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In relazione alla politica estera e di sicurezza comune l’art. 26 TUE investe il consiglio europeo del compito di

individuare gli interessi strategici dell’unione, di fissare gli obbiettivi e di definire gli orientamenti generali di tale politica ,

comprese le questioni aventi implicazioni in materia di difesa e di adottare le decisioni necessarie.

Al consiglio europeo l’art. 42 par.2 TUE assegna il potere di decidere in merito alla definizione di una difesa

comune dell’unione. Tale atto è una raccomandazione di per se non vincolante . Il riferimento alle norme cost.

degli stati membri riguarda quelle concernenti il procedimento e la competenza volti ad assumere obblighi internazionali

e quindi le norme sulla ratifica dei trattati internazionali.

Sempre in ambito di politica estera è prevista una sorta di appello al Consiglio europeo da parte del Consiglio qualora,

nei casi in cui quest’ultimo delibera a maggioranza qualificata un membro del Consiglio dichiara che, per specificati

motivi di politica nazionale, intende opporsi all’adozione della esclusione a maggioranza. In questi casi il consiglio a

maggioranza qualificata può chiedere che della questione (dopo che l’alto rappresentante non sia giunto ad una

soluzione) sia investito il Consiglio europeo con una decisione ad unanimità.

Infine, il consiglio europeo interviene anche in materie estranee all’azione esterna all’Unione. L’art. 121 TUE,

dichiara infatti che il Consiglio europeo dibatte delle conclusioni in merito agli indirizzi di massima per le

politiche economiche degli stati membri e dell’Unione, sulla base delle quali adotta una raccomandazione che

definisce i suddetti indirizzi di massima. Il consiglio europeo esamina annualmente la situazione occupazionale

dell’Unione sulla base di una relazione annuale comune del Consiglio e della Commissione, e adotta le conclusioni del

caso. Sulla base di tali relazioni elabora annualmente degli orientamenti di cui devono tenere conto gli stati membri

nelle rispettive politiche in materia di occupazione.

Esiste oggi un rapporto tra il Consiglio europeo e il Parlamento, il quale può esercitare sul primo controlli

politici, che prima del trattato di Lisbona non risultava possibile.

Con il trattato di Lisbona è stato anche possibile impugnare davanti alla Corte di giustizia atti del Consiglio

europeo ritenuti illegittimi, purché destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi. L’impugnabilità di un

atto del Consiglio europeo è subordinata al suo carattere di atto produttivo di effetti giuridici obbligatori. L’ipotesi

d’impugnabilità si restringe molto ove si rammenti che di regola è esclusa la competenza della corte di giustizia nella

materia della politica estera e di sicurezza comune.

Il CONSIGLIO dell’UE. Il consiglio dell’UE o Consiglio dei ministri dell’UE è l’organo decisionale per eccellenza dell’UE.

Esso riunisce i ministri degli stati membri e costituisce quindi l’istituzione di rappresentanza degli stati membri. La sede

è a Bruxelles, ma le riunioni possono aver luogo a Lussemburgo. Le sessioni del consiglio sono convocate dalla

presidenza che ne fissa l’ordine del giorno.

Il consiglio si riunisce in varie formazioni (in tot. 10) nel cui ambito si incontrano i ministri competenti degli stati membri

per i settori interessati: affari generali, affari esteri, affari economici e finanziari, giustizia e affari interni, occupazione,

politica sociale, sanità e consumatori, competitività, trasporti, telecomunicazioni ed energia, agricoltura e pesca,

ambiente, istruzione gioventù e cultura. Il consiglio affari generali si occupa, unilateralmente alla commissione, del

coordinamento dei lavori delle varie formazioni all’interno del Consiglio. Non ha membri fissi, in occasione di ogni

riunione del consiglio ciascun paese è rappresentato dal ministro responsabile della materia trattata in quell’occasione,

ad esempio il ministro dell’ambiente sarà presente durante la seduta in cui si discuterà di questioni ambientale. Quella

riunione prenderà quindi il nome di Consiglio ambiente. La presidenza del consiglio è esercitata da gruppi di tre stati

membri per un periodo di 18 mesi. Ciascun stato membro assicura per 6 mesi la presidenza di tutte le formazione del

Consiglio, tranne la formazione degli affari esteri, presieduta dall’Alto rappresentante dell’Unione per la politica estera e

la sicurezza comune. Gli altri membri del gruppo assistono, durante questo periodo il presidente in carica per

l’attuazione del loro programma comune. Quindi, se il Consiglio ambiente deve riunirsi nel momento in cui l’Estonia ha la

presidenza, sarà presieduto dal ministro dell’ambiente estone. Le decisioni del Consigli sono preparate dal Comitato dei

rappresentanti permanenti degli stati membri (coreper), che è assistito da gruppi di lavoro composti da funzionari delle

amministrazioni nazionale.

Il consiglio esercita con il parlamento europeo le funzioni legislative e di bilancio ed è istituzione principale con poteri

decisionali in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC)., oltre che di cooperazione delle politiche

economiche. Esso detiene anche il potere esecutivo che delega generalmente alla commissione.

Nella maggior parte dei casi, il consiglio decide su proposta della Commissione, in codecisione con il Parlamento

europeo. In funzione dei settori da esaminare esso delibera a maggioranza semplice a maggioranza qualificata o

all’unanimità anche se la maggioranza qualificata è più utilizzata.

Il COREPER è responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio. È composto dai rappresentanti degli stati

membri presso l’UE ed presieduto dallo stato membro che esercita la presidenza del Consiglio. È responsabile dell’esame

preliminare dei dossier iscritti all’origine del giorno del Consiglio (proposte e progetti di atti presentati dalla

commissione). Esso cerca di trovare un accordo su ciascun dossier al proprio livello; in mancanza di un accordo, esso

può sottoporre orientamenti al consiglio.

Inoltre, l’ordine del giorno delle riunioni del Consiglio è elaborato in funzione dell’avanzamento dei lavori del COREPER.

L’ordine del giorno è suddiviso in una parte A, in cui sono iscritti i punti che possono essere approvati senza dibattito

grazie ad un accordo raggiunto in seno al COREPER, e in una parte B, dove sono iscritti i punti da sottoporre al dibattito.

È articolato in due formazioni al fine di far fronte alle funzioni ad esso affidategli:

-COREPER I: costituito dai rappresentanti permanenti aggiunti, copre i dossier a carattere specificamente tecnico.

-COREPER II: costituito dagli ambasciatori, tratta soggetti a carattere politico, commerciale economico o istituzionale.

La votazione del consiglio. Il sistema di votazione del Consiglio è disciplinato dall’art. 16 par. 3-5, TUE integrato

dall’art. 238 TFUE. Il quorum richiesto perché il Consiglio possa procedere alla votazione è dato dalla

presenza della maggioranza dei membri aventi diritto al voto. Il consiglio delibera poi a maggioranza

qualificata, salvo nei casi in cui il Trattato non disponga diversamente (art. 16 par.3). La regola generale è quindi la

maggioranza qualificata. A fronte di tale regola generale l’art. 238 richiama altre due procedure applicabili, solo quando

espressamente previste dalla disposizione in questione: la maggioranza semplice e l’unanimità: per le deliberazioni

che richiedono la maggioranza semplice, il Consiglio delibera alla maggioranza dei membri che lo compongono,

attualmente occorrono almeno 14 voti favorevoli.

Le astensioni dei membri presenti o rappresentanti non ostano all’adozione delle deliberazioni del Consiglio per il quale è

richiesta l’unanimità. 20

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La disciplina della votazione si completa con la regola secondo la quale ogni stato membro può ricevere la delega a

votare in nome di un solo altro stato membro. La disciplina introdotta dall’art. 16 TUE, relativa alla votazione a

maggioranza sarà applicata solo nel 2014. Esaminiamo quindi la disciplina attualmente vigente e disciplinata

dall’art. 3 par.3, del Protocollo 36. Il trattato di Nizza aveva istituito un sistema a maggioranza qualificato basato

su una nuova ponderazione dei voti e una clausola della “soglia demografica”. Il numero dei voti attribuiti a ciascun

stato membro era ponderato, in particolare per i paesi più popolosi, affinché la legittimità delle decisioni del Consiglio

potesse essere mantenuta in termini di rappresentatività demografica. Con decorrenza dal 1 gennaio 2007, e in seguito

all’allargamento dell’Unione la maggioranza qualificata è raggiunta quando sono riuniti 255 voti su 345 e la

decisione ottenei voto della maggioranza degli stati membri. Inoltre ciascun stato membro può chiedere che sia

verificato se la maggioranza qualificata comprenda almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione. In caso

contrario la decisione non è adottata.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona è stato introdotto un nuovo sistema detto di “ duplice maggioranza” che

entrerà in vigore solo nel 2014. Secondo il trattato la nuova maggioranza qualificata corrisponde ad almeno il

55%dei membri del Consiglio (almeno 15 di essi) e ad almeno il 65%della popolazione europea. Una

minoranza di blocco può essere costituita da almeno 4 membri del Consiglio.

Nel susseguirsi delle riforme istituzionali il voto a maggioranza qualificata ha sostituito il voto ad unanimità. Il trattato di

Lisbona prosegue su questa strada estendendo il voto a maggioranza qualificata alle questioni prima disciplinate dal

voto ad unanimità, quali il controllo alle frontiere esterne, l’asilo o la negoziazione di accordi commerciali internazionali.

Le funzioni del Consiglio. Il consiglio esercita congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e

la funzione di bilancio (art. 16 par.1 TUE). La prima parte della disposizione appare speculare rispetto alle funzioni

assegnate al Parlamento europeo dall’art. 14 par. 1, emerge quindi un ruolo che tende a porsi come paritario tra

Consiglio e Parlamento e che ne disegna una posizione condivisa di autorità legislativa e di bilancio. Il Consiglio non

emana solo atti legislativi, ma atti di indirizzo, di assistenza di consulenza, in definitiva atti giuridicamente non

vincolanti. Detiene poi funzioni di coordinamento delle politiche economiche; i paesi dell’UE si sono accordati

per dotare l’Europa di una politica economica globale, coordinata dai rispettivi ministri dell’economia e delle finanze

inoltre si sono posti l’obbiettivo di creare nuovi posti di lavoro e migliorare l’istruzione, la sanità e la previdenza sociale.

Pur rimanendo responsabili delle rispettive politiche nazionali in questi settori, i paesi membri possono trovare accordi su

obbiettivi comuni. Il consiglio firma poi accordi per conto dell’UE (accordi internazionali) in diversi settori come:

ambiente, commercio sviluppo, settore tessile, pesca, scienza, tecnologia e trasporti.

Il consiglio detiene poi un potere decisionale nella politica estera e di sicurezza comune, anche se non si tratta di

un potere legislativo perché i tale materia è radicalmente esclusa l’adozione di atti legislativi . Anche se i governi

nazionali mantengono le competenze in queste materie cooperano per sviluppare una cd. politica estera e di sicurezza

comune, attraverso appunto il consiglio che esercita appunto tale cooperazione. L’UE non ha un suo esercito, ma per

una risposta veloce ai conflitti internazionali ed ai disastri ambientali, alcuni paesi dell’UE forniscono truppe per una

forza di reazione rapida che però si limita ad interventi umanitari, azioni di salvataggio e mantenimento della pace.

Spetta al Consiglio su proposta dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza o su

iniziativa di uno stato membro, adottare le decisioni relative alla politica di sicurezza e di difesa comune, comprese

quelle inerenti all’avvio di una missione operativa.

Al pari del Parlamento europeo, il Consiglio può chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che

esso ritiene opportuni ai fini del raggiungimento degli obbiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte

del caso. Se la commissione non ritenga di presentare una proposta, deve comunicare al Consiglio le proprie

motivazioni. Il consiglio, inoltre, interviene con varie modalità nella nomina di altre istituzioni o organi come la stessa

Commissione, il Comitato esecutivo della BCE, la Corte dei conti, il Comitato economico e sociale, il Comitato delle

regioni.

Il trattato sulla CE all’art. 202 aggiungeva poi alle funzioni del consiglio quella di conferire alla commissione, negli atti

adottati, le competenze di esecuzione delle norme da esso stabilite, sottoponendo l’esercizio di tali competenze a

determinate modalità definite in via preliminare. In casi specifici il consiglio poteva riservarsi di esercitare direttamente

le competenze di esecuzione.

Il Trattato di Lisbona non attribuisce più questo potere al Consiglio, poiché il consiglio non detiene in via esclusiva il

potere legislativo ma, lo condivide con il Parlamento europeo.

Essa esercita anche funzioni di giustizia. I cittadini dell’UE devono avere pari condizioni di accesso alla giustizia in

qualsiasi paese dell’UE. All’interno del consiglio, i ministri della giustizia s’impegnano a garantire che una sentenza

emersa in un paese venga riconosciuta in tutti gli altri paesi dell’UE.

I ministri dell’Interno e della Giustizia coordinano il controllo delle frontiere esterne dell’UE e la lotta al terrorismo e alla

criminalità organizzata internazionale.

La COMMISSIONE. La terza istituzione dell’Unione è la Commissione, organo tipicamente sopranazionale la cui

funzione principale è di proporre ad attuare le politiche comunitarie adottate dal Consiglio e dal Parlamento . È formata

da individui indipendenti, i quali si caratterizzano anche per la loro competenza. Il numero dei commissari era fissato in

origine in 9, in modo da consentire ai paesi membri più importanti (Francia, Italia e Germania) di avere due commissari

di propria cittadinanza, mentre gli altri (Belgio, Lussemburgo e Olanda) ne avevano uno a testa. Anche nei primi

allargamenti il numero fu ampliato in maniera da garantire l’applicazione di questa regola, attribuendo due membri della

commissione anche al Regno Unito e poi alla Spagna. Proseguendo negli allargamenti, per evitare che diventasse un

organo pletorico e scarsamente efficiente, il numero dei commissari non era più definito, ma l’art. 213 del TCE stabiliva

che la commissione comprendesse un cittadino di ciascun stato membro, raggiungendo così i 27

componenti.

Il trattato di Lisbona prevede una riduzione della composizione della Commissione. Fino al 31 ottobre del 2012 la

commissione resterà formata da un cittadino per ciascun stato membro (27 membri) compreso il Presidente e l’Alto

rappresentante dell’unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è uno dei vicepresidenti . Tale

composizione dovrebbe cambiare dal 1 novembre del 2014 con una sostanziale riduzione dei suoi membri.

Il numero dei componenti della Commissione, qualora restasse invariato il numero degli Stati membri, scenderà a 18

(2/3 degli attuali 27). La scelta dei commissari fra gli stati membri deve essere fatta in base ad un sistema avente i

caratteri previsto dall’art. 17 par. 5 TUE. La norma non si presenta però molto chiara, ciò che risulta con certezza è la

volontà di evitare discriminazioni fra gli stati più grandi e quelli meno importanti: in questo senso appare decisivo il

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riferimento ad una rotazione paritaria tra gli stati membri. Il numero totale dei mandanti di cittadini di uno stato

può superare di una sola unità, al massimo, il numero totale de mandati di cittadini di un altro stato. Pertanto la

molteplicità demografica significa che nella commissione devono essere presenti, simultaneamente, cittadini di stati

membri di ampia popolazione di media e più ridotta popolazione; la molteplicità geografica, d’altra parte, comporta la

presenza di cittadini equamente distribuiti tra Sati membri delle differenti aree geografiche dell’Unione europea. Alla

riduzione della composizione della Commissione si collega la dichiarazione n.10 pur avendo il valore solo

interpretativo, appare facile la preoccupazione degli stati di sentirsi emarginati da una commissione più ristretta, anche

se i membri della stessa non sono organi espressioni degli stati.

In tale dichiarazione si afferma che la commissione dovrebbe assicurare piena trasparenza nelle relazioni con tutti gli

stati membri e mantenere stretti contatti con tutti tali stati indipendentemente dal fatto che essi abbiano un loro

cittadino tra i membri della loro commissione; quest’ultima dovrebbe garantire che le realtà politiche, sociali ed

economiche di tutti gli stati membri, inclusi quelli che non hanno loro cittadini tra i membri della commissione, siano

prese in considerazione.

Solo i cittadini di stati membri possono fare parte della commissione e le variazioni della sua composizione numerica non

richiedono una revisione dei trattati. Indipendenza e competenza sono gli elementi che caratterizzano i membri

della Commissione e quest’ultima nel suo insieme. I membri della commissione sono anche scelti in base alle loro

competenze generali e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie d’indipendenza.

L’indipendenza dei commissari è regolata scrupolosamente dallo stesso art. 17 TUE, nonché dall’art. 245 TFUE

ed è garantita da un meccanismo sanzionatorio in caso di violazione.

L’indipendenza si concretizza in vari obblighi dei membri della Commissione. Essi, non possono ne ricevere ne tanto

meno richiedere istruzioni da alcun governo, ne da alcun organo o ente pubblico o privato, quale partito politico,

associazione, gruppo di interesse economico. A tale obbligo dei commissari fa riscontro il corrispondente dovere degli

stati di rispettare il loro carattere indipendente e di astenersi da qualsiasi tentativo di influenzarli nell’esercizio delle loro

funzioni.

Ulteriore dovere nel quale si articola indipendenza dei commissari consiste nell’astensione da ogni atto

incompatibile con il proprio carattere indipendente e nel divieto di esercitare qualsiasi altra attività

professionale anche se non remunerata.

Gli obblighi dei membri della commissione devono persistere anche se cessano dalla carica, si fa riferimento ai

doveri di onestà e delicatezza nell’assunzione di determinate funzioni o vantaggi.

La stessa commissione ha sentito l’esigenza di precisare maggiormente gli obblighi dei commissari al fine di garantire il

massimo livello di correttezza e di moralità nello svolgimento dei propri compiti. Gli obblighi dei commissari sono

passibili di un controllo giudiziario e di sanzioni in caso di violazione . Come dichiara lo stesso art. 245 c2, TFUE, sia il

Consiglio che la Commissione possono chiedere alla corte di giustizia, qualora un commissario violi i propri obblighi di

pronunciarne le dimissioni d’ufficio, o se il commissario abbia cessato dalle funzioni, la decadenza del diritto a pensione

o ad altri vantaggi sostitutivi.

La nomina, la cessazione e l’organizzazione della Commissione. La disciplina della nomina della Commissione ha

conosciuto una lunga evoluzione sfociata nel trattato di Lisbona. Originariamente i suoi membri erano nominati di

comune accordo dai governi degli stati membri, quindi all’unanimità e al di fuori del quadro istituzionale europeo. Le

successive revisioni hanno modificato tale procedimento eliminando l’unanimità e assegnando un potere decisionale al

Parlamento europeo e un ruolo di partecipazione al Presidente della Commissione.

L’art. 17 par. 3 TUE dichiara che il mandato della Commissione è di 5 anni. Per quanto riguarda il procedimento di

nomina, una prima fase riguarda la nomina del Presidente. Innovazione apportata dal Trattato di Lisbona è rappresentata

al riferimento dei risultati elettorali del Parlamento europeo. Tale riferimento induce a prefigurare il candidato

Presidente dalla Commissione come politicamente coerente con la maggioranza parlamentare, subordinando sempre di

più l’individuazione del presidente all’orientamento politico del Parlamento. In maniera ormai alquanto nitida, la

designazione del presidente, non appare più quale espressione di una scelta e di una decisione autonoma degli stati

membri, quanto piuttosto il frutto dell’individuazione della persona che, alla luce della maggioranza politica formatasi

nel Parlamento europeo a seguito delle elezioni, sia in grado di ottenere la fiducia dello stesso Parlamento, e su tale base

di costituire una commissione, anch’essa suscettibile di ottenere il voto favorevole del Parlamento.

