitura degli aerei da trasporto C-130, ricevuti dall'Aeronautica

Militare a partire dal 1972: tutti i coinvolti furono accusati di aver intascato mazzette per miliardi di

lire per favorire gli acquisti di tali aerei da parte dello Stato italiano, nonostante diversi ufficiali

dell'Arma aeronautica li avessero giudicati "troppo costosi" e "inadatti alla difesa del territorio

nazionale").

Si andò subito dopo alle elezioni politiche e contemporaneamente alla prima elezione diretta

del Parlamento europeo. Il PCI uscì sconfitto dalle elezioni e dalle sue scelte di governo. La lunga

stagione post sessantottesca si esauriva, mentre si ammainavano le bandiere del movimentismo,

della contestazione al capitalismo ed alle sue istituzioni italiane ed europee.

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§ 6 – Gli anni 80 e il rilancio della Comunità

L’elezione del Parlamento Europeo a suffragio universale nel giugno del 1979 apriva un nuovo

periodo molto più produttivo e fecondo per le istituzioni europee dopo un decennio (gli anni

settanta) connotato da molte resistenze, da difficoltà continue anche per le difficoltà economiche

generali, che travagliarono l’Occidente.

Gli anni Ottanta si aprivano con un’eredità pesante: nonostante i molti progetti gli Stati membri

si erano mostrati poco propensi a compiere nuovi passi decisivi. A titolo esemplificativo si potrebbe

ricordare la questione delle sovvenzioni all’agricoltura che assorbiva oltre la metà del bilancio

comunitario, distribuendo risorse che avevano finito per privilegiare alcune realtà a scapito di altre.

La crisi energetica aveva in particolare attanagliato le diverse economie generando tensioni interne

e forti ventate protezionistiche, anche se lo sviluppo indubitabile degli scambi e del commercio

all’interno della Comunità incoraggiava a compiere nuovi passi nella direzione intrapresa.

C’erano ancora troppe barriere normative e fiscali da abbattere, alle quali corrispondevano

interessi, che le tensioni politiche interne ai singoli Stati non consentivano di superare. Era agli Stati

che doveva spettare l’iniziativa di una nuova accelerazione: ed in effetti fu il Consiglio Europeo

tenutosi a Londra nel novembre del 1981 a proporre nuove soluzioni sia per il mercato interno che

per l’uniformità delle articolazioni monetarie.

La Commissione venne così investita del compito di studiare un progetto operativo; compito

che fu portato a compimento in un anno e presentato alla riunione tenutasi nel dicembre a

Copenaghen nel 1982. Il progetto mirava alla semplificazione delle formalità doganali, all’apertura

completa dei mercati, supportate e favorite dalla progressiva armonizzazione delle diverse

legislazioni vigenti e dalla liberalizzazione delle attività finanziarie.

Nel Consiglio Europeo si rafforzò nei primi anni ottanta la volontà di adottare misure efficaci

per eliminare le norme restrittive per favorire la concorrenza e in generale per migliorare i rapporti

europei. Mentre emergevano figure di primissimo piano come Margaret Thatcher, Francois

Mitterand ed Helmut Kohl alla direzione dei rispettivi governi (inglese, francese, tedesco),

maturavano le condizioni per l’ingresso nella Comunità di tre nuovi Stati.

Spagna, Portogallo e Grecia erano passati attraverso percorsi diversi e non senza traumi al

sistema democratico e potevano ormai vantare governi perfettamente omogenei rispetto a quelli

degli Stati fondatori

A partire dal 1° gennaio 1981, la Grecia liberatasi dal regime autoritario poté essere

annoverato come il decimo membro. Partivano nello stesso tempo serrate trattative e consultazioni

per Spagna e Portogallo, che videro la conclusione 1986.

A favorire tali progressi, sia nel senso dell’intensificazione dei rapporti che nell’allargamento a

nuovi Stati, un ruolo di grandissima importanza va assegnato alla Dichiarazione di Stoccarda del

1983 sul tema dell’Unione Europea, dei fini economici e dei valori comuni. Anche per iniziativa di

due ministri degli esteri Genscher (Germania) e Colombo (Italia) si sottolineava con maggiore

forza la necessità di una cooperazione sempre più intensa in tema di politica estera e di misure volte

alla sicurezza comune, tanto più necessarie in un momento storico critico per i rapporti Est-Ovest e

per il riacutizzasi delle tensioni internazionali susseguenti all’invasione dell’Afganistan da parte

dell’Unione Sovietica.

La dichiarazione di Stoccarda rappresentò un segnale importante di una ripresa strategica che

avrebbero portato nel 1986 all’Atto Unico Europeo.

Piano Colombo-Genscher

Studio elaborato nel novembre 1981 dal ministro degli esteri italiano Emilio Colombo e dal

ministro degli esteri tedesco Hans-Dietrich Genscher e rappresenta una tappa estremamente

importante del processo di cooperazione politica europea (v. CPE).

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Il piano delineava una più marcata collaborazione fra gli Stati attraverso il coordinamento delle

attività che ciascuno di essi svolgeva singolarmente: la direzione politica di questo coordinamento

doveva essere assunta dal Consiglio europeo affiancato dal Consiglio dell’Unione europea.

Tale proposta provocò reazioni piuttosto incerte da parte degli Stati membri. Dopo lunghe

negoziazioni fu deciso di retrocedere il documento da bozza di testo legislativo a semplice

dichiarazione senza effetti obbligatori.

Le linee essenziali del piano Colombo-Genscher confluiscono poi nell’importante dichiarazione di

Stoccarda del 1983.

Dichiarazione di Stoccarda : risoluzione conclusiva del Consiglio europeo di Stoccarda del 17-19

giugno 1983; rappresenta il primo tentativo significativo di affrontare il problema delle riforme

istituzionali in ambito comunitario, nonché quello di realizzare la trasformazione della Comunità in

Unione europea.

Raccogliendo le linee essenziali del piano Colombo-Genscher ha posto l’accento sull’importanza

dello sviluppo della cooperazione politica europea (v. CPE).

Elementi fondamentali della Dichiarazione sono:

— il riconoscimento della necessità di procedere ad un coordinamento tra politiche comunitarie e

cooperazione politica, pur tenendo distinti i due aspetti del processo d’integrazione;

— l’affidamento al Consiglio europeo ed al Consiglio dell’Unione della funzione di coordinamento,

d’intesa con la Commissione il cui presidente partecipava ai periodici vertici dei capi di Stato;

— il ripristino della procedura di votazione a maggioranza qualificata, prevista dai trattati

comunitari e tacitamente abrogata con il compromesso di Lussemburgo. Quest’ultimo punto fu

realmente attuato soltanto due anni più tardi con l’Atto Unico Europeo.

La dichiarazione di Stoccarda però non riuscì ad attenuare di colpo le difficoltà e le reciproche

differenze che venivano da un decennio di sostanziale stallo dei rapporti. Rimaneva sul tappeto il

problema spinosissimo dei bilanci, del finanziamento all’agricoltura, della rigidità delle diverse

amministrazioni pubbliche. La prima metà degli anni ottanta rappresentò tuttavia un momento di

rilancio sia ad opera delle istituzioni comunitarie, sia per un sempre più decisivo intervento di forze

economiche ormai obbligate a perseguire strategie di sviluppo sovranazionali.

Tra le istituzioni europee in tale periodo un posto di tutto rilievo spetta al nuovo Parlamento

Europeo. In tali iniziative che videro protagonista Altiero Spinelli va messo in piena luce per la sua

importanza il Progetto di Trattato per l’Unione Europea approvato dal Parlamento a grande

maggioranza il 14 febbraio 1984.

Il progetto delineava infatti il cammino futuro della Comunità attraverso una nuova serie di

regole che dovevano prendere il posto, continuandone il percorso, dei trattati di Roma del 1957.

Partendo dalla fondamentale innovazione di definire prioritariamente i valori fondamentali, il

concetto stesso di cittadinanza europea, i diritti ad essa collegati, il Progetto delineava i contenuti

politici, i mezzi, l’articolazione delle diverse istituzioni europee nella prospettiva di una vera e

propria Unione.

Il Progetto non venne immediatamente recepito dagli Stati membri, ma neanche respinto;

anzi nel corso del Consiglio europeo tenutosi in Francia nel 1985 il Presidente Mitterand volle

indicare nel progetto il nuovo percorso su cui l’Europa avrebbe dovuto incamminarsi.

L’impulso del Parlamento fu largamente supportato dalla Commissione; il suo presidente

Jacques Delors era stato designato nel 1984 ed ebbe il merito di cominciare da un rapporto, assai

stretto e diretto rispetto al passato, non soltanto con il Parlamento ma anche con le principali

organizzazioni economiche e sociali europee. Anche da tali contatti nacque la strategia di rilancio

fondata sull’interazione delle economie e sullo sviluppo della liberalizzazione e del mercato, una

liberalizzazione peraltro che tenesse conto delle diverse realtà locali e che sapesse coniugare

cittadini-consumatori. Il motore di tale processo doveva essere la possibilità che i beni e i servizi

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prodotto da uno dei paesi nel rispetto delle regole comunitarie potessero liberamente circolare ed

essere fruiti in tutti gli Stati membri.

§ 7 – L’Atto Unico Europeo

Più di 40 anni erano passati da quando nel 1941 Altiero Spinelli aveva concepito il manifesto

del federalismo ed alla metà degli anni 80 la forza ideale di tale ispirazione trovava riscontro nel

pieno rilancio del progetto europeo di Spinelli (deputato a Strasburgo). Egli fu uno dei più efficaci

promotori di un nuovo trattato. Il progetto di trattato fu approvato dall’assemblea di Strasburgo il 14

febbraio 1984 e disegnava l’Unione su una base federale. Tale progetto era molto ambizioso ma non

privo di consapevolezze circa le possibilità di successo. Solo il Parlamento italiano si espresse a

favore ma tale disegno di trattato non fu approvato dagli altri Stati.

