Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Castangia, libro consigliato Istituzioni di Diritto dell'Unione Europea, Villani

Diritto dell'Ue

La nascita della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA)

La prima organizzazione con la quale ha inizio il processo d'integrazione europea è caratterizzata da un progressivo trasferimento di poteri sovrani da parte degli stati membri ad enti che vennero designati come Comunità sopranazionali. Alla sua origine vi è la dichiarazione del ministro degli esteri francese Shuman, nella quale l'anima federalista si sposta verso il metodo funzionalista. Contiene una proposta rivolta (prima di tutti alla Germania), nonché agli stati europei che intendano aderirvi di mettere in comune, sotto un’Alta Autorità, l’insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando la loro libera circolazione. Le risorse, che erano state oggetto di scontro tra gli stati, erano ora strumento di incontro e di utilità condivisa, creando una solidarietà di fatto che avrebbe reso impossibili nuovi conflitti. Sarebbe dovuta essere composta da soggetti indipendenti, dotata del potere di adottare decisioni esecutive nei Paesi aderenti e soggetta ad un controllo giurisdizionale a livello europeo.

La proposta di Shuman venne accettata non solo dal Cancelliere tedesco ma anche dall'Italia, dall'Olanda, dal Belgio e dal Lussemburgo. I sei stati giunsero così alla firma a Parigi il 18 Aprile del 1951, del trattato istitutivo della CECA (entrato in vigore nel 1952). Esso prevedeva anche la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, nell’osservanza di condizioni normali di concorrenza, con l’eliminazione di dazi doganali e delle restrizioni quantitative alla circolazione di tali prodotti fra Paesi membri.

Per esercitare correttamente le sue funzioni, si dovette dotare di un complesso apparato organizzativo:

• Alta Autorità, organo collegiale composto da individui indipendenti, le cui funzioni erano sopranazionali, aventi poteri sia esecutivi che normativi nei confronti degli Stati membri e delle imprese
• Assemblea comune, composta dai rappresentanti dei popoli degli stati riuniti nella comunità, con funzioni di controllo politico sull’Alta Autorità
• Consiglio speciale dei ministri, formato da un ministro di ciascuno stato membro, competente a emanare pareri
• Corte di giustizia; organo giudiziario, chiamata ad assicurare il rispetto del diritto dell’interpretazione e nell’applicazione del trattato

Il trattato di Parigi prevedeva un termine di durata di 50 anni dalla sua entrata in vigore. Ha perso, quindi, efficacia in luglio del 2002.

Il fallimento della CED e il rilancio del processo di integrazione europea

Il successo della CECA impresse al processo di integrazione europea una forte spinta. Gli stessi stati parti della CECA sottoscrissero a Parigi, nel 1952, un nuovo Trattato, istitutivo della Comunità europea di difesa (CED), che comportava la creazione di un apparato istituzionale e di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Il Trattato CED non entrò mai in vigore perché non fu mai ratificato dalla Francia, ostile all’iniziativa. Il fallimento della CED fu causato anche da un mutamento di metodo nell’integrazione europea, inadeguato ai tempi. Si trattava di un progetto eccessivamente ambizioso.

La vicenda della CED però diede un nuovo impulso al metodo funzionalista, volto a creare un’integrazione di fatto, di carattere economico-sociale, necessaria per un vero e proprio sviluppo politico. Tale processo condusse alla firma, a Roma il 25 marzo del 1957, del trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE) e di quello istitutivo della Comunità europea dell’energia atomica (CEEA o Euratom) entrambi entrati in vigore nel 1958.

Il trattato CEE ha funzioni generali (non settoriali come la CECA), è diretto ad istituire un’unione doganale, implicante l’eliminazione dei dazi doganali, restrizioni quantitative o ogni altro ostacolo agli scambi di merci fra Paesi membri, e lo stabilimento di una tariffa doganale comune in caso di scambi con paesi terzi, accompagnata da una politica commerciale comune; prevede la creazione di un mercato comune caratterizzato dall’eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, persone, dei servizi e dei capitali tra gli Stati membri, garantisce poi la libertà di concorrenza (che non deve essere falsata nei mercati interni). La CEE ha introdotto poi una serie di politiche volte a incentivare i settori più deboli dell’economia politica agricola comune, politica sociale, politica dei trasporti alla quale di recente si è affiancata la politica di coesione politica e sociale.