La proposta del Presidente avviene da parte del Consiglio europeo a maggioranza qualificata. Il candidato è

soggetto ad elezione del Parlamento europeo a maggioranza dei suoi membri. In caso di mancata elezione il Consiglio

europeo dovrà cambiare candidato. Per gli altri membri della commissione le proposte provengono da ciascuno stato

membro; sulla base di tali proposte il Consiglio redige l’elenco dei candidati d’accordo con il presidente eletto, il quale

partecipa così, alla formazione della Commissione. I candidati compaiono dinanzi alle varie commissioni parlamentari

competenti in corrispondenza agli incarichi previsti per ciascun candidato, per formulare una dichiarazione e rispondere

alle domande.

Attualmente, il Parlamento europeo, ha il potere di condizionare l’investitura della Commissione . Quel rapporto di fiducia

politica tra il Parlamento e la Commissione, che in passato investiva la fase della censura e della conseguente caduta

della Commissione, si estende alla nomina e diventa un rapporto fiduciario di carattere permanente.

La cessazione anticipata dalla carica di commissario può avvenire, oltre che per decesso, per dimissioni volontarie o

d’ufficio. Le dimissioni d’ufficio sono pronunciate dalla Corte qualora il commissario abbia commesso una colpa grave.

Qualora le dimissioni o il recesso riguardino il Presidente o l’Alto rappresentante essi sono sostituiti per la restante

durata del mandato secondo la normale procedura di nomina. Al contrario se l’interessato è un altro membro della

commissione, egli è sostituito, per la restante durata del mandato e con un membro della stessa nazionalità, da parte

del consiglio di comune accordo con il presidente della commissione.

L’art. 246 c6 TFUE, regola l’ipotesi delle dimissioni volontarie dell’intera commissione. In questo caso i membri della

commissione restano in carica, curando gli affari di ordinaria amministrazione, fino alla loro sostituzione, che deve

essere effettuata con la procedura di cui all’art. 17TUE e che è limitata al completamento della restante durata del

mandato.

L’organizzazione interna della commissione si articola in direzioni generali, servizi e uffici. Ai commissari sono

affidati dal presidente particolari settori di attività, con compiti di preparazione dei lavori della Commissione e di

esecuzione delle decisioni. Per l’espletamento delle proprie competenze (proprio portafoglio) ogni commissario

costituisce dei gabinetti incaricati di assisterlo. In altri termini, i commissari, con le proprie strutture operative,

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rappresentano i ministri della Commissione, intesa quasi come l’“esecutivo” dell’unione. La responsabilità

per i singoli atti però ricade sempre sull’intera commissione.

Quanto al sistema di votazione, l’art. 250 TFUE prescrive la maggioranza dei membri della commissione, ma di fatto

essa delibera solitamente per consensus. Tale maggioranza rappresenta anche il quorum richiesto per le sue

deliberazioni. Ma i membri della commissione sono tenuti ad assistere a tutte le riunioni salvo impedimento soggetto

alla valutazione del Presidente. La commissione opera a tempo pieno; si riunisce almeno una volta a settimana, e inoltre

ogni volta che se ne presenta la necessità.

Posizione di primato nella commissione è assunta dal Presidente, a seguito delle varie revisioni dei trattati. Egli

svolge un ruolo attivo nell’individuazione dei candidati alla carica di commissario. Stabilisce gli orientamenti della

Commissione e attribuisce i diversi settori dell’attività ai singoli commissari e può modificare le loro attribuzioni.

Ha quindi il ruolo di capo dell’esecutivo dell’Unione. Potere importante, oltre alla nomina dei vicepresidenti (con

eccezione dell’alto rappresentante) è il potere di provocare le dimissioni di un commissario. La norma sembra applicabile

a due ipotesi. La prima consiste nella cessazione del rapporto di fiducia tra il presidente e il singolo commissario; si

tratta di un’ipotesi estremamente significativa, poiché implica, appunto, il permanere di un rapporto di fiducia con il

Presidente quale condizione per lo svolgimento delle funzioni di commissario. La seconda ipotesi riguarda la rottura del

rapporto di fiducia tra il parlamento europeo e i singoli commissari. In questo caso, come si è osservato il Parlamento

non ha altra scelta che approvare una mozione di censura verso la Commissione, con conseguente caduta dell’intera

commissione o per evitare tale conseguenza sopportare i commissari.

Le funzioni della Commissione. Le funzioni della commissione sono previste dall’art. 17, par.1 TUE e sono:

- Fissare gli obbiettivi e le priorità d’azione

- Presentare proposte di legislazione al Parlamento e al Consiglio europeo

- Gestire ed attuare le politiche di bilancio

- Vigilare sull’applicazione del diritto europeo (insieme alla Corte di giustizia)

- Rappresentare l’UE al di fuori dell’Europa (negoziare accordi commerciali tra l’UE e il resto del mondo)

Compito fondamentale della commissione è di vigilare sul rispetto del diritto dell’Unione. L’attività di vigilanza

sull’osservanza del diritto dell’Unione può sfociare in diverse determinazioni della Commissione. Essa nei confronti degli

stati, può proporre un ricorso alla Corte di giustizia in base all’art. 258 TFUE affinché constati l’infrazione dello stato. Nei

rapporti con le altre istituzioni la commissione può disporre di altri strumenti di tipo giudiziario, proponendo alla Corte un

ricorso di annullamento di atti dell’Unione o un’azione volta a fare constatare la violazione dei trattati consistente

nell’omissione di un atto.

L’art. 17 par. 1TUE richiama poi la competenza della Commissione nel dare esecuzione al bilancio dell’Unione, cioè

nella riscossione delle entrate e nell’erogazione delle spese. La commissione, in principio non ha un potere autonomo di

decidere come impiegare le spese.

Accanto alla competenza sull’esecuzione del bilancio è menzionata la competenza di gestire dei programmi, cioè la

competenza di amministrare programmi e strumenti finanziari europei.

L’art. 211 del Trattato sulla CE dedicava uno specifico riferimento alle competenze di esecuzione conferite alla

Commissione dal Consiglio per l’attuazione delle norme da esso stabilite. Come si è ricordato, il consiglio ha emanato

varie decisioni concernenti le modalità alle quali sono subordinate le competenze di esecuzione della Commissione. La

scelta tra le differenti procedure di esecuzione è operata dallo stesso atto di base, con il quale si conferiscono alla

Commissione le competenze esecutive. Difficilmente tale disciplina, formatasi nell’ottica di una potestà legislativa

concentrata nelle mani del Consiglio e di una competenza esecutiva da conferire alla commissione, potrà conciliarsi con

le norme introdotte dal Trattato di Lisbona. Le funzioni esecutive attribuite alla Commissione sono ristrette all’adozione

di misure di mera attuazione di un atto, oltre alle competenze delegate alla commissione.

L’attività che un atto legislativo può delegare alla commissione è di natura normativa, comportando l’emanazione di atti

di portata generale, sebbene non legislativi. L’atto delegato non ha un’efficacia meramente esecutiva dell’atto

legislativo: esso infatti può integrare o modificare determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo, mentre quelli

essenziali restano della competenza esclusiva dell’atto legislativo e non possono essere oggetto di delega alla

Commissione. Dall’art. in esame si desumono le varie condizioni e garanzie che possono accompagnare la delega e che

in particolare possono consistere in un potere di revoca della delega ad opera del Parlamento europeo o del Consiglio,

oppure nella predisposizione di un termine per l’entrata in vigore dell’atto delegato, la quale è subordinata all’assenza di

obiezioni da parte del Parlamento europeo e del Consiglio.

La facoltà di delega da parte delle istituzioni dotate del potere legislativo alla Commissione, corrisponde ad una prassi

ben presente nella vita dell’Unione.

L’art.17 part. 1TUE attribuisce alla commissione anche la rappresentanza esterna dell’Unione. Tale rappresentanza

per altro non è esclusiva, esclusa è infatti la materia della politica estera e di sicurezza comune, per la quale la

rappresentanza esterna è assicurata dal Presidente del Consiglio europeo, fatte salve, le prerogative dell’Alto

rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

La rappresentanza dell’Unione è attribuita alla Commissione anche all’interno negli stati membri. Va ricordato che l’art.

335 TFUE dichiara che l’Unione ha la più ampia capacità giuridica riconosciuta alle persone giuridiche dalle legislazioni

nazionali in ciascuno degli stati membri e che, in particolare essa può acquistare o alienare beni mobili o immobili e

stare in giudizio. A questo fine la rappresentanza generale dell’Unione spetta alla commissione.

Prescindendo dalla politica estera e di sicurezza comune, rientrano nei poteri della commissione anche numerosi atti

atipici, non vincolanti, che essa è solita emettere nella prassi, come comunicazioni, dichiarazioni e programmi. Tra

questi particolare importanza presentano i libri bianchi i quali contengono un articolato programma di azione e di atti

da adottare in un determinato settore e i libri verdi, che si collocano in una fase preparatoria meno avanzata e che

contengono una documentazione volta a provocare su una certa problematica una discussione e un dibattito con le

istituzioni europee e gli stati membri, o anche con categorie interessate e settori della società civile.

Resta infine da ricordare l’art. 249, par. 2 TFUE: la Commissione pubblica ogni anno, almeno un mese prima dell’apertura

della sessione del Parlamento europeo una relazione generale sull’attività dell’Unione.

Tale relazione, sottoposta all’esame del Parlamento europeo, costituisce una preziosa fonte di conoscenza sull’attività e i

risultati dell’Unione. 23

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L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Organo in qualche misura

“ibrido”, poiché oltre alla posizione di presidente del Consiglio “Affari esteri”, riveste lo status di componente

della Commissione nella quale è uno dei vicepresidenti. Esso detiene quindi due distinte funzioni, da un lato con

le istituzioni governative dell’Unione (Consiglio europeo e Consiglio) l’altro, con l’istituzione sopranazionale (la

Commissione) formata da individui indipendenti da qualsiasi stato.

Per quanto riguarda il primo tipo di rapporti, va sottolineato che il Consiglio europeo non solo decide sulla sua nomina

ma ha anche il potere di determinare con la medesima procedura la fine del suo manda to. Egli è qualificato come

mandatario del Consiglio, soggetto, quindi alle sue determinazioni.

L’Alto rappresentante però fa anche parte della Commissione e ne è vicepresidente. Tale partecipazione spiega perché la

sua nomina debba essere deliberata dal Consiglio europeo d’accordo con il Presidente della Commissione. La sua

nomina è poi subordinata all’approvazione del Parlamento europeo, il quale, nel contesto del rapporto di fiducia che

intercorre con la Commissione, ha il potere di impedire la nomina di un candidato all’Alto rappresentate . Egli resta

soggetto all’eventualità di una mozione di censura da parte del Parlamento europeo che determina le dimissioni

collettive dei membri della Commissione. In caso di mozione di censura, pur lasciando la Commissione, resterebbe nelle

altre funzioni che gli competono ai sensi dei Trattati, in specie nella qualità di mandatario del Consiglio . Non è chiaro,

però come potrebbe coesistere un Alto rappresentante sfiduciato dal Parlamento europeo con una nuova commissione

che andrebbe costituita in luogo di quella dimissionaria.

Sempre con riguardo alla posizione dell’alto rappresentante le sue funzioni sono regolata dall’art. 18 par. 4 TUE.

Solo nei limiti entro i quali egli opera in seno alla Commissione resta soggetto alle procedure che regolano il

funzionamento della Commissione; ma a differenza degli altri membri della Commissione, è sottratto al divieto

generale secondo il quale tali membri non sollecitano ne accettano istruzioni da alcun governo, istituzione,

organo o organismo, nella misura in cui opera quale mandatario del Consiglio e attua la politica estera e di

sicurezza comune. Numerose disposizioni dei trattati stabiliscono le sue funzioni nell’ambito generale dell’azione

esterna dell’unione e nel quadro della politica estera e di sicurezza comune. Sul piano generale l’Alto rappresentante

assiste il Consiglio e la Commissione nel loro compito di garantire la coerenza tra i vari settori dell’azione esterna, e tra

questi e le altre politiche dell’Unione. Molto più dettagliate sono le disposizioni in materia di politica estera e di sicurezza

comune, compreso il settore della politica di sicurezza e di difesa comune. Può dirsi, in maniera sintetica che l’alto

rappresentante svolge una funzione di proposta nei confronti del Consiglio, di attuazione delle decisioni dello stesso

Consiglio, così come del Consiglio europeo, di rappresentanza dell’Unione nei rapporti con i terzi, di consultazione.

Di particolare importanza sono le funzioni anche sul piano operativo, nell’attuazione delle missioni, implicanti

l’impiego di mezzi civili e militari. Esse comprendono le azioni di disarmo, missioni umanitarie e di soccorso, di

consulenza e assistenza in materia militare, le missioni di prevenzione dei conflitti e di mantenimento della pace e le

missioni di unità di combattimento per la gestione della crisi, comprese le missioni tese al ristabilimento della pace e le

operazioni di stabilizzazione al termine dei conflitti. Tali missioni sono decise dal Consiglio e spetta all’alto

rappresentante, sotto l’autorità del consiglio e in stretto contatto con il Comitato politico e di sicurezza, provvedere a

coordinare gli aspetti civili e militari delle stesse missioni.

La Corte di giustizia dell’Unione europea. In base all’art. 19 TUE, la Corte di giustizia dell’Unione europea

comprende:

- La Corte di giustizia

- Il Tribunale

- I tribunali specializzati (tribunale della funzione pubblica).

Essa si identifica con l’intero ordinamento giudiziario dell’Unione al quale compete la funzione di assicurare il

rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati.

La Corte di giustizia, era originariamente l’unica istituzione giudiziaria dell’UE, fornita di una pluralità di competenze e

deputata ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione da parte degli stati membri, delle istituzioni politiche dell’Unione

e degli individui.

Successivamente con una decisione del Consiglio del 24 Ottobre del 1988 fu istituito un secondo organo giudiziario,

il Tribunale di primo grado, con alcune limitate competenze, che peraltro sono progressivamente aumentate. È stato

formalmente inserito nei trattati con il Trattato di Maastricht del 1992.

Tuttora le competenze del tribunale sono più limitate rispetto a quelle della Corte di giustizia . La creazione del tribunale

rispondeva a due esigenze: anzitutto, decongestionare la Corte di giustizia rispetto ad una massa smisurata di

ricorsi che rischiava di minare l’efficienza e la funzionalità. La seconda ragione dell’istituzione del Tribunale

risiede nell’opportunità di garantire un doppio grado di giurisdizione, con il diritto di impugnare le sentenze

del Tribunale dinanzi alla Corte di giustizia. Riguardo alla prima esigenza ricordata la creazione del Tribunale si è

rivelata misura insufficiente. I ricorsi, infatti, sono progressivamente aumentati, anzitutto per il successo della Corte,

cioè per la conoscenza e la fiducia che ne hanno non solo gli stati membri e le istituzioni europee, ma sempre più gli

operatori giuridici nazionali (giudici e avvocati) alla cui iniziativa si devono i ricorsi a titolo pregiudiziale, che

rappresentano una larga fetta del contenzioso europeo; ma anche per il progressivo allargamento dell’Unione a 27 stati

membri, con corrispondente aumento delle occasioni e dei soggetti, suscettibili di provare l’esercizio delle competenze

della corte. La disciplina delle istituzioni giudiziarie (composizione, competenze, reciproci rapporti, procedura,

impugnazione delle sentenze ecc) si trovano non solo nei trattati, ma anche nello stesso statuto della Corte di giustizia e

nei regolamenti di procedura delle diverse giurisdizioni dell’UE. Lo statuto è stabilito con un protocollo separato il quale

ha lo stesso valore giuridico dei trattati: Protocollo n.3

I regolamenti di procedura invece sono stabiliti da ciascun tribunale ma sono soggetti all’approvazione del Consiglio che

delibera a maggioranza qualificata.

La corte di giustizia è composta da un giudice per ogni stato membro. I giudici sono nominati dagli stati membri di

comune accordo per 6 anni e il loro mandato è rinnovabile; i requisiti richiesti per la nomina sono indicati nell’art..

253 c1 TFUE, in base ai quali i giudici devono essere scelti tra personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza

e che riuniscano le condizioni richieste per l’esercizio, nei rispettivi Paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali, oppure

che siano giureconsulti di notoria competenza. La nomina dei giudici è preceduta da un parere sulla loro

adeguatezza fornito da un comitato composto da 7 soggetti scelti tra gli ex membri della Corte e del

Tribunale, uno di essi deve essere nominato dal Parlamento europeo. 24

24

I giudici designano tra di loro il Presidente per 3 anni (rinnovabili); la Corte nomina il cancelliere, fissandone lo

statuto.

Nelle sue funzioni la Corte di giustizia è assistita da 8 avvocati generali il cui numero può essere aumentato dal

Consiglio all’unanimità, su richiesta della Corte. L’avvocato generale ha l’ufficio di presentare pubblicamente conclusioni

motivate sulle cause che, conformemente allo statuto della Corte di giustizia, richiedono il suo intervento. Esso ha quindi

il compito di rappresentare non solo l’Unione, ma in maniera imparziale l’interesse al rispetto del diritto. Le sue

funzioni e la sua natura sono state precisate dalla Corte di giustizia nell’ordinanza del febbraio del 2000,

nella quale essa ha affermato che anche egli è un membro dell’istituzione giudiziaria e partecipa all’esercizio della

funzione giurisdizionale.

In passato l’avvocato generale presentava sempre le sue conclusioni. Oggi per snellire il procedimento, lo statuto della

corte può stabilire in quali casi egli deve presentarle, e l’art. 20 dello statuto dispone che, ove ritenga che la causa non

sollevi nuove questioni, la corte può omettere le conclusioni dell’avvocato generale (dopo aver sentito lo stesso

avvocato generale).

I giudici godono dell’immunità dalla giurisdizione la quale si estende oltre la cessazione delle funzioni per quanto

concerne gli atti compiuti in veste ufficiale, comprese le loro parole e i loro scritti ; l’immunità può però essere tolta solo

dalla Corte di giustizia riunita in seduta plenaria.

La corte ha sede a Lussemburgo si riunisce in sezioni composte da 3 o 5 giudici, o in grande sezione composta da 13

giudici e presieduta dal presidente della Corte eccezionalmente si può riunire in seduta plenaria.

Il tribunale, anch’esso ha sede a Lussemburgo, è formato da almeno un giudice per Stato membro, con un meccanismo

di nomina uguale a quello previsto per i giudici della Corte. Il loro numero attualmente è di 27.

I tribunale della funzione pubblica (composto da 7 giudici) come in generale qualsiasi tribunale specializzato, è

nominato dal Consiglio all’unanimità.

Banca centrale europea e gli organi monetari. Nell’ambito dell’Unione economica e monetaria un ruolo

estremamente importante spetta alla BCE, qualificata come istituzione dall’art. 13 TUE e agli organi monetari

dell’Unione europea. Le istituzioni dell’unione in tale ambito, vedono le loro funzioni e i loro poteri sottoposti ad una

regolamentazione diversa rispetto a quella generale risultante dai trattati; sicché, l’Unione economica e monetaria

appare come un sistema speciale nell’ambito dell’Unione. Per quanto riguarda la politica economica, il ruolo più

importante è attribuito al Consiglio e al Consiglio europeo, mentre più modesti sono i poteri della Commissione e

specialmente del Parlamento europeo. In materia monetaria poteri estremamente incisivi sono attribuiti alle autorità

monetarie:

- BCE (banca centrale europea)

- SEBC (sistema europeo di banche centrali).

Il SEBC ha come obbiettivo principale, il mantenimento della stabilità dei prezzi, i suoi compiti fondamentali sono:

- Definire ed attuare la politica monetaria,

- Svolgere le operazioni sui cambi

- Detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli stati membri

- Promuovere e regolare il funzionamento dei sistemi di pagamento.

Esso quindi non è un organo autonomo, in quanto è composto dalla BCE, con sede a Francoforte, e dalle banche centrali

nazionali ed è retto dagli organi decisionali della BCE.

È la BCE che è fornita di personalità giudica e che quindi esercita in concreto le competenze in materia monetaria.

Gli organi della BCE sono:

- Consiglio direttivo: composto dai membri del comitato esecutivo della BCE e dai governatori delle banche

centrali nazionali degli stati partecipanti all’euro.

