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Riassunto esame Diritto dell'Unione europea, prof Viro, libro consigliato Istituzioni di Diritto dell'Unione europea, Villani Appunti scolastici Premium

Riassunto completo ed esaustivo, basato su uno studio autonomo del testo consigliato dal docente Istituzioni di Diritto dell'Unione europea, Villani, dell'università degli Studi del Sannio - Unisannio, facoltà di Giurisprudenza, Corso di laurea magistrale in giurisprudenza.

Esame di Diritto dell'Unione Europea docente Prof. R. Virzo

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Capitolo 3: I PRINCIPI DELIMITATIVI TRA LE COMPETENZE DELL’UNIONE

EUROPEA E QUELLE DEGLI STATI MEMBRI

Le competenze dell’UE sono disciplinate dal principio di attribuzione, in base al quale l’UE è

definita come “soggetto derivato”, in quanto esercita solo ed esclusivamente le competenze

che gli Stati membri le hanno attribuito attraverso i Trattati; ogni altra competenza appartiene

agli Stati membri (art 5 par 2).

Questo vuol dire che l’UE non è uno Stato federale, ma un’organizzazione internazionale, che

vuole mantenere l’identità nazionale di ogni Stato preservando le diversità.

Se l’Unione agisce al di là delle competenze attribuitegli, gli atti emanati sarebbero illegittimi

e, quindi, soggetti a dichiarazione di nullità da parte dei giudici dell’Unione.

Prima del Trattato di Lisbona, l’UE aveva abusato della clausola di flessibilità e dei c.d. poteri

impliciti, cioè quei poteri non esplicitamente enunciati nei Trattati, ma funzionali a quelli

espliciti al fine di raggiungere determinati obiettivi. Questo vuol dire, in altri termini, che se i

Trattati non hanno previsto nessuna disposizione per determinate materie, si ricavano

implicitamente dei poteri per garantire l’attuazione di determinati scopi. In questo contesto si

fa l’esempio della sentenza del 31 marzo 1971, con la quale la Corte affermò la competenza

della Comunità a concludere accordi internazionali in materia di trasporti. Pur riconoscendo

che il Trattato in materia di politica dei trasporti non attribuiva espressamente alla Comunità il

potere di concludere accordi internazionali, tale potere si deduceva dai poteri espliciti,

esercitati all’interno della Comunità tra Unione e Stati membri, e dagli scopi del Trattato.

Vi è una sorta di parallelismo delle competenze: se è vero che i poteri impliciti attribuiti all’UE

si possono dedurre dai poteri espliciti ed esercitare all’interno della Comunità, allora si possono

esercitare anche all’esterno con Stati terzi.

Con il Trattato di Lisbona, da un lato si mantengono i poteri impliciti, quindi s’intende la

possibilità che il è principio di attribuzione della competenza venga letto in maniera elastica e

flessibile (cl. di flessibilità), ma dall’altro si evitano gli abusi.

L’art 352, infatti, stabilisce che, se un’azione è necessaria, l’UE può esercitare i poteri impliciti,

ma il Consiglio deve deliberare all’unanimità, su proposta della Commissione e previa

approvazione del Parlamento europeo. Questo stesso procedimento deve avvenire anche con

riguardo alla procedura legislativa speciale.

Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, gli Stati membri, con un accordo distinto

dall’ordinamento dell’Unione, possono attribuire alle istituzioni europee determinate funzioni, a

patto che tali funzioni non snaturino le attribuzioni che i Trattati UE e FUE conferiscono a tali

istituzioni. Esempi in questo senso sono: il Trattato che istituisce il Meccanismo europeo di

stabilità e il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione

economica e monetaria (Fiscal Compact).

Il Trattato di Lisbona distingue varie categorie di competenze dell’Unione, e sono:

- Competenza esclusive

- Competenza concorrenti

- Competenze di coordinamenti, sostegno e completamento

- Competenza esclusive in materia di PESC

- Competenze di coordinamento nelle politiche economiche ed occupazionali degli Stati

membri

Le competenze esclusive vengono attribuite solo all’UE, escludendo appunto gli Stati membri,

in materie in cui essi stessi hanno rinunciato alla propria sovranità trasferendola all’Unione. Essi

intervengono, solo se autorizzati, per dare attuazione agli atti e solo laddove l’Unione ha

cessato di esercitare la propria competenza (art 2 TFUE).

L’art 3 TFUE enuncia le competenze esclusive (elenco tassativo):

- Unione doganale

- Regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno

- Politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro 13

- Conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della

pesca

- Politica commerciale comune

La competenza concorrente appartiene sia alle istituzioni europee che agli Stati membri e se si

risolve a favore dell’UE, questa sottrae le competenze agli Stati membri. Quest’ultimi esercitano

la propria competenza nella misura in cui l’UE ha cessato la propria.

L’art 4 TFUE enuncia le competenze concorrenti (elenco non tassativo, infatti le materie sono

solo i “principali” settori):

- Mercato interno

- Politica sociale

- Coesione economica, sociale e territoriale

- Agricoltura e pesca

- Ambiente

- Protezione dei consumatori

- Trasporti

- Reti transeuropee

- Energia

- Spazio di libertà, sicurezza e giustizia

- Problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica

Le competenza di coordinamento, sostegno e completamento vengono definite “competenze

parallele”, in quanto l’UE non si sostituisce agli Stati membri, ma li coordina, li sostiene e li

completa. Gli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione, emanati in questo settore, non

possono comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli

Stati membri.

L’art 6 TFUE enuncia le competenze di coordinamento, sostegno e completamento (elenco

tassativo):

- Tutela e miglioramento della salute umana

- Industria

- Cultura

- Turismo

- Istruzione, formazione professionale, gioventù e sport

- Protezione civile

- Cooperazione amministrativa

Un limite all’attribuzione delle competenze è rappresentato dal principio di sussidiarietà,

disciplinata dall’art 5 TUE (si tratta di una sussidiarietà verso il basso, in quanto si preferiscono

gli Stati membri con i propri enti).

Il principio di sussidiarietà delimita l’esercizio delle competenze da parte dell’Unione o degli

Stati membri, infatti non opera per la competenza esclusiva dell’UE, ma per le altre due. Inoltre

esso opera con riguardo alle materie di PESC e nelle politiche economiche e di occupazione.

Il principio di sussidiarietà nacque con l’Atto unico europeo del 1986, nella materia della

politica ambientale. A questo progetto si oppose la Danimarca, che era state sempre attenta

all’ambiente. Per risolvere questo problema venne introdotto il principio di sussidiarietà, il

quale restringeva l’intervento dell’Unione, affermando che questo era giustificato solo in

presenza di due condizioni:

- L’insufficienza dell’azione statale

- Il valore aggiunto dell’intervento europeo

Al principio di sussidiarietà si riferisce anche il Protocollo n.2, che stabilisce cosa deve fare la

Commissione prima di presentare un atto legislativo. Essa deve consultare le parti interessate

(comitati e consigli), tenendo conto della dimensione regionale e locale dell’azione intrapresa.

Ogni proposta deve essere motivata con riguardo al principio di sussidiarietà e accompagnata da

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una scheda tecnica contenente le ragioni che hanno portato a concludere che un obiettivo può

essere conseguito meglio a livello comunitario.

La proposta della Commissione deve essere sottoposta ai Parlamenti nazionali, i quali si devono

pronunciare entro 8 settimane. Se passano 8 settimane senza un pronuncia dei Parlamenti, allora

il “silenzio assenso” avrà significato positivo; se invece il parere proviene da almeno un terzo dei

voti attribuiti ai Parlamenti, allora il progetto dovrà essere riesaminato.

Se il Consiglio, a maggioranza del 55% dei suoi membri o il Parlamento europeo a

maggioranza dei voti, ritengono che la proposta sia incompatibile con la sussidiarietà, allora

essa verrà respinta.

Il Protocollo stimola la partecipazione dei parlamenti nazionali all’impugnazione di atti

legislativi europei contrari al principio di sussidiarietà. Uno Stato membro, infatti, può

impugnare un tale atto dinanzi alla Corte di giustizia, non solo di propria iniziativa, ma anche

per conto del suo parlamento nazionale o di una sua camera, in conformità con il proprio

ordinamento giuridico interno.