Nello stesso anno (1984) a Fontainbleau fu creato un comitato per studiare le riforme ai

trattati Era la premessa per l’approvazione dell’Atto Unico Europeo. Una proposta culturale e

politica che dette i suoi frutti grazie alla straordinaria attività di Jacques Delors (Presidente della

Commissione Europea dal gennaio del 1985). Il lavoro da lui previsto doveva portare a compimento

la costruzione del mercato unico, un passo più avanti del mercato comune, un mercato unico perché

fondato sulla completa armonizzazione delle regole di produzione dei beni

L’Atto Unico Europeo del 1986 ridette slancio e mordente politico al Trattato CEE del 1957.

Ormai gli Stati aderenti erano diventati 12 ed era sempre più evidente che il futuro dell’integrazione

doveva passare per una significativa attenuazione del ruolo dei governi nazionali anche se motivata

principalmente dalla realizzazione di un mercato interno libero e capace di moltiplicare l’offerta e la

fruizione di beni e di servizi.

Le premesse, come si è detto, furono quelle dell’efficace opera della Commissione guidata da

Delors, sostenuto dai principali leaders politici, sia quelli di ispirazione socialdemocratica che di

ispirazione cristiano-sociale. Rimaneva certo la preoccupazione per gli interessi nazionali e quella

per le conseguenze di un troppo accentuato affermarsi del libero mercato per le sue conseguenze

sugli strati più deboli della società, ma prevalsero le attese per un crescita economica ampia e

consolidata dopo la dura esperienza della crisi petrolifera e la politica monetaria adottata dagli Stati

Uniti. La stessa Francia, che nel decennio precedente avesse non poco frenato il cammino

dell’integrazione, aveva dovuto riconoscere la debolezza di una strategia di accentramento dalla

politica economica nelle mani dello Stato.

Mitterand dopo il 1983 favorì dunque un abbandono delle politiche precedenti nella direzione

di una maggiore integrazione, eliminando uno dei maggiori ostacoli alla creazione dell’Unione. Era

il via libera che la Germania di Kohl aspettava per far avanzare non solo l’espansione del mercato

interno, ma l’adozione del voto maggioritario nelle decisioni del Consiglio europeo.

Il Parlamento europeo non mancò di far sentire il peso del suo dissenso a soluzioni puramente

economiche che non fossero accompagnate e sorrette da una profonda riforma istituzionale. In tale

clima il compromesso fu trovato alla fine del 1985 (16 – 17 dicembre). Anche se per tutelare

specialmente le esigenze inglesi, la revisione del Trattato non toccava temi dedicati come la politica

estera e quella fiscale, tuttavia erano state gettate le basi per la firma dell’Atto Unico. Con esso si

metteva in moto un processo decisivo di riforme istituzionali della Comunità, che avrebbe

condotto alla svolta di Maastricht. Il risultato dell’Atto Unico comportava in effetti soprattutto

un rafforzamento del ruolo della Commissione bilanciato dall’approccio “funzionalista”

sostenuto da Delors, metodo dimostratosi nel tempo e nell’esperienza tanto efficace da esaltare la

coesione della Comunità iniziale e di trascinare anche i nuovi “soci” più recalcitranti e dubbiosi

come la Gran Bretagna.

La rinuncia della strategia del federalismo, propugnata da Spinelli e largamente recepita dal

Parlamento, si rivelò così meno grave e comunque necessaria per evitare che l’unica fonte

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decisionale del futuro europeo (come voleva soprattutto la Gran Bretagna) fosse quella dei governi

nazionali riuniti nel Consiglio Europeo.

I testi dell’Atto Unico furono sottoscritti tra il 17 e il 28 febbraio 1986: era la prima

importante riforma del Trattato di Roma. Una riforma importante e per molti aspetti decisiva

anche se frutto di un compromesso tra le spinte tese ad incrementare le competenze

sopranazionali ed il desiderio degli Stati membri di mantenere il controllo nelle decisioni più

importanti. In particolare va sottolineato da una parte il potenziamento delle competenze

esecutive della Commissione, dall’altro l’istituzionalizzazione del Consiglio Europeo, alle cui

riunioni partecipava ora il Presidente della Commissione.

L’entrata in vigore dell’AUE a partire dal 1° luglio 1986, pur con i suoi limiti, dava un

significativo impulso alle spinte unitarie: il mercato interno assumeva il valore politico-sociale di

“spazio senza frontiere interne”.

Uno spazio destinato ad assicurare la libera circolazione delle merci, delle persone dei

servizi e dei capitali secondo un cammino prefissato entro il 31 dicembre 1992.

Si delinearono le premesse politico istituzionali del Trattato sull’Unione Europea sottoscritto a

Maastricht nel 1992, ma soprattutto si riaffermava con forza il ruolo del Consiglio Europeo (da

tener distinto dal Consiglio della Comunità) che veniva istituzionalizzato con il compito sempre più

decisivo di coordinamento e di impulso politico generale. Davanti al consistente aumento dei paesi

aderenti si accrescevano i consensi per il metodo, che, partendo dalla concretezza funzionalista,

metteva in primo piano la necessità delle cooperazione politica . Era la via per armonizzare i diversi

punti di vista degli Stati membri con uno sguardo e con riflessi che andavano oltre il mercato ed

erano decisivi per la stessa politica estera. La politica commerciale e la circolazione delle merci

aveva bisogno di strategie internazionali non in contrasto tra loro e sempre più coerenti con quelle

adottate dalle istituzioni comunitarie.

§ 8 – L’Italia e l’AUE. La preparazione al TUE

Nella seconda metà del degli anni ottanta la politica italiana fu caratterizzata dal

prevalere dell’alleanza tra DC e PSI. Le forze politiche avvertivano la responsabilità di

partecipare a pieno titolo ad un processo formativo di trasformazione che interveniva su parti

essenziali sia nel sistema politico sia nel sistema giuridico del nostro Paese.

Un irreversibile moto convogliava diverse volontà politiche verso un traguardo potenzialmente

federale e la stessa società italiana, pur non percependo in pieno la grandiosità del cambiamento,

contribuiva di fatto a partecipare alla costruzione dell’Europa. Il cambiamento in atto era supportato

dalla strategia della Commissione in materia di reciproco riconoscimento delle legislazioni,

principio tanto più efficace in quanto supportato da importanti sentenza della Corte di Giustizia. In

base a tale principio ogni Stato membro veniva obbligato a riconoscere qualsiasi attività che fosse

legittimata da norme operanti in uno degli altri Stati. Era un importante mutamento

dell’ordinamento e dell’estensione della legislazione comunitaria, che andava oltre gli strumenti

normativi propri delle istituzioni europee (regolamenti e direttive). Si poneva il problema del

processo di riavvicinamento delle diverse legislazioni nazionali: i paesi membri non potevano

restare inerti e mantenere regole che si traducessero in condizioni di inferiorità degli imprenditori e

di debolezza dell’intera attività economica.

In vista della scadenza del 1992 l’AUE e la conseguente azione della Commissione spinsero

verso un processo complessivo di unificazione legislativa che seguiva il doppio ma convergente

cammino delle direttive degli organi comunitari e delle riforme autonomamente decise dal

legislatore nazionale.

Si tendeva così a superare gli ostacoli esistenti sulla base di un metodo basato sul consenso e

non sull’imposizione. Un consenso fondato su un binomio destinato ad affermarsi: la nuova

prospettiva continentale delle imprese (e quindi dell’economia) e la crescita delle istituzioni . Da

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tale binomio prendeva forma non solo una programmazione europea delle economie e di regole

finanziarie, ma si poneva l’accento anche sulle regole e sui mezzi amministrativi propri della

Comunità. Era la base per consolidare il rapporto tra integrazione economica e integrazione politica.

Il “Libro bianco” della Commissione con le sue trecento direttive aveva come obiettivo quello

di dare piena attuazione al principio della libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi;

era la via di intervento anche sulle infrastrutture (anche sociali e culturali) esistenti nei vari Paesi,

sulle forze politiche, sulle scelte pubbliche, sul rapporto tra eletti ed elettori, anche attraverso nuove

forme organizzative del consenso. Lo stesso intervento pubblico veniva sollecitato ad assumere

compiti più mirati e strategici nei settori nei quali l’iniziativa privata si mostrava carente. Insomma,

si sollecitavano le politiche ad evitare interventi distorsivi e ad operare in base a normative

comunitarie, compatibilmente agli interessi comunitari.

Il sistema Italia veniva dunque sollecitato a grandi cambiamenti, per poter con pieno titolo stare

nella grande Europa; si chiedeva soprattutto una grande capacità dinamica e di adattamento ad una

diversa visione della politica, non limitata soltanto a conservare piccole posizioni di potere ma

capace di valorizzare le energie esistenti sul confronto comunitario. L’avanzata del grande mercato

e delle regole sopranazionali imponeva la disciplina della concorrenza, il controllo delle posizioni

dominanti, nonché il divieto di pratiche distorsive e di scambio. Ciò poneva per il sistema politico

italiano il problema delle riforme della Pubblica Amministrazione, il collegamento evidente tra il

suo funzionamento e la partecipazione europea. La P.A. entrava da protagonista nella difficile

impresa di entrare nello spirito e nelle norme europee, dovendo promuovere e realizzare in molti

settori gli adeguamenti necessari e nel contempo di tutelare gli interessi collettivi.

L’Italia si presentava alla svolta degli anni novanta particolarmente debole rispetto ad

altre Amministrazioni Europee. Dalle amministrazioni ministeriali a quelle locali ed elettive il

quadro necessitava di coraggiosi interventi soprattutto in materia di individuazione delle

responsabilità, di separazione delle competenze tra burocrazia e politica, di revisione dei criteri di

reclutamento.