- Comitato esecutivo: comprende il Presidente, il vicepresidente e 4 altri membri, nominati tra persone di

riconosciuta levatura ed esperienza professionale nel settore monetario o bancario e cittadini di Stati membri,

dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata su raccomandazioni del consiglio e previa

consultazione del Parlamento e del Consiglio direttivo della BCE. Il loro mandato è di 8 anni non rinnovabile. Il

comitato esecutivo svolge funzioni preparatorie ed esecutive e attua la politica monetaria sulla base delle

decisioni del consiglio direttivo, il quale stabilisce le linee generali della politica monetaria.

La BCE si caratterizza per la sua posizione d’indipendenza, sia nei confronti degli stati membri che delle istituzioni

politiche europee. Ciò perché è necessario salvaguardare la stabilità dei prezzi e quindi spinte inflazionistiche.

Nonostante la rigidità di tale indipendenza, nello svolgimento della politica monetaria la BCE comunque comunica con le

autorità monetarie europee e le istituzioni. La BCE trasmette poi una relazione annuale sull’attività della SEBC e sulla

politica monetaria al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e al Consiglio europeo e può procedere ad un

dibattito generale. Il presidente della BCE e gli altri membri del comitato esecutivo possono essere ascoltati dalle

commissioni competenti in Parlamento.

La BCE svolge anche funzioni consultive e talvolta è obbligatoriamente consultata, come sule proposte di atti dell’Unione

rientranti nelle sue competenze e dalle autorità nazionali sui progetti di disposizioni legislative che rientrino nelle sue

competenze. Di particolare importanza è il potere normativo che sono conferiti alla BCE, per assolvere ai compiti della

SEBC, essa infatti può emanare regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri. Tali atti hanno le stesse caratteristiche

delle direttive e dei regolamenti.

La Corte dei conti. L’ultima istituzione da considerare è la Corte dei Conti, istituita con il Trattato di Bruxelles del

22 luglio del 1975 per rispondere all’esigenza di assicurare un controllo finanziario esterno alle singole

istituzioni.

Anch’esso è un organo d’individui, anche se non ha natura giurisdizionale. I suoi membri, un cittadino per ciascuno stato

membro, sono nominati per 6 anni dal Consiglio a maggioranza qualificata su proposta di ciascun stato membro e previa

consultazione del Parlamento europeo, e sono scelti tra personalità che fanno parte, o hanno fatto parte, nei rispettivi

Paesi, delle istituzioni di controllo esterno o che posseggono una qualifica specifica per tale funzione e che offrano tutte

le garanzie di indipendenza. I suoi membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell’interesse generale

dell’Unione. La loro funzione principale è quella di assicurare il controllo finanziario dell’Unione esaminando i conti di

25

25

tutte le entrate e le spese, compresi quelli degli organismi creati dall’Unione . Si tratta di un controllo cd. esterno cioè

effettuato da un’istituzione, la Corte dei conti, nei confronti di altre istituzioni o organi. Tale controllo riguarda la

legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e si estende all’accertamento della sana gestione finanziaria; non ha

carattere meramente formale, ma anche, in una certa misura, di merito per quanto concerne l’economicità della

gestione finanziaria.

Dispone di incisivi strumenti di indagine, sia controllando documenti, sia ove sia necessario, mediante sopralluoghi

presso le altre istituzioni dell’Unione, nei locali di qualsiasi organo e organismo che gestisce le entrate o le spese per

conto dell’Unione e negli stati membri, compresi i locali delle persone fisiche o giuridiche che ricevano contribuiti a

carico del bilancio dell’unione.

Assiste il Parlamento europeo e il Consiglio nelle loro attività di controllo sull’esecuzione del bilancio.

Essa ha anche funzione consultiva; può infatti dare parerei su richiesta di una delle altre istituzioni dell’Unione. Si

tratta di pareri facoltativi. Rari sono i casi di pareri obbligatori. La potestà consultiva può essere esercitata dalla Corte

dei Conti anche di propria iniziativa.

Gli organi ausiliari consultivi. I trattati e gli atti di diritto derivato istituiscono numerosi altri organi. Tra questi

meritano di essere segnalati, gli organi ausiliari rispetto alle istituzioni politiche, aventi carattere consultivo e

previsti dall’art. 13par.4 TUE: il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato

economico e sociale e da un Comitato delle regioni che esercitano funzioni consultive. Tali organi ausiliari

consultivi sono entrambi organi individuali, poiché sono composti da persone indipendenti dai governi degli stati

membri. Diversi sono gli interessi e le istanze che essi sono destinati a rappresentare.

COMITATO ECONOMICO SOCIALE: composto dai rappresentati delle organizzazioni di datori di lavoro, lavoratori

dipendenti e di altri attori rappresentativi la società civile, dei settori socioeconomici, civici, professionali e culturali. Essi

sono quindi espressione della società civile nelle sue articolazioni. Il loro numero non può essere superiore ai

350. La sua composizione sarà determinata con decisione unanime del Consiglio su proposta della commissione . Il

Comitato si riunisce su convocazione del Presidente eletto dallo stesso Comitato di propria iniziativa o su richiesta del

Parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione. La funzione consultiva è esercitata mediante pareri

obbligatori o facoltativi. I primi devono essere richiesti, a pena d’invalidità dell’atto successivamente emanato, dal

Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla Commissione solo nei casi espressamente previsti dai trattati. I pareri

facoltativi sono quelli richiesti dal Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla Commissione in tutti i casi in cui lo ritengano

opportuno e quelli emanati dal Comitato di propria iniziativa.

Si noti che, riguardo ai pareri obbligatori, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione, se lo ritengono

necessario, possono fissare al Comitato un termine, non inferiore ad un mese, per emettere il parere; trascorso

inutilmente tale termine, le predette istituzioni possono validamente deliberare in assenza del parere.

COMITATO DELLE REGIONI: formalmente istituito dal Trattato di Maastricht del 1992 nell’intento di dare una qualche

rappresentanza, a livello europeo, alle autonomie locali, tenuto conto che sovente le politiche e il diritto dell’Unione

incidono sensibilmente sugli interessi e sulle competenze delle regioni e degli enti locali.

Il numero e la nomina dei componenti del Comitato delle regioni sono regolati in maniera analoga a quanto previsto per

il Comitato economico e sociale, così come la loro indipendenza. Anche la composizione del Comitato delle regioni è

riesaminata a intervalli regolari dal Consiglio.

Sebbene l’art. 300, par. 3 TFUE qualifichi i membri del Comitato rappresentanti delle collettività regionali e locali, tali

collettività e gli enti che le rappresentano a livello interno non partecipano alla designazione dei suddetti membri ; si

aggiunga che non vi è neppure alcuna corrispondenza tra il numero dei membri assegnato a ciascuno stato membro e il

numero degli enti locali esistenti in tale stato. L’assenza di reale rappresentatività del Comitato delle regioni rispetto alle

collettività regionali e locali trova un rimedio solo parziale nella prescrizione inserita nel trattato di Nizza del 2001, in

virtù della quale i componenti del comitato delle regioni sono titolari di un mandato elettorale nell’ambito di una

collettività regionale o locale o politicamente responsabili dinanzi ad un’assemblea eletta.

Anch’esso emette pareri che possono essere facoltativi o obbligatori. I primi sono prescritti in varie materie, nella

quali solitamente è richiesto anche il parere del Comitato economico e sociale.

Il Trattato di Lisbona ha riconosciuto al Comitato delle regioni anche una limitata legittimazione ad impugnare

dinanzi alla corte di giustizia atti dell’Unione. Una prima ipotesi riguarda l’impugnazione di tali atti al fine di

salvaguardare le proprie prerogative, perché l’atto sia stato adottato senza consultazione . La seconda ipotesi consiste

nell’impugnazione di un atto per violazione del principio di sussidiarietà, ma limitatamente agli atti legislativi per i quali

sia richiesta obbligatoriamente la sua consultazione.

Altro organo consultivo è il Comitato per l’occupazione composto da due membri nominati da ciascun stato membro

e due dalla Commissione. Esso è incaricato di seguire la situazione dell’occupazione e le politiche in materia, di

formulare pareri su richiesta del Consiglio o della Commissione o di propria iniziativa e di preparare i lavori del Consiglio

relativi all’elaborazione degli orientamenti nella politica di occupazione, all’esame delle relazioni statali in materia e alle

conseguenti raccomandazioni e alla preparazione della relazione annuale sulla situazione dell’occupazione. I pareri

questione sono in genere facoltativi, ma si prescrivono consultazioni obbligatorie da parte del consiglio ai fini

dell’elaborazione degli orientamenti annuali in materia di occupazione.

Funzioni consultive, di carattere facoltativo ha anche il Comitato dei trasporti, composto da esperti designati dai gli

stati membri ed istituito presso la Commissione, così come il comitato, presieduto da un membro della Commissione e

composto dai rappresentanti dei governi e delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro, incaricato di

assistere la Commissione nell’amministrazione del Fondo sociale europeo.

Nell’ambito della politica sociale va ricordato il Comitato per la protezione sociale, organo a carattere consultivo

composto da due membri nominati da ciascun stato membro e dalla Commissione incaricato di seguire la situazione

sociale e lo sviluppo delle politiche di protezione sociale negli stati membri e nell’Unione di agevolare gli scambi di

informazione, esperienze e buone prassi tra gli stati membri e con la Commissione.

Banca europea per gli investimenti. Essa pur facendo parte della struttura dell’Unione europea sin dalla sua origine,

istituisce in realtà un’entità autonoma, i cui membri sono gli stati membri dell’Unione europea dotata di personalità

giuridica e regolata in un apposito statuto oggetto del Protocollo n. 5. La marcata autonomia di tale organo risulta

dalla presenza di una propria struttura organizzativa: il Consiglio dei governatori, composti dai ministri designati dagli

stati membri, il Consiglio di amministrazione, formato da individui che offrono ogni garanzia di indipendenza e di

26

26

competenza e il Comitato direttivo, anch’esso costituito da personalità indipendenti. Anche il sistema di finanziamento

e il bilancio hanno una loro autonomia. Malgrado tale autonomia la BEI fa sicuramente parte del sistema dell’unione. La

sua funzione essenziale è quella di contribuire, facendo appello al mercato dei capitali ad alle proprie risorse, allo

sviluppo equilibrato e senza scosse del mercato interno nell’interesse dell’Unione (art.309 TFUE).

PROCEDIMENTI INTERISTITUZIONALI

Il finanziamento dell’Unione europea. Le tre istituzioni politiche: il parlamento, il consiglio e la Commissione

interagiscono in molteplici materie. Rilevanti per la vita e lo sviluppo dell’Unione europea sono il bilancio, l’adozione

degli atti dell’Unione, la conclusione degli accordi internazionali e la stessa Unione.

Per quanto riguarda il Bilancio, la materia è regolata, oltre che dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea, artt.

310-324, dal regolamento finanziario e da accordi interistituzionali fra le suddette istituzioni. Ruolo importante in merito

all’approvazione del bilancio hanno avuto, il passato il trattato di Lussemburgo e quello di Bruxelles.

Il bilancio dell’unione è composto dalle entrate e dalle spese: tutte le entrate e le spese dell’unione devono costituire

oggetti di previsioni per ciascun esercizio finanziario ed essere iscritte nel bilancio.

Nel bilancio le entrate e le spese devono risultare in pareggio.

Diversa è la disciplina relativa alle determinazioni sulle entrate e a quelle sulle spese. Mentre sulle seconde, significativi

sono i poteri progressivamente assunti dal Parlamento europeo, le entrate invece sfuggono ai suoi poteri e sono

sostanzialmente decise dai governi degli Stati membri.

Originariamente il finanziamento della CEE e della CEEA proveniva, come di solito accade, da contributi obbligatori degli

stati membri che questi erano tenuti a versare secondo parametri fondati sulla loro rispettiva importanza politica ed

economica.

Con la decisione dell’aprile del 1970 il Consiglio decise il passaggio ad un sistema di risorse proprie per la CEE e la CEEA;

sono l’Unione europea e la CEEA che oggi decidono in maniera autonoma le fonti di finanziamento senza dipendere più

dai pagamenti dei contributi degli Stati membri. Tali fonti, garantiscono una sorta di automatismo nella determinazione

anche delle entità delle entrate dell’Unione. Il sistema, come è evidente, tende a rendere l’unione totalmente

indipendente dagli Stati membri, nella consapevolezza che, nelle organizzazioni internazionali le cui entrate dipendono

dai contributi degli stati membri, la mancata erogazione degli stessi può determinare crisi per l’organizzazione e può

essere utilizzata anche come strumento di pressione sulle sue decisioni.

Malgrado l’indipendenza e l’autonomia, le decisioni sulle fonti e la misura di tali risorse sono adottate con un

procedimento che implica sostanzialmente un accordo tra gli stati membri.

Le decisioni sulle entrate dell’Unione pertanto richiedono l’unanimità degli stati membri nel Consiglio . Inoltre il consiglio

adotta una decisione ma la sua efficacia è subordinata all’approvazione espressa di ciascun stato membro, in forme

analoghe alla ratifica di un accordo internazionale, secondo le proprie norme costituzionali.

Ruolo del tutto marginale nella determinazione delle entrate dell’Unione è riconosciuto al Parlamento europeo, che ha un

potere meramente consultivo. Si deve notare che se il procedimento di definizione delle risorse proprie appare

scarsamente democratico a livello europeo esso consente un recupero di controllo democratico a livello nazionale.

Nello stabilire che il bilancio è finanziato interamente tramite risorse proprie fa salve le entrate. Queste ultime hanno

una portata residuale e comprendono, tra le altre, le trattenute sulle retribuzioni dei dipendenti dell’Unione, le ammende

alle imprese o le somme forfettarie o penalità dovute da stati, i contributi degli stati membri ai quali talvolta si ricorre

per esigenze di bilancio o per il Fondo europeo di sviluppo, l’assunzione di prestiti utilizzabili, peraltro solo per finanziare

operazioni fuori bilancio e non per colmare eventuali disavanzi ecc.

Quanto alle risorse proprie esse sono le seguenti:

a) i prelievi, premi, importi supplementari o compensativi, importi o elementi aggiuntivi, dazi della tariffa doganale

comune e altri dazi sugli scambi con Paesi terzi, nonché contributi ed altri dazi nell’ambito dell’organizzazione

comune dei mercati dello zucchero

b) aliquota uniforme sull’imponibile IVA di ciascun stato membro, determinato secondo regole europee e limitato al 50%

del suo reddito nazionale lordo

c) un’aliquota del reddito nazionale lordo degli stati membri da fissare annualmente nel bilancio.

Si deve ricordare infine che la riscossione delle entrate è effettuata dagli stati membri i quali trattengono una certa

percentuale a titolo di spesa di riscossione. In proposito gli Stati membri hanno un obbligo che va adempiuto con

modalità tali da assicurare un’efficacia non inferiore al sistema statale di riscossione di oneri nazionali dello stesso tipo.

I principi relativi al bilancio. La formazione del bilancio dell’Unione deve conformarsi a taluni principi⇒Principio

dell’unità del bilancio, stabilendo che in esso devono essere comprese tutte le entrate e le spese. Il principio non è

privo di qualche eccezione per esempio, per quanto riguarda la politica estera e di sicurezza comune, l’art. 41 TUE

dispone che le spese amministrative, relative al funzionamento ordinario delle istituzioni, siano a carico del bilancio

dell’Unione. Principio dell’universalità del bilancio, secondo il quale l’insieme delle entrate deve coprire

indistintamente l’insieme delle spese, senza possibilità di destinare determinate entrate alla copertura di talune spese

specifiche, e, per altro verso, non può esservi compensazione tra entrate e spese. Ulteriore principio relativo al bilancio è

quello dell’annualità. L’esercizio finanziario ha inizio il 1 gennaio e fine il 31 dicembre. Il bilancio deve contenere tutte

le entrate e le spese previste per l’anno al quale si riferiscono. Eccezioni, sono previste per i programmi o le azioni

dell’Unione destinate a realizzarsi in un arco di tempo pluriennale.

Il Trattato di Lisbona consacra tale prassi prescrivendo la definizione di un quadro finanziario pluriennale al cui rispetto è

subordinato il bilancio annuale. Principio di specializzazione: in base ad esso le risorse del bilancio sono affidate alla

gestione solo per gli scopi previsti dal bilancio dello stesso e precisati in modo sufficientemente dettagliato nelle linee di

bilancio. Il principio del pareggio, o equilibrio, ribadito dall’art. 314 par.10 TFUE. Tale principio limita la possibilità di

manovra delle istituzioni europee nel procedimento di approvazione del bilancio. Esso comporta il divieto per l’unione di

ricorrere al prestito per coprire eventuali disavanzi.

L’unione prima di adottare degli atti deve assicurarsi che essi abbiano una copertura finanziaria.

Principio della buona gestione finanziaria al quale devono attenersi sia la commissione, che cura l’esecuzione del

bilancio, sia gli stati membri, nel cooperare con la Commissione.

L’esistenza di una previsione di spesa è condizione necessaria ma non sufficiente perché possa essere eseguita una

determinata azione dell’Unione. Oltre all’iscrizione della spesa di bilancio è necessario infatti che l’azione sia

contemplata da un atto obbligatorio dell’Unione. 27

27

L’approvazione e l’esecuzione del bilancio. L’approvazione del bilancio è disciplinata dall’art. 314 TFUE il quale a

seguito di una serie di modifiche rispetto al testo originario dei trattati consacra il Parlamento europeo e il consiglio

come due rami dell’autorità di bilancio. Il Trattato di Lisbona ha modificato sensibilmente la disciplina del bilancio, la

quale in precedenza ruotava intorno alla distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie: per le prime l’ultima

parola spettava al Consiglio per le seconde al Parlamento europeo. Il trattato di Lisbona ha eliminato la distinzione,

ponendo così sullo stesso piano due autorità di bilancio, ed ha semplificato la disciplina relativa all’approvazione del

bilancio.

La determinazione del quadro finanziaria pluriennale assume una funzione decisiva in merito alle spese dell’Unione, esso

fissa gli importi dei massimali annui degli stanziamenti per impegni relativi ad ogni categoria di spesa, ciascuna

categoria corrisponde ai grandi settori dell’attività dell’Unione. Le determinazioni del bilancio annuale sono subordinate

alle decisioni assunte nel quadro finanziario pluriennale, diventa la sede realmente decisiva delle scelte politiche e

finanziarie. Riguardo all’adozione di tale quadro finanziario pluriennale, l’art. 312 pur prevedendo che il Parlamento

europeo, il Consiglio e la Commissione prendano ogni misura necessaria a facilitarne l’adozione, stabilisce che esso è

determinato mediante un regolamento adottato dal Consiglio all’unanimità, previa approvazione del Parlamento

europeo, a maggioranza dei suoi membri. L’approvazione del bilancio annuale che avviene ad opera del Parlamento

europeo e del Consiglio secondo una procedura legislativa speciale si svolge secondo questo procedimento.

Entro il 1 luglio di ogni anno ciascuna istituzione elabora uno stato di previsione delle spese per il successivo anno

finanziario. La Commissione raggruppa tali previsioni in un progetto di bilancio comprendente una previsione delle

entrate e delle spese, nel quale può fare anche previsioni divergenti rispetto a quelle elaborate dalle varie istituzioni.