Allo stesso tempo, le scelte e le decisioni per raggiungere un determinato obiettivo devono

essere assunte al livello più vicino dei cittadini; in questo senso si parla di principio di

prossimità, disciplinato dall’art 1 TUE.

Altro principio sul quale si fonda l’esercizio delle competenze dell’Unione è il principio di

proporzionalità, disciplinato dall’art 5 par 4 TUE. In base a tale principio, l’azione deve essere

proporzionata all’obiettivo da raggiungere, cioè l’azione deve essere il meno intrusiva possibile.

Un ulteriore limite all’intervento europeo è l’impossibilità giuridica dell’Unione di intervenire

in questioni interne degli Stati membri. In generale, se non vi sono spostamenti di merci,

persone, servizi e capitali (quattro libertà del mercato interno), ogni Stato membro è libero di

adottare la propria normativa.

La giurisprudenza della Corte di giustizia, però, tende ad ampliare l’area di intervento

dell’Unione. È lo stesso diritto dell’Unione europea, infatti, che definisce i propri confini e può

andare anche a regolare situazioni interne.

Inoltre il diritto dell’UE può produrre, indirettamente, effetti sulle situazioni interne. Ad

esempio le norme europee sulla libera circolazione delle merci o delle persone che vietano ad

uno Stato membro di applicare prescrizioni o restrizioni nei confronti di un altro Stato. In questo

modo, le suddette prescrizioni o restrizioni rimangono applicabili solo nello Stato membro in

questione. Questo Stato viene sottoposto così a norme più rigide, creando una c.d.

discriminazione a rovescio, che viene eliminata dal giudice o dal legislatore nazionale.

Il principio di leale cooperazione viene disciplinato dall’art 4 par 3 TUE, cioè un principio

generale di leale collaborazione degli Stati membri nei riguardi della Comunità europea. Da qui

scaturisce l’obbligo degli Stati membri a risarcire i danni provocati ai singoli dalle proprie

violazioni di obblighi derivanti dal diritto dell’Unione. A fianco l’obbligo di leale collaborazione,

troviamo il principio di assimilazione, in base al quale ogni Stato membro deve sanzionare le

violazioni del diritto dell’UE in termini analoghi rispetto a violazioni comparabili del diritto

interno.

Dall’obbligo di cooperazione, infine, la Corte ha dedotto l’obbligo per ogni Stato membro di

adottare provvedimenti necessari per fronteggiare atti privati che impediscono le libertà

garantire dal diritto dell’UE.

Anche al di fuori dei Trattati, gli Stati possono decidere di percorrere il processo d’integrazione

europea in modo differenziato, da qui il nome “Europa a più velocità”.

Tra le diverse modalità, troviamo la cooperazione rafforzata, la quale consente ad un gruppo di

Stati membri di impiegare le istituzioni e le procedure dell’Unione per far progredire

l’integrazione europea.

La cooperazione rafforzata, affinché avvenga, richiede alcune condizioni: 15

- La necessità che la cooperazione sia indirizzata a promuovere gli obiettivi dell’Unione, a

proteggere i suoi interessi e a rafforzare il processo d’integrazione e che sia aperta in

qualsiasi momento a tutti gli Stati membri.

- Che la cooperazione rispetti i Trattati e il diritto dell’UE, che non rechi pregiudizio né al

mercato interno né alla coesione economica, sociale e territoriale, che non costituisca un

ostacolo agli scambi tra gli Stati membri e che non provochi distorsioni di concorrenza tra

quest’ultimi.

- Le cooperazione devono rispettare le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati che

non vi partecipano.

Per l’istaurazione di una cooperazione rafforzata c’è bisogno della partecipazione di almeno

nove Stati membri, i quali propongono il progetto alla Commissione che, verificati i requisiti

fondamentali, lo presenta al Consiglio. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, su

proposta della Commissione e previa autorizzazione del Parlamento europeo.

Si deve sottolineare che gli atti adottati in forza della cooperazione rafforzata, sono vincolanti

solo per gli Stati membri partecipanti, e non può essere considerato un acquis che deve essere

accettato dagli Stati candidati all’adesione all’Unione. 16

Capitolo 4: LA CITTADINANZA EUROPEA

Tra le novità del Trattato di Maastricht del 1992 troviamo l’istituzione della cittadinanza

europea, quale status giuridico enunciato nell’art 9 TUE e disciplinato negli articoli 20-25

TFUE.

L’art 20 TFUE afferma che, più che doveri, la cittadinanza implica il riconoscimento di alcuni

diritti. Essa consegue automaticamente alla cittadinanza di uno stato membro e rappresenta,

quindi, un arricchimento alla cittadinanza nazionale, tanto da definirsi “cittadinanza derivata”.

In mancanza di criteri di acquisto o di perdita della cittadinanza, sono i singoli Stati a

disciplinarla e questa libertà non può essere messa in discussione né dalle istituzioni europee,

né dagli altri Stati membri.

Allo stesso tempo, però, la Corte ha affermato che la competenza degli Stati in materia di

cittadinanza deve essere esercitata nel rispetto del diritto dell’UE.

I diritti che vengono riconosciuti con la cittadinanza europea sono indirizzati non solo ai

cittadini, ma anche alle persone fisiche o giuridiche aventi la residenza o la sede sociale in uno

Stato membro. Con la cittadinanza europea, inoltre, il cittadino non risalta solo come soggetto

economicamente rilevante, ma anche come soggetto politico, che è più partecipe al processo

d’integrazione europea.

Tra i diritti della cittadinanza europea troviamo quello di libera circolazione e soggiorno nel

territorio degli Stati membri. Questo diritto era già enunciato dal Trattato istitutivo della

Comunità economica europea, ma con l’art 21 TFUE la prospettiva non è più collegata ad una

logica meramente economica, ma ad un fondamento politico, quale lo status del cittadino.

L’art 22 TFUE disciplina il diritto di elettorato attivo e passivo riguardo alle elezioni

amministrative e a quelle al Parlamento europeo.

Nel par 1 si stabilisce il diritto all’elettorato attivo e passivo per il cittadino europeo nelle

elezioni comunali del Paese di residenza. Questa disposizione si colloca nell’ottica del divieto

di discriminazione in base alla nazionalità.

Nel par 2 si stabilisce il diritto del cittadino europeo a votare al Parlamento europeo nel Paese

di residenza e a candidarsi, in tale Paese, alla carica di parlamentare europeo. Questa

disposizione si colloca nell’ottica di una maggiore partecipazione del cittadino europeo alla

vita politica dell’Unione.

L’art 24 TFUE stabilisce il diritto di petizione da parte del cittadino europeo. Questo diritto era

già contemplato nel Regolamento interno del Parlamento europeo del 1981, ma il suo

riconoscimento all’interno del Trattato rafforza il suo riconoscimento.

La petizione può riguardare svariate materie (da richieste di informazioni sulla posizione del

Parlamento in determinate questione a suggerimenti relativi alle politiche dell’Unione o alla

soluzione di specifici problemi). Il diritto di petizione, inoltre, è esercitabile non solo da ogni

cittadino, ma anche da ogni persona fisica e giuridica che risieda o abbia sede sociale in uno

Stato membro.

Per presentare una petizione è necessaria una condizione essenziale: che la materia oggetto

della petizione riguardi direttamente l’autore della stessa.

Per l’esame delle petizioni è istituita una Commissione per le petizioni, la quale può:

- Decidere di elaborare relazioni o pronunciarsi in altro modo, previo parere di un’altra

commissione parlamentare

- Chiedere al Presidente del Parlamento di trasmettere il suo parere o la sua

raccomandazione alla Commissione europea, al Consiglio o all’autorità dello Stato

membro in questione

Il Parlamento, su proposta della Commissione per le petizioni, può adottare risoluzioni o può

tentare di raggiungere un accordo amichevole con lo Stato in questione.

Il Mediatore è un organo individuale, istituito dal Trattato di Maastricht, con il compito di

promuovere la buona amministrazione nell’Unione, intervenendo per riparare i casi di cattiva

amministrazione. Egli è nominato dal Parlamento europeo e il suo mandato è rinnovabile. Lo

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Statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle sue funzioni sono fissati dal Parlamento,

previo parere della Commissione e con l’approvazione del Consiglio.