L’avanzamento dell’integrazione europea poneva il problema dell’occupazione, del potere, dei

rapporti clientelari, di rovesciare il rapporto tra politica e amministrazione ponendo l’interesse

generale e non quello di parte a fondamento della decisione e dalle scelte. Il ruolo crescente della

normativa comunitaria e la sua prevalenza su quella nazionale dovevano incidere sul tradizionale

formalismo della nostra P.A., sulla sua apparente rigidità fondata sulla concezione che nella

formazione dell’atto amministrativo dovesse prevalere l’osservanza delle regole e non il contenuto.

La concorrenza in tale campo poneva le premesse per un cambiamento che, sia pure con

lentezza, è stato avviato nella direzione dei risultati e non del rispetto alla procedura, e l’affermarsi

delle responsabilità di fronte ai risultati non conformi ai benefici sociali e pubblici attesi: anche la

P.A. italiana entrava nell’agone del grande “spazio” europeo.

L’AUE creò spazi economici, politici e giuridici entro i quali gli Stati potevano far valere la

loro competenza e coniugare gli interessi nazionali con quelli dell’Unione. Un’occasione per l’Italia

per abbandonare una tradizione amministrativa secolare e vincolata ad una rigidità troppo spesso

inefficace. Ormai le inefficienze amministrative diventavano problemi di partecipazione alla vita

europea sia rispetto alla distribuzione delle risorse che rispetto all’applicazione indispensabile delle

direttive comunitarie.

Per l’Italia dunque si apriva uno scenario esaltante di opportunità, ma anche di sacrifici e di

pericoli. Gli organi politici nazionali erano chiamati a coordinarsi con le istituzioni europee sia sugli

obiettivi perseguiti che nei tempi di realizzazione. In più la politica nazionale doveva prendere atto

dei suoi nuovi compiti e limiti; l’attuazione dell’AUE metteva in luce molti aspetti del potere

decisionale in concorrenza con meccanismi più ampi e di mercato o addirittura in un regime di

complementarietà con centri di decisione comunitari. Ciò significava non solo nuove regole del

sistema politico ma lo sprigionarsi di energie sociali ed economiche svincolate da interessi

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particolaristici ed inattuali. Anche in questo modo si contribuiva all’applicazione degli impegni

sottoscritti: l’AUE si apriva con la solenne dichiarazione che l’obiettivo primario doveva essere

quello di “contribuire insieme a far progredire concretamente l’Unione Europea” (art.1 c.1).

L’integrazione economica veniva dunque vista come coronamento e come impulso delle

istituzioni comunitarie; la stessa prospettiva del mercato unico con l’unione monetaria aveva una

valenza politica elevatissima.

AUE [Atto Unico Europeo] :

Insieme di disposizioni che modificano e completano i tre trattati istitutivi delle Comunità europee

con gli strumenti necessari per l’attuazione del Libro Bianco sul completamento del mercato

interno.

L’obiettivo più importante era la realizzazione entro il 31 dicembre 1992 del mercato interno, cioè

di uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle

persone, dei servizi e dei capitali.

Nell’Atto unico, oltre alla creazione del mercato interno sono previsti:

 la ricerca di una coesione economica più stretta tra le regioni europee e una riduzione delle

disparità regionali attraverso la riforma dei fondi strutturali;

 il miglioramento della politica sociale;

 il rafforzamento della cooperazione monetaria;

 l’introduzione di norme in materia di tutela dell’ambiente e di ricerca scientifica e

tecnologica.

 L’Atto unico ha anche previsto modifiche istituzionali, fra cui si ricordano:

 il passaggio dall’unanimità alla maggioranza qualificata per le decisioni del Consiglio

dell’Unione europea nei settori del mercato interno, della politica sociale, della coesione

economica e sociale e della ricerca;

 l’affidamento alla Commissione delle competenze esecutive degli atti adottati dal Consiglio,

il conferimento al Parlamento europeo di un potere di parere conforme in materia di

adesione e per gli accordi di associazione;

 l’introduzione di una procedura di cooperazione tra la Commissione, il Parlamento e il

Consiglio;

 l’istituzionalizzazione del Consiglio europeo;

 la creazione di un Tribunale di primo grado che ha affiancato la Corte di Giustizia

NOTE:

IL XX CONGRESSO DEL PARTITO COMUNISTA SOVIETICO

Il 25 febbraio del 1956, alla conclusione del XX congresso del Partito comunista sovietico, il

capo del partito Nikita Hruscëv tenne un discorso segreto durato più di cinque ore in cui denuncia i

crimini commessi dal regime sovietico durante l’era staliniana.

La cartella con il discorso segreto, “la cartella rossa”, finì all’ambasciata israeliana di Vienna e

poi a Tel Aviv, per arrivare negli Stati uniti.

Il New York Times poco tempo dopo, il 6 luglio 1956, pubblicò un estratto dal discorso segreto

sui crimini staliniani. Nel frattempo nell’Europa dell’Est il discorso venne letto a tutti i membri dei

partiti comunisti nazionali.

Per i paesi satelliti dell’URSS il discorso del capo del partito comunista sovietico e la

destalinizzazione furono interpretati come la possibilità di veder realizzato un nuovo socialismo dal

volto umano. Pagina 23 di 49

Nell’Europa occidentale il discorso di Chrušëv e dei crimini contro l’umanità compiuti durante

l’era staliniana ebbero un effetto shock; Vera Belmont, del partito comunista francese, considerava

il partito come una famiglia, una dimensione umana e all’insegna della fratellanza.

Il partito comunista francese entrò dopo le rivelazioni del XX Congresso del PCUS in

un’impasse interna e strutturale.

Intanto nell’Unione sovietica venivano riabilitati i primi prigionieri politici dei gulag; per ex

prigionieri, come Susanna Petschura e Juri Fidelholz, al ritorno a casa ci fu il divieto però da parte

del KGB di raccontare quello che succedeva nei gulag. I reduci furono considerati come stranieri in

terra propria.

La reazione nei paesi satelliti fu diversa da stato a stato: per la DDR si trattò semplicemente di

distanziarsi dalla linea tenuta da Stalin, in Polonia invece si respirava un clima di insoddisfazione

per l’aumento dei prezzi e per il crollo del potere d’acquisto.

Il 26 giugno del 1956 cento mila lavoratori polacchi scesero per le vie di Poznań per protestare:

“pane gratis” fu lo slogan. Poi però si cominciò a gridare: “Fuori i Russi dalla Polonia”. La

repressione fu durissima.

In ottobre fu l’Ungheria a sollevarsi contro l’URSS.

I carri armati entrarono a Budapest il 19 ottobre con l’ordine, se necessario, di sparare.

Chrušëv non voleva rischiare che si finisse in un bagno di sangue, così decise di far rientrare i

carri armati, ma il 23 ottobre gli operai e gli studenti scesero di nuovo in piazza a Budapest: fu la

primavera d’autunno.

“La statua di Stalin venne rovesciata a terra con la faccia contro l’asfalto e poi fatta a pezzi”,

ricorda (non tutti i simboli del consumismo vennero presi il 23 ottobre d’assalto, solo il culto per

Stalin venne ripudiato).

I carri armati sovietici tornarono a Budapest, ma il Cremlino scelse la strada della trattativa; fu

incaricato Anastas Mikojan come mediatore per il Cremlino, Notscha per gli Ungheresi.

Egli fu disposto al compromesso con Mosca, ma allo stesso tempo non voleva rinunciare alla

lotta. Il 27 ottobre Notscha chiese il ritiro dei carri armati; fu arrestato e processato il 30 ottobre.

In poco tempo però iniziarono i durissimi scontri che durarono 11 giorni.

Per il comunista francese Michel Cardoza la violenta repressione della rivolta di Budapest ha

rappresentato l’affermazione del potere personale di Hruscëv e la fine di un sogno, la disillusione

per i paesi dell’Europa dell’Est.

Strategia centrista: Il centrismo che fu criticato negli anni successivi era stata la scelta

fondamentale che ha qualificato la Dc come partito pilastro nello schieramento politico con gli altri

movimenti e le altre espressioni culturali così varie nel nostro paese.

Una scelta vincente che ha dato un ruolo forte e determinante anche se non corrispondente alla

reale ed effettiva consistenza elettorale dei cattolici come tali che non hanno mai avuto posizioni

fortemente maggioritarie. Il disegno degasperiano infatti ha ricercato la collaborazione di partiti a

destra e a sinistra della Dc per arginare le opposizioni di sinistra e della destra estrema allora

entrambe antidemocratiche in una situazione di mediazione dei vari interessi, delle varie esigenze di

una società con forti contraddizioni, ma desiderosa di trovare un equilibrio istituzionale che attuasse

le conquiste civili e democratiche che la Carta Costituzionale aveva elaborato.

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Capitolo 3

Il trattato sull’Unione Europea

§ 1 - Verso gli accordi di Maastricht

La fine della contrapposizione est-ovest, seguita al crollo del regime sovietico nel 1999,

produsse grandissime conseguenze anche sul processo di integrazione europea che, per quanto

fondato su motivazioni economiche, mirava anche all’allargamento dell’area della democrazia a

Paesi fino ad allora sottoposti al dominio sovietico. La definitiva chiusura di un lungo periodo di

guerra fredda, l’apertura di nuove prospettive economiche mondiali spinse i paesi della comunità ad

imboccare con maggiore decisione strade da tempo tracciate, ma troppo spesso evitate o

abbandonate.

Un senso di maggior fiducia ma anche di urgenza apriva le porte non solo per l’economia e per

la finanza, ma anche per la trasformazione delle regole comuni in materia di lavoro, di

amministrazione, di diritti civili. L’ingresso di un intero Stato (l’ex Repubblica democratica

tedesca) nella comunità, dopo la riunificazione delle due Germanie rendeva necessario rispondere

alle nuove sfide e dava fiato alle tesi federaliste.

Il traguardo (previsto dall’AUE) si presentava pieno di speranze e di sfide, per molti come la

strada unificante di più ampi obiettivi politici, di nuove opportunità e modifiche strutturali.