Il quadro istituzionale della CEE riprende il modello della CECA con la quale condivide: l’assemblea (divenuta poi Parlamento europeo) e la Corte di giustizia; le altre due istituzioni, Commissione e Consiglio, corrispondevano rispettivamente all’Alta Autorità e al Consiglio dei ministri della CECA.

Il carattere sopranazionale delle Comunità europee e il parziale trasferimento di poteri legislativi. Le 3 comunità europee create con i Trattati di Parigi del 1951 si differenziano, sin dalla loro nascita, dalle comuni organizzazioni internazionali. La stessa denominazione di Comunità evoca un rapporto stretto e intenso.

Il Trattato di Lisbona del 2007, entrato in vigore il 1 dicembre del 2009, ha sostituito la denominazione di UE a quella di CE. Le Comunità, come del resto l’attuale Unione, vennero qualificate come sopranazionali. Le une e le altre prendono vita mediante la conclusione di un accordo tra gli stati membri, con il quale essi stabiliscono gli scopi comuni che si propone di realizzare e la struttura dell’ente.

Gli atti inerenti le organizzazioni internazionali, anche quando hanno efficacia obbligatoria, hanno quali destinatari gli stati membri. Spetta poi a tali stati dare esecuzione, nel proprio ordinamento, agli obblighi nascenti da tali atti, adottando i necessari provvedimenti normativi. Lo stato quindi si interpone tra l’organizzazione internazionale e la propria comunità interna.

Le Comunità sopranazionali si differenziano sotto diversi aspetti dalle organizzazioni internazionali. Le differenze si evidenziano, non solo in dottrina, ma dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE. Un primo elemento caratterizzante è dato dalla partecipazione dei cittadini alla vita della Comunità (oggi Unione), mediante il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale. Tale elemento, che risulterà sempre più accentuato, differenzia le Comunità sopranazionali dalle organizzazioni internazionali, nelle quali, gli stati membri sono rappresentati esclusivamente dai propri governi.

Ma l’elemento più caratterizzante della sopranazionalità è rappresentato dal trasferimento di sovranità dagli Stati membri all’Unione. A tale elemento si collega la soggettività degli individui nell’ordinamento dell’Unione.

Il trasferimento della sovranità emerge, soprattutto sul piano della potestà legislativa. Gli organi dell’Unione sono infatti investiti di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti sia degli stati membri sia dei loro cittadini. Oltre alla generalità e all’obbligatorietà, va segnalata la diretta applicabilità del regolamento all’interno degli stati membri. Ciò implica che esso è idoneo a produrre obblighi e diritti per i singoli, ad essere applicato dai giudici e dall’autorità di ciascuno stato membro senza necessità di un atto di esecuzione da parte di tale stato. Il regolamento ha quindi la capacità di raggiungere direttamente le comunità interne.

L’intensità del fenomeno del parziale trasferimento di potestà legislative dagli stati membri dell’UE risulta accresciuta in considerazione anche del fatto che i giudici nazionali sono tenuti ad applicare in primis il diritto interno, poi il diritto internazionale, in quanto prevale su quello interno. Pertanto, sia il giudice interno che la PA devono dare applicazione al diritto dell’UE in luogo alle norme interne (anche successive) che siano in contrasto con quelle europee.

Per quanto riguarda i poteri legislativi, si segnala per l’ampiezza e la natura delle materie nelle quali esso si realizza. Il diritto dell’Unione quindi penetra, spesso in maniera diritta e con carattere di supremazia sul diritto nazionale, mostrando le peculiarità che le Comunità sopranazionali presentano rispetto alle tradizionali esperienze delle organizzazioni internazionali. È quindi ricorrente la riaffermazione della novità e della originalità del fenomeno dell’integrazione europea.