Tale progetto viene proposto entro il 1 settembre al Parlamento europeo e al Consiglio da parte della Commissione che

può modificarlo. Il primo esame del progetto di bilancio è fatto dal Consiglio entro il 1 ottobre, comunica la sua posizione

al Parlamento, motivandola. Entro i successivi 42gg il parlamento può approvare la posizione del Consiglio, nel qual caso

il bilancio è adottato. L’adozione avviene anche nell’ipotesi in cui, entro tale termine di 42 gg, il Parlamento non abbia

deliberato alcunché. Entro il termine di 42 gg può emergere un dissenso del Parlamento rispetto al progetto inviatogli dal

Consiglio. In questo caso il progetto è emendato al Consiglio, il quale, entro 10 gg, può approvare tutti gli emendamenti

del Parlamento europeo. In caso contrario si apre una fase dinanzi ad un comitato di conciliazione, che prende ogni

iniziativa necessaria per favorire un ravvicinamento tra le posizioni del Parlamento e del Consiglio . Compito del comitato

di conciliazione è di giungere, entro 21 gg dalla sua convocazione, ad un accordo su un progetto comune, a maggioranza

qualificata dei membri (o rappresentanti) del Consiglio e a maggioranza dei rappresentanti del Parlamento. Qualora il

comitato di conciliazione non pervenga a tale accordo il progetto va considerato respinto e la Commissione deve

sottoporre un nuovo progetto di bilancio. Se invece entro 21 gg, si raggiunge, nel comitato di conciliazione un accordo, il

Parlamento europeo e il Consiglio dispongono di 14 gg per approvare il progetto comune . Entro tale termine

(14gg)possono accadere diverse possibilità: che sia il parlamento che il consiglio approvino espressamente il progetto

comune: in questo caso il bilancio è definitivamente adottato; che il progetto comune sia respinto sia dal parlamento che

dal consiglio, oppure se una delle due istituzioni respinge il progetto mentre l’altra non riesce a deliberare, il progetto è

respinto e la Commissione deve presentarne uno nuovo. Il progetto è bocciato anche se è approvato dal consiglio ma

respinto dal parlamento.

Una volta che il bilancio è definitivamente adottato, è il presidente del Parlamento europeo che constata tale adozione.

Ove il bilancio sia respinto, o se questo all’inizio dell’anno non è stato ancora approvato, le spese vengono erogate

secondo il regime dei 12 mesi.

Quando il bilancio sia stato approvato la sua esecuzione, e quindi la sua riscossione delle entrate e l’erogazione delle

uscite è di competenza della Commissione. Essa è largamente coadiuvata dagli stati membri, ai quali è in buona parte

delegata l’esecuzione del bilancio, in specie nella politica agricola e nella gestione decentrata dei fondi strutturali. La

responsabilità dell’esecuzione del bilancio spetta alla Commissione.

La commissione esegue il bilancio sotto il controllo finanziario della Corte dei conti, la quale presenta al parlamento

europeo e al consiglio una dichiarazione di affidabilità dei conti e della legittimità e regolarità delle relative operazioni.

Il controllo politico sulla complessiva attività di amministrazione della Commissione è affidato al Parlamento europeo, il

quale lo effettua sulla base di un esame dei conti e delle suddette relazioni annuali e dichiarazioni di affidabilità della

corte dei conti.

La delibera del parlamento è chiamata decisioni scarico; essa esprime l’approvazione dell’operato della commissione.

Tuttavia la decisione di scarico può essere accompagnata da osservazioni e la Commissione compie tutti i passi

necessari per darvi seguito.

L’adozione degli atti dell’Unione europea. Il secondo procedimento interistituzionale è quello relativo all’adozione

degli atti dell’Unione. Si deve precisare che i Trattati, specie il TFUE prevedono una pluralità di procedimenti decisionali,

in ciascuno dei quali può variare il ruolo delle istituzioni, in particolare quello del Consiglio e del Parlamento.

È quindi il singolo articolo (o paragrafo o comma) il quale attribuisce alle istituzioni la competenza ad adottare l’atto in

questione, che, di volta in volta stabilisce che il consiglio deliberi su proposta della Commissione e previa consultazione

del Parlamento europeo, ovvero che il Consiglio deliberi secondo la procedura di cui all’art. 294 TFUE cioè in

codecisione con il Parlamento europeo.

La procedura prevista dalle singole disposizioni del TFUE va obbligatoriamente applicata solo agli atti che contengono gli

elementi essenziali della disciplina da emanare in forza delle stesse disposizioni. È possibile che tali atti prevedano

l’adozione di un’ulteriore normativa integrativa, o persino modificativa di elementi essenziali, da parte della

Commissione. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, atti del genere non sono soggetti alla procedura

prevista dalla specifica disposizione del TFUE, ma possono essere adottati secondo una procedura semplificata, nella

quale intervenga solo il Consiglio o solo la Commissione, in caso di delega a quest’ultima.

La possibilità di adottare atti di attuazione con una procedura semplificata rispetto a quella prescritta dalla norma del

Trattato per l’atto di base è stata riaffermata sia per i regolamenti che per le direttive, volti ad attuare, rispettivamente,

un regolamento o una direttiva di base.

Sebbene sussistano numerose varianti nei procedimenti di adozione degli atti dell’Unione, il Trattato di Lisbona ha

cercato di stabilire delle tipologie generali di tali procedimenti, collegandovi, inoltre l’individuazione di atti legislativi

dell’Unione. 28

28

Il TFUE europea stabilisce una procedura legislativa ordinaria. Essa consiste nell’adozione congiunta di un

regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della

Commissione.

Accanto a questa procedura, denominata di codecisione, e che oggi può considerarsi di applicazione generale, esistono

delle procedure legislative speciali, nelle quali viene meno quella perfetta simmetria di poteri tra parlamento e

consiglio, che si realizza nella procedura ordinaria. Nella maggior parte dei casi in queste procedure speciali, il consiglio

riprende una posizione prioritaria sul Parlamento europeo, il quale partecipa all’adozione dell’atto del Consiglio con il suo

parere o con un’approvazione.

Alla luce dei casi specifici previsti dai Trattati, risulta evidente uno sbilanciamento dei poteri a favore del Consiglio con

riduzione di quelli del Parlamento europeo. La procedura legislativa (sia ordinaria che speciale) vale a qualificare un atto

come legislativo.

Prima di esaminare le procedure legislative è opportuno segnalare che esse non esauriscono le possibilità procedurali di

adozione di atti dell’Unione. A parte le ipotesi di atti delegati e di atti di esecuzione esistono numerosi altri casi nei quali

le procedure legislative ordinarie o speciali non trovano applicazione.

Per alcune istituzioni, o in talune materie è esclusa radicalmente la possibilità di adottare atti legislativi, e quindi di

applicare le procedure legislative. È il caso del consiglio europeo per il quale si dispone espressamente che non esercita

funzioni legislative. Per quanto concerne le materie basti pensare alla politica estera e di sicurezza comune nella quale è

esclusa l’adozione di atti legislativi.

Esistono poi, specifiche disposizioni del TFUE, che non prevedono alcuna forma di partecipazione del Parlamento

europeo all’adozione di un atto da parte del Consiglio. Ciò accade per materie come l’attuazione del mercato interno,

l’adozione di misure in materia di agricoltura e pesca, la determinazione di categorie di aiuti compatibili con il mercato

comune.

In alcuni caso l’atto, pur non corrispondendo ad atti tipici dell’Unione, è adottato da istituzioni e secondo procedure del

tutto particolari. Un esempio è dato dall’art. 132 TFUE il quale attribuisce alla BCE, nell’ambito delle proprie

competenze, il potere di emanare regolamenti e decisioni (oltre a raccomandazioni e pareri).

Un’altra procedura particolare può rinvenirsi nell’art. 155 TFUE il quale prevede che in materia di politica sociale,

possano essere conclusi contratti collettivi fra le parti sociali a livello dell’Unione e che, a richiesta congiunta delle parti,

possa essere attuato mediante una decisione del Consiglio su proposta della Commissione mentre il parlamento è solo

informato.

La proposta della Commissione. Come si vedrà la procedura legislativa ordinaria di codecisione ha inizio di regola

con la proposta della commissione. Può dirsi che tale procedura è accomunata alle procedure legislative speciale dalla

presentazione della proposta iniziale della Commissione. Un atto legislativo dell’Unione può essere adottato solo

su proposta della Commissione salvo che i trattati non dispongano diversamente.

Molto rari sono i casi in cui un atto dell’Unione può essere adottato senza una proposta della Commissione. Il potere

d’iniziativa della Commissione può essere sollecitato dal parlamento, dal consiglio o da un milione di cittadini e che lo

stesso Consiglio europeo può indicare alla commissione i temi sui quali formulare le proposte e criteri e principi ai quali

attenersi. Eccezionalmente la proposta della Commissione può essere sollecitata da uno stato membro . La proposta

della Commissione viene preparata non solo a seguito delle riflessioni della stessa Commissione e in base alle

competenze tecniche dei commissari e dei propri uffici. La commissione si consulta anche con esperti degli stati membri

e tiene conto delle sollecitazioni, delle segnalazioni, del dialogo con gli ambienti sociali e i gruppi d’interesse . La

commissione, per evitare rischi di corruzione, millantato credito, ha adottato varie misure, volte ad assicurare

trasparenze nei rapporti con i gruppi d’interesse, nello stimolare questi ultimi a dotarsi di appropriati codici di condotta

nel dettare regole di comportamento per i propri funzionari al fine di garantire l’obiettività e l’imparzialità della loro

azione, al servizio esclusivo dell’interesse pubblico dell’Unione.

Il potere esclusivo di proposta della Commissione è rafforzato dalla disposizione dell’art. 293 TFUE: quando in virtù dei

trattati, delibera su proposta della commissione, il Consiglio può emendare la proposta solo deliberando all’unanimità . In

tale norma si nota come il Consiglio possa respingere una proposta della commissione, essendo sufficiente che non si

formi nello stesso consiglio la maggioranza richiesta per l’adozione dell’atto. Ove il consiglio voglia modificare il testo

proposto dalla commissione può farlo ma solo all’unanimità. Tale regola tende ad accrescere l’autorità della proposta in

quanto espressione dell’interesse generale rappresentato dalla commissione, rendendo più difficile la sua modificazione

secondo gli interessi particolari degli stati membri che si esprimono nel consiglio.

Il potere della commissione di modificare l’originalità della proposta può essere esercitato ovviamente, per tenere conto

delle possibilità di consenso delle altre due istituzioni, Parlamento e consiglio, competenti nel procedimento decisionale.

Non può escludersi che la commissione usi tale potere per contrapporsi al consiglio per impedire l’adozione di un

emendamento, non gradito alla stessa commissione sul quale si profili il raggiungimento dell’unanimità nel consiglio.

Si noti che il potere di modifica della proposta sembra comportare anche il potere di ritirare la proposta, così impedendo

l’adozione dell’atto nella materia oggetto dell’originaria proposta.

La commissione può ritirare o modificare la sua proposta finché il consiglio non si sia pronunciato, qualora in seguito ad

una nuova valutazione degli interessi della comunità.

La procedura legislativa ordinaria. La procedura legislativa ordinaria consiste nell’adozione congiunta di un

regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della

Commissione, è regolata dall’art. 294 TFUE. Tale procedura è comunemente denominata di codecisione. È

contemplata già dal progetto di trattato che istituisce l’Unione europea adottato dal parlamento europeo nel 1984, è

stata introdotta dal trattato di Maastricht del 1992 e successivamente modificata più volte e ampliata nel suo ambito di

applicazione. Nella codecisione si realizza una pari potestà legislativa fra il Parlamento europeo ed il Consiglio.

Tale procedura parte con la proposta della Commissione la quale è invitata simultaneamente al Parlamento europeo e al

Consiglio, così da favorire un confronto tra le due istituzioni; ciò esprime anche l’eguaglianza fra le due istituzioni.

Sulla proposta della Commissione si svolge una prima lettura da parte del Parlamento europeo e del Consiglio.

Anzitutto il parlamento adotta la sua posizione e la trasmette al Consiglio; se quest’ultimo approva l’atto è adottato nel

testo convenuto della due istituzioni; in caso contrario il consiglio adotta la sua posizione e la trasmette al Parlamento,

informandolo delle proprie motivazioni. Anche la commissione informa il parlamento della sua posizione.

A questo punto si apre la fase della seconda lettura, che può condurre ai seguenti risultati. Entro 3 mesi dalla

comunicazione della posizione del consiglio il Parlamento può approvare tale posizione del Consiglio e in questo caso,

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l’atto è adottato nel testo formulato dal Consiglio; a tale ipotesi è equiparata quella in cui il Parlamento, sempre entro 3

mesi, non si sia pronunciato (silenzio-assenso). Al contrario, entro suddetto termine, il parlamento può respingere

la posizione del Consiglio a maggioranza dei suoi membri e l’atto si considera definitivamente non

adottato. Infine il parlamento può proporre, sempre a maggioranza dei suoi membri, emendamenti alla posizione

del Consiglio; il testo così emendato è trasmesso al consiglio e alla commissione che formula in proposito un parere. In

questo caso il consiglio svolge una seconda lettura. Se entro 3 mesi dal ricevimento degli emendamenti il consiglio

deliberando a maggioranza qualificata, approva tutti gli emendamenti del parlamento l’atto è approvato, se invece il

consiglio non approva tutti gli emendamenti il presidente del Consiglio, d’intesa con il Presidente del Parlamento,

convoca entro 6 settimane un comitato di conciliazione.

In caso di dissesto tra parlamento e consiglio in merito agli emendamenti proposti dal primo si svolge una fase di

conciliazione, aperta, con la convocazione del comitato di conciliazione, composto dai membri del consiglio o dai loro

rappresentati e dai rappresentanti del parlamento. Tale comitato deve cercare di giungere ad un accordo su un testo

comune, approvato a maggioranza qualificata dei membri del consiglio e a maggioranza dei rappresentanti del

Parlamento.

Alla ricerca dell’accordo contribuisce, in veste di conciliatore, la commissione che cerca di favorire un

ravvicinamento tra le due istituzioni. Nella ricerca di un accordo il comitato di conciliazione si basa sulle posizioni del

Parlamento europeo e sul consiglio in seconda lettura. Se entro 6 settimane il comitato di conciliazione non approva un

progetto comune l’atto in questione non si considera adottato e la procedura si chiude definitivamente . Se un progetto

comune è approvato si apre la terza lettura. Entro ulteriori sei settimane il Parlamento europeo e il consiglio

possono adottare l’atto in questione in base al progetto comune del comitato di conciliazione. L’atto quindi è

definitivamente adottato. In mancanza di decisione l’atto non si considera adottato. Si tenga presente che i termini di tre

mesi e di sei settimane previsti dall’art. 294 possono essere prorogati, rispettivamente di un mese e di due settimane al

massimo su iniziativa del parlamento o della commissione.

Le procedure legislative speciali. L'art. 289 par.2 TFUE contempla anche la possibilità di procedure legislative

differenti da quelle ordinarie, qualificate come speciali. Nelle procedure legislative speciali il rapporto tra Parlamento

europeo e Consiglio viene a sbilanciarsi a favore dell'una o dell'altra istituzione. In realtà in queste procedure speciali

è il consiglio che di norma assume il poter decisionale, mentre si affievolisce la posizione del Parlamento

europeo il cui intervento si esprime con un parere o con l'approvazione. Rara è l'ipotesi opposta. Per altro (a

parte la necessaria consultazione della Commissione) la deliberazione del Parlamento è subordinata all'approvazione del

consiglio, il quale, pertanto, può impedir l'adozione di un regolamento del parlamento anche non condivida. Nelle

procedure legislative speciali, come si è detto è il Consiglio che decide di adottare un regolamento, una direttiva o una

decisione, con la partecipazione più o meno intensa del Parlamento. È previsto che il Consiglio deliberi ad unanimità.

Se la decisione spetta al consiglio, in tali procedimenti la partecipazione del Parlamento si esprime con un parere o un

atto di approvazione.

Nella prima ipotesi rientrano numerose disposizioni del TFUE.

La consultazione del parlamento è obbligatoria e i conseguenti pareri da esso emanati sono obbligatori. Ciò comporta

che il Consiglio è giuridicamente vincolato a chiedere al Parlamento europeo il parere sul progetto in atto ,

presentato alla Commissione, prima di assumer la propria decisione. L'obbligo del consiglio riguarda solo la

consultazione del parlamento, ma esso resta del tutto libero di accettare o meno il parere dello stesso

Parlamento. In caso di mancata consultazione del parlamento, l'atto eventualmente emanato dal consiglio è

illegittimo per violazioni delle fonti sostanziali. Potrà essere dichiarato nullo dalla Corte di giustizia. Tale obbligo

quindi non consiste solo nella semplice richiesta del parere al Parlamento da parte del Consiglio, occorre anche che il

parere sia effettivamente dato in modo che il consiglio ne possa tener conto. Il parlamento verrà quindi consultato

nuovamente se l'originaria proposta, sulla quale esso aveva già espresso il suo parere, sia stata sostanzialmente

modificata. L'obbligo di ri-consultazione si pone solo quando la modifica della proposta iniziale sia sostanziale.

I principi riguardanti l'obbligo di consultazione sono stati temperati nella stessa giurisprudenza. Apprezzabile a tal

riguardo è l'affermazione secondo la quale, sia pur eccezionalmente, il consiglio può emanare l'atto in assenza del

parere del Parlamento qualora questo ritardi eccessivamente nel darlo. Invero il Parlamento non può usare il

suo poter consultivo come arma di pressione contro il consiglio, al fine di indurlo a conformarsi alla propria posizione o di

impedire l'adozione di un atto non gradito, rinviando o persino omettendo l'emanazione del parere. Tale atteggiamento

pero sarebbe in contrasto con il principio di leale collaborazione.

L'altra forma di partecipazione del parlamento alle procedure legislative speciali è data dalla sua approvazione

della decisione del Consiglio contro le discriminazioni, il completamento dei diritti dell'Unione la definizione delle

disposizioni relative all'elezione del parlamento europeo.

L'approvazione determina un potere determinante del parlamento il quale può impedire l'adozione dell'atto come una

sorta di veto. Tale poter ha natura esclusivamente negativa, potendo essere esercitato solo al fine di impedire che l'atto

in questione sia adottato.

Il parlamento diversamente dalla procedura ordinaria, non può incidere in senso propositivo sul contenuto dell'atto in

quanto è, almeno formalmente estraneo alla sua formazione. Inoltre la votazione unanime, solitamente prescritta per il

consiglio, tende a spostare il baricentro della procedura dalla ricerca di un’intesa tra il consiglio e il parlamento alla

ricerca di un accordo tra gli stati membri nel consiglio.

La consultazione di accordi internazionali e la competenza dell’Unione europea. L’ultimo procedimento

interministeriale da considerare è quello di stipulazione da parte dell’Unione europea di accordi internazionali

con Stati terzi o con organizzazioni internazionali.

La materia ricade sotto la regolamentazione del diritto internazionale il quale risulta codificato in moltissime

convenzioni multilaterali su impulso delle NU.

Accanto alle norme di diritto internazionale generale i Trattati pongono una propria disciplina concernente la competenza

a stipulare dell’Unione, il procedimento di stipulazione e il ruolo che in esso hanno le diverse istituzioni, gli effetti

giuridici degli accordi nell’ordinamento dell’Unione. Tale normativa, rinnovata dal Trattato di Lisbona rappresenta in larga

misura il riconoscimento normativo della giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale aveva già da prima affermato

una competenza generale della Comunità europea (oggi UE) a concludere accordi internazionali in tutte le materie di

propria competenza. Esplicativo al riguardo fu l’art. 300 del Trattato sulla CE. Contrariamente a quanto suggeriva tale

art. (accordi internazionali solo se previsti nel trattato) la Corte di giustizia aveva da tempo elaborato la teoria del

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parallelismo delle competenze (interne come esterne), in base alla quale la Comunità doveva considerarsi

provvista della competenza e concludere accordi internazionali in tutte le materie nelle quali avesse la

competenza a dettare norme sul piano interno dell’ordinamento comunitario. I principi normativi sui quali la

corte fondava tale competenza erano rappresentate dal riconoscimento della personalità giuridica alla Comunità

europea. Una volta ottenuta tale personalità la corte ha affermato che la comunità per poter perseguire i suoi scopi,

aveva competenza a stipulare accordi in ogni materia nella quale avesse competenza ad emanare atti normativi al

proprio interno. In mancanza di tale competenza a stipulare, gli stati membri, concludendo accordi con gli stati terzi,

avrebbero potuto pregiudicare la normativa emanata dalla Comunità. Veniva così enunciato il principio del

parallelismo delle competenze nel quale, ogni volta che la comunità avesse il potere di adottare una normativa al

proprio interno, essa era provvista anche del potere di concludere accordi anche sul piano esterno . Tale competenza a

stipulare era generale, riguardando tutti i propri obbiettivi.