Nel 1990, per iniziativa di Francia e Germania, rappresentate da statisti di primo piano come

Mitterrand e Kohl, fu sollecitato un avanzamento del processo di integrazione basato sul

consolidamento delle istituzioni, sulla piena realizzazione del mercato comune, su una più forte

concertazione in materia di politica estera e di sicurezza.

I governi di Gran Bretagna e d’Irlanda si mostrarono assai più tiepidi, ma questo era un

sintomo di un processo di profonda revisione dei trattati e delle regole comunitarie. Non solo per

rendere funzionale il mercato, ma per affrontare temi quali la protezione sociale, la tutela del lavoro,

le linee comuni di contrasto alla criminalità e all’immigrazione clandestina.

Il tema delle libertà, anche di spostamento all’interno dello spazio europeo, si collegava a

problemi di cooperazione giudiziaria e di polizia (in tema di libertà di spostamento, bisogna

evidenziare gli accordi di Schengen del 1985: trattato che coinvolge sia alcuni Stati membri

dell'Unione europea sia stati terzi. Gli accordi, inizialmente nati al di fuori della normativa UE, ne

divennero parte con il Trattato di Amsterdam, e vennero integrati nel Trattato sull'Unione europea

(meglio noto come Trattato di Maastricht). Gli stati membri che non fanno parte dell'"area

Schengen" (nome con cui i paesi membri del trattato in questione indicano l'insieme dei territori su

cui il trattato stesso è applicato) sono il Regno Unito e l'Irlanda, in base a una clausola di opt-out.

Gli stati terzi che partecipano a Schengen sono Islanda, Norvegia e Svizzera: un totale di 28 stati

europei aderisce quindi allo Spazio Schengen. Fra questi, tre (Cipro, Romania e Bulgaria) non

hanno ancora attuato nella pratica tutti gli accorgimenti tecnici necessari per aderire all'area

Schengen, e pertanto, in via provvisoria, mantengono tuttora i controlli alla frontiera. Si può

definire Schengen come una cooperazione rafforzata all'interno dell'Unione europea) ; la

legislazione comunitaria diventava in effetti uno strumento decisivo per risolvere i problemi pratici

posti dall’applicazione e dallo sviluppo degli accordi del 1986. Ne era ben consapevole il

Parlamento europeo che, nel dicembre 1989, votò a larga maggioranza una risoluzione tendente ad

attribuire all’Assemblea poteri più ampi di ratifica e di codecisione non solo sulla legislazione

comunitaria ma anche su tutti gli accordi internazionali di rilievo.

L’anno successivo, nel dicembre 1990 a Roma, un’importante conferenza intergovernativa

proponeva un altro importantissimo tassello per la realizzazione dell’Unione economica e monetaria

(UEM). Sulla base delle premesse del Rapporto Delors si lavorò per cominciare a sciogliere i

principali punti di dissenso e cioè la data di partenza per la costituzione di una Banca Centrale

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Europea (BCE), le tappe di una moneta unica e le possibilità di una adesione in tempi diversi a

seconda delle necessità dei singoli Stati. (per UEM vedi anche paragrafo 3).

UEM [Unione Economica e Monetaria] artt. 98-124 Trattato CE

Processo di convergenza delle politiche economiche e monetarie degli Stati membri della Comunità

europea, sfociato, il 1° gennaio 1999, nell’adozione di una moneta unica e nella istituzione della

Banca centrale europea. Il progetto dell’UEM costituisce uno delle più significative disposizioni del

Trattato di Maastricht. Sulla scorta del rapporto presentato dalla Commissione Delors, il trattato ha

previsto che il processo di integrazione si svolgesse in tre fasi:

 la prima fase ha avuto inizio il 1° luglio 1990 e si è conclusa nel 1993;

 la seconda fase, partita il 1° gennaio 1994, avrebbe dovuto chiudersi il 1° gennaio 1997;

problemi operativi hanno però consigliato di prolungarla fino al 31 dicembre 1998;

 la terza fase, che ha avuto inizio il 1° gennaio 1999.

Questa scansione temporale ha riguardato sia il processo di convergenza delle politiche economiche

(v. Unione economica) sia l’integrazione monetaria.

Il coordinamento economico è stato affidato all’ECOFIN (v.), unico organo autorizzato a formulare

gli indirizzi di massima per le politiche economiche (indirizzi che costituiscono il principale

strumento per il coordinamento economico).

Per quanto riguarda l’unione monetaria, dopo la totale liberalizzazione dei movimenti di capitali fra

gli Stati membri (1° luglio 1990) si è assistito ad una forzata convergenza della politica monetaria

adottata dai singoli paesi. Nel corso della seconda fase, questo maggior coordinamento ha

riguardato, soprattutto, i criteri di convergenza (v.) previsti dal Trattato di Maastricht (finanze

pubbliche, inflazione, tassi d’interesse, stabilità del cambio).

Sulla base di questi criteri, sono stati individuati i paesi in grado di partecipare alla terza fase

dell’unione monetaria (1° gennaio 1999). A partire da quest’ultima data, l’euro è stato adottato

come moneta bancaria e come unità di conto, mentre i titoli del debito pubblico sono emessi in

euro. Contemporaneamente, la BCE ha preso il posto dell’Istituto Monetario europeo (IME). Il 31

dicembre 1999 sono stati inoltre fissati i tassi di conversione tra l’euro e le valute dei paesi che

hanno aderito all’euro, tasso che resterà fisso fino al 2002, anno in cui le singole monete spariranno

definitivamente. Il 1° gennaio 2002 inizierà la materiale emissione di monete in euro che, per alcuni

mesi, circoleranno contemporaneamente alle valute nazionali. Il 1° luglio 2002 (ma il termine

potrebbe essere ridotto), infine, l’euro sarà l’unica moneta circolante.

Rapporto Delors

Documento, così chiamato dal nome dell’allora Presidente della Commissione, che rappresenta il

vero punto di svolta nel processo di integrazione economica e monetaria.

Nel corso del Vertice di Hannover del 26 e 27 giugno 1988 i capi di Stato e di governo decisero di

affidare ad un Comitato, formato dai governatori delle Banche centrali e da alcuni esperti esterni e

presieduto da Jacques Delors, il compito di studiare e proporre le tappe concrete per giungere

all’unione economica e monetaria. Il rapporto fu presentato nel mese di aprile del 1989 e nelle sue

grandi linee riprendeva le ipotesi di integrazione economica e monetaria già tracciate nel Rapporto

Werner del 1970, ed in particolare la scansione temporale articolata in tre fasi.

Rimaneva sullo sfondo, come motivo costante di contrasto tra i governi, il tema dell’Unione

politica, verso il quale va registrata una forte partecipazione della Commissione e del Parlamento in

direzione di una sempre più marcata integrazione che avrebbe portato alla soluzione federalista. Su

tali aspetti il Consiglio europeo registrò adesioni, ma anche forti resistenze come quella del premier

inglese che condizionarono non poco il negoziato dei dodici a Maastricht tenutosi nel mese di

dicembre del 1991. La base di sviluppo dell’Europa avrebbe dovuto essere costituita (era la tesi cd.

dei “tre pilastri”) dal trattato CEE integrato dall’AUE e poi UEM, il secondo pilastro doveva essere

costituito dalla giustizia europea, il terzo dalla politica estera, in tutti i suoi aspetti. Gli ultimi due

riservati agli accordi tra i governi e i rappresentanti delle istituzioni comunitarie.

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Sulla base di tali compromessi realizzati nel 1990-1991 si dava vita al trattato che avrebbe portato

ad un’ampia cessione di sovranità nazionale da parte degli Stati a favore dell’Europa. Soprattutto

ogni Stato, ad eccezione di Gran Bretagna e Danimarca, rinunciava ai suoi poteri in materia di

politica monetaria. Gli europei divenivano per molti aspetti cittadini di una nuova entità

sopranazionale: l’Unione Europea.

§ 2 - Il Trattato sull'Unione Europea

A Maastricht agli inizi del 1992 fu portato a compimento, dopo la lunga trattativa, l’impianto

dell’Unione. Esso va concepito su te pilastri: la Comunità europea (CE), la cooperazione su

Giustizia e Affari Interni (GAI), Politica Estera e sicurezza comune (PESC).

Il Trattato manteneva l’impianto istituzionale collaudato della Comunità, allargando tuttavia i poteri

del Parlamento attraverso una nuova definizione dei compiti di codecisione. Il trattato tuttavia

andava oltre nell’indicare gli obiettivi dell’Unione. Gli Stati sottoscrittori si impegnavano infatti a

realizzare uno spazio senza frontiere interne, ritenuto indispensabile per lo sviluppo economico e

sociale ma soprattutto convenivano sulla necessità di giungere all’unione monetaria ed alla

realizzazione della moneta unica. Si conveniva inoltre sul principio della cittadinanza europea e sul

principio della sussidiarietà, quali articolazioni di un’Unione che acquisiva una connotazione

politica affianco a quella economica.

Il trattato tendeva nel complesso a razionalizzare le competenze assunte nel tempo dalla

Comunità e a realizzarne di nuove: le materie erano quelle della sanità, dell’istruzione, della tutela

dei consumatori e dell’ambiente, delle grandi reti di comunicazione.

La complessità delle trattative intergovernative che portarono alla stesura degli accordi risulta

evidente dalla diversità delle posizioni di partenza e dalla difficoltà del compromesso. Ciò

nonostante si può ritenere cha la conclusione fu di una notevole rinuncia degli Stati a frazioni di

sovranità nazionale, con particolare riguardo alla politica monetaria. I dodici, sia pure con grandi

differenze tra loro, orientarono decisamente l’Europa verso una sempre maggiore integrazione

europea e ad un processo di avvicinamento dei popoli alle nuove istituzioni. Un passo ampio e

coraggioso. Anche troppo coraggioso se si riflette sul difficile percorso cui andavano incontro le

diverse ratifiche: se quelle ottenute attraverso il voto parlamentare furono relativamente semplici,

non altrettanto può dirsi per quelle che vennero richieste direttamente ai cittadini chiamati ad

esprimersi attraverso il referendum. Ciò riguardò l’Irlanda, la Danimarca e la Francia. Nel primo

caso si superò agevolmente la prova elettorale; in Danimarca, invece, il popolo si espresse contro il

trattato. Ciò portò ad una vera crisi del processo unitario, che incoraggiò la tradizionale politica

inglese superata con le previsioni di alcune deroghe al trattato specie in materia monetaria e di

cittadinanza europea.