Nonostante gli stretti rapporti tra Parlamento europeo e Mediatore, quest’ultimo non può essere

considerato uno suo organo. La sua indipendenza è rappresentata dal divieto per il Parlamento

di revocare la nomina del Mediatore, esso infatti può solo chiedere alla Corte di giustizia di

dimetterlo, nei casi in cui non rispetti le condizioni necessarie per l’esercizio delle sue funzioni

o abbia commesso colpa grave.

Il diritto di sporgere denuncia al Mediatore spetta, non solo al cittadino, ma anche ad ogni

persona residente o avente la sede sociale in uno Stato membro. Il Mediatore, inoltre, può

attivarsi anche d’ufficio o su denuncia presentata da un membro del Parlamento.

La denuncia ha ad oggetto i casi di cattiva amministrazione che, secondo il Codice europeo di

buona condotta amministrativa, sono:

- Ipotesi di illegittimità

- Casi di amministrazione impropria

Il compito del Mediatore è quello di cercare, da un lato, di eliminare il torto subito, dall’altro

di risolvere il problema generale sollevato dalla denuncia. Questo vuol dire che esso svolge sia

un’attività di indagine, che un’attività conciliativa.

Se ciò non risulta possibile, il Mediatore chiude il caso con una valutazione critica, oppure

elabora una relazione con raccomandazioni e l’invia all’istituzione o all’organo interessato. Se

quest’ultimo non fornisce una risposta soddisfacente, il Mediatore invia al Parlamento europeo

una relazione sul caso con eventuali raccomandazioni.

Ulteriori diritti del cittadino europeo sono:

- Facoltà di scrivere alle istituzioni o agli organi europei

- Accedere ai documenti delle istituzioni e degli organi europei. Questo diritto si collega

all’esigenza che l’Unione operi nel modo più trasparente possibile, promuovendo un buon

governo e garantendo la partecipazione della società civile.

L’art 23 TFUE disciplina al tutela diplomatica e consolare all’estero. Essa prevede una

protezione da parte degli Stati membri in via sussidiaria, in quanto è concessa al cittadino

europeo che si trova in uno Stato terzo nel quale non vi è rappresentanza permanente

accessibile.

L’art non riguarda il diritto di protezione diplomatica, ma l’assistenza che le autorità

diplomatiche forniscono ai propri cittadini per facilitarne il soggiorno in un altro Stato.

La norma prevede, nell’ultima parte, le disposizioni necessarie e i negoziati internazionali

richiesti per garantire tale tutela.

I casi di tutela comprendono:

- Decesso

- Incidente o malattia grave

- Arresto o detenzione

- Essere vittima di atti di violenza, aiuto e rimpatrio in situazioni di difficoltà. 18

Capitolo 5: LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

L’Unione europea è organizzata in un articolato sistema istituzionale al fine di perseguire i

suoi obiettivi (art 13 TUE). L’organizzazione, il funzionamento e l’attribuzione delle competenze

sono disciplinati nel TUE e nel TFUE.

Gli organi fondamentali dell’UE sono definiti “istituzioni”, come il Parlamento europeo, il

Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia, la Banca

centrale europea, la Corte dei conti.

Il Trattato di Lisbona ha posto per la prima volta il Consiglio europeo tra le istituzioni

dell’Unione. Esso, però, occupa una posizione superiore rispetto agli altri organi, poiché

assume decisioni fondamentali riguardo lo sviluppo dell’azione europea e del processo

d’integrazione europeo.

Le altre tre istituzioni, il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione, sono

rappresentative e, infatti, svolgono importanti funzioni:

- Funzione normativa

- Approvazione del bilancio

- Conclusione di accordi internazionali

Il TFUE disciplina i procedimenti di formazione delle volontà dell’UE in tali funzioni,

stabilendo il ruolo e le competenze di ciascuna di tali istituzioni. Dal momento che vi

partecipano il Parlamento, il Consiglio e la Commissione sono definite “interistituzionali”. Sono

due le condizioni da rispettare:

- I loro rapporti devono corrispondono al principio di leale collaborazione

- Devono conformarsi al riparto delle competenze stabilito dai Trattati, dal quale emerge il

principio di equilibrio istituzionale

Le altre istituzioni, invece, sono caratterizzate dalla piena indipendenza e sono:

- La Corte di giustizia

- La Banca centrale europea

- La Corte dei conti

I Trattati istituiscono anche organi ausiliari, dotati di funzioni consultive, come:

- Il Comitato economico e sociale

- Il Comitato delle regioni

Altri organismi , invece, hanno sede decentrata rispetto a quelle delle precedenti istituzioni ed

esercitano funzioni tecniche, scientifiche, consultive, operative, di sostegno e

coordinamento, sono le c.d. “agenzie” (agenzia europea per i medicinali, agenzia europea per

l’ambiente, agenzia per la sicurezza aerea, ecc).

In campo di cooperazione penale e di polizia vanno ricordati: l’Unità europea di cooperazione

giudiziaria e l’Ufficio europeo di polizia.

Tra gli organismi di diritto derivato troviamo: il garante europeo della protezione dei dati.

Tra gli organismi recenti, troviamo quelli dell’architettura finanziaria europea, come il

Comitato europeo per il rischio sistematico.

Il Parlamento europeo (art 14 TUE) è l’organo rappresentativo dei cittadini. Esso nacque nella

CECA sotto il nome di “Assemblea”.

Il numero dei parlamentari è cambiato nel corso del tempo a causa dell’ampliamente dell’UE;

si può dire, però, che l’art 14 TUE stabilisce un numero massimo di parlamentari, che deve

essere di 750 più il Presidente.

L’art pone un criterio generale e dei limiti al numero dei membri del Parlamento assegnato a

ciascun Stato. Questo numero non è in rapporto diretto con il numero dei cittadini, anzi, in base

al criterio proporzionale, gli Stati demograficamente maggiori hanno un numero di parlamenti

minore rispetto agli Stati demograficamente minori.

Fermo restando questo criterio, il numero dei parlamentari e la loro assegnazione a ciascun

Stato membro è disciplinata dal Consiglio europeo che delibera all’unanimità, previa iniziativa

del Parlamento e con la sua approvazione. 19

L’assegnazione dei parlamentari non viene fatta secondo un criterio nazionalistico, ma in base

alle affinità politiche. Ogni Stato membro, quindi, si configura come un collegio elettorale ai

fini della determinazione del numero dei parlamentari da eleggersi in esso.

Inizialmente i componenti del Parlamento europeo venivano scelti tra i membri dei parlamenti

nazionali. Questo, però, determina diversi inconvenienti:

- Scarsa rappresentatività perché i popoli rimanevano fuori dall’elezione

- Mancata proporzionalità tra delegazioni parlamentari e la composizione politica dei

rispettivi parlamenti

- Scarsa rappresentatività del Parlamento europeo nei confronti degli Stati membri

La situazione cambiò solo quando il Consiglio adottò la decisione di eleggere i membri del

Parlamento europeo a suffragio universale diretto.

Il procedimento elettorale è regolato dall’art 223 TFUE, in base al quale è necessaria una

deliberazione unanime del Consiglio e la successiva approvazione da parte degli Stati membri.

Ancora non è stato stabilito un procedimento elettorale uniforme, essendo gli Stati membri

liberi di disciplinare come credono l’elezione al Parlamento europeo. Nonostante questo sono

state adottate decisioni conformi, come ad esempio che le elezioni debbano svolgersi secondo il

metodo proporzionale.

Casi di incompatibilità del mandato parlamentare sono:

- La partecipazione alla Commissione, alla Corte di giustizia, al governo di uno Stato

membro

- Parlamentari eletti nello stesso Stato

Anche i requisiti di elettorato attivo e passivo rientrano nella competenza degli Stati membri.

Da qui deriva il fatto che il parlamentare può decadere in seguito alla legislazione nazionale,

senza che il Parlamento possa pronunciarsi a proposito.

L’art 223 par. 2 TFUE disciplina le procedure per stabilire lo statuto e le condizioni generali

per esercitare il ruolo di parlamentare. Il Protocollo n.7 contiene i privilegi e le immunità dei

parlamentari europei: essi non possono essere detenuti o perseguiti per le opinioni o voti

espressi in seguito all’esercizio delle loro funzioni. Competente a revocare l’immunità è il

Parlamento europeo.