Il trattato di Lisbona ha sostanzialmente recepito la materia affermando all’art. 216 par.1: l’Unione può concludere un

accordo con uno o più paesi terzi o organizzazioni internazionali qualora i trattati lo prevedano o qualora la conclusione

di un accordo sia necessaria per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’Unione uno degli obbiettivi fissati dai trattati,

o sia prevista in un atto giuridico vincolante dell’Unione, oppure possa incidere su norme comuni o alterarne la portata .

Tale norma mostra di accogliere anche la teoria giurisprudenziale del Parallelismo; essa infatti dispone che l’unione

possa concludere un accordo quando sia necessario per fissare un obbiettivo fissato dai trattati, nell’ambito delle

politiche dell’Unione, quindi in tutte le materie nelle quali l’unione abbia il potere di emanare la propria normativa

interna, nonché quando la conclusione di un accordo sia idonea a incidere o modificare norme comuni già emanate

dall’Unione.

La competenza esclusiva o concorrente dell’Unione. Alla competenza dell’Unione a concludere accordi

internazionali da riferimento anche l’art. 3, par.2 TFUE relativo alle competenze esclusive dell’Unione in

contrapposizione alle competenze concorrenti.

Tale art. non implica che la competenza dell’Unione a concludere accordi sia sempre esclusiva con definitiva perdita di

tale competenza degli Stati membri. In realtà va osservato, che spesso le norme del trattato sul funzionamento

dell’Unione, nel prevedere la possibilità di concludere accordi, dichiarano espressamente che la competenza dell’Unione

non esclude quella degli stati membri.

In questi casi previsti dai Trattati, la competenza a concludere accordi non appartiene in via esclusiva

all’Unione, ma ha natura concorrente con quella degli Stati membri. Alla luce del principio del parallelismo

delle competenze, deve ritenersi che il predetto principio operi non solo quale fondamento della competenza dell’Unione

a concludere accordi, ma anche per stabilire se tale competenza sia o no esclusiva. Quindi, dove la competenza interna

dell’Unione sia esclusiva, esclusiva sarà anche la competenza a concludere accordi internazioni, salva la possibilità che

la stessa unione autorizzi gli stati membri a concludere accordi. Nelle altre materie di competenza concorrente, il potere

dell’Unione di concludere accordi internazionali coesiste con quello degli stati membri.

Anche nelle materie di competenza concorrente gli Stati membri devono esercitare i propri poteri in modo da non

compromettere i fini dell’Unione, in omaggio al principio della leale cooperazione. Inoltre i poteri degli stati membri si

riducono progressivamente mano a mano che l’Unione emana norme interne nelle varie materie; gli stati membri, infatti

non possono assumere obblighi internazionali che incidano su tali norme, mentre i corrispondenti poteri esterni si

concentrano nelle mani dell’Unione. Pertanto, l’emanazione di disposizioni interne da parte dell’Unione trasforma

progressivamente questa competenza in esclusiva. Questo principio trova oggi riconoscimento normativo nell’art. 3 par.

2TFUE, nella parte in cui dichiara che la competenza dell’Unione a concludere accordi è esclusiva nella misura in cui

può incidere su norme comuni o modificarne la portata.

Tale previsione si fonda sul presupposto che l’Unione abbia già emanato norme comuni nella materia oggetto

dell’accordo.

La condizione consiste nella presenza di una disciplina interna comune della materia va letta alla luce della

giurisprudenza della Corte, la quale ha accolto un criterio molto ampio tale da favorire il riconoscimento della

competenza esclusiva dell’Unione. La corte ha poi abbandonato tale criterio. L’abbandono del criterio della completezza

della regolamentazione comune del settore oggetto dell’accordo comportano elementi di flessibilità che favoriscono il

riconoscimento di una competenza esclusiva dell’Unione, ma anche fattori di maggiore incertezza nella distinzione tra

materie di competenza esclusiva e concorrente, e pure nella ripartizione della competenza esterna fra l’Unione e gli stati

membri.

Gli accordi misti. Il quadro che risulta dalla giurisprudenza di merito alla distinzione tra le ipotesi di competenza

esclusiva o concorrente dell’Unione nella conclusione degli accordi non è sempre facile. Si aggiunga che il contenuto di

un accordo può riguardare materie differenti, l’una per ipotesi, apparentemente alla competenza esclusiva dell’Unione,

l’altra a quella concorrente, o addirittura, materie comprese solo parzialmente nella competenza dell’Unione, per il resto,

essendo invece completamente estranee a tale competenza e rientrano in quella a stipulare dei soli Stati membri. In casi

del genere è da tempo invalsa prassi di stipulare degli accordi misti, i quali sono negoziati e sottoscritti sia

dall’Unione che dagli stati membri e richiedono non solo una decisione dell’Unione ma anche la ratifica degli stati

membri. Questa pratica consente di eliminare dalla radice il problema di determinare che l’accordo rientri nella

competenza dell’Unione o degli Stati membri.

Si deve notare che la prassi degli accordi misti può rispondere anche ad esigenze diverse da quelle concernenti la

definizione delle rispettive competenze. In passato la formula dell’accordo misto era dovuta all’indisponibilità a

riconoscere l’unione in quanto tale o quanto meno, alla richiesta di tali stati di avere quali contraenti gli stati membri

dell’unione. Successivamente il ricorso alla prassi degli accordi misti è stato voluto proprio dagli stati membri, restii a

consentire all’Unione di gestire da sola le relazioni esterne e preoccupati di salvaguardare le proprie prerogative di fronte

alla tenenza ad un continuo ampliamento della competenza esclusiva dell’Unione.

La prassi degli accordi misti è stata riconosciuta anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia. La maggior parte

degli accordi multilaterali sono accordi misti. Gli accordi misti determinano anche difficoltà ed inconvenienti.

Anzitutto la necessità di ratifica degli stati membri, oltre alla decisione del Consiglio dell’Unione, per la conclusione

dell’accordo può implicare notevoli ritardi; per rimediare a tale eventualità solitamente gli accordi misti prevedono la

loro applicazione provvisoria. Inoltre può essere importante definire in quale misura i diritti e gli obblighi nascenti

dall’accordo misto si ripartiscano tra l’Unione e gli stati membri. Va rilevato infine che sebbene la materia oggetto

dell’accordo rientri nella competenza esclusiva dell’Unione, la partecipazione di questa può essere preclusa dal fatto che

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l’accordo sia aperto solo a stati e non anche ad organizzazioni (OIL- organizzazione internazionale del lavoro).

Nella prassi è frequente che il consiglio, con una propria decisione, autorizzi gli stati membri a firmare o ratificare,

nell’interesse dell’Unione, convenzioni rientranti nella competenza della stessa, ma alle quali non può partecipare

perché aperte solo a stati.

La procedura di stipulazione degli accordi dell’Unione europea ed i loro effetti giuridici. Per quanto riguarda

la conclusione degli accordi internazionali dell’Unione europea l’art. 218 TFUE prevede il procedimento generale,

mentre varianti sono contemplate riguardo a specifiche categorie di accordi, come quelli commerciali o quelli in materia

di cambi o di regime monetario o valutario; regole specifiche riguardano anche la conclusione di accordi in materia di

politica estera e di sicurezza comune. Il procedimento generale inizia con una raccomandazione della

Commissione, o dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, se l’accordo

previsto riguarda esclusivamente o principalmente tale materia, rivolta al Consiglio affinché autorizzi l’avvio di

negoziati. Il consiglio, che detiene i principali poteri nella stipulazione degli accordi, se accoglie la raccomandazione,

adotta una decisione che autorizza l’avvio dei negoziati e designa il negoziatore, o il capo della squadra di negoziato. Il

negoziatore agisce sotto il controllo dello stesso Consiglio, il quale può impartirgli direttamente direttive e designare un

comitato speciale (di propria emanazione), che deve essere consultato nella conduzione dei negoziati . Originariamente,

in questa fase non era prevista nessuna partecipazione del parlamento. Ora l’art. 218 par. 10 TFUE dispone che esso è

immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi di stipulazione.

La decisione di concludere l’accordo è del consiglio nel quale, quindi, si concreta anche la competenza a stipulare in

nome dell’unione. Peraltro sia la firma che la decisione di concludere l’accordo sono decise su proposta del negoziatore.

La conclusione può avvenire in forma semplificata , mediante la semplice firma da parte della persona delegata dal

Consiglio, o in forma solenne, con una decisione o un regolamento del Consiglio. Quando si segue la forma solenne, la

determinazione del Consiglio di procedere alla firma può essere accompagnata da una decisione di applicazione

provvisoria dell’accordo. Una volta eseguita la determinazione del consiglio alla controparte è comunicato che sono state

adempiute le formalità necessarie per la conclusione dell’accordo. La sua entrata in vigore avviene secondo le norme di

diritto internazionale in materia.

Per quanto riguarda il sistema di votazione del Consiglio, questo delibera di regola con la maggioranza

qualificata; delibera invece ad unanimità quando l’accordo riguarda un settore per il quale è richiesta

l’unanimità per l’emanazione di atti sul piano interno dell’Unione.

Nel procedimento di conclusione degli accordi internazionali il ruolo del Parlamento si esprime, a seconda dei casi,

con la sua preventiva approvazione o consultazione. Esso resta invece sostanzialmente estraneo al procedimento

quando l’accordo riguardi esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune.

Ad eccezione degli accordi che riguardano settori ai quali si applica la disciplina legislativa, e per gli accordi che hanno

ripercussioni finanziarie, in tutti gli altri casi la decisione del Consiglio di concludere l’accordo è subordinata alla

consultazione obbligatoria del Parlamento europeo. Quest’ultimo deve formulare il suo parere entro il termine fissato dal

Consiglio in funzione dell’urgenza, trascorso il quale lo stesso consiglio può deliberare anche in assenza di tale parere.

L’art. 218 prevede che il consiglio possa attribuire una sia pur limitata competenza a stipulare al

negoziatore. Il consiglio può abilitare il negoziatore ad approvare a norme dell’Unione, le modifiche dell’accordo, se

quest’ultimo ne preveda l’adozione con una procedura semplificata o da parte di un organo istituito dall’accordo stesso .

Il consiglio può corredare questa abilitazione di condizioni specifiche.

Per quanto riguarda l’eventuale sospensione di un accordo, la decisone spetta al consiglio su proposta della

Commissione o dell’Alto rappresentante, mentre non è previsto alcun intervento per il parlamento.

Una parziale competenza a stipulare accordi a nome dell’unione è riconosciuta anche alla Commissione o

all’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Sulla base della corrispondente disposizione del Trattato sulla CE, la Commissione poteva concludere accordi con altre

organizzazioni di contenuto essenzialmente amministrativo ed organizzativo. Oggi la competenza della Commissione va

condivisa e coordinata con quella dell’Alto rappresentante, che dovrebbe prevalere quando ci si trovi nella materia della

politica estera di sicurezza comune.

Gli accordi internazionali dell’unione sono subordinati al rispetto delle disposizioni dei trattati, disposizioni che

essi non possono ne modificare e ne abrogare. Uno stato membro, il Parlamento, il Consiglio o la Commissione possono

domandare il parere della corte di giustizia circa a compatibilità di un accordo previsto con i trattati.

Il parere richiesto alla Corte di giustizia riguarda la compatibilità tra il contenuto dell’accordo e quello dei

Trattati.

L’accordo dell’unione da un lato non può essere stipul01ato se incompatibile con i trattati, dall’altro non ha la forza

giuridica di modificare i trattati stessi.

È frequente che la corte sia chiamata a rendere il suo parere proprio sulla competenza dell’Unione nei rapporti con la

competenza a stipulare degli stati membri. Perché la corte possa esercitare la propria competenza è necessario che

l’oggetto e le grandi linee dell’accordo siano stati sufficientemente descritti.

Sebbene la competenza della Corte si esprima con un parere, esso vincola le istituzioni. Ove la corte accerti

l’incompatibilità dell’accordo con i trattati, esso può essere concluso solo dopo averlo modificato o dopo aver modificato

gli stessi trattati.

Ciò implica innanzitutto, che tali accordi entrano a far parte dell’ordinamento dell’Unione, vincolando le istituzioni a

rispettarli nello svolgimento delle loro funzioni. L’efficacia di tali accordi nell’ordinamento dell’unione non richiede alcun

atto da parte dell’unione di adattamento o di esecuzione, ma avviene in maniera immediata ed automatica, appena

l’accordo entra in vigore sul piano internazionale.

Sembrerebbe che l’esecuzione dell’accordo da parte degli stati membri rappresenti l’adempimento di un obbligo interno

derivante dal diritto dell’Unione del quale lo stesso accordo è parte integrante.

Va notato che secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, anche gli accordi misti fanno parte integrante

dell’ordinamento dell’Unione, con la conseguenza che rispetto ad essi la corte può esercitare le proprie competenze ,

come quella interpretativa a titolo pregiudiziale o la competenza nella procedura d’infrazione in caso di loro violazione

da parte di uno stato membro.

L’equiparazione tra accordi puramente dell’Unione e accordi misti sembra limitata alle disposizioni di questi ultimi che

riguardino materie rientranti nella competenza dell’Unione.

FONTI DELL’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA. 32

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Caratteri generali. L’ordinamento giuridico dell’Unione è riconducibile ad una pluralità di fonti. In posizione primaria

si pongono il TUE e il TFUE, i quali hanno il medesimo valore giuridico. Sullo stesso piano di fonte primaria di diritto

dell’unione si collocano i protocolli e gli allegati ai trattati, i quali ne costituiscono parte integrante. Le dichiarazioni

allegate ai trattati hanno invece valore interpretativo. Costituiscono disposizioni di diritto primario anche quelle fonti

contenute negli accordi di adesione con i nuovi membri nonché le disposizioni contenute nei relativi atti di adesione,

anch’essi oggetto di accordo fra gli stati membri e gli stati aderenti, non qualificabili quindi come atti delle istituzioni

europee.

Gli stessi trattati (in particolare il TFUE) prevedono poi un sistema di fonti, rappresentate dagli atti obbligatori che le

istituzioni europee hanno il potere di emanare; tali fonti (regolamenti, direttive e decisioni) sono dette di diritto

derivato, o secondario, dell’unione e danno vita alla cd. legislazione dell’Unione.

Fra i trattati e le fonti di diritto derivato dell’unione sussista un rapporto gerarchico, nel senso che le seconde sono

subordinate ai primi. E quindi che la validità e l’efficacia degli atti dell’Unione e quindi delle fonti di diritto derivato, sono

subordinate al rispetto dei trattati, in quanto posti in un grado gerarchico superiore.

Meno nitido, rispetto a quello appena descritto, è il quadro del sistema delle fonti dell’ordinamento dell’unione. Infatti

non esiste di regola una gerarchia tra le fonti di diritto derivato, salvo il caso di atti delegati di portata generale e di atti

che siano esecutivi di un altro, quali sono subordinati, rispettivamente, all’atto legislativo contenente a delega o all’atto

vincolante attributivo alla Commissione (o al consiglio) della competenza di esecuzione. Non è quindi possibile rinvenire

alcun rapporto gerarchico tra gli atti tipici dell’Unione (regolamenti, direttive e decisioni) i quali vanno posti sul

medesimo piano, sia che costituiscano atti a procura generale, come i regolamenti, sia che rappresentino atti particolari

diretti a specifici destinatari.

Il sistema delle fonti del diritto dell’Unione si arricchisce poi con una serie di altre fonti, quali gli a ccordi conclusi

dall’Unione con stati terzi o organizzazioni internazionali, il diritto internazionale generale e i principi

generali del diritto dell’unione. È compito dell’interprete individuare il loro rango all’interno dell’ordinamento

dell’unione e si tratta di un compito non semplice, specie riguardo ai suddetti principi generali; questi sono

rappresentanti da una categoria alquanto eterogenea che neppure la corte di giustizia ha precisamente sistemato nella

cornice dell’ordinamento dell’unione.

I Trattati sull’Unione europea e sul funzionamento dell’Unione europea. Essi da un punto di vista formale, sono

accordi internazionali soggetti alle regole di diritto internazionale generale concernenti la conclusione, la validità,

l’efficacia, l’interpretazione dei trattati. Essi rappresentano la Costituzione dell’unione. Questa posizione rispecchia una

visione diffusa e autorevole circa la natura dei trattati istitutivi di organizzazioni internazionali. Da un punto di vista

giuridico formale, non si distinguono dagli altri trattati internazionali, ne si sottraggono alle norme di diritto

internazionale generale in materia; ma, da un punto di vista sostanziale e contenutistico, nella misura in cui danno vita a

un nuovo ente, l’organizzazione internazionale, stabilendo i suoi fin istituzionali, le regole di funzionamento, l’apparato

istituzionale, i poteri tendono a porsi come l’atto costituzionale di base di tale ente.

Il carattere cost. dei trattati relativi all’Unione europea è accentuato perché essi hanno dato vita ad un ente

soprannazionale a favore del quale gli stati membri hanno anche rinunciato ai loro poteri sovrani e il cui ordinamento

giuridico riconosce come soggetti non solo gli stati membri, ma anche i loro cittadini.

I caratteri propri di tali trattati si riflettono principalmente sulle loro regole interpretative. La corte di giustizia si è

imposta un’interpretazione particolarmente ampia per quanto attiene ai poteri dell’Unione; essa ha dato luogo alla teoria

dei poteri impliciti, alla stregua della quale l’Unione e le sue istituzioni detengono non solo i poteri espressamente

previsti nei trattati, ma anche quelli ulteriori che siano necessari per esercitare i poteri espressi in maniera efficiente . Si

deve aggiungere che la corte ha affermato un metodo storico o evolutivo d’interpretazione, dichiarando che le

norme appartenenti al diritto dell’Unione vanno interpretate tenendo conto dello stadio di evoluzione di tale diritto. Nel

quadro della concezione costituzionale dei trattati è stata introdotta la possibilità di identificare dei principi

supercostituzionali quali non sarebbero modificabili nemmeno con il procedimento previsto dall’art. 48 TUE. L’unico

limite sicuro alla libertà degli stati deriva dalla norme inderogabili del diritto internazionale generale (ius cogens), le

quali, non sembrano rilevanti in materia di modifiche dei trattati.

L’efficacia diretta delle disposizioni dei trattati. Qualora tali disposizioni abbiano un contenuto, chiaro preciso e

incondizionato esse sono munite di efficacia diretta. Tale efficacia implica che le suddette disposizioni attribuiscano agli

individui diritti che essi possono esercitare nell’ambito dell’ordinamento degli stati membri e per la cui tutela possono

agire in via giudiziaria dinanzi ai tribunali statali. L’attribuzione di questi diritti avviene in maniera diretta ed automatica.

L’attribuzione diretta ed automatica di diritti, esercitabili, se necessario dinanzi ai giudici nazionali fu riconosciuta per la

prima volta nel caso VAN GEND EN LOOS.

L’efficacia diretta rappresenta non solo un mezzo per rafforzare la tutela dei singoli , i quali non sono legittimati a

promuovere un giudizio di infrazione a livello giudiziario europeo, in caso di violazione dei propri diritti da parte degli

stati membri; ma anche uno strumento ulteriore di garanzia di rispetto del diritto dell’unione, nell’interesse della stessa

UE.

In alcune sentenze la Corte ha soggiunto che l’obbligo degli stati membri di rispettare i diritti soggettivi nascenti dai

trattati non riguarda solo i poteri legislativi e non può essere interpretato nel senso di escludere l’intervento dell’autorità

giudiziaria per l’applicazione diretta dei trattati. Il giudice nazionale, si pone così quale giudice naturale dell’applicazione

del diritto dell’Unione così, tutte le volte in cui questo sia destinato ad operare in maniera diretta ed immediata negli

ordinamenti degli stati membri e in un certo senso quale garante di tale effettiva applicazione.