In cambio la Danimarca si impegnava a convocare un nuovo referendum, che in effetti, tenutosi

nel giugno 1993, sancì l’adesione dei danesi al trattato col 56% dei consensi.

Le vicende danesi, ma soprattutto la campagna di opposizione portata in Francia dai partiti di destra

e di estrema sinistra al trattato, misero in difficoltà l’intera Unione. Alla fine l’adesione passò in

Francia di strettissima misura. Ma non per questo in Europa le voci contrarie al trattato tacquero: in

Inghilterra, ma anche in Germania. Quest’ultima ratificò il trattato dopo aver superato a fatica gli

ostacoli posti da numerosi ricorsi presentati davanti alla Corte Costituzionale tedesca. Tali ricorsi

ritenevano lesi i diritti fondamentali dei cittadini tedeschi e violate le competenze dei Lander. Alla

fine e non senza problemi la Suprema Corte tedesca respinse i ricorsi eliminando l’ultimo

impedimento alla ratifica ed alla entrata in vigore del trattato nell’Unione Europea (TUE).

Dopo un lungo travaglio nasceva il 1° novembre 1993 l’Unione Europea con il viatico di un

trattato estremamente ricco e complesso: 252 articoli, 17 protocolli e 31 dichiarazioni. Si tratta di un

imponente corpus normativo percorso e vivificato dal recupero di una forza politica e culturale

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unitaria dalle profonde radici, che aveva saputo sopravvivere alle innumerevoli difficoltà, per più di

40 anni di prove e di discussioni.

Principi che avevano generato una vera e propria dottrina europeistica, cui non poco aveva

contribuito la giurisprudenza della Corte di Giustizia.

Le istituzioni europee uscivano da tale dibattito fortemente rafforzate disponendo peraltro del

motore del Consiglio Europeo come organo decisivo di propulsione politica, recuperando almeno

parzialmente il fatto che l’Unione si presentava pur sempre come un organismo costituzionalmente

anomalo non disponendo di personalità e capacità giuridica propria.

§ 3 - L’Unione economica e monetaria (UEM)

Senza dubbio la principale modifica introdotta dal trattato nella vita dei cittadini europei fu

l’Unione economica e monetaria. Le basi erano state concordate fin dal 1990 e consistevano prima

di tutto in un coordinamento della politica monetaria inizialmente di concerto con le banche centrali

statali. Era previsto un percorso che portasse alla convergenza attraverso alcuni parametri da

rispettare: limitare il deficit al 3% del PIL, contenere l’inflazione e rispettare i prestabiliti margini di

fluttuazione delle monete. Era previsto che se almeno sette Paesi su dodici avessero rispettato

sostanzialmente questi criteri si sarebbe potuto passare alla fase della vera e propria Unione

Monetaria a partire dal 1997. Alla Gran Bretagna fu concesso la possibilità di non seguire tale

itinerario che doveva condurre alla creazione della Banca Centrale Europea.

Oltre l’obiettivo evidentemente politico, la prospettiva dell’UEM mirava ad un coerente sviluppo

economico basato sulla stabilità e sul contenimento dell’inflazione.

Contro l’inflazione doveva ergersi infatti una BCE assolutamente indipendente rispetto alle

interferenze politiche nazionali: le stesse banche centrali statali avevano previsto che avrebbero

dovuto astenersi da pressioni o anche da esplicite istruzioni governative.

La BCE fu concepita come una roccaforte indipendente anche rispetto alle altre istituzioni

comunitarie; i suoi organi decisionali sarebbero stati un Consiglio Direttivo e un Comitato

esecutivo. L’architettura della BCE esprimeva in tal modo l’orientamento di quella classe dirigente

europea che aveva visto in Delors il suo più illuminato interprete. L’UEM dove procedeva

trainando la realizzazione dell’Unione anche attraverso tappe ravvicinate di scelte economiche

coerenti anche se la moneta unica concepita come perno del sistema non sarebbe entrata

immediatamente in vigore e doveva aspettare la fine degli anni ’90.

Il trattato apriva dunque ad una nuova erosione della sovranità nazionale, imponendo requisiti

“virtuosi” e soglie per le politiche nazionali specie per le strategie di bilancio e la limitazione dei

compiti delle rispettive Banche Centrali.

A ciò doveva servire l’autonomia della BCE e soprattutto l’autorevolezza del suo Comitato

esecutivo, la cui composizione peraltro lasciava aperto un margine assai relativo al Consiglio

Europeo. Per il Comitato esecutivo infatti era prevista la composizione di un Presidente, un

Vicepresidente e quattro componenti, nominati, è vero, dal Consiglio Europeo ma per la durata

rassicurante di otto anni e per la possibilità di decidere a maggioranza semplice. Criterio

rassicurante anche nei confronti del Consiglio Direttivo, al quale era stabilita dal Trattato la

partecipazione dei governatori delle banche nazionali partecipanti. Un ruolo dunque fondamentale

anche se temperato dall’art. 190 del Trattato che prevedeva una competenza non marginale

dell’Ecofin, il Consiglio dei ministri finanziari dei singoli Stati.

La creazione dell’Unione monetaria era basata su strategie di politiche economiche care alla

dirigenza e tutte aderenti ai principi del rigore di cui fu in sede di trattative il principale assertore il

Cancelliere tedesco Kohl. Quest’ultimo voleva legare strategicamente la Germania all’Europa, ma

non rinunciare ai principi che avevano consentito la straordinaria ripresa del sistema economico

tedesco. Pagina 28 di 49

Era un modo per rendere virtuosi paesi come l’Italia (sulla cui effettiva partecipazione all’UEM

non pochi dubbi sussistevano), ma soprattutto per creare un polo decisionale indenne rispetto alle

oscillazioni delle politiche governative. Una visione forte circa il primato di regole economiche

prescelte indipendentemente da pressioni provenienti dagli stessi organi rappresentativi comunitari.

Infatti il Parlamento europeo non solo non aveva il potere di modificare in alcun modo la normativa

riguardante la BCE, ma neanche di intervenire sulle sue scelte o sugli stessi orientamenti espressi

dalla sua Presidenza, nonostante fosse prevista la presentazione da parte di quest’ultima di un

rapporto annuale. I banchieri avevano solo un obiettivo ed un compito: quello di assicurare

all’Unione la stabilità monetaria.

Naturalmente si può discutere su tali scelte che rendevano difficile la gestione politico-

economica nei singoli Stati e nelle diverse realtà sociali e produttive. Fatto sta che tutto l’impianto

ruotava attorno alla regola della stabilità monetaria e del conseguente controllo sulle politiche di

bilancio.

Non si era dunque arrivati allo Stato federale tanto vagheggiato dalle avanguardie europeiste

ma si era creato un organismo tipico e caratterizzante di uno Stato federale, anche se si trattava solo

di un elemento all’interno di un complesso istituzionale che lasciava larghissimo spazio agli

esponenti politici nazionali attraverso il Consiglio Europeo. L’UEM era anche una strada per

esercitare una crescente influenza sulla politica mondiale in coerenza sostanziale con gli interessi di

fondo dei singoli Stati europei. L’Unione monetaria toglieva a questi ultimi spazi di manovra, ma

offriva lo scudo di un mercato più sicuro ed efficiente e, nello stesso tempo, la rassicurante

prospettiva di camminare, di continuare a procedere sulla rotta intrapresa alla metà degli anni

cinquanta.

§ 4 - Il rafforzamento delle istituzioni ed il processo di allargamento dell’unione

La previsione dell’UEM non fu certo la sola innovazione profonda che scaturì dal trattato di

Maastricht. Anche gli altri due pilastri (GAI e PESC) lasciavano ampio margine a decisioni

intergovernative. Il TUE modificò in profondità molti punti del trattato CEE dando nuove

competenze alle istituzioni comunitarie e nuovi obiettivi alla loro azione nella direzione indicata

dall’AUE di una strategia di coesione non solo economica ma anche politica e sociale.

La creazione di fondi strutturali e la previsione di previdenze (?) miravano allo sviluppo

attraverso la riduzione delle zone di sofferenza sociale e di ritardo di regioni meno favorite. Si

prevedevano inoltre meccanismi di intervento destinati a finanziare grandi progetti nel campo

dell’ambiente e delle reti di comunicazione. Ciò comportava un arricchimento di competenze delle

aree di intervento comunitario attribuito alla Commissione; le venne dato il compito di proporre

autonomamente iniziative politiche per la cultura, l’istruzione, l’ambiente e i trasporti.

Ancor più importante va considerato l’aver inserito i problemi della giustizia e degli affari interni

tra gli ambiti di interesse comunitario con riguardo alle questione della cooperazione giudiziaria,

alle frodi internazionali, all’immigrazione al lavoro delle polizie. Era una traccia importante in cui

va inserito il successivo Trattato di Amsterdam del 1997 che rafforzò gli spazi di intervento in

materia di Giustizia ed affari interni (GAI). Era una risposta indispensabile di fronte alla maggior

quantità di reati provocati all’espandersi dell’economia e dalla libertà di movimento di uomini e di

merci. Tutti tasselli che andavano a confermare la svolta di Maastricht e che crearono le premesse

per un ulteriore allargamento dell’Unione.