Se il numero dei parlamentari scende sotto la soglia prevista, essi possono continuare ad

esercitare le loro funzioni a patto che rappresentino almeno un quinto degli Stati membri e che

esistono da più di un anno.

Non è ammessa, invece, la costituzione di gruppi misti, quindi i deputati non iscritti a nessun

gruppo politico restano non iscritti a nessun gruppo.

C’è un forte collegamento tra i gruppi parlamentari e i partiti politici. L’aggregazione in gruppi

politici contribuisce a formare la coscienza politica e la partecipazione del cittadino al

processo d’integrazione europea, quindi è elemento di democratizzazione della vita dell’UE.

Per quanto riguarda l’organizzazione e il funzionamento del Parlamento europeo, esso elegge

tra i suoi membri il Presidente e l’Ufficio di Presidenza.

L’Ufficio di Presidenza è composto dal Presidente, 14 vicepresidenti e da 5 questori. Le

competenze e le modalità di elezione sono disciplinate dal Regolamento interno.

Ulteriori organi del Parlamento sono:

- Conferenza dei Presidenti

- Conferenza dei Presidenti di commissione

Il Parlamento europeo è organizzato in commissioni, che hanno carattere permanente o

speciale:

- Le Commissioni permanenti hanno durata di 2 anni e mezzo e hanno una competenza

per materia. Il loro compito è preparatorio, istruttorio e consultivo rispetto alle

tematiche sulle quali dovrà deliberare il Parlamento (es. Commissione per le petizioni).

- Le Commissioni speciale sono costituite dal parlamento per una questione particolare e

la loro durata non può superare i 12 mesi. 20

Il TFUE prevede la possibilità di istituire commissioni temporanee d’inchiesta, la quale ha per

oggetto casi di violazione del diritto dell’UE o anche di amministrazione scorretta, impropria,

inadeguata di tale diritto. L’attività della commissione d’inchiesta conclude con la consegna

della relazione al Parlamento europeo, il quale può assumere le misure che ritiene più

opportune nei confronti degli Stati membri o di altri organi europei.

Il Parlamento tiene una sessione annuale e si riunisce di diritto il secondo martedì del mese di

marzo. Esso, inoltre, si riunisce su richiesta della maggioranza dei suoi membri, del Consiglio o

della Commissione.

La sede del Parlamento è fissata di comune accordo tra gli Stati membri e si trova a Strasburgo,

mentre il Segretariato generale e i suoi servizi hanno sede a Lussemburgo.

L’art 231 TFUE stabilisce che il Parlamento europeo delibera a maggioranza dei suffragi

espressi, anche se sono previste diverse maggioranze per specifiche materie.

Inizialmente i poteri del Parlamento erano molto modesti, infatti, nonostante il suo nome, non

aveva funzioni legislative.

Successivamente la situazione si è evoluta i il Parlamento ha acquisito potestà legislativa,

condivisa con il Consiglio (codecisione), cioè parità tra Parlamento e Consiglio, diventata poi

procedura legislativa ordinaria.

Il Parlamento, inoltre, esercita anche funzioni di controllo politico, consultive e di bilancio.

Un deficit si rileva nella mancanza del potere d’iniziativa da parte del Parlamento, in quanto

tale potere costituisce una prerogativa esclusiva della Commissione. A maggioranza dei suoi

membri, però, il Parlamento può chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte

per le quali reputa necessario l’elaborazione di una atto dell’Unione.

In questo caso la Commissione non deve obbligatoriamente acconsentire alla proposta del

Parlamento, però deve motivare il suo eventuale rifiuto; inoltre il Parlamento può esercitare

forme di pressione politica sulla Commissione.

Il Parlamento europeo può anche deliberare e adottare risoluzioni su qualsiasi questione

riguardante l’Unione.

Riguardo alla funzione di controllo politico a posteriori sull’operato della Commissione, ma

anche su altri organi come il Consiglio e il Consiglio europeo.

Uno strumento di controllo è la mozione di censura, con la quale il Parlamento ha il potere di

provocare le dimissioni della Commissione. Tale potere esprime il rapporto di fiducia tra le due

istituzioni: la Commissione si deve dimettere se viene meno la fiducia.

La mozione di censura, per essere valida, deve presentare alcune condizioni:

- Deve essere sostenuta da una maggioranza di due terzi dei voti espressi, che costituisce

la maggioranza dei componenti del Parlamento

- Deve essere discussa dopo un attento esame, quindi non prima di 3 giorni dal suo

deposito

- La discussione e la votazione devono avvenire con la massima trasparenza, quindi con la

votazione pubblica

Le ragioni della censura dipendono dall’azione politica della Commissione, la quale si

dimetterà collettivamente. Questo comporterà la nomina di una nuova Commissione, che

rimarrà in carica per il restante mandato della Commissione censurata e avrà compiti

meramente amministrativi.

Per il suo carattere “traumatico”, la mozione di censura è stata presentata, ma mai approvata.

Inizialmente il Parlamento non aveva nessun rapporto con il Consiglio, ma oggi è stato

riconosciuto un diritto d’interrogazione anche nei suoi confronti.

Anche se il Consiglio deve presentare al parlamento la relazione sul programma di lavoro e sugli

obiettivi raggiunti, esso non può ricevere nessuna censura da parte del Parlamento, in quanto

risponde solo di fronte ai parlamenti nazionali. 21

Anche se tra Consiglio europeo e il Parlamento non c’era alcun rapporto, l’art 15 TUE prevede

la presentazione al Parlamento di una relazione dopo ogni riunione del Consiglio europeo.

Inoltre il Consiglio europeo ha la possibilità di essere ascoltato dal Parlamento europeo.

Vi sono scarsi rapporti tra il Parlamento e la Banca centrale europeo, per il suo carattere

fortemente indipendente.

Il Presidente della BCE deve presentare al Parlamento europeo una relazione annuale

sull’attività del sistema della Banche e sulla relazione monetaria; il Parlamento può procedere

ad un dibattito generale, svolgendo una blanda forma di controllo.

Altri poteri di controllo del Parlamento europeo sugli istituti e sugli Stati membri, vanno

ricollegati agli istituti dell’inchiesta, della petizione e del Mediatore.

I rapporti di collaborazione con i parlamenti nazionali sono istituiti dalla Conferenza delle

commissioni per gli affari europei dei parlamenti nazionali.

Il Parlamento, inoltre, partecipa alla formazione della Corte dei conti e del Comitato

esecutivo della BCE; mentre il Mediatore è nominato esclusivamente dal Parlamento.

Il ruolo del Parlamento rimane marginale rispetto al settore della politica estera e di sicurezza

comune (PESC). In questo settore, infatti, sono esclusi gli atti legislativi e i poteri si

concentrano negli organi intergovernativi, cioè il Consiglio europeo e il Consiglio.

Il Consiglio europeo è nato nella prassi della diplomazia intergovernativa dei Vertici al fine di

affrontare problemi e assumere decisioni riguardo importanti decisioni politiche sul cammino

dell’integrazione europea.

Tale prassi fu formalizzata con il vertice di Parigi del 1974 e da allora si diffuse la

denominazione di Consiglio europeo, che:

- Da una parte discuteva decisioni importanti a livello comunitario ed operava scelte

decisive a riguardo

- Dall’altra svolgeva funzioni di consultazione, coordinamento e programmazione in

materia di politica estera

Inizialmente il Consiglio europeo rimaneva fuori dal sistema organizzativo e normativo delle

Comunità europee; la situazione cambiò con il Trattato di Maastricht con il quale il Consiglio

europeo è stato inserito nell’UE, mentre, con il Trattato di Lisbona, ha ricevuto la

qualificazione di “istituzione”.

Nonostante l’inserimento nel quadro istituzionale, il Consiglio europeo mantiene il suo carattere

intergovernativo. Esso si colloca al vertice della struttura istituzionale dell’Unione, in quanto

le decisioni riguarda l’integrazione europea vengono assunte al livello di tale Consiglio e poi

attuate dalle altre istituzioni.

La composizione del Consiglio europeo è stabilita dall’art 15 par. 2 TUE, secondo il quale esso

è composto dai Capi di Stati o di governo, dagli Stati membri, dal suo Presidente e dal

Presidente della Commissione.