Il trattato di Lisbona ha dato ulteriore riconoscimento normativo a tale principio dell’efficacia diretta: gli stati membri

stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal

diritto dell’Unione. Stabilire se una disposizione dei trattati abbia efficacia diretta è questione interpretativa, che

riguarda non solo il contenuto chiaro, preciso ed incondizionato della disposizione, ma anzitutto, la sua idoneità a

conferire diritti soggettivi ai singoli. L’efficacia diretta va riconosciuta alle disposizioni dei trattati e merita di essere

distinta da un altro concetto giuridico proprio del diritto dell’Unione: quello di applicabilità diretta. Quest’ultima

esprime il carattere proprio di numerose disposizioni dei trattati, di essere applicabili all’interno degli stati membri,

senza bisogni di alcun atto statale di esecuzione o di adattamento. Anch’essa dipende dal contenuto autosufficiente

(self-executing) della disposizione, della circostanza che essa abbia un contenuto chiaro, preciso ed incondizionato, ma

tende a mettere in luce una qualità della norma, la non necessità, cioè di un provvedimento statale di attuazione.

L’efficacia diretta, invece pone in evidenza il principio soggettivo, concernente il diritto dei singoli nascente da una

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norma siffatta e la sua azionabilità immediata dinanzi ai giudici nazionali.

L’efficacia diretta di una disposizione dei trattati opera nei rapporti dei singoli e degli stati membri o altri enti pubblici. Si

parla in questo caso di effetti diretti verticali, termine che evoca la posizione di soggezione del singolo rispetto alla

pubblica autorità. Tale effetto diretto sorge sia nei casi in cui espressamente i trattati attribuiscono ai singoli un diritto

che gli stati sono tenuti a rispettare, sia nell’ipotesi in cui il diritto soggettivo sia riconoscibile implicitamente in

corrispondenza ad un obbligo diretto formalmente agli stati membri.

L’effetto diretto verticale va riconosciuto dalle competenti autorità statali e quindi comporta che il diritto derivante dalla

norma del Trattato sia fatto valere anzitutto nei confronti della pubblica amministrazione.

Le disposizioni dei trattati sono invocabili anche nei rapporti tra privati sotto questo profilo esse sono produttive di effetti

diretti orizzontali. Il riconoscimento di effetti diretti orizzontali comporta che le disposizioni in questione conferiscano non

solo diritti ai singoli, ma anche obblighi. Così come il lavoratore di uno stato membro può esercitare anche in via

giudiziaria, il proprio diritto a non subire discriminazioni per ragioni nazionalità o di sesso, al datore di lavoro le

disposizioni in questione attribuiscono il corrispondente obbligo giuridico di non operare alcuna distinzione di nazionalità

sin dal momento dell’assunzione del lavoratore, o di garantire il medesimo trattamento ai lavoratori e alle lavoratrici .

L’individuazione di effetti diretti orizzontali dipende dall’interpretazione della disposizione considerata. Quindi, ove una

disposizione dei trattati abbia un contenuto chiaro, preciso ed incondizionato e sia diretta a conferire un

diritto soggettivo, riteniamo che in principio debba preferirsi l’interpretazione più ampia secondo la quale

la disposizione riconosca tale diritto anche nei rapporti fra privati.

I principi generali di diritto dell’Unione europea. Frutto della giurisprudenza della corte di giustizia è un’altra

categoria di fonti del diritto dell’Unione costituita dai principi generali. Essi nonostante siano generali o fondamentali

rappresentano il contenuto di disposizioni dei trattati, e quindi sono già vigenti come diritto primario.

I principi generali del diritto dell’unione hanno origine PRETORIA, non derivano da specifiche disposizioni, ma da

una giurisprudenza sostanzialmente creativa della Corte di giustizia. Si tratta quindi di principi non scritti,

anche alquanto eterogenei nella loro natura, la cui presenza nell’ordinamento dell’unione di solito si afferma con la Corte

senza una particolare procedura. Ciò non significa che detti principi siano frutto di pronunce estemporanee della Corte,

al contrario essi sono il risultato di varie metodologie da essa utilizzate. Può dirsi che tali principi siano innanzitutto

dichiarati dalla corte sulla base di una riflessione che essa compie in merito ai caratteri propri dell’ordinamento

dell’Unione. Certi principi sono stati proclamati dalla Corte partendo da specifiche disposizioni dei trattati. Un esempio

può farsi nel principio di leale cooperazione; già stabilito dall’art. 10 TCE quale dovere degli stati membri nei riguardi

della comunità, è apparso alla corte quale manifestazione di un principio generale (non scritto) applicabile nei rapporti

fra le istituzioni europee e persino a carico delle istituzioni a favore degli stati membri. Poi recepito anche dal trattato di

Lisbona. Altre volte la corte giunge ad affermare dei principi generali a seguito di un raffronto tra gli ordinamenti degli

stati membri. È questo il caso dei diritti fondamentali.

In altri casi, infine, la corte considera principi generali del diritto dell’Unione dei principi che trovano la loro fonte nella

logica giuridica, o in esigenze di giustizia sostanziale e che in quanto tali appaiono, di carattere universale, vigenti quindi

in ogni ordinamento giuridico, compreso quello dell’Unione (principio di certezza del diritto o quello del legittimo

affidamento).

Non è agevole individuare la precisa collocazione ed il rango dei principi generali nell’ordinamento dell’Unione europea

anche perché non sembra si sia preoccupata di tale questione. Ci sembra che essi tendano a porsi sullo stesso piano

dei trattati, quindi di diritto primario.

I principi generali si pongono come fonti non scritte di diritto dell’Unione e come tali integrano il sistema giuridico

dell’unione, completandolo e colmandone le eventuali lacune. Essi operano anzitutto nei confronti delle istituzioni

europee le quali sono tenute a rispettarli nello svolgimento e la loro attività; di conseguenza, un atto dell’Unione che sia

in contrasto con un principio generale deve considerarsi invalido e suscettibile di annullamento da parte della corte di

giustizia. I principi generali operano anche nei confronti degli stati membri, nell’ipotesi in cui questi violino i suddetti

principi sarà esperibile nei loro riguardi la procedura d’infrazione. I principi generali svolgono anche una funzione

interpretativa rispetto alle altre norme dell’unione. A tal riguardo importante è il principio dell’effetto utile secondo il

quale ogni norma di diritto dell’unione debba essere interpretata in modo che possa raggiungere nella maniera più

efficace il proprio obbiettivo. Tale principio ha permesso un forte sviluppo del diritto dell’unione.

Cercare in questa sede, di definire un elenco dei principi generali del diritto dell’unione non sembra opportuno, l’elenco

rischierebbe di risultare incompleto, oltre che suscettibile di variazioni, di pari passo con gli sviluppi della giurisprudenza

della corte. Abbiamo già menzionato alcuni di loro: ricordiamo il PRICIPIO DI EGUAGLIANZA: il quale va al di la delle

norme che vietano discriminazioni: esso infatti non solo vieta differenze di trattamento per situazioni analoghe, ma

impone anche un trattamento differenziato se differenti. Un altro principio frequente, quello che può considerarsi come

principio universale di giustizia sostanziale è quello della CERTEZZA DEL DIRITTO, che non è chiaramente definito

nella giurisprudenza ma varie e numerose sono le sue applicazioni.

Molto frequente, il riferimento a ragioni di certezza del diritto per limitare nel tempo l’efficacia delle sentenze della corte,

escludendo tale efficacia per le situazioni esaurite anteriormente all’emanazione della sentenza.

Il principio di certezza si oppone inoltre ad un efficacia retroattiva degli atti dell’Unione.

Connesso a tale principio è quello del legittimo affidamento, che implica la tutela delle aspettative che gli interessati

nutrano ragionevolmente in quanto suscitate dal comportamento delle stesse istituzioni europee. Numerosi altri principi

generali sono individuabili nella giurisprudenza europea: principio di democrazia, rispetto dei diritti quesiti, il

principio di buona fede, di solidarietà degli stati ecc.

Va poi menzionata l’intera categoria dei diritti fondamentali oggetto di principi generali di diritto dell’Unione

fondati sulle tradizioni costituzionali comuni degli stati membri e corrispondenti alle principali convenzioni internazionali

di protezione dei diritti umani.

Gli accordi internazionali dell’UE. In una posizione intermediaria fra i Trattati e gli atti di diritto derivato si collocano

gli accordi internazionali conclusi dall’Unione, i quali costituiscono parte integrante dell’ordinamento dell’Unione sin dal

momento della loro entrata in vigore. Tali accordi sono subordinati ai trattati. Infatti quando l’accordo risulti

incompatibile con i trattati esso può entrare in vigore solo se gli stessi trattati siano sottoposti a revisione, in conformità

dell’art. 48 TUE. Da ciò si deduce che gli accordi internazionali dell’Unione europea, di per se, non hanno la forza

giuridica necessaria per modificare i trattati: essi possono essere stipulati solo e quando sia stata assicurata la loro

compatibilità con gli stessi trattati. Si trovano quindi ad un livello gerarchico inferiore rispetto ai trattati; infatti se ad

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essi contrari risultano illegittimi.

Per quanto riguarda i rapporti tra gli accordi internazionali conclusi dall’Unione europea e il diritto derivato, si ritiene che

tali atti siano subordinati agli accordi. Se infatti, tali accordi vincolano le istituzioni dell’Unione, sembra logico dedurre

che le istituzioni, per rispettare tale vincolo, debbano astenersi dall’adottare atti che siano con tali accordi in contrasto .

L’ulteriore conseguenza della subordinazione degli atti dell’Unione e nella loro annullabilità da parte della corte di

giustizia.

Anche gli accordi stipulati dall’unione, entrando automaticamente a far parte dell’ordinamento dell’UE, sono

suscettibili di produrre effetti diretti per i singoli, cioè di creare diritti che i singoli possono direttamente esercitare,

eventualmente anche in via giudiziaria dinanzi ai giudici degli stati membri. Tale efficacia diretta è riconosciuta solo se le

norme dell’accordo abbiano un contenuto chiaro, incondizionato e preciso , che non richieda, per la sua applicazione,

l’emanazione, di alcun atto ulteriore.

La corte ha precisato che l’accordo è direttamente invocabile dalle persone fisiche e giuridiche, anche dinanzi alle

giurisdizioni degli stati membri, pur se un analogo diritto non sia riconosciuto dall’altra parte contraente nel proprio

ordinamento perché quest’ultimo richieda, l’emanazione di atti statali di esecuzione.

Gli accordi conclusi fra stati membri. Oltre agli accordi internazionali dell’Unione, occorre soffermarsi anche sugli

accordi conclusi da Stati membri nei reciproci rapporti, oppure nei riguardi di stati terzi. Rispetto agli accordi fra stati

membri va osservato che quelli preesistenti alla loro partecipazione alla (prima) comunità poi all’UE, se incompatibili con

obblighi derivanti dai rispettivi trattati istitutivi, sono destinati ad essere abrogati dalle norme di questi ultimi, alle

stregua delle regole di diritto internazionale generale, concernenti la successione nel tempo fra i trattati aventi

contenuto incompatibile.

Per quanto riguarda gli accordi tra stati membri conclusi successivamente alla loro partecipazione all’UE anche su di essi

è destinato a prevalere il diritto dell’Unione. L’eventuale stipulazione di accordi in contrasto con gli obblighi derivanti da

tale diritto, inoltre potrebbe dare luogo all’apertura di una procedura di infrazione nei loro confronti . Ove un contrasto

non sussista, gli stati membri restano liberi di concludere accordi anche in materie di competenza dell’Unione, a

condizione che tale competenza non sia esclusiva. È possibile infatti, che gli stati membri, adottino atti denominati

atti degli stati membri riuniti in sede di Consiglio, i quali non hanno la natura giuridica di atti dell’Unione , imputabili al

Consiglio, ma restano imputabili collettivamente agli stati membri, e se del caso, rappresentano degli accordi fra tali

stati conclusi in forma semplificata.

La possibilità di adottare atti del genere è stata riconosciuta dalla Corte di giustizia. Questa ha inoltre negato che tali

atti siano comunitari, escludendo, di conseguenza, anche la propria competenza a sindacarne la

legittimità.

Talvolta gli stessi trattati rinviano ad accordi degli stati membri, i quali presentano funzione integrativa dell’ordinamento

dell’unione. Proprio per la funzione che detengono siffatti accordi (conclusi in forma semplificata) fanno parte di tale

ordinamento, ponendosi in una posizione subordinata rispetto alle disposizioni dei trattati che li

prevedono. Una specifica norma sulla CE, art. 293 dispone che gli stati membri avviassero tra loro negoziati in materia

quali la tutela delle persone, l’eliminazione della doppia imposizione fiscale, il reciproco riconoscimento delle società, la

semplificazione delle formalità relative al reciproco riconoscimento ed esecuzione delle decisioni giudiziali e delle

sentenze arbitrali. Importanti convenzioni, dette comunitarie sono state in passato concluse in base a tale disposizione.

Gli accordi tra stati membri e stati terzi. Non fanno parte del diritto dell’UE gli accordi conclusi fra stati membri con

stati terzi, anteriormente alla conclusione del trattato sulla CEE, oppure anteriormente all’adesione degli Stati membri

alla Comunità e all’UE. A tali accordi, peraltro fa riferimento l’art. 351 TFUE.

Uno stato membro può sottrarsi agli obblighi derivanti dai trattati relativi all’UE nella misura in cui ciò sia necessario per

adempiere agli obblighi prescritti da una convenzione conclusa anteriormente con uno stato terzo.

La corte di giustizia, riguardo alle materie rientranti nella competenza esclusiva dell’Unione, in particolare la politica

tariffaria e commerciale ha affermato che l’Unione si è sostituita agli Stati membri nei diritti ed obblighi derivanti da un

trattato, l’Accordo generale sulle tariffe e il commercio (GATT) concluso da tali stati con stati terzi anteriormente alla

CEE. Si noti che la sostituzione della Comunità agli stati membri appare subordinata al riconoscimento degli altri stati

contraenti del GATT. In epoca recente il tribunale ha posto in essere un analoga sostituzione dell’Unione agli stati

membri si sarebbe realizzata riguardo agli obblighi derivanti la Carta delle NU. La corte di giustizia dal canto suo non ha

escluso l’obbligatorietà della Carta delle NU per l’UE, in particolare di dare attuazione a risoluzioni del Consiglio di

sicurezza concernenti misure di congelamento delle risorse di persone sospettate di essere associate a organizzazioni

terroristiche. Gli obblighi nascenti da un preesistente accordo, compresa la Carta delle NU, devono cedere il passo di

fronte all’ordinamento dell’Unione, quando i suddetti obblighi siano in contrasto con tale ordinamento.

Lo stesso art. 351 TFUE, oltre a stabilire che gli stati membri devono comunque tenere conto del contesto complessivo

dell’ordinamento dell’unione nell’applicare tali convenzioni, prescrive agli stati membri di adoperarsi per eliminare le

incompatibilità tra le convenzioni stesse e i trattati. Quest’obbligo dello stato comporta, anzitutto, che i suoi giudici

debbano interpretare la convenzione preesistente in maniera conforme al diritto dell’Unione.

Inoltre lo stato membro deve ricercare tutti i mezzi per eliminare l’incompatibilità, cercando, in particolare di rinegoziare

con lo stato terzo la convenzione in questione e, al limite, denunciandola, provocando così estinzione della sua efficacia.

Il diritto internazionale generale. Anche il diritto internazionale generale deve essere ricompreso nell’ambito

dell’ordinamento dell’Unione. Esso viene in rilievo nei rapporti tra l’UE e gli Stati terzi e le altre organizzazioni

internazionali. L’Unione, essendo un soggetto di diritto internazionale, è tenuta a rispettare gli obblighi e può esercitare

di diritti derivanti dal diritto internazionale consuetudinario. Si desume quindi che il diritto internazionale generale fa

parte direttamente dell’ordinamento dell’Unione, con la conseguenza, in particolare che esso rappresenta un parametro

giuridico alla cui stregua si può valutare la legittimità degli atti emanati dalle sue istituzioni.

Per quanto riguarda l’applicazione del diritto internazionale generale all’azione svolta dall’Unione all’estero, nei

confronti, cioè di altri soggetti, la Corte ha inquadrato nel principio di diritto internazionale generale che consente di

sospendere o di estinguere l’efficacia di un accordo a seguito dell’inadempimento della controparte.

Va inoltre osservato, che le norme di diritto internazionale generale possono venire in rilievo anche nelle relazioni interne

fra gli stati membri, o più in generale fra i soggetti dell’ordinamento dell’Unione. Sotto questo aspetto la rilevanza

pratica del diritto internazionale generale è limitata. A parte le norme imperative del diritto internazionale generale (ius

cogens) le quali sono inderogabili dai trattati, per il resto il diritto generale è derogabile dagli stessi trattati i quali sono

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quindi destinati a prevalere sulle norme consuetudinarie.

Gli atti dell’UE. Per quanto riguarda il diritto derivato, cioè il complesso degli atti emanabili dalle istituzioni dell’Unione ,

l’art. 288 TFUE definisce 5 categorie di atti:

1) Regolamenti

2) Direttive

3) Decisioni

4) Raccomandazioni

5) Pareri.

Solo i primi tre sono propriamente fonti del diritto dell’Unione, poiché sono atti obbligatori; tale qualità non

può riconoscersi invece agli altri due i quali non si considerano come vincolanti.

Gli atti menzionati dall’art. citato possono considerarsi “tipici”, poiché tale art. stabilisce i loro caratteri ed

effetti. Essi non esauriscono l’intera gamma degli atti dell’Unione che è molto più vasta e variegata, comprendendo una

serie di atti che potremo definire complessivamente come atipici e che presentano denominazioni o caratteri differenti

da quelli descritti nell’art. 288.

Di tali atti atipici occorre infatti individuare, di volta in volta, gli effetti giuridici. L’identificazione dell’atto, cioè la sua

appartenenza all’una o all’altra categoria, non va fatta semplicemente in base alla sua denominazione ufficiale (nemen

iuris), ma in considerazione del suo contenuto e dei suoi caratteri essenziali. Si tenga presente che tale opera

d’identificazione dell’atto non è fine a se stessa, ma determina conseguenze pratico-giuridiche di estrema importanza,

quali la definizione dei suoi effetti obbligatori e la sua impugnabilità da parte di persone fisiche e giuridiche dinanzi al

giudice europeo.

Il trattato di Lisbona ha dato anche una definizione di atto legislativo⇒ gli atti giuridici adottati mediante procedura

legislativa sono atti legislativi.

Si tratta di una definizione che è apparsa circolare, la quale conduce a definire come legislativi i soli regolamenti,

direttive e decisioni, quando siano adottati con la procedura legislativa ordinaria o con una procedura legislativa

speciale.

Il TFUE detta alcune regole generali⇒ gli atti giuridici sono motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative,

raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai Trattai.

Come la corte di giustizia ha più volte affermato, l’obbligo di motivazione è diretto da un lato a consentire alla Corte

stessa di esercitare il proprio controllo, ripercorrendo l’iter logico seguito dalle istituzioni, dall’altro a far conoscere agli

interessati le ragioni del provvedimento adottato, anche al fine, eventualmente di tutelare i propri diritti.

La motivazione deve riguardare il rispetto del principio di sussidiarietà. Essa per altro, non necessariamente deve

indicare tutti gli elementi di fatto e di diritto presi in considerazione.

L’indicazione della base giuridica dell’atto, consente di stabilire l’efficacia di tale atto e di valutare la sua

legittimità, per esempio, in rapporto alla procedura seguita per la sua adozione.

La scelta dell’una o dell’altra base giuridica non è demandata al mero convincimento delle istituzioni interessate, ma

deve fondarsi su elementi oggettivi, verificabili in via giudiziaria, quali, in particolare, il contenuto e lo scopo dell’atto in

questione. È possibile che in relazione a tali elementi oggettivi più disposizioni dei trattati si prestino a costituire il

fondamento giuridico di un atto, come nel caso in cui quest’ultimo persegua scopi diversi. In questi casi va tenuto conto

della possibilità che uno scopo o un elemento, dell’atto rivestano una posizione principale rispetto ad altri elementi

accessori; va privilegiata, in via esclusiva la base giuridica corrispondente alla componente principale.