Le prospettive europee aperte a Maastricht davano la possibilità di attuazione ad un progetto,

che già alle fine degli anni ottanta Jacques Delors aveva prefigurato come necessario. I nuovi

candidati ad entrare nell’Unione erano stati individuati tra quei Paesi vicini e economicamente

complementari (come Svezia, Norvegia, Austria, Finlandia) al mercato comune. Il Consiglio

Europeo di Lisbona nel giugno del 1992 si espresse favorevolmente all’esame delle candidatura

dando il via ad un processo di allargamento assai più rapido del previsto anche se il Parlamento

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voleva evitare che l’allargamento ritardasse riforme istituzionali ritenute prevalenti. Tali erano – tra

l’altro – la riduzione dei componenti della Commissione e la responsabilità dei commissari rispetto

al Parlamento ed al Consiglio.

Un problema di non poco conto peraltro quello della rappresentanza in funzione della

popolazione dei singoli Stati. Quelli più grandi volevano soprattutto evitare gli effetti negativi

dell’estensione automatica dei criteri di rappresentanza vigenti rispetto alla composizione della

Commissione, nonché sul turno di presidenza e sul ruolo di un collegio divenuto difficilmente

governabile. Ciò nonostante si decise per l’allargamento alla Svezia, Austria, Finlandia e Norvegia

con un compromesso tra le diverse posizioni. I referendum in cui furono chiamati i cittadini dette

esito positivo per tre di essi (Svezia, Finlandia ed Austria), negativo per la Norvegia.

L’UE diventava così un organismo di quindici Stati a partire dal 1° gennaio 1995 contando

2

ben 370 milioni di abitanti ed un territorio di oltre 3 milioni di Km .

Una realtà ormai matura e tanto forte da attrarre nuove richieste di adesione, che furono

presentate (Malta, Cipro) già alla metà degli anni novanta.

Tale processo coincise con la fine del mandato di Delors e con la scelta del suo successore. Non

fu una decisione facile, ma alla fine prevalse il candidato lussemburghese (appoggiato

prevalentemente dalla Germania) il democristiano Jacques Santer, che doveva affrontare i gravi

problemi dell’applicazione del trattato e le tensioni politiche ed economiche di una crescita che

alcuni Stati (Gran Bretagna in testa) giudicavano troppo rapida ed impegnativa. In effetti la velocità

acquisita dal processo di integrazione era tale da superare gli ostacoli ed anzi di ampliare il numero

degli Stati membri fino a comprendere le nuove democrazie dell’Europa orientale.

Per risolvere i problemi aperti da una crescita assai rapida, conseguenza delle grandi aspettative

generate dal trattato di Maastricht, si decise di affrontare il complesso delle questioni in un vertice

convocato ad Amsterdam nel giugno 1997.

Un diffuso pessimismo sulla situazione economica e sulle sue ricadute sociali alimentava un

clima di incertezza che metteva in difficoltà il cammino dell’Unione e indeboliva la locomotiva

tedesca che di tale processo era stata protagonista essenziale. Certo rimaneva in prima linea un

europeista convinto come Kohl, ma il nuovo presidente Santer non aveva né il carisma, né gli

appoggi di Delors.

I problemi erano molti ed andavano dalla riforma della Commissione al sostegno pubblico delle

politiche sociali caldeggiato da Jospin (Capo del Governo francese, che subordinò la firma del

trattato all’inserimento in esso di clausole sulla politica dell’occupazione e sul mercato del lavoro).

Rimaneva sullo sfondo il tema delle nuove adesioni e di un meccanismo politico-istituzionale che

andava necessariamente rivisto. Anche per tale motivo dopo il varo dell’UEM, l’unione politica

segnava il passo.

Il Consiglio europeo di Amsterdam si risolse con un accordo su posizioni estremamente

prudenti. La Francia finì con l’accettare un semplice impegno sulle politiche sociali e

sull’affiancamento al Patto di stabilità di un impegno dell’Unione a favorire la creazione di una

nuova occupazione e di sostegno alle politiche sociali. I governi si impegnavano peraltro a dare alle

singole politiche nazionali a favore dei lavoratori un indirizzo coerente con quello della politica

economica comunitaria.

Veniva ribadita in tale contesto la necessità del Patto di Stabilità sui bilanci pubblici.

Il trattato di Amsterdam lasciava aperta la porta alle nuove adesioni senza peraltro modificare in

modo significativo l’impianto istituzionale esistente, prevedendo almeno per un periodo di cinque

anni il criterio base dell’unanimità delle decisioni, ma anche la possibilità di una cooperazione

rafforzata tra gli Stati membri. Anche in forza di tali decisione nel maggio del 1998 venivano

indicati gli undici Paesi che entravano a far parte dell’area dell’euro ossia della moneta unica

(Austria, Germania, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna). A partire dal 1°

gennaio 1999 aveva così inizio effettivo il corso legale dell’euro con la fissazione del tasso di

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cambio delle monete partecipanti. Il varo della fase finale dell’UEM stabiliva così un nuovo tassello

nel processo di integrazione, un motore non solo valido sotto il profilo economico, ma anche sotto

quello politico – istituzionale e del successivo processo di allargamento.

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Capitolo IV

La complessità dell’integrazione

§ 1 – Politica estera e sicurezza comune

L’intento di creare da parte degli Stati Europei una politica estera comune emerge fin dal

secondo dopoguerra. Già nel Trattato CECA sono rinvenibili spinte tendenti a creare una comunità

europea di difesa. La CED prese vita nel 1950 ma il progetto non riuscì mai a decollare e già alla

metà degli anni 50 fu abbandonato.

Il dibattito sulla politica estera riprese vigore negli anni 70. In particolare, il rapporto di

Lussemburgo nel 1970 dette forma a tali spinte e preoccupazioni derivanti dallo scenario

internazionale (guerra arabo-israeliana 1967), non solo riconoscendo la gravità del problema, ma

dando vita ad un programma di cooperazione che doveva funzionare grazie ad incontri periodici dei

ministri degli esteri e del conseguente avvio di un costante flusso di informazioni.

Il progetto sulla politica estera comune ebbe poi nuovo impulso con AUE che istituiva un

Segretariato ad hoc presso la Presidenza della Commissione (1986) fino ad arrivare all’esplicito

riferimento della politica estera come uno dei tre pilastri di Maastricht.

Il TUE impegnò i 12 ad istituire una politica estera e di sicurezza comune (PESC) parallela alle

politiche nazionali e di carattere essenzialmente intergovernativo. Azioni comuni di politica

internazionale potevano essere prese solo con il consenso unanime e furono previste numerose

clausole di salvaguardia a tutela delle parti dissenzienti, sottolineando i rapporti privilegiati

dell’Uninone con gli USA.

In realtà questo è stato il motivo per cui la politica estera comune si è rivelata di difficilissima

attuazione.

Nel campo della difesa comune, a parte l’esperienza non positiva della CED, dal 1989 fu

avviato un coordinamento di studi strategici, sfociato nella dichiarazione di Petersberg, con la quale

gli Stati membri si impegnavano a mettee a disposizione della comunità proprie unità militari per

missioni umanitarie o per interventi in aree di crisi.

La principale novità consisté nella scelta di risvegliare l’UEO (L’unione dell’Europa

Occidentale) dal suo stato d’ibernazione. Tale organizzazione era stata fondata in piena guerra

fredda con il Trattato di Bruxelles del 1948.

Le maggiori difficoltà che incontrò tale organizzazione consistettero principalmente in ciò: la

GB, l’Italia e l’Olanda concepivano la difesa europea come articolazione del patto atlantico, e la

Francia, la Germania e la Spagna erano invece intenzionate a fare dell’UEO l’organo operativo di

un’autonoma difesa europea, in collegamento con la NATO.

Grazie al Trattato furono attivate alcune strutture come il “Centro interpretazione dati” in

Spagna o come “L’Eurocorp” di Strasburgo.

Tali difficoltà furono superate da alcuni accordi che resero operativi i corpi militari dell’UEO

di concerto con le strutture della NATO.

Soluzione poco soddisfacente da giustificare la fine dell’esperienza dell’UEO quando il

Consiglio Europeo di Helsinki del 1999 stabilì nuove modalità del sistema di difesa comune con la

possibilità di mettere in campo fino a 15 brigate con comando e supporto logistico autonomo.

L’intenzione era quella di essere in grado di intervenire con la massima tempestività nei teatri

di crisi. A tal fine si prevedeva la costituzione di un Comitato politico e di sicurezza composto da

rappresentanti degli Stati membri e un Comitato militare composto dai quindici capi di Stato

maggiore e presieduto da uno di essi eletto al proprio interno dagli stessi componenti.Rimaneva

peraltro decisivo in situazioni di emergenza il controllo da parte degli organi integrovernativi, sia

pure coordinati dall’alto rappresentante dell’Uninone per la politica estera e di sicurezza comune.

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L’aspetto di maggiore importanza delle decisioni scaturite ad Helsinki era la previsione

che le forze di intervento pur usufruendo delle strutture dell’alleanza atlantica fossero in

grado di operare indipendentemente rispetto alla NATO, ma certamente non in contrasto.

Da tale stategia scaturiva la disponibilità potenziale di un certo impegno, il quale fu

formalizzato nel 2000 a Bruxell, prevedendo per l’Italia la messa in campo di una forza di

20000 soldati.

Rimanevano però grandi difficoltà legate alla presenza di partners non appartenenti all’alleanza

atlantica ed alle enormi difficoltà di realizzare una vera e propria autonomia europea nel campo

dell’industria avanzata degli armamenti, anche se nell’accordo di Nizza emerse ancora una volta di

dar vita ad un’”identità europea di difesa e sicurezza” (IESD). L’originaria IESD, inizialmente

inefficace per mancanza di operatività, con il tempo si concretizza nella PESD(Politica Estera di

Sicurezza e di Difesa). In seguito agli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001 il processo di

costruzione di una politica di sicurezza comune è stato intensificato.Un primo passo significatico è

rappresentato dall’istituzione europea in materia di sicurezza e la conseguente creazione di organi

quali il Comitato politico di sicurezza (COPS) e il Comitato Militare (CMUE) e ad uno Stato

Maggiore dell’Unione (SMUE). § 2 – La dimensione sociale

Dopo Maastricht L’Unione ha imboccato percorsi non soltanto attinenti al mercato ed alle

finanze. In Agenda 2000 “per un’Unione più grande e più forte” appaiono notevoli impegni anche

nel campo delle politiche sociali e del lavoro ed in generale è possibile verificare il crescente

impegno comunitario verso una regolamentazione del mondo del lavoro e della tutela sociale e

verso la costruzione non solo di un generico interesse politico ma di garanzie fattuali destinate ad

essere sempre più centrali nella costruzione dell’integrazione europea.