Tra le novità più significative del Trattato di Lisbona troviamo l’istituzione del Presidente del

Consiglio europeo: organo individuale eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata

per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta. Con la stessa procedura, il

Consiglio europeo può porre fine al mandato del Presidente in caso di impedimento o di colpa

grave.

Il Presidente del Consiglio europeo svolge un ruolo di coordinamento, di preparazione e di

mediazione all’interno del Consiglio europeo (art 15 TUE) e svolge anche una funzione di

rapporto esterna (art 6).

Il Consiglio europeo deve riunirsi due volte a semestre, su convocazione del Presidente.

In passato nessuna disposizione regolava il sistema di votazione del Consiglio europeo, perché le

decisioni venivano prese di comune accordo. Il Trattato di Lisbona ha formalizzato tale

procedura, salvo nei casi in cui i Trattati dispongono diversamente. In quest’ultimi casi votano

solo gli Stati membri, attraverso i Capi di Stato o di governo (carattere intergovernativo). 22

Nella votazione è stabilito che ciascun membro del Consiglio europeo può ricevere delega solo

da un altro membro e, quando è prevista l’unanimità, l’astensione di un membro non ostacola

l’adesione della deliberazione. Se è prevista, invece, la maggioranza qualificata si applicano le

stesse regole per la votazione del Consiglio.

I sistemi di votazione sono disciplinati dai Trattati a seconda dei casi e, a differenza della

maggioranza semplice e qualificata, il sistema più diffuso è quello della votazione all’unanimità.

Il ruolo del Consiglio europeo, oltre a quello riguardante la formazione di altre istituzioni o

organi, è un ruolo prettamente politico e questo carattere si riflette in particolare sugli atti

che esso emana,

al termine delle riunioni, infatti, il Presidente del Consiglio europeo esprime delle conclusioni,

frutto dell’intesa raggiunta dal Consiglio stesso.

Il Consiglio europeo svolge un ruolo primario nell’ambito della politica estera e di sicurezza

comune, nonché della politica di sicurezza e di difesa comune. In questo contesto il Consiglio

europeo adotta atti formali aventi effetti giuridici obbligatori.

L’oggetto di questi atti può essere di natura geografica o tematica ed essi obbligano sia l’Unione

che gli Stati membri a mettere in disposizione i mezzi necessari.

Con riguardo alla politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio europeo ha il compito di

individuare gli interessi strategici dell’Unione, di fissare gli obiettivi e definire gli

orientamenti generale di tale politica e di adottare le decisioni necessarie.

Il Consiglio europeo ha il compito di decidere riguardo la definizione di una difesa comune

dell’Unione. L’atto del Consiglio europeo è una raccomandazione non vincolante rivolta agli

Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali.

Sempre in quest’ambito è previsto un appello al Consiglio europeo da parte del Consiglio

qualora, nel caso di una delibera a maggioranza qualificata, un membro del Consiglio si oppone

all’adesione della decisione. L’utilità di questo meccanismo appare dubbia perché non si riesce

a comprendere il motivo per il quale i capi di Stato o di governo dovrebbero trovare nel Consiglio

europeo l’intesa che i loro ministri non hanno trovato nel Consiglio. Inoltre la norma conforma la

posizione sovraordinata del Consiglio rispetto all’Unione e al Consiglio.

Il Consiglio, inoltre, interviene anche in materie estranee all’azione esterna dell’Unione:

- In merito agli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e

dell’Unione

- Esamina annualmente la situazione occupazionale dell’Unione

Come abbiamo già visto, vi è uno stretto rapporto tra Parlamento europeo e Consiglio

europeo. Con il Trattato di Lisbona è stata introdotta una forma di controllo giudiziario

sull’operato del Consiglio, impugnando davanti la Corte di giustizia atti ritenuti illegittimi.

L’impugnabilità di tali atti è subordinata a due condizioni:

- Che siano atti giuridicamente obbligatori

- Che non riguardino la politica estera e di sicurezza comune

Il Consiglio è un organo intergovernativo, composto dagli Stati membri, rappresentati dai

rispettivi esecutivi (art 16 TUE).

Il Consiglio esprime gli interessi dei singoli Stati membri, contenuti negli atti adottati dal

Consiglio stesso. Questi sono atti organici imputabili giuridicamente allo stesso Consiglio, non

ai singoli Stati membri.

L’art 16 TUE stabilisce che ogni Stato membro sia rappresentato nel Consiglio a livello

ministeriale, con una persona abilitata a impegnare il governo di tale Stato e a votare.

La composizione del Consiglio è variabile perché è composta da ministri competenti che

valutano gli argomenti di volta in volta posti al suo odine del giorno.

L’art 16 TUE prevede due formazioni del Consiglio:

- Il Consiglio “Affari generali”

- Il Consiglio “Affari esteri” 23

La presidenza del Consiglio, ad eccezione della formazione “Affari esteri”, è determinata dal

Consiglio europeo con votazione a maggioranza qualificata secondo un sistema di rotazione

parificata, cioè assicurando a tutti gli Stati membri, a turno, tale presidenza. Il mandato dello

Stato membro dura per 6 mesi.

Diversa è la disciplina della formazione “Affari esteri”, la quale spetta ad un organo individuale,

cioè l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è

nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, con l’accordo del Presidente della

Commissione.

Il Consiglio, inoltre, è assistito da un Segretariato generale, guidato dal Segretario generale.

Il Consiglio si riunisce, su convocazione del Presidente, per iniziativa dello stesso Presidente,

di uno Stato membro o della Commissione. La sua sede è a Bruxelles ma, in alcuni mesi, tiene le

sue sessioni a Lussemburgo.

Le sessioni si dividono in due parti:

- Quella per le deliberazioni su atti legislativi, che avvengono in seduta pubblica

- Quella per le attività non legislative

Nel funzionamento del Consiglio, svolge un ruolo fondamentale il Comitato dei rappresentanti

permanenti, un organo intergovernativo formato da due parti:

- Il primo costituito dai rappresentanti permanenti aggiunti

- Il secondo costituito dai rappresentanti permanenti aventi il rango diplomatico

Il COREPER svolte un ruolo importante ai fini dell’adozione degli atti da parte del Consiglio. Il

COREPER finisce per diventare il reale interlocutore della Commissione, la quale, attraverso i

suoi rapporti partecipa al negoziato che si svolge all’interno di esso.

La regola generale di votazione nel Consiglio è la maggioranza qualificata, a questa si

affiancano altre due procedure: la maggioranza semplice e l’unanimità. L’astensione, inoltre,

non impedisce il raggiungimento dell’unanimità, a differenza dell’assenza di un membro.

Ogni Stato membro può ricevere la delega a votare in nome di un solo altro Stato membro.

La votazione a maggioranza qualificata è caratterizzata dal sistema di ponderazione, in base al

quale si afferma che gli Stati membri non hanno un voto ciascuno, ma al loro voto è assegnato

un peso diverso fissato dal Protocollo n.36. Di notevole importanza politica è anche la

determinazione della maggioranza necessaria per l’adozione delle deliberazioni, in quanto, a

seconda del numero richiesto, sono diverse le coalizioni realizzabili dagli Stati.

La soluzione è che si prescrive una duplice maggioranza, una fondata sulla ponderazione del

voto, l’altra sul numero degli Stati votanti, posti sullo stesso piano; a questi si può aggiungere

un terzo, basato sulla popolazione europea. La deliberazione viene adottata solo se il voto

esprime 255 voti ponderati e i voti dei 14 Stati membri. Inoltre è anche prevista una variante:

la maggioranza dei membri è sufficiente quando la deliberazione deve essere presa su proposta

della Commissione; quando quest’ultima non sia prescritta, è richiesta una maggioranza

qualificata aggravata, cioè i 255 voti devono esprimere almeno i due terzi degli Stati membri.

È possibile un’ulteriore condizione di adozione della delibera, su richiesta di un solo Stato

membro. Si tratta della clausola della verifica demografica, in base alla quale ogni Stato

membro può chiedere che si verifichi che la maggioranza qualificata esprima anche la

maggioranza del 62% della popolazione totale dell’Unione.