Di conseguenza, occorre seguire i procedimento e le regole di votazione prescritti da tale disposizione del Trattato.

Ove non sia possibile individuare una componente principale, quando cioè l’atto riguardi due o più materie contemplate

dai trattati, occorre che l’atto, in principio si fondi su tutte le disposizioni rilevanti e abbia quindi i requisiti da esse

prescritti.

Può accadere che le disposizioni in questione contemplino differenti procedimenti di adozione dell’atto. Il criterio di

scelta in questo caso, è rappresentato dalla base giuridica che contempla il procedimento che garantisce in misura

maggiore le prerogative del parlamento europeo.

L’individuazione della specifica disposizione in base alla quale emanare un atto vale naturalmente anche a

stabilire quale tipo di atti (regolamento, direttiva, decisione) può essere adottato dalle istituzioni nel settore

contemplato dalla predetta disposizione. Spesso le norme dei trattati prevedono, infatti, gli atti che possono essere

adottati e, in questi casi, non può essere emanato un atto differente da quelli previsti. Può accadere però che la

disposizione applicabile non rechi alcuna indicazione sul tipo di atto da adottare. In queste ipotesi, solo le istituzioni

possono stabilire quale atto adottare.

La scelta delle istituzioni non è quindi del tutto libera. Esse anzitutto, devono rispettare la procedura prevista dalla

disposizione in questione. Inoltre devono attenersi al principio di proporzionalità; pertanto, nella scelta dell’atto,

dovranno preferire un tipo di atto il meno intrusivo possibile, per esempio una direttiva piuttosto che un regolamento, o

una raccomandazione, a preferenza di un atto giuridicamente obbligatorio.

Sul piano della disciplina generale degli atti dell’Unione va poi ricordato che l’art. 297 TFUE reca disposizioni

concernenti la loro firma e le forme di pubblicità.

Per quanto riguarda la firma, gli atti adottati secondo la procedura legislativa ordinaria (di codecisione) sono

firmati dal Presidente del Parlamento europeo e dal Presidente del Consiglio. Quelli adottati con procedura

legislativa speciale, sono firmati dal presidente dell’istituzione che li ha adottati. Gli atti non legislativi

adottati sotto forma di regolamenti, direttive o decisioni sono firmati dal Presidente dell’istituzione che li ha a dottati.

Circa le forme di pubblicità e le condizioni per l’entrata in vigore degli atti dell’Unione lo stesso art. 297 TFUE dispone

che tutti gli atti legislativi sono pubblicati nella GUUE ed entrano in vigore alla data da essi stabilita oppure,

in mancanza di tale data, il 27esimo giorno successivo alla pubblicazione (vacatio legis). Identica disciplina si

applica agli atti non legislativi consistenti in regolamenti, direttive rivolte a tutti gli stati membri e decisioni che non

designano i destinatari.

Solo per serie ragioni un atto può entrare in vigore lo stesso giorno della pubblicazione, mentre in principio, non è

ammissibile una sua efficacia retroattiva, anteriore alla sua pubblicazione in quanto in contrasto con il principio della

certezza del diritto.

Le altre direttive cioè quelle rivolte solo a taluni Stati membri, e le decisioni che hanno un destinatario specifico,

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sono notificate ai loro destinatari ed entrano in vigore in virtù di tale notificazione. Infine va ricordato che gli

atti obbligatori possono contenere sanzioni pecuniarie nei confronti di persone fisiche o giuridiche. La formula esecutiva

è apposta dall’autorità nazionale designata da ciascun stato membro, la quale verifica solo l’autenticità del titolo.

L’esecuzione forzata è regolata dalle norme di procedura civile vigenti nello stato nel cui territorio è effettuata; peraltro

tale esecuzione forzata può essere sospesa solo dalla corte di giustizia dell’Unione.

I regolamenti. Il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi ed è direttamente applicabile

in ciascuno degli Stati membri. Emergono così i 3 caratteri distintivi di tale atto: la generalità, l’integrale

obbligatorietà e la diretta applicabilità.

La portata generale del regolamento implica che esso non si rivolge a destinatari identificabili bensì a categorie

astratte di persone e in questo si differenzia dalla decisione la quale, al pari del primo è integralmente obbligatoria ma è

però rivolta verso specifici destinatari.

Più problematica è invece la distinzione dei regolamenti rispetto a quelle decisioni che non designano destinatari e

quindi, spiegano effetti integralmente obbligatori verso una pluralità di soggetti.

Va notato che, ormai frequentemente, l’UE emana regolamenti volti a stabilire misure contro specifiche persone fisiche o

giuridiche.

La generalità del regolamento non va intesa come implicante necessariamente la sua applicazione in tutti gli stati

membri. È possibile, infatti che un regolamento sia emanato con riguardo ad un solo stato o che, comunque abbia una

sfera territoriale limitata di applicazione.

La seconda caratteristica del regolamento risiede nella sua obbligatorietà integrale; essa differenzia tale atto dalla

direttiva, la quale ha un’obbligatorietà limitata al risultato da raggiungere, mentre gli stati membri destinatari

conservano la libertà di stabilire mezzi e forme dirette ad assicurare tale risultato.

La terza caratteristica del regolamento è data dalla sua applicabilità diretta negli stati membri. In tale diretta

applicabilità, si manifesta un aspetto essenziale della sopranazionalità che caratterizza l’intero fenomeno

dell’integrazione europea. I regolamenti infatti esprimono la capacità dell’UE di produrre una normativa che, superando il

diaframma statuale raggiunge direttamente i consociati, creando per essi diritti e obblighi giuridici, e s’impone a

qualsiasi autorità, giudiziaria o amministrativa, che sia chiamata ad applicarla.

L’applicabilità diretta comporta che i regolamenti acquistino un’efficacia giuridica all’interno degli stati

membri al momento stesso in cui, a seguito della pubblicazione nella GUUE, essi entrano in vigore ai sensi

dell’ordinamento dell’Unione, senza che detti stati possano fare nulla per dare attuazione agli stessi o per impedirne

l’efficacia. Il carattere in esame dei regolamenti, infatti, esclude la necessità di qualsiasi atto statale di adattamento,

ricezione o attuazione.

Il carattere direttamente applicabile non esclude che possano essere necessari, o quantomeno opportuni ulteriori atti di

esecuzione dell’Unione. Rispetto ad un regolamento diretto a disciplinare una data materia è anzi frequente che seguano

regolamenti di esecuzione, adottati dal Consiglio, o più spesso dalla Commissione. Si tratta di atti giuridici che

risultano validi solo se le loro disposizioni sono conformi al “regolamento di base”. Mentre il regolamento di base

stabilisce le regole essenziali, il regolamento di applicazione definisce le disposizioni tecniche.

In via eccezionale il regolamento può richiedere anche un’attività statale di esecuzione. Ciò accade quando

il regolamento non sia pienamente self-executing, non contenga quindi una disciplina del tutto esaustiva e

richieda la determinazione degli elementi necessari per la sua concreta attuazione. In questi casi lo stesso regolamento

può prevedere le misure che gli stati membri devono adottare.

L’applicabilità diretta quindi non significa solo che essi penetrano negli ordinamenti degli stati membri senza bisogno di

alcun atto di adattamento, ma anche che essi siano idonei a creare diritti a favore dei singoli e obblighi a loro carico. In

altri termini, essi sono produttivi di effetti diretti sia nei rapporti orizzontali, tra privati; che nei rapporti verticali, tra

singoli e lo stato. Tale efficacia comporta che il titolare del diritto nascente da un regolamento può esercitarlo nei

confronti della controparte (privata o pubblica) tenuta all’obbligo corrispondente; e che, ove il diritto non venga

spontaneamente soddisfatto, il titolare può chiederne la tutela giudiziaria dinanzi al giudice nazionale.

Le direttive. La direttiva, in base alla definizione che ne da l’art. 288 TFUE, può essere destinata a tutti o a taluni stati

membri, ma è sempre rivolta a stati, non ai singoli. Essa ha un’efficacia parzialmente obbligatoria, poiché vincola

gli stati destinatari solo per i risultati da raggiungere, mentre riconosce una sfera di libertà di tali stati in

merito alla scelta dei mezzi e delle forme necessarie per conseguire il risultato prescritto.

A differenza del regolamento, la direttiva non è direttamente applicabile, ma acquista efficacia all’interno degli

stati destinatari in via mediata, grazie ad atti statali che provvedono a dare attuazione alla direttiva e ad integrare il suo

contenuto normativo, dato che, di regola, questo è incompleto, limitandosi la direttiva a prescrivere l’obbiettivo, non

anche la forma e i mezzi. Si distingue poi dalla decisione in quanto ha portata generale ed è quindi destinata a tutti gli

stati membri.

Le direttive stabiliscono il termine entro il quale gli stati devono darvi attuazione; il termine può variare da

pochi mesi ad alcuni anni, in rapporto a diversi fattori (urgenza di raggiungere l’obbiettivo o per converso la difficoltà di

realizzarlo o il livello più o meno difforme delle legislazioni nazionali ecc.), valutati dalle istituzioni europee. La direttiva

entra n vigore dopo essere stata notificata agli stati membri o dopo essere stata pubblicata nella GU.

Prima della scadenza del termine, non deve credersi che la direttiva sia priva di effetti giuridici; essa è già in vigore e

determina un obbligo a carico degli stati destinatari. L’obbligo in questione, denominato stand-still consiste nel divieto

di adottare misure che abbiano il risultato di rendere più difficile l’attuazione della direttiva.

Entro il termine prescritto nella direttiva gli stati destinatari hanno l’obbligo di adottare tutti i provvedimenti necessari

per dare esecuzione alla direttiva nel proprio ordinamento; eventuali difficoltà che uno stato incontrasse non lo esimono

dall’adempimento di tale obbligo, ma gli consentono, al massimo, di chiedere una proroga. Eccezionalmente tale obbligo

non sussiste qualora il diritto di uno stato sia già pienamente conforme all’obbiettivo stabilito dalla direttiva. Le misure

adottate dagli stati destinatari in esecuzione della direttiva vanno comunicate alla Commissione. In conformità dell’art.

288 c3 TFUE, la scelta della forma delle misure rientra nella competenza degli stati. Questi peraltro, non hanno al

riguardo una libertà assoluta.

Una volta che il termine sia scaduto senza che lo stato abbia attuato correttamente la direttiva, esso è responsabile della

violazione dell’art. 288 TFUE. Nei suoi confronti, può essere esperita una procedura d’infrazione ai sensi dell’art. 258 o

dell’art. 259 TFUE; inoltre a certe condizioni, è possibile richiedere il risarcimento dei danni che i singoli abbiano subito a

seguito di tale inadempimento. Sebbene la direttiva abbia un’efficacia mediata degli stati membri, la giurisprudenza

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della Corte di giustizia, seguita da quella statale, ha da tempo affermato che a tale condizioni , ed entro certi limiti, essa,

pur non attuata dallo stato membro destinatario, può produrre effetti diretti per i singoli all’interno di tale stato. Secondo

tale giurisprudenza, qualora una direttiva abbia contenuto sufficientemente chiaro e preciso, preveda per gli

stati destinatari un obbligo incondizionato e sia diretta a conferire ai singoli un diritto, essa ha una diretta

efficacia, è quindi in grado di conferire ai singoli diritti da essi esercitabili ed eventualmente invocabili in

giudizio dinanzi ai giudici nazionali. Tale efficacia diretta può riguardare l’intera direttiva o anche sue singole

disposizioni, le quali presentino i predetti caratteri.

Occorre precisare che l’efficacia diretta costituisce pur sempre l’eccezione per le direttive, che ne sono normalmente

prive, e che essa può riconoscersi solo in presenza delle condizioni indicate.

Come si è osservato l’efficacia diretta richiede, anzitutto che la direttiva sia self-executing, che abbia quindi un

contenuto autosufficiente, completo, tale cioè da essere praticamente applicabile dal giudice nazionale anche in assenza

di una legge statale di attuazione.

Allo scadere del termine di recepimento la direttiva ha un effetto diretto verticale. Ciò significa che i singoli cittadini

possono invocarla davanti al giudice contro gli stati membri. La direttiva non ha invece un effetto diretto orizzontale (i

singoli cittadini non possono invocare il testo davanti al giudice contro altri singoli cittadini). La Corte di giustizia ha però

stabilito diverse condizioni affinchè un cittadino possa invocare una direttiva dinanzi ai tribunali purché:

- le disposizioni delle direttive siano incondizionate e sufficientemente precise (self-executing)

- la direttiva non sia stata correttamente recepita da una misura nazionale nei termini previsti.

Le decisioni. Il terzo atto obbligatorio dell’UE, contemplato dall’art. 288 c4 TFUE, è la decisione. Essa è qualificata

come obbligatoria in tutti i suoi elementi,quindi non può essere applicata in maniera incompleta o parziale, per

questo si differenzia dalla direttiva. Anteriormente al trattato di Lisbona, il secondo carattere distintivo della decisione

era rappresentato dalla sua “particolarità”, ossia che essa era necessariamente diretta a uno o più specifici destinatari.

La nuova formulazione, consente che siano emanate decisioni prive di indicazioni sui destinatari.

La decisione è adottata a seguito di una procedura legislativa: ordinaria o speciale; al contrario la decisione è un atto

non legislativo qualora sia adottato unilateralmente da una delle istituzioni europee.

Decisione con destinatario⇒La decisione può essere rivolta ad uno o a più destinatari. Essa ha quindi portata

individuale in quanto è vincolante solo per i suoi destinatari. I destinatari di una decisione possono essere gli stati

membri o i privati cittadini.

Le decisioni vanno sempre pubblicate nella GUUE ed entrano in vigore a seguito di tale pubblicazione , le decisioni non

legislative prive di destinatari sono pubblicate anch’esse nella GU. Quelle che designano i destinatari, al contrario, sono

notificate a questi ultimi ed acquistano efficacia in virtù di tale notificazione e anche se pubblicate nella GU ciò non

esenta dall’obbligo della notifica. ⇒

Decisioni senza destinatario Più incerta e imprecisa è l’individuazione delle decisioni che non designano i

destinatari e che, ai sensi dell’art. 288, restano in ogni caso obbligatorie in tutti i loro elementi. In primo luogo si

menzionano quelle che hanno quale oggetto la composizione di date istituzioni o altri organi, come la decisione del

Consiglio europeo sulle formazioni e sulla presidenza del Consiglio, quella del Consiglio europeo sulla composizione del

Parlamento europeo, decisioni relative alle nomina di membri delle istituzioni, ecc.

Come si può notare l’innovazione introdotta dal Trattato di Lisbona, rischia di dar vita ad un quadro estremamente

eterogeneo e alquanto confuso. Per le decisioni relative alla composizione di istituzioni o organi dell’Unione, la

qualificazione di atti obbligatori in tutti i loro elementi non sembra la più appropriata. Si tratta infatti di decisioni che non

creano obblighi a carico di alcun soggetto, ma che hanno più che altro natura di atto organizzativo, nel senso che

raggiungono direttamente l’effetto giuridico di definire la struttura o la composizione di un organo. Le decisioni che non

designano i destinatari entrano in vigore a seguito della pubblicazione nella GUUE; al contrario la decisione del consiglio

europeo sono inserite nella GU tra gli atti la cui pubblicazione non è obbligatoria, e quindi ai soli fini di conoscenza.

Tornando agli effetti integralmente obbligatori delle decisioni notiamo che l’art. 288, omette qualsiasi indicazione in

merito all’eventuale diretta applicabilità della decisione. Considerando che essa è obbligatoria in tutti i suoi elementi,

qualora sia indirizzata a stati dipenderà dal contenuto della decisione stessa stabilire se essa richieda o meno

l’emanazione di atti statali di esecuzione. Ma in principio, dato il suo carattere tendenzialmente completo, deve

presumersi che la decisione sia direttamente applicabile all’interno dello stato destinatario.

Applicabili senza bisogno di atti statali sono poi le decisioni indirizzate a persone fisiche o giuridiche. Esse possono

contenere delle sanzioni di natura pecuniaria, che hanno il valore di titolo esecutivo.

Come per le direttive, anche per le decisioni la Corte di giustizia ha affermato la possibilità che esse producano effetti

diretti, cioè siano invocabili da parte dei singoli eventualmente anche dinanzi all’autorità giudiziaria.

Le raccomandazioni e i pareri. L’art. 288 TFUE, al 5c contempla le raccomandazioni e i pareri dei quali si limita

anche ad affermare che non sono vincolanti.

La raccomandazione è una manifestazione di volontà (o almeno il desiderio), con la quale l’istituzione che la emana

chiede al destinatario, anche se in maniera esortativa e non vincolante, di tenere la condotta raccomandata . Il parere,

invece, è una manifestazione di giudizio, un consiglio, dal quale è assente l’intento, proprio della raccomandazione, di

sollecitare il destinatario a tenere un certo comportamento. Per quanto riguarda le istituzioni competenti ad adottare le

raccomandazioni, ricordiamo il Consiglio e la Commissione, mentre la BCE adotta raccomandazioni nei casi specifici

previsti dai trattati. È diffusa l’opinione secondo cui tutte le istituzioni avrebbero una competenza generale ad adottare

raccomandazioni. La raccomandazione può avere quali destinatari un’istituzione oppure stati membri o anche persone

fisiche o giuridiche. Sebbene sia priva di effetti obbligatori, la raccomandazione fa parte del diritto dell’Unione; di

conseguenza, essa ricade nella competenza pregiudiziale della Corte di giustizia.

Alcune disposizioni attribuiscono effetti giuridici (non vincolanti) a date raccomandazioni. Per es., se uno stato non si

conforma alle raccomandazioni della Commissione volte ad evitare che la normativa che tale stato intenda emanare

provochi una distorsione della concorrenza, non si potrà chiedere agli stati membri di modificare le loro disposizioni

nazionali per eliminare tale disordine.

Con la sentenza Grimaldi la corte ha affermato che le raccomandazioni sono produttive di un effetto

giuridico, consistente nel dovere dei giudici nazionali di prenderle in considerazione nella decisione delle

cause ad essi sottoposte.

Sembra dunque che la presa in considerazione sia preordinata essenzialmente all’interpretazione di norme statali o

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dell’Unione vincolanti, alle quali la raccomandazione sia collegata.

Infine, sembra corretto attribuire anche alle raccomandazioni dell’Unione l’effetto giuridico cd. di liceità. La

raccomandazione rende lecito un comportamento che, in mancanza della raccomandazione stessa, sarebbe illecito,

poiché contrario ad un obbligo giuridico.

Riguardo ai pareri, è dubbio che rientrino nella categoria enunciata i pareri interorganici. I pareri in questione sono le

manifestini di giudizio, di opinione che la Commissione o altre istituzioni, possono emanare in una data materia, o nei

confronti di specifici destinatari.

Va osservato che, malgrado l’assenza di obbligatorietà dei pareri, alcune disposizioni dei trattati, però, prevedano

conseguenze giuridiche in caso di inosservanza.

Infine deve tenersi conto della possibilità che, sotto il nomen iuris di parere si celi un atto di diversa natura ,

quale una decisione idonea ad incidere sulla sfera giuridica del destinatario. La corte ha qualificato come decisione un

atto, pur considerato dalla Commissione come parere, con il quale quest’ultima aveva comunicato a certe imprese

l’inapplicabilità per il futuro, delle disposizioni che sospendevano l’applicazione delle norme sulle ammende.

L’appartenenza dei pareri alla categoria delle decisioni implica anche il suo assoggettamento ai requisiti di validità e di

efficacia prescritti per tali atti.

Gli atti atipici. Come si è accennato, l’art. 288 TFUE non esaurisce la gamma degli atti adottabili dall’Unione

europea. Gli atti diversi da quelli contemplati dalla citata disposizione sono denominati nel loro complesso come atti

atipici. Essi comprendono un’estrema varietà di figure, non sempre provviste di effetti giuridici, e rappresentano, un

elemento di incertezza giuridica, che può anche pregiudicare un’adeguata tutela giudiziaria dei singoli, ignari della loro

natura e dei loro effetti giuridici.