Nel 1993 la Commissione europea aveva segnato la svolta politica con due documenti relativi

all’organizzazione del lavoro, destinati a diventare il punto di riferimento di molte conttroversie

sindacali nei diversi Stati.

Un processo che ha trovato un buon appoggio nei governi nazionali attraverso uno schema di

sviluppo basato sul rapporto tra economia e sul lavoro. Tale rapporto è stato recepito nel Trattato di

Lisbona del 2007 che ha solennemente affermato che l’Unione avrebbe non solo dovuto perseguire

una crescita economica ma anche mirare alla piena occupazione e al progresso sociale, ponendo in

primo piano un elevato livello di tutela e di miglioramento delle condizione dei lavoratori.

Di particolare importanza è il riferimento all’art..2 c.3 del citato trattato ove si stabilisce che:

“L’unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione

sociale, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del

minore”.

Notevole si è rivelato il ruolo della Commissione guidata da Delors costantemente impegnata

nel rafforzamento delle basi sociali; ma anche la Francia, guidata da Lionel Jospin, ad Amsterdam

subordinò la propria adesione all’accoglimento di importanti clausole basate sulla maggiore

attenzione per il mondo del lavoro.

Il fruttuoso lavoro della Commissione è testimoniato anche dall’approvazione della Carta

Sociale Europea voluta da Delors dopo un’importante confronto alla fine degli anni ottanta con la

Confederazione europea dei Sindacati, che rappresenta un importante riconoscimento della

centralità del lavoro.

Anche la Conferenza intergovernativa per la revisione del TUE e sfociata nel Trattato di

Amsterdam ha incorporato nel testo finale i documenti derivanti dagli accordi tra gli Stati per la

politica sociale inserendo nel Trattato un importante titolo sull’occupazione. Grande importanza fu

dedicata all’obiettivo della piena occupazione.

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Il trattato di Amsterdam si può considerare un salto qualitativo verso una strategia coordinata

tra gli Stati per affrontare un tema ormai riconosciuto centrale per il futuro delle istituzioni europee.

Nel mese di Dicembre del ’97 le parti sociali in Europa raggiunsero un accordo generale che

prevedeva, tra l’altro, la necessità di tutelare le aree più deboli del lavoro specialmente in materia di

pari opportunità e di lavoratori part-time.

Da segnalare è anche la Direttiva del 99 che, riproducendo gli orientamenti della Commissione,

promuoveva gli investimenti necessari a garantire una migliore qualità delle condizioni dei

lavoratori nonché una regolamentazione dei contratti a tempo determinato.

La linea emersa con il Consiglio Europeo di Lussemburgo nel 2001 ha accentuato l’importanza

del welfare attivo cioè di politiche sociali capaci di interagire positivamente con i fattori della

produzione e in campo economico: un’economia competitiva, la creazione di nuovi posti di lavoro,

la tutela dell’occupazione e la coesione sociale.

Ciò nonostante la sottoscrizione di trattati quali quello di Nizza entrato in viglore nel 2003, ha

sancito il riconoscimento dei diritti sociali contenuti nella precedente Carta di Strasburgo, nella

quale si promuoveva la pari dignità tra diritti economici e sociali, introducemdo principi, non

sempre presenti negli Stati membri come la tutela dei licenziamenti ingiusificati.

Rimane peraltro sullo sfondo in un’Unione ormai così ampia la difficoltà di regolamentare i

diritti dei lavoratori in una sfera sovranazionale.

L’ingresso di nuovi paesi europei ha tuttavia posto problemi non lievi legati alla disomogeneità

tra le diverse possibilità di contrattazione e dei suoi impatti normativi. In molti Pesi tra l’altro la

sindacalizzazione è a livelli del tutto insufficienti e la mancanza di uniformità nel settore non rende

semplice tutelare i lavoratori.

§ 3 – L’Unione e la protezione dell’Ambiente

L’importanza per la protezione della salute e del territorio sembra costantemente presente e

testimoniata dal crescente impegno volto ad orientare le amministrazioni nazionali alla sensibilità

per le valutazioni di impatto ambientale a tutela dei cittadini e dei territori. Specialmente a partire

dagli anni ’70 dobbiamo infatti registrare un impegno notevole sui temi della politica ambientale

con molteplici direttive che vanno dalla legislazione dei rifiuti alla protezione della fauna.

Al principio di prevenzione ambientale si arrivò nel 1973 con il Programma di Azione per

l’Ambiente (PAA) che tra l’altro adotto una serie di scelte comunitarie in materia di inquinamento

da parte dei veicoli a motore e di messa al bando di sostanze pericolose per la salute.

Si inaugurava un metodo di intervento che incontrò molte resistenze ma anche molti consensi

da parte delle forze politiche.

Si arrivò così al terzo Programma Azione Ambientale (PAA) del 1982 che introdusse non solo

il rafforzamento della prevenzione ma soprattutto codificò in Europa il concetto di impatto

ambientale con i relativi vincoli. Nell’ordinamento entrava in modo dirompente un elemento di

valutazione insopprimibile e decisivo a tutti i livelli di programmazione economica ed industriale.

Con l’approvazione nel 1986 dell’ AUE si ebbero ulteriori progressi e novità: l’Atto includeva

infatti tra gli obiettivi comunitari la protezione dell’ambiente, il miglioramento della qualità della

vita, il controllo dello sfruttamento delle risorse naturali e la previsione di efficaci sanzioni per i

trasgressori.

Dai primi anni ’90 si è accresciuta la possibilità di intervento e di sanzioni grazie all’istituzione

dell’Agenzia Europea per l’Ambiente con sede a Copenaghen nel 1994 con il compito di sostenere

ed accompagnare l’azione di tutela ambientale esercitata dalla Comunità e dagli Stati. Si traduceva

così in concreta possibilità di scelte pubbliche la strategia dello sviluppo sostenibile.

Con il successivo PAA si collegava la protezione dell’ambiente allo sviluppo economico

orientando l’intervento normativo a favore di parametri costruttivi cogenti in settori di fondamentale

importanza come ad esempio energia, trasporti, agricoltura, mezzi di comunicazione

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L’integrazione delle tematiche ambientali nelle politiche di sviluppo sostenibile appare la

caratteristica della più recente evoluzione degli orientamenti delle istituzioni europee grazie

alla saldatura tra il concetto di sostenibilità a quello di crescita nel convincimento condiviso della

necessità di ancorare a tali criteri di rispetto ambientale lo sviluppo proprio perché possa essere

costante e fruibile dalle generazioni successive.

Non bisogna dimenticare neanche il ruolo del Parlamento cui è stata riconosciuta la facoltà di

intervenire con efficacia sulle decisioni del Consiglio con decisioni a maggioranza qualificata.

La Commissione invece quale titolare dell’iniziativa politico-legislativa controlla le scelte

concrete e gli interventi in materia ambientale.

A ciò va aggiunto il ruolo di stimolo svolto dalla Corte di Giustizia per l’affermazione dei

principi guida ormai ritenuti fondamentali.

L’Europa ha imboccato la strada dello sviluppo sostenibile come è stato recentemente

affermato dalla Direzione generale per l’ambiente all’interno della Commissione europea.

Direzione cui va il merito di incidere sia sulla normativa comunitaria che sulle misure adottate dagli

Stati. La Direzione svolge un ruolo di anello di congiunzione tra Parlamento e Commissione e

incide direttamente nella soluzione dei contrasti tra i governi nazionali e tra Stati che hanno storie e

normative ambientali assai diverse e livelli di sensibilità spesso disomogenei.

La direzione per l’ambiente ha dimostrato di poter svolgere un ruolo significativo con

particolare riguardo allo sviluppo sostenibile per trasformare in proposte ed azioni le diverse

sensibilità ambientaliste avanzate. Non vi è dubbio infatti che Stati come Danimarca, Olanda,

Svezia hanno portato nel dibattito e nelle scelte un bagaglio almeno inizialmente più ricco e maturo

rispetto non solo al nostro paese ma anche alla Grecia al Portogallo e alla Spagna. Naturalmente

non si tratta solo di maggiore consapevolezza ma anche delle difficoltà degli Stati del Sud Europa di

affrontare i costi della protezione ambientale e rendere più competitive le rispettive economia dopo

anni di scarsa tutela ecologica e di poco rispetto nell’utilizzo anche criminale delle risorse naturali.

§ 4 – Verso una politica estera comune?

Uno dei temi più dibattuti all’interno del processo di unificazione europea è e resta quello della

difesa e quindi quello del mantenimento della pace.

Se l’europa ha saputo in molti campi superare le logiche e le scelte tipiche di una concezione

legata allo Stato nazionale è necessario che si rifletta anche sulla necessità di operare nel senso della

sicurezza comune. Va comunque evidenziato che i Governi hanno condiviso la consapevolezza del

rischio di immobilismo dell’Unione in materia di politica estera.

A tal proposito va notato che l’allargamento, mentre pone certamente problemi organizzativi

tende necessariamente a smussare le antiche rivalità. L’ampliamento specialmente ad est sta

portando ad una sempre più diffusa consapevolezza della necessità di risolvere i problemi di fondo

della politica estera europea.

Uno dei problemi più spinosi è senza dubbio costituito dalla permanente forza NATO e dai

rapporti di alcuni Stati con gli USA.