Il parziale trasferimento dei poteri giudiziari e della sovranità monetaria

Il parziale trasferimento di sovranità dagli Stati membri all’UE non riguarda solo la potestà legislativa, ma si estende anche a quella giudiziaria. La Corte di giustizia, con funzione detta “pregiudiziale” o “di rinvio”, regolata nel TFUE (Trattato di funzionamento dell’UE), ha un ruolo centrale. Qualora in un processo dinanzi ad un giudice nazionale sorga una questione, un dubbio concernente l’interpretazione dei trattati europei o di un atto delle istituzioni europee, o la validità di un tale atto e la soluzione di detta questione sia necessaria perché il giudice possa decidere il caso sottoposto al suo esame, lo stesso giudice deve sospendere il processo interno e chiedere alla corte di giustizia dell’UE di risolvere la questione.

La Corte di giustizia non decide del caso concreto, ma si limita a pronunciare la corretta interpretazione della norma europea e a decidere se l’atto in questione sia o no valido; la decisione del caso spetta sempre al giudice nazionale. La sentenza della Corte però è per lui obbligatoria. Quindi la Corte (come citato nell’art. 267) non ha la competenza di decidere le cause nazionali che pongono questioni di interpretazione del diritto dell’Unione o la legittimità dei suoi atti. Esso comporta una pesante interferenza della Corte di giustizia sulla sorte di tali cause poiché il giudice nazionale è tenuto a decidere in applicazione della sentenza emanata dalla Corte. La corte quindi s’inserisce nell’esercizio della funzione giurisdizionale, condizionando l’esercizio e i risultati del giudice nazionale.

L’incidenza della Corte nel fenomeno dell’integrazione europea risulta ancora più profonda per due considerazioni: anzitutto, sebbene le sentenze della Corte emanate ai sensi dell’art. 267 TFUE siano obbligatorie solo per il giudice a quo, esse tendono ad introdurre effetti generali, vincolando i giudici interni (ma anche le altre autorità nazionali) a conformarsi ad esse. La corte di giustizia ha poi affermato che, in presenza di una propria sentenza su una data questione interpretativa o che accerti l’invalidità di un atto delle istituzioni europee, il giudice nazionale non è più tenuto a rivolgersi alla Corte stessa, potendo fare riferimento alla relativa sentenza. In secondo luogo va rilevato che la Corte di giustizia non svolge solo funzioni interpretative delle norme dei trattati, ma anche in relazione all’applicazione delle stesse. È suo merito infatti aver delineato e affermato i caratteri propri del diritto dell’UE, ossia il suo primato sul diritto interno incompatibile; nonché un complesso di principi generali, tal volta ricavati da norme non scritte e altre volte fondati su ragioni di logica giuridica, di giustizia sostanziale di buona amministrazione della giustizia, ma in ogni caso arricchenti il diritto dell’UE. Il ruolo svolto dalla corte di giustizia è in qualche modo equiparabile a quello del giudice nei sistemi di common law funzione creativa del diritto.

Grazie a questo suo ruolo, non sono pochi i casi di stallo nel cammino dell’integrazione europea, la Corte adottando decisioni coraggiose è riuscita a sbloccare la situazione supplendo, con proprie sentenze all’inerzia delle istituzioni europee. Un’ulteriore manifestazione del trasferimento di poteri sovrani dagli stati membri alle istituzioni europee è determinata con l’adozione dell’euro quale moneta unica.

L'allargamento dell'UE

Rispetto ai Trattati del '51 e di Roma del '57, il quadro odierno dell’integrazione europea si è completamente ampliato ed arricchito, anche se non risultano cambiati i caratteri propri del diritto dell’UE. Tali caratteri anzi tendono ad espandersi a nuove sfere di cooperazione fra gli Stati. Per quanto riguarda gli stati membri, il loro numero oggi è di 27. Un primo allargamento ha riguardato il Regno Unito, l’Irlanda e la Danimarca, poi hanno seguito la Grecia, il Portogallo e Spagna, l’Austria, la Finlandia e la Svezia, poi ben 10 stati: Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica slovacca, Slovenia, Ungheria. I più recenti sono Lussemburgo, Bulgaria e Romania.