La nuova disciplina, entrata in vigore il 1 novembre 2014, stabilisce la nuova maggioranza

qualificata comporti l’eliminazione della ponderazione di voto, in quanto la maggioranza del

55% dei membri del Consiglio presuppone che ognuno disponga di un solo voto. A questa

maggioranza deve corrispondere quella del 65% della popolazione complessiva dell’Unione. La

minoranza che vuole impedire l’adozione della delibera deve comprendere almeno 4 Stati

membri.

Va poi ricordata una decisione del Consiglio che ha modificato il nuovo meccanismo di

votazione a maggioranza qualificata facendo delle ulteriori concessioni agli Stati che, pur

essendo in minoranza, presentino una certa consistenza. Quindi, se un numero di membri del 24

Consiglio che rappresenti almeno i tre quarti della popolazione, o almeno i tre quarti del numero

degli Stati membri, manifesta l’intenzione di opporsi all’adozione di un atto a maggioranza

qualificata, il Consiglio discute la questione.

Come abbiamo già detto, sono previste anche la maggioranza semplice e la l’unanimità,

quest’ultima particolarmente usata nella politica estera e di sicurezza comune.

In dottrina si è rilevato che è possibile realizzare accordi tra gli Stati membri nel Consiglio. In

proposito si rileva che i Trattati possono disporre un testo, elaborato a livello europeo con il voto

unanime del Consiglio, che deve essere sottoposto all’approvazione degli Stati membri, in

conformità alle rispettive norme costituzionali. In questi casi si svolge un procedimento

complesso:

- Una prima fase, fino alla decisione del Consiglio, a livello europeo

- Una seconda fase che si realizza con la stipulazione di un accordo internazionale.

Oltre a queste ipotesi, i Trattati prevedono che gli Stati possono concludere accordi in seno al

Consiglio, purché sia certa la loro volontà di obbligarsi giuridicamente; sono accordi in forma

semplificata che mancano di una successiva ratifica da parte degli Stati.

Non sono possibili, invece, accordi indirizzati a modificare i Trattati europei.

La Commissione

La Commissione ha la funzione di vigilare sul rispetto del diritto comunitario. I suoi membri,

infatti, esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale della Comunità

e non accettano istruzioni da alcun governo.

I membri della Commissione sono scelti tra i cittadini degli Stati membri, uno per ciascuno Stato

membro, in funzione della loro competenza generale e devono comunque offrire garanzie di

indipendenza. Il mandato dei commissari è rinnovabile ed è di 5 anni proprio per far sì che

coincida con la durata della legislazione del Parlamento.

La responsabilità di nomina del Presidente e dei membri della Commissione spetta al Consiglio

europeo, il quale dopo consultazioni appropriate, propone al Parlamento un candidato alla

carica di Presidente ed il Parlamento dovrà poi con deliberazione a maggioranza, approvare la

proposta. Qualora poi, tale candidatura non dovesse ottenere la maggioranza, il Consiglio

europeo, designerà un nuovo candidato che dovrà essere eletto secondo la medesima procedura.

Il Consiglio poi procede, di comune accordo, con il Presidente eletto a formare l'elenco delle

altre persone da nominare come commissari, in conformità alle proposte di ciascuno stato

membro.

Una volta formata la Commissione, incluso il Presidente, essa è sottoposta ad un voto di

approvazione del Parlamento europeo, a seguito del quale la Commissione viene formalmente

nominata dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata.

Va sottolineato che tale procedura "rafforza", per così dire, la Commissione attraverso una

maggiore responsabilità politica nei confronti del Parlamento.

Anche il ruolo del Presidente ha nel corso degli anni, acquisito un più forte ruolo politico.

Egli ha inoltre un potere molto ampio nella ripartizione delle competenze ai singoli commissari;

ciascun commissario ha infatti la responsabilità di un dato settore di attività, i cosiddetti

"portafogli" ( ad esempio politica agricola, concorrenza, mercato interno).

Vediamo ora quali sono le funzioni della commissione.

Comunemente la Commissione è definita l'esecutivo della struttura istituzionale. Essa ha infatti

un ruolo centrale nell'assetto istituzionale in quanto partecipa in modo sostanziale al processo di

formazione delle norme; il potere di proposta degli atti legislativi, infatti, appartiene

esclusivamente alla Commissione. Va detto comunque che la proposta della Commissione può

anche essere sollecitata dal Consiglio o dal Parlamento o dai cittadini dell'Unione o da un

numero rilevante di Stati membri, ma comunque, in linea di principio, il Consiglio non può

deliberare se non dietro proposta della Commissione. 25

Va sottolineato anche che nella elaborazione delle sue proposte la Commissione si avvale di

alcuni comitati composti da esperti nazionali o indipendenti ed inoltre, in ossequio al principio

di sussidiarietà la Commissione dovrà sempre giustificare la conformità della proposta a tale

principio.

Inizialmente erano previste 4 procedure per l’istituzione dei comitati (comitologia). Con il

Trattato di Lisbona, però, il quadro normativo cambia: la disciplina appena citata viene abrogata

e - Da un lato la potestà legislativa viene condivisa tra il Consiglio e il Parlamento

- Dall’altro la competenza ad eseguire gli atti dell’Unione spetta sia agli Stati membri che

alla Commissione

Inoltre la comitologia poneva sullo stesso piano la funzione esecutiva, cioè la mera attuazione di

norme da parte delle istituzioni legislative, e la funzione parzialmente normativa, cioè misure di

portata generale volte e modificare elementi non essenziali dell’atto da eseguire. Il Trattato di

Lisbona, invece, pone le due funzioni su piani diversi:

- La funzione esecutiva è limitata all’adozione di mera attuazione dell’atto, non solo atti

legislativi, ma tutti gli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione. Gli Stati membri si

occupano di tutte le misure di attuazione di tali atti, nell’ambito del loro diritto interno.

Solo quando sono previste condizioni uniformi di esecuzione, gli atti conferiscono

competenze esecutive alla Commissione.

- La funzione parzialmente normativa è collegata alle competenze delegate della

Commissione da parte delle istituzioni dotate di potere legislativo. L’atto delegato non

ha efficacia meramente esecutiva dell’atto legislativo, in quanto può integrare o

modificare elementi non essenziali.

Alla Commissione spetta, inoltre, l'importantissima funzione dell'esecuzione del Trattato e degli

atti derivati; funzione che si estrinseca soprattutto:

- Nei confronti degli Stati membri: può proporre un ricorso alla Corte di giustizia che

verifica l’inflazione dello Stato

- Nei confronti delle altre istituzioni: può disporre di strumenti giudiziari, proponendo alla

Corte un ricordo di annullamento degli atti dell’Unione o individuando la violazione dei

Trattati consistente nell’omissione di un atto

- Nei confronti dei privati: può predisporre delle ammende pecuniarie

Altro potere della Commissione è quello di dare esecuzione al bilancio, cioè si occupa della

riscossione delle entrate e nell’erogazione delle spese, insieme agli altri Stati.

La Commissione ha inoltre particolari poteri ispettivi in materia di concorrenza nonché poteri di

vigilanza sugli aiuti alle imprese e sulla condotta degli Stati membri.

Nell’attività esecutiva, la Commissione è sottoposta alla vigilanza degli Stati membri e sono

previste due procedure:

- Quella di esame, nulla quale la Commissione è vincolata a seguire il parere del comitato

- Quella consultiva, nella quale la Commissione gode di maggiore autonomia, in quanto

deve tener conto solo delle conclusioni e del parere del comitato.

Di solito è il regolamento stesso che stabilisce i casi nei quali utilizzare l’una o l’altra procedura.

La Commissione svolge anche un ruolo di rappresentanza esterna dell’Unione, ad eccezione:

- Della politica estera e di sicurezza comune, per i quali la rappresentanza esterna è svolta

dal Presidente del Consiglio europeo

- Per gli affari esteri e la politica di sicurezza, per i quali la rappresentanza esterna è

svolta dall’Alto rappresentante

Il ruolo di rappresentanza è svolto dalla Commissione anche all’interno degli Stati membri,

nell’ambito dell’ampia capacità giuridica riconosciuta all’Unione ed esercitata in tali Stati,

infatti può acquistare o alienare beni immobili e mobili e stare in giudizio. 26

Il ruolo della Commissione nella politica estera e di sicurezza comune è, invece, modesto. Il

potere d’iniziativa, infatti, viene attribuito a ciascun Stato membro e all’Alto rappresentante

per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

La Commissione esercita il potere di proposta in numerosi atti atipici, non vincolanti, che di

solito vengono emessi nella prassi, come comunicazioni, dichiarazioni e programmi.