Del resto l’immaturità dell’Europa come soggetto unitario della politica internazionale risulta

crudamente dai fatti. Nella guerra del Golfo, all’inizio del 1991, i paesi della CEE si associarono

all’intervento militare contro l’Iraq guidato dagli USA, ma durante tutto il corso politico militare

della crisi non arrivò mai a disegnarsi un particolare profilo europeo. Ancor più notevole fu

l’inefficacia dell’azione comunitaria dinanzi alla crisi jugoslava, che dalla metà del 1991 lambì con

il suo tragico seguito di guerre e di barbarie i confini della CEE. I dodici (divisi nell’atteggiamento

rispetto alle parti in lotta, soprattutto all’inizio, quando la Germania incoraggio la secessione della

Croazia e della Slovenia, mentre altri paesi rimanevano più cauti) cercarono di gettare il loro peso

sulla bilancia e di proporsi come mediatori dei conflitti, ma difettarono di determinazione e di

autorevolezza sicché l’intervento militare e diplomatico degli USA sopraggiunto in un secondo

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tempo e rivelatosi decisivo sanzionò il primo fallimento del primo tentativo di risolvere con mezzi

europei una crisi europea.

Si può affermare che la politica dell’Unione si è dimostrata assai debole sulla scena

internazionale.

Resta da verificare su un tempo più lungo la possibilità di integrazione in politica estera fino a

questo momento oscurata dall’approvazione della costituzione per l’Europa. Sarà tuttavia

necessario percorrere con più decisione la via del riconoscimento degli esistenti rapporti

internazionali, infatti senza una ricognizione dei diversi impegni nazionali non sarà facile procedere

verso scelte comuni e quindi giungere alla costruzione di una politica estera comune.

Per molti paesi il ruolo della nato e l’alleanza con gli Stati Uniti influiscono sull’adesione a

scelte coerenti alla PESC. Del resto le istituzioni europee non appaiono particolarmente decisive in

materia di politica estera neanche per il controllo delle minoranze fiancheggianti il terrorismo.

Il Settore della politica estera appare in ritardo rispetto ad un più volte auspicato processo di

armonizzazione.

Il panorama attuale lascia ancora spazio ad accordi intergovernativi e ciò impone un cambio di

strategia che sappia distinguere i rapporti dell’Europa con i paesi confinati da un lato e la presenza

sulla scena globale nei confronti anche delle grandi potenze dall’altro.

Nel campo dei rapporti con i paesi confinanti è indispensabile una capacità di intervento

politico nei confronti non solo di Russia, Moldovia ed Ucraina ma di tutti i paesi del Mediterraneo

coinvolti nel Programma di Barcellona. Tale accordo consiste in una strategia comunitaria di

consolidamento una politica estera essenzialmente di prossimità espressa dal Consiglio e dalla

Commissione diretta ad evitare che ai confini dell’UE si possano determinare questioni

particolarmente pericolose o di rischio. Una politica di stabilità fondata sull’ipotesi di circondare

l’UE di una rete di rapporti stabili ed amichevoli anche attraverso programmi di cooperazione. Tale

politica tuttavia non tiene conto delle grandi differenze e della diversa statura internazionale degli

Stati confinanti. L’idea di poter coinvolgere le diverse nature dei rapporti internazionali sotto il

tradizionale interesse economico e di mercato appare certamente utile ma largamente insufficiente

rispetto a più complessive e rassicuranti strategie di politica estere di sicurezza comune.

§ 5 – Le regioni nel sistema comunitario

L’orientamento comunitario a partire dal 1990 ha mostrato sempre più considerazione per la

necessità di una politica di coesione e di sviluppo regionale. Risorse economiche sono state

apprestate al fine di attenuare le disparità tra le aree depresse ed aree sviluppate e per rispondere

alle esigenze dell’innovazione e di un mercato sempre più vasto e globale.

Un punto fermo della politica regionale europea è stata la creazione, dopo il Trattato

sull’Unione Europea, del Comitato delle Regioni, grazie al quale gli enti dispongono di stabili

canali di rappresentanza nel procedimento istituzionale comunitario. Si tratta di una tappa

importante specie rispetto a quelle realtà caratterizzate da una forte tradizione di centralizzazione.

Un processo fortemente sollecitato dalla costatazione che, dopo i primi successi del mercato

comune, la disparità economica tra le diverse regioni europee era aumentata anziché diminuire.

L’Italia si è trovata nella necessità crescente di ovviare a fortissime arretratezze storiche di

realizzare un migliore terreno di confronto con altre realtà europee.

Di qui la prima mossa di accelerare la piena introduzione delle regioni anche in corrispondenza

dell’approvazione, nei primi anni 70 di un meccanismo di coordinamento europeo delle politiche

regionali e della costituzione del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR).

Il regolamento del fondo nel 1975 dichiarava esplicitamente la necessità di porre rimedio alle

disparità esistenti tra le diverse regioni europee. Era un’opportunità che lo Stato italiano mostrò di

voler cogliere a pieno anche favorendo un processo di irrobustimento delle competenze regionali. Il

FESR doveva rappresentare nell’ottica europea uno strumento complementare rispetto alle politiche

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statali a favore delle regioni e della loro autonomia che doveva rappresentare il volano di sviluppo

economico. Impresa non facile per il nostro Paese, che scontava diffuse difficoltà di

programmazione e di spesa per l’istituzione regionale; quest’ultima pagava lo scotto delle

diffidenze politiche che spiegavano anche la mancata attuazione della normativa costituzionale del

1970. La scarsa propensione non solo iniziale del legislatore italiano a realizzare in pieno l’impianto

regionale è durata a lungo ed è stata superata anche dal nascere di una cultura europea in senso

regionalista ed alle possibilità economiche conseguenti. Uno sviluppo parallelo lega l’evoluzione

della politica regionale della Comunità con quella delle regioni italiane. L’orientamento

comunitario ha in effetti svolto un compito di stimolo per un regionalismo come quello italiano che

sembrava almeno inizialmente destinato al mero svolgimento di compiti amministrativi piuttosto

che di un’azione di effettiva rappresentanza della popolazione. Inoltre di non poco peso è stata la

spinta per l’affermazione del principio di sussidiarietà (Trattato di Maastricht) a favore degli enti

più vicini alle popolazioni, al fine di favorire modalità di riequilibrio a favore delle aree di

sottosviluppo.

Il contributo della Commissione nel periodo di Presidenza di Delors è stato

particolarmente importante sotto i diversi profili di partecipazione regionale alle dinamiche

comunitarie. La strada scelta è stata quella del preliminare riequilibrio dei contributi a favore delle

regioni in ritardo anche attraverso la costituzione di una rete di protezione e di stimolo in grado di

mobilitare le forze sociali e creare con il consenso le premesse e le condizioni per il raggiungimento

di obiettivi comuni.

Gli interventi della Comunità hanno tenuto conto delle disparità di sviluppo creando un

meccanismo di programmazione e controllo dei sostegni economici attraverso il metodo del

partenariato tra istituzioni europee e statali per gestire l’applicazione, la gestione e il controllo degli

interventi comunitari nelle diverse regioni.

Metodo che doveva essere istituzionalizzato grazie al Comitato delle Regioni. Grazie a tale

metodo le Regioni possono agire come forti promotori di strategie transnazionali e di mediatori

politici tra interessi pubblici ed esigenze di mercato.

Si è evidenziata negli ultimi anni sia pure a diverse velocità rispetto ai singoli Stati la

possibilità di sviluppo legate alla omogeneità degli interessi e non ai confini regionali attraverso

sinergie sovranazionali più efficaci.

Ciò è avvenuto anche in Italia dove sin dal 1995 l’uso dei finanziamenti europei ha portato il

nostro paese a stabilire una procedura di coordinamento delle competenze regionali con la

Commissione Europea, segnando un’inversione di tendenza rispetto al monopolio del governo

centrale relativamente ai programmi ed alla partecipazione al processo di integrazione europeo.

Il principale canale di collegamento delle regioni con l’UE al momento è costituito con la

Commissione per la partecipazione al Fondo Europeo di sviluppo regionale (FESR). Rimane ancora

poco sviluppato il canale interregionale per scambi di esperienze e di tecnologie anche se un passo

in avanti è assicurato dalla possibilità di partecipazione di più regioni ai programmi della

Commissione. Tali programmi sono stati limitati dal progressivo allargamento dell’Unione e dalle

continue pressioni dei maggiori Stati, nella qualità di contribuenti al bilancio europeo, di veder

tornare nel proprio paese in proporzione la parte delle risorse destinate allo sviluppo regionale. La

logica del “Giusto ritorno” ha influenzato la Commissione specialmente se non guidata da

personalità di altissimo spessore come Delors.

La politica regionale è ancora ben lontana dal realizzare un “Europa delle Regioni”. La grande

eterogeneità delle regioni del vecchio continente rimane un ostacolo difficile da superare anche per

la determinante influenza in tale campo da parte della Commissione. Ciò ha limitato il

funzionamento del Comitato delle Regioni cui non ha giovato nè il numero eccessivo dei

rappresentanti nazionali (oltre 200) né le norme vigenti che hanno previsto la consultazione

obbligatoria del Comitato per tutte le decisioni che riguardano i poteri locali e regionali in materia

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anita K

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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame Storia delle Istituzioni Politiche Europee, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Dinamiche Politiche ed Istituzionali dell'Unione Europea, Feola. Gli argomenti trattati con particolare attenzione sono: la storia delle Istituzioni politiche europee, le origini e l’integrazione attraverso il mercato, il mercato comune, il dopoguerra e i padri fondatori dell’UE (Adenauer, Churchill, De Gasperi, Hallstein, Monnet, Schuman, Spaak, Spinelli), il Blocco di Berlino, la Comunità tra cooperazione e regole sovranazionali.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche
SSD:
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher anita K di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Storia delle Istituzioni Politiche Europee e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Napoli Federico II - Unina o del prof Feola Raffaele.

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