L’allargamento dell’UE ha determinato anche una progressiva estensione dell’applicazione del diritto dell’UE verso i nuovi stati membri, tale applicazione però non è piena e immediata. Le differenze sono soprattutto di tipo economico, ma anche sociale e giuridico inducendo ad inserire negli atti di adesione delle clausole di salvaguardia le quali possono essere invocate per evitare di applicare date disposizioni nei confronti del nuovo stato membro. L’atto di adesione in genere prevede delle deroghe alle varie materie del diritto dell’Unione per tenere conto delle difficoltà che incontrano i nuovi stati membri per adeguarsi agli standard europei, ma anche per tutelare gli interessi degli stati già membri e non alterare il funzionamento del mercato interno o delle politiche europee. Ogni allargamento ha determinato anche la necessità di adattare le norme dei trattati per quanto concerne il funzionamento delle istituzioni europee, a cominciare dalla loro composizione e dalle regole di votazione le quali non hanno una rilevanza tecnica ma mettono in gioco delicati equilibri politici, sia nei rapporti tra gli stati che tra le stesse istituzioni europee.

Gli sviluppi dell'integrazione europea: l'atto unico europeo del 1986

Da un punto di vista oggettivo, numerosi sono stati i trattati mediante i quali l’originario assetto risultante dai Trattati istitutivi delle Comunità europee si è trasformato e sviluppato fino a raggiungere il quadro normativo ed istituzionale dell’UE. In questo quadro si inserisce anzitutto l’Atto unico europeo, entrato in vigore nel ‘87 e sottoscritto a Lussemburgo nel ‘86. Esso faceva seguito ad un progetto di Trattato, il Trattato Spinelli. Questo trattato, che non entrò mai in vigore (perché non ratificato da alcuni stati membri), avrebbe notevolmente modificato le Comunità, creando una più ampia ed ambiziosa UE, prevedendo una vera e propria legge europea ed un procedimento democratico per la realizzazione della stessa. La delusione di tale trattato determinò una profonda delusione in quanti speravano in un salto di qualità dell’integrazione europea, portando ad una fase di crisi.

Il rilancio avvenne con l’adozione (appunto) dell’Atto unico europeo, il quale oltre a rimuovere lo stallo ottenne particolari risultati. Contemplò per la prima volta l’instaurazione di una cooperazione europea in materia politica estera basata sull’informazione reciproca, sulla cooperazione e sul coordinamento fra gli Stati membri. Fissava inoltre una data precisa (31 dicembre 1992) entro la quale la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno. Il quale richiedeva la realizzazione delle 4 fondamentali libertà di circolazione: delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. La fissazione di tale termine non solo fu coronata con successo, ma produsse anche un’importante spinta psicologica, in particolare verso gli operatori economici e commerciali, i quali si attrezzarono nella prospettiva del completamento del mercato interno, nonché sugli ambienti politici e sociali dopo il fallimento del Trattato Spinelli. L’Atto unico europeo istituì anche nuove politiche europee, quale la politica di coesione economica e sociale, volta in particolare a ridurre il divario tra diverse regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite, nel quadro di uno sviluppo armonioso di tutta la comunità.

Il trattato di Maastricht del 1992 e la nascita dell'UE

Una svolta fondamentale al processo di integrazione europea si ebbe con il Trattato di Maastricht sull’UE del 7 febbraio del 1992, entrato in vigore nel 1993. Esso diede vita ad una nuova, più ampia organizzazione, cioè l’Unione europea. Questa non sostituisce ancora le 3 originarie Comunità europee (CECA, CEE, CEEA), ma le ricomprende, instaurando, delle forme di cooperazione fra gli stati membri in due nuove materie:

• Politica estera e sicurezza comune (PESC).
• Giustizia e affari interni (GAI).

Sono questi i tre pilastri su cui si fonda l’UE. L’articolazione in 3 pilastri comporta che, mentre nel primo operano le istituzioni, provvedimenti, il sistema di fonti e il carattere sopranazionale propri delle originarie Comunità europee, negli altri due (specialmente PESC) prevale un metodo intergovernativo tradizionale nel quale i protagonisti dei processi decisionali restano gli stati membri, rappresentati dai rispettivi governi, mentre in una posizione più modesta (3 pilastro) o del tutto marginale (nel secondo) restano le istituzioni più genuinamente innovate, a partire dal Parlamento europeo.

È tale trattato che stabilisce i ritmi e le condizioni per il passaggio a una moneta europea unica, l’euro; mostra anche una sensibilità per i diritti della persona.