La Commissione può emanare anche raccomandazioni non obbligatorie, rivolte alle istituzioni,

agli organi e agli Stati che però devono rientrare nell’ambito delle materie dei Trattati.

Quando la Commissione non esercita un potere esclusivo di proposta, può emanare pareri.

Infine, la Commissione pubblica ogni anno una relazione generale sull’attività dell’Unione, che

viene sottoposta all’esame del Parlamento europeo.

L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza

L’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza costituisce un organo

“ibrido”, perché riveste la posizione di presidente del Consiglio “Affari esteri” e di

vicepresidente della Commissione.

Per quanto riguarda la prima funzione, il Consiglio nomina l’Alto rappresentante e può anche

mettere fine al suo mandato. Egli, inoltre, è qualificato come mandatario del Consiglio.

Per quanto riguarda la seconda funzione, la nomina dell’Alto rappresentante deve essere

deliberata dal Consiglio europeo insieme al Presidente della Commissione. La sua nomina,

inoltre, è subordinata all’approvazione del Parlamento europeo, che può anche proporre una

mozione di censura nei suoi confronti. Dopo l’eventuale censura, l’Alto rappresentante continua

ad esercitare le altre funzioni che gli competono, in particolare quella di mandatario del

Consiglio.

Nei limiti in cui egli opera nella Commissione resta soggetto alle procedure che regolano il

funzionamento di quest’ultima; ma, a differenza degli altri membri della Commissione, l’Alto

rappresentante è sottratto al divieto generale, in base al quale tali membri non sollecitano né

accettano istruzioni da qualsiasi governo, istituzione o organo, nella misura in cui opera quale

mandatario del Consiglio e attua la politica estera e di sicurezza comune.

- Sul piano generale, l’Alto rappresentante assiste il Consiglio e la Commissione nel

compito di garantire coerenza tra i vari settori dell’azione esterna e tra questi e le altre

politiche dell’Unione.

- Sul piano specifico, l’Alto rappresentante svolge una funzione di proposta al Consiglio, di

attuazione delle decisioni nel Consiglio e nel Consiglio europeo, di rappresentanza

dell’Unione nei confronti dei terzi e di consultazione.

Altra funzione dell’Alto rappresentante si individua nell’attuazione delle missioni, attraverso

l’impiego di mezzi civili e militari.

Una novità del Trattato di Lisbona è l’introduzione del Servizio europeo per l’azione esterna. Si

tratta di un organo dell’Unione che opera in “autonomia funzionale”, posto sotto la

responsabilità dell’Alto rappresentante, con sede a Bruxelles.

Questo organo:

- assiste l’Alto rappresentante nelle funzioni di guida della politica estera e di sicurezza

comune, nelle funzioni svolte in qualità di presidente del Consiglio “Affari esteri” e in

quella di vicepresidente della Commissione;

- assiste il Presidente del Consiglio europeo, quello della Commissione la stessa

Commissione nell’esercizio delle loro funzioni nelle relazioni esterne

- collabora con i servizi diplomatici degli Stati membri

La Corte di giustizia dell’Unione europea

La Corte di giustizia dell’UE costituisce l’intero ordinamento giudiziario dell’Unione, che

comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati. 27

Inizialmente, la Corte di giustizia era l’unica istituzione giudiziaria dell’UE, ma successivamente,

con una decisione del Consiglio, fu istituito il Tribunale di primo grado, con alcune limitate

competenze e che adesso prende il nome di “Tribunale”.

La creazione del Tribunale rispondeva a due esigenze:

- liberare la Corte di giustizia da innumerevoli ricorsi che rischiavano di mettere in

pericolo la sua efficienza e funzionalità

- garantire un doppio grado di giurisdizione

a ciò si è aggiunta l’istituzione di tribunali specializzati, come il Tribunale della funzione

pubblica dell’UE, con la funzione di pronunciarsi in primo grado sulle controversie tra l’Unione e

i suoi agenti. Le sue decisioni posso essere impugnate dal Tribunale per motivi di diritto, che così

diventa giudice di secondo grado. A sua volta, le decisioni del Tribunale possono essere

impugnate dalla Corte di giustizia, che svolge la funzione di giudice di terzo grado.

La Corte di giustizia è composta da un giudice per ogni Stati membro. I giudici vengono nominati

dagli Stati membri di comune accordo per sei anni e il loro mandato è rinnovabile.

I giudice devono offrire tutte le garanzie di indipendenza e devono riunire le condizioni richieste

per l’esercizio delle più alte funzioni giurisdizionali, quindi devono essere giureconsulti di

notoria competenza.

I giudici decidono il Presidente per tre anni, mentre la Corte nomina il cancellieri.

La Corte di giustizia, inoltre, è affiancata da otto avvocati generali, i quali hanno il compito di

rappresentare, in maniera imparziale, l’interesse al rispetto del diritto.

I giudici godono dell’immunità della giurisdizione, che si estende oltre la fine delle loro funzioni

per quanto riguarda gli atti compiuti in veste ufficiale; l’immunità può essere tolta dalla Corte

di giustizia in seduta plenaria.

La Corte ha sede a Lussemburgo e si riunisce in sezioni, composte da tre o cinque giudici, o in

grande sezione, costituita da tredici giudici e presieduta dal Presidente della Corte;

eccezionalmente può riunirsi in seduta plenaria, cioè tutti i giudici.

Il Tribunale ha sede a Lussemburgo ed è formato da almeno un giudice per Stato membro con

una procedura di nomina simile a quella dei giudici della Corte, così come simili sono anche i

requisiti per la nomina. Il loro numero è di 27, fissato dallo Statuto della Corte.

Il Tribunale della funzione pubblica è nominato dal Consiglio all’unanimità e la sua decisione è

subordinata alla consultazione di un comitato composto da sette personalità, scelte tra ex

membri del Tribunale e della Corte e tra giuristi di notoria competenza, che forniscono un

parere sull’idoneità dei candidati e un elenco dei candidati idonei.

La Banca centrale europea e gli organi monetari

Un ruolo fondamentale nell’ambito di politica monetaria è svolto dalla Banca centrale europea e

dal Sistema europeo di banche centrali, i quali godono di poteri esclusivi.

Il Sistema europeo di banche centrali ha l’obiettivo di:

- mantenere la stabilità dei prezzi

- definire e attuare la politica monetaria dell’Unione

- svolgere le operazioni sui cambi

- promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento

Quest’organo, però, non è un organo autonomo, in quanto è composto dalla BCE, con sede a

Francoforte, e dalle banche centrali nazionali. È quindi la BCE, fornita di personalità giuridica,

che esercita in concreto le competenze in materia monetaria, a cominciare dalla emissione e dal

governo dell’euro.

Gli organi della BCE sono:

Iil Consiglio direttivo: composto dai membri del Comitato esecutivo della BCE e dai

governatori delle banche centrali nazionali degli Stati aderenti all’euro.

- Il Comitato esecutivo: composto dal Presidente, il vicepresidente, quattro altri membri,

scelti tra persone di elevata esperienza professionale, dal Consiglio europeo, che

28

delibera a maggioranza qualificata su raccomandazione del Consiglio e previa

consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio direttivo della BCE. Il loro mandato

è di otto anni e non è rinnovabile. Il Comitato esecutivo svolge funzioni preparatore ed

esecutive rispetto al Consiglio direttivo.

La BCE è caratterizzata dalla sua posizione di indipendenza, sia nei confronti degli Stati membri

che delle istituzioni politiche europee. Questo per tutelare la stabilità dei prezzi e, quindi,

evitare spinte inflazionistiche.

Tale indipendenza non implica incomunicabilità fra le autorità monetarie europee e le

istituzioni, infatti il Presidente del Consiglio e un membro della Commissione possono

partecipare alle riunioni del Consiglio direttivo della BCE.

La BCE svolge funzioni consultive e deve essere obbligatoriamente consultata nelle proposte di

atti dell’Unione che rientrano nelle sue competenze.

Importante è il potere normativo, riconosciuto alla BCE per l’assolvimento dei compiti del SEBC;

essa infatti può emanare regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri.

I regolamenti e le decisioni sono obbligatori e i primi sono di portata generale e direttamente

applicabili negli Stati membri aderenti all’euro.

Si tratta di atti normativi adottati al di fuori di altre istituzioni politiche, come il Parlamento

europeo, ma, nonostante questo, essi non sfuggono al controllo della Corte di giustizia.

Si tratta di atti normativi adottati al di fuori di altre istituzioni politiche, come il Parlamento

europeo, ma, nonostante questo, essi non sfuggono al controllo della Corte di giustizia.

La Corte dei conti

La Corte dei conti fu istituita con il Trattato di Bruxelles:

- Per rispondere all’esigenza di assicurare un controllo finanziario esterno alle singole

istituzioni

- Per garantire una gestione finanziaria più trasparente

La Corte dei conti è un organi di individui che non ha natura giurisdizionale. I suoi membri sono

un cittadino per ogni Stati membri, nominati per sei anni dal Consiglio a maggioranza

qualificata, su proposta di ciascun Stato membro e previa consultazione del Parlamento

europeo, e scelti tra le personalità che fanno parte, o hanno fatto parte, delle istituzioni di

controllo esterno o che posseggono una qualifica specifica per svolgere quella determinata

funzione e che offrano tutte le garanzie di indipendenza.

La funzione principale è quella di assicurare il controllo finanziario dell’Unione. Si tratta di un

controllo esterno, perché effettuato da un’istituzione nei confronti di altre. Il controllo da parte

della Corte dei conti consiste nella legittimità e nella regolarità delle entrate e delle spese, ma

anche all’accertamento della sana gestione finanziaria.

I risultati del controllo finanziario sono:

- La dichiarazione di affidabilità dei conti presentata al Parlamento europeo e al Consiglio

- La relazione generale annuale trasmessa alle altre istituzioni

Entrambi sono sottoposte all’esame del Parlamento europeo ai fini della sua delibera, con la

quale dà atto alla Commissione dell’esecuzione del bilancio.

La Corte di conti, inoltre, assiste il Parlamento europeo e il Consiglio nella loro attività di

controllo sull’esecuzione di bilancio.

La Corte dei conti ha anche una funzione consultiva, infatti può fornire pareri su richiesta di una

delle altre istituzioni europee. Si tratta di pareri facoltativi, solo raramente di pareri

obbligatori, come per l’adozione delle misure di prevenzione e di lotta contro le frodi.

Gli organi ausiliari

Gli organi ausiliari hanno funzione consultiva e sono: il Comitato economico e sociale e il

Comitato delle regioni. Essi sono organi di individui perché sono composti da persone

indipendenti dai governi degli Stati membri. 29

Il Comitato economico e sociale è composto dai rappresentanti delle organizzazioni di datori di

lavoro, di lavoratori dipendenti e di altri attori rappresentativi della società civile e la loro

composizione viene riesaminata a intervalli regolari dal Consiglio. Il loro numero no0n può

superare i 35.

Essi vengono nominati dal Consiglio per cinque anni, che delibera a maggioranza qualificata su

proposta degli Stati membri, previa consultazione della Commissione. I componenti del Comitato

sono rappresentano gli Stati, ma esercitano la loro funzione in piena indipendenza.

Il Comitato si riunisce su convocazione del Presidente, di propria iniziativa o su richiesta del

Parlamento europeo, del Consiglio o della Commissione.

La funzione consultiva è esercitata attraverso pareri obbligatori o consultivi:

- I pareri obbligatori devono essere richiesti, pena l’invalidità, dal Parlamento europeo, dal

Consiglio o dalla Commissione solo nei casi espressamente previsti dai Trattati

- I pareri facoltativi sono quelli richiesti dal Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla

Commissione in tutti i casi in cui lo ritengano opportuno o dal Comitato di propria

iniziativa

Il Comitato delle regioni è stato istituito dal Trattato di Maastricht per fornire una

rappresentanza, a livello europeo, alle autonomie locali. La procedura di nomina, il numero e la

composizione è uguale a quella del Comitato economico e sociale. Anch’essi sono membri

indipendenti e possono essere contemporaneamente parlamentari europei. Requisito

fondamentale è che essi devono già rivestire un mandato assembleare o di governo in una

regione o altro ente locale.

Anche il Comitato delle regioni può emanare pareri obbligatori o facoltativi:

- I pareri obbligatori sono prescritti per varie materie in cui è richiesto anche il parere del

Comitato economico e sociale

- I pareri facoltativi riguardano i casi di cooperazione transfrontaliera e quelli in cui il

Comitato delle regioni ritenga che siano in causa interessi regionali specifici

Il Comitato delle regioni può impugnare davanti la Corte di giustizia atti dell’Unione, come ad

esempio l’impugnazione di atti al fine di salvaguardare le proprie prerogative oppure

l’impugnazione di un atto per violazione del principio di sussidiarietà.

Altro organo consultivo è il Comitato per l’occupazione, composto da due membri nominati da

ciascun Stato membro e due nominati dalla Commissione. Esso ha la funzione di seguire la

situazione occupazionale, di formulare pareri su richiesta del Consiglio o della Commissione e di

preparare i lavori del Consiglio relativi all’elaborazione degli orientamenti nella politica di

occupazione, all’esame delle relazioni statali in materia e alle conseguenti raccomandazioni. I

pareri sono in genere facoltativi e il Comitato è tenuto a consultare le parti sociali.

Troviamo, poi:

- il Comitato dei trasporti, composto da esperti designati dagli Stati membri e istituito

presso la Commissione.

- Il Comitato, presieduto da un membro della Commissione e composto da rappresentanti

dei governi e delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro,

incaricato di assistere la Commissione nell’amministrazione del Fondo sociale europeo.

- Il Comitato per la protezione sociale, composto da due membri nominati da ciascun Stato

membro e dalla Commissione, incaricato di seguire la situazione di sviluppo delle

politiche di protezione sociale negli Stati membri e nell’Unione, di agevolare scambi di

informazioni e di elaborare relazioni e pareri.

La Banca europea per gli investimenti

La Banca europea per gli investimenti, pura facendo parte dell’UE sin dalla sua origine,

costituisce una realtà autonoma, i cui membri sono gli Stati membri dell’UE.

La sua struttura comprende:

- Il Consiglio dei governatori: composto dai ministri designati dagli Stati membri 30

- Il Consiglio di amministrazione formato da individui che offrono garanzie di indipendenza

e di competenza

- Il Comitato direttivo: costituto da personalità indipendenti

Per quanto riguarda il sistema di finanziamento e il bilancio, il capitale della Banca europea per

gli investimenti è costituito dalle quote, diversificate, sottoscritte dai singoli Stati membri.

La funzione essenziale della Banca europea per gli investimenti è quella di contribuire allo

sviluppo equilibrato del mercato interno nell’interesse dell’Unione, attraverso la concessione di

prestiti e di garanzie. 31

Capitolo 4: I PROCEDIMENTI INTERISTITUZIONALI

Le tre istituzioni politiche, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, interagiscono in

molte materie, come il bilancio, l’adozione degli atti dell’Unione, la conclusione di accordi

internazionali.

Il bilancio

Il bilancio è regolato dal TFUE, dal regolamento finanziario e da accordi interistituzionali tra le

istituzioni.

Il bilancio dell’UE è composto dalle entrate e dalle spese. Per quanto riguarda la loro

determinazione:

- Le entrate sono decise dai governi degli Stati membri

- Le spese sono disciplinate dal Parlamento europeo

Per quanto riguarda il finanziamento dell’UE, viene adottato il sistema delle risorse proprie della

Comunità, che vengono sostituite ai contributi finanziari degli Stati membri.

Questo sistema garantisce:

- L’automatismo nella determinazione dell’entità delle entrate dell’Unione

- L’indipendenza dell’Unione dagli Stati membri. Gli Stati membri, però, non hanno la

possibilità di rifiutarsi di finanziare l’Unione, ma hanno ancora il potere di decidere quali

risorse destinare ad essa.

Le decisioni sulle entrate dell’Unione richiedo l’unanimità degli Stati membri nel Consiglio, il

quale adotta una decisione che è subordinata all’approvazione di ciascuno Stato membro.