Dato il carattere vario ed estremamente eterogeneo degli atti atipici, una loro classificazione sistematica non appare

possibile. Possono essere raggruppati in 3 categorie:

1) Atti espressamente previsti da disposizioni dei trattati, che hanno la medesima denominazione di uno di quelli

tipici contemplati dall’art. 288 TFUE, ma caratteri giuridici differenti.

2) Atti espressamente previsti da disposizioni dei trattati ed aventi denominazioni e caratteri diversi da

quelli tipici

3) Atti non contemplati in da alcuna disposizione dei trattati e nati dalla prassi. Per questi l’assenza di

qualsiasi disposizione, che ne costituisca specifico fondamento, rende particolarmente problematica l’individuazione

dei loro effetti.

Gli atti atipici previsti dai trattati⇒ I regolamenti interni delle istituzioni dell’UE sono atti atipici. Infatti, i

trattati istitutivi prevedono che le istituzioni dell’UE adottino il proprio regolamento interno. I regolamenti interni fissano

l’organizzazione, il funzionamento e le regole delle procedure interne delle istituzioni dell’UE. Essi hanno un effetto

vincolante solo per l’istituzione interessata. Peraltro, i trattati istitutivi prevedono altri tipi di atti adottati nell’ambito del

dialogo politico tra le istituzioni europee. Tali atti hanno essenzialmente l’obbiettivo di agevolare il lavoro e la

cooperazione tra le istituzioni. Ad es., nell’ambito della procedura di adozione degli accordi internazionali, il Consiglio

deve inviare delle direttive di negoziazione alla Commissione per la negoziazione degli accordi.

Le istituzioni possono andare anche oltre organizzando la loro cooperazione tramite accordi interistituzionali. Anche

questi tipi di accordi sono atti atipici. Essi possono avere un effetto vincolante, ma solo per le istituzioni firmatarie

dell’accordo.

Gli atti atipici non previsti dai trattati⇒ Ciascuna istituzione dell’UE ha sviluppato una serie di strumenti nell’ambito

della propria attività. As es. il parlamento esprime talune delle sue posizioni politiche a livello internazionale attraverso

le risoluzioni o dichiarazioni. Il Consiglio adotta regolarmente delle conclusioni, risoluzioni o orientamenti alla

conclusione delle sue riunioni. Tali atti contengono essenzialmente l’opinione delle istituzioni riguardo a certe

problematiche europee o internazionali. Essi hanno una portata generale ma non effetto vincolante.

La Commissione adotta inoltre diversi atti atipici propri. Si tratta di comunicazioni che presentano di solito nuovi

programmi politici. Inoltre, la commissione adotta dei libri verdi che hanno lo scopo di lanciare consultazioni pubbliche

su determinate problematiche europee. Essa raccoglie così le informazioni necessarie per poter elaborare una proposta

legislativa. In seguito ai risultati dei libri verdi, la commissione adotta dei libri bianchi che presentano delle proposte di

azioni europee dettagliate.

Gli atti in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC). Come si è più volte ricordato, l’eliminazione

della struttura in pilastri dell’UE, effettuata dal Trattato di Lisbona, non ha fatto venire meno le peculiarità dell’azione

dell’Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune.

Al vertice degli atti dell’unione nella materia in esame si pongono le determinazioni del Consiglio europeo, il quale

individua gli interessi strategici dell’Unione, fissa gli obbiettivi e definisce gli orientamenti generali della politica estera e

di sicurezza comune, ivi comprese le questioni che hanno implicazioni in materia di difesa . Adotta le decisioni

necessarie. In base al secondo c. di questa disposizione, il Consiglio europeo definisce le linee della politica dell’Unione

dinanzi ad eventuali sviluppi internazionali. L’oggetto di tali atti del Consiglio europeo non appare definito nell’art. 26;

peraltro dall’art. 22 TUE:

Gli atti del genere del Consiglio europeo possono avere valore politico, come di solito le conclusioni emanate a seguito

delle sue riunioni. Essi però possono produrre anche effetti obbligatori. L’obbligo di mettere a disposizione i mezzi

necessari, incombe, quindi, sia sulle istituzioni, organi o organismi dell’Unione che sugli stati membri.

Pertanto tali orientamenti generali e linee strategiche del Consiglio europeo vincolano giuridicamente il Consiglio . Alle

determinazioni del consiglio europeo appaiono così subordinate le decisioni del Consiglio, a cominciare da quelle appena

menzionate, contemplate dall’art. 26 par. 2 c1. Nella prassi gli esempi di decisioni di carattere operativo sono ormai

molto numerosi. Le decisioni del consiglio che definiscono le posizioni che l’Unione deve assumere sono precisate

dall’art. 29 TUE: il Consiglio adotta decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione

particolare di natura geografica o tematica.

Possono ricordarsi tra le numerose posizioni decise su questioni geografiche, quelle relative a specifiche aree di crisi,

come la Repubblica federale di Jugoslavia, o contenti misure contro stati come la Somalia, o contro i Talebani in

Afganistan; tra quelle tematiche, le posizioni sulla non proliferazione di armi nucleari, sulla lotta al terrorismo, al traffico

illecito di diamanti ecc. frequentemente tali decisioni comportano misure sanzionatorie nei confronti degli stati terzi,

dirigenti statali (politici o militari) o anche individui. Anche le decisioni che definiscono posizioni dell’Unione sono

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obbligatorie per gli stati membri. Infine vanno ricordate le decisioni che definiscono le modalità di attuazione delle

decisioni relative ad azioni o posizioni dell’Unione o che, naturalmente sono gerarchicamente subordinate a queste

ultime decisioni.

Come già accaduto nella struttura a pilastri dell’Unione, anche il trattato di Lisbona, provvede a coordinare atti emanati

nel quadro della PESC e atti ordinari. In proposito l’art. 215 TFUE dispone, infatti, che quando il consiglio abbia deciso,

ai sensi delle disposizioni della PESC l’interruzione o la riduzione totale o parziale delle relazioni economiche e finanziarie

con uno o più paesi terzi, lo stesso Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, su proposta congiunta dell’alto

rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza della Commissione adotta le misure necessarie,

informandone il Parlamento europeo. Tali misure in concreto sono oggetto di atti tipici dell’Unione. Come si è accennato

il citato art. 215, prevede espressamente la possibilità di misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche di

gruppi o di entità non statali. In ogni caso, opportunamente, il par. 3 prescrive che gli atti in questione contengono le

necessarie disposizioni sulle garanzie politiche.

COMPETENZE GIUDIZIARIE

Premessa. Come la corte di giustizia ha dichiarato nella sentenza del 23 aprile del 1986 la comunità economica

europea (oggi unione) è una comunità di diritto nel senso che né gli stati che ne fanno parte ne le sue istituzioni sono

sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal Trattato.

Per garantire tale controllo sull’osservanza della rule of law da parte di tutti i soggetti, le istituzioni egli organi

dell’Unione, istituiscono la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati (Tribunale della funzione pubblica). La

denominazione di Corte di giustizia dell’UE, articolata nella corte di giustizia, tribunale e tribunali specializzati, assicura il

rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati.

Tali organi costituiscono l’apparato giudiziario dell’Unione europea, non escludono il contributo dei giudici nazionali, i

quali, in conformità del principio di leale cooperazione, sono tenuti, nello svolgimento delle proprie funzioni, a garantire

l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati. La Corte di giustizia, con l’aiuto del Tribunale ha sempre svolto un ruolo

propulsivo e in certa misura creativo, nello sviluppo dell’Unione. È suo merito infatti la costruzione e il consolidamento

dell’ordinamento dell’Unione come sistema giuridico autonomo, integrato negli ordinamenti degli stati membri e dotato

dei caratteri della diretta efficacia e del primato su tali ordinamenti.

Anteriormente al trattato di Lisbona, la distinzione della costruzione europea in 3 pilastri si rifletteva anche sulle

competenze della corte di giustizia, limitate solo al primo pilastro. L’eliminazione dei pilastri e l’unificazione delle diverse

competenze nel quadro dell’Unione europea, non hanno però determinato un’estensione delle competenze giudiziarie

all’interno del campo di azione dell’Unione. Tali competenze si applicano anche alle materie rientranti, in precedenza nel

terzo pilastro. Sono sottratte al sindacato della Corte di giustizia una serie di materie attinenti ad interessi essenziali di

ciascun stato membro e riservate alla loro competenza esclusiva.

Per quanto riguarda la politica estera e la sicurezza comune, la regola resta l’incompetenza della corte di giustizia.

Riparto di competenze fra la corte di giustizia ed il Tribunale. La Corte di giustizia e il Tribunale non si pongono

su un piano gerarchico. Le loro competenze sono fissate in base alle norme dei trattati, integrate da quelle dello statuto

della corte di giustizia dell’UE. Alla luce di tali norme alcune competenze sono attribuite al Tribunale e le sue sentenze

possono essere oggetto di ricorso alla Corte di giustizia; altre competenze, invece sono riservate alla Corte, per esse

quindi non esiste un doppio grado di giurisdizione.

La ripartizione di competenze tra Tribunale e Corte di giustizia, pertanto si basa solo in parte sull’oggetto del ricorso; per

il resto, in materia di ricorsi di annullamento e in carenza, essa si fonda su elementi soggettivi, e più precisamente, sulla

circostanza che il ricorrente sia una persona fisica o giuridica (nel qual caso è sempre competente il Tribunale) oppure

un’istituzione (con conseguente competenza esclusiva della Corte), oppure uno stato membro, i cui ricorsi rientrano, di

regola nella competenza della Corte, ma in quella del Tribunale se diretti contro la commissione o contro il consiglio.

Le altre competenze giudiziarie non menzionate ricadono nella competenza della Corte di giustizia. Di estrema

importanza è la procedura di infrazione contro stati membri per la violazione degli obblighi derivanti dai trattati, che può

essere messa in modo dalla commissione e che resta riservata alla competenza della Corte di giustizia.

Anteriormente al trattato di Nizza del 2001 era di esclusiva competenza della Corte di giustizia anche la

competenza pregiudiziale di rinvio regolata dall’art. 267 TFUE. La modifica di Nizza, confermata dal Trattato di

Lisbona, consente l’attribuzione al Tribunale di tale competenza, ma solo in materie specifiche.

Al fine di salvaguardare l’unità e la coerenza del diritto dell’unione i successivi c. 2 e 3, prevedono rispettivamente la

possibilità di un rinvio della causa alla corte da parte del tribunale, e di un riesame, in via eccezionale, delle decisioni in

materia del tribunale ad opera della corte, riesame posto dal primo avvocato generale.

Alla sola corte di giustizia spetta poi la competenza consultiva in merito alla compatibilità di un accordo

previsto dell’Unione con i trattati.

Per precisare il quadro delle competenze rispettive del Tribunale e della Corte di giustizia, va ricordato che queste sono

previste anche da atti di diritto derivato, come il regolamento.

Le competenze conferite alla Corte e al Tribunale sono di carattere tassativo.

La litispendenza tra la Corte di giustizia e il Tribunale e l’impugnazione delle sentenze di tale tribunale . I

rapporti tra il Tribunale e la Corte di giustizia vanno ora considerati sotto due ulteriori profili. Anzitutto, poiché essi, in

date materie hanno entrambi competenza e questa si ripartisce solo in considerazione del ricorrente (individuo, stato

membro, istituzione) è possibile che si pongano casi di litispendenza nel senso che lo stesso caso sia sottoposto (da

diversi ricorrenti) ad ambedue i giudici. È possibile inoltre che pur ricadendo i casi sottoposti ai due giudici in distinte

competenze, essi presentino lo stesso problema interpretativo o di validità di un atto. Si tratti in queste ipotesi di

stabilire in quale modo coordinare i due processi per garantire l’unità del diritto dell’unione e la buona amministrazione

della giurisdizione ed evitare contraddizioni di sentenze.

In secondo luogo, occorre esaminare le condizioni e gli effetti di un’impugnazione dinanzi alla corte delle sentenze del

Tribunale.

In tali casi possono darsi 3 soluzioni, sulla base del prudente apprezzamento dei giudici investiti nelle cause. Anzitutto il

tribunale, ascoltate le parti, può sospendere il procedimento sino alla pronuncia della corte; per tale via è garantito il

doppio grado di giurisdizione, rispetto al caso sottoposto al tribunale ma di fatto quest’ultimo si sentirà vincolato dalla

pronuncia della Corte. Quando si tratta di ricorsi di annullamento il tribunale può declinare la propria competenza

affinché la Corte statuisca i suoi ricorsi; è così favorita una decisione celere, ma con sacrificio del doppio grado di

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giurisdizione. La terza soluzione prevede che sia la corte a sospendere il procedimento, proseguendo invece quello

davanti al tribunale; questa soluzione garantisce il doppio grado di giurisdizione, ma presenta l’inconveniente di

rallentare i tempi della giustizia. Infine lo stesso art. 54 c4 stabilisce che quando uno stato membro ed un istituzione

dell’Unione impugnino lo stesso atto, il Tribunale declina la propria competenza a favore della Corte. Le decisioni

emesse dal tribunale possono essere oggetti d’impugnazione dinanzi alla corte di giustizia per i soli motivi di

diritto e alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo statuto.

Da tale norma si ricava che l’impugnazione delle sentenze dei tribunali, essendo limitata ai soli motivi di diritto, non

comporta un riesame del caso da parte della Corte di giustizia, ma solo la valutazione di eventuali vizi giuridici nella

sentenza del Tribunale. Il procedimento pertanto, può avvicinarsi a quello in cassazione dell’ordinamento italiano.

La corte ha più volte affermato che un’impugnazione non può limitarsi a proporre gli argomenti adotti nel giudizio di

primo grado ma deve essere motivata in base a vizi di diritto della sentenza.

Inoltre il ricorrente non può sollevare dinanzi alla corte motivi nuovi, rispetto al procedimento di primo grado, tali da

ampliare la portata della controversia decisa dal tribunale.

Alla corte è precluso qualsiasi riesame delle questioni di fatto il cui accertamento e la cui valutazione

spettano esclusivamente al tribunale. Dalla giurisprudenza della corte può però ricavarsi un’eccezione a tale

principio quando l’accertamento dei fatti o la valutazione delle prove risultino palesemente erronei , in particolare nel

caso di snaturamento dei fatti.

Per quanto riguarda la fondatezza del ricorso, va sottolineato che se l’eventuale vizio di diritto risulti ininfluente ai fini

del dispositivo della sentenza del Tribunale il ricorso è respinto.

Le decisioni del tribunale possono essere impugnate nel termine di due mesi a decorrere dalla loro notifica. Legittimata

all’impugnazione è qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente. L’impugnazione può essere

poi presentata anche dagli stati membri e dalle istituzioni dell’Unione, pur se non siano intervenuti nel giudizio di primo

grado. Tale legittimazione è fondata su un interesse oggettivo al rispetto della legalità riconosciuto a tali soggett i. Se

l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. Essa quindi può rinviare la causa al tribunale

affinché decida, ovviamente in conformità della decisione resa dalla corte sui punti di diritto , o qualora lo stato degli atti

lo consenta e cioè quando i fatti siano stati sufficientemente accertati nel giudizio di primo grado la corte può trattenere

la causa e decidere nel merito.

Il trattato di Nizza ha introdotto il nuovo istituto del riesame, da parte della Corte di giustizia, sia per le sentenze

emanabili dal tribunale sia per quelle rese sulle impugnazioni di sentenze dei tribunali specializzati. Tale rimedio è

esperibile su proposta del primo avvocato generale ove sussistano gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto

dell’unione siano compromesse.

Nello statuto della corte, è previsto inoltre rispetto alle sentenze di primo grado passate in giudicato e per quelle della

corte, il rimedio straordinario della revocazione. Esso è esperibile solo in seguito alla scoperta di un fatto avente

un’influenza decisiva e che, prima della pronuncia della sentenza era ignoto alla corte e alla parte che domanda la

revocazione. Lo stesso statuto conferisce inoltre, alla Corte la competenza ad interpretare le sentenze europee.

La procedura d’infrazione nei confronti di stati membri. Passando ad esaminare le diverse competenze attribuite

alla Corte ed al tribunale viene in rilievo, in primis, quella esclusiva della Corte di giustizia, relativa al controllo

sul rispetto del diritto dell’Unione da parte degli stati membri. Essa, regolata dagli art. 258-260TFUE, può

essere esercitata su iniziativa della Commissione oppure di uno stato membro. La procedura è solitamente chiamata

procedura di infrazione, poiché è diretta a far accertare, da parte della Corte, una violazione di obblighi derivanti dai

trattati commessa da uno Stato membro. Essa presenta alcune varianti a seconda che sia promossa dalla commissione o

da uno stato membro.

Riguardo alla prima ipotesi, l’attribuzione di potere di iniziativa alla Commissione, qualora ritenga che uno stato membro

sia venuto meno agli obblighi derivanti dai Trattati, è coerente con il ruolo della Commissione di guardiano, custode dei

trattati. La commissione difficilmente riuscirebbe ad adempiere a tale funzione da sola, data l’estrema ampiezza

dell’area dell’unione, qualora non fosse anche informata e sollecitata da denunce o esposti, provenienti da soggetti vari,

compresi i privati cittadini, con i quali le sono segnalati casi di possibili infrazioni. Tali denunce, pur potendo risultare di

notevole ausilio per la Commissione non implicano per la stessa un dovere giuridico di intraprendere un’azione contro lo

Stato, né reciprocamente, un diritto dell’autore della denuncia a che la commissione assuma conseguenti iniziative. La

commissione, pur essendo investita di un potere d’ufficio nell’interesse dell’Unione, gode di un ampio potere

discrezionale.

Alla luce della comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Mediatore europeo relativa ai rapporti con

gli autori di denunce, la stessa commissione è tenuta a prendere contatti con l’autore di una denuncia ed informarlo per

iscritto della decisione al riguardo presa. La discrezionalità della commissione è attenuata in alcune materie, in specie

relative alle violazioni delle regole sulla concorrenza, nelle quali la Commissione è tenuta a procedere ad un esame

diligente ed imparziale.

Quanto alle infrazioni comportanti l’apertura del procedimento da parte della commissione esse comprendono qualsiasi

violazione di obblighi previsti dai trattati, come da ogni altra norma rientrante nel diritto dell’Unione, quali le disposizioni

di atti di diritto derivato o di accordi conclusi dall’Unione, ivi compresi gli accordi misti. La condotta dello stato può

essere di carattere commissivo, come una prassi amministrativa o uno specifico atto contrario agli obblighi previsti dal

diritto dell’Unione, o omissivo, quale frequentemente la mancata attuazione di una direttiva entro il termine prescritto.

La condotta in questione può essere tenuta da organi legislativi, amministrativi o giudiziari dello stato. Ma ai fini della

procedura d’infrazione, lo stato è responsabile anche dei comportamenti di altri enti pubblici, in particolare degli enti

locali la cui attività è giuridicamente imputata allo stato.

L’infrazione può derivare anche dal fatto d’individui. La condotta di privati non è di per se imputabile allo stato; ma

quest’ultimo può incorrere in responsabilità per non aver adottato adeguate misure preventive e repressive volte a

contrastare la condotta di privati diretta ad impedire l’esercizio di diritti derivanti dai trattati.

In principio lo stato accusato, non può per giustificare il proprio inadempimento, motivi derivanti dal proprio

ordinamento.

Le fasi di tale procedura. La procedura d’infrazione promossa dalla Commissione si articola in due fasi. La prima di

natura precontenziosa (o amministrativa) in quanto non coinvolge la Corte di giustizia e si esaurisce nel dialogo tra la

Commissione e lo stato membro. Ad essa segue un’eventuale fase contenziosa che si svolge in un processo dinanzi

alla Corte e si conclude con la sua sentenza. La fase precontenziosa inizia mediante l’invio, da parte della Commissione,

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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Cagliari - Unica
A.A.: 2013-2014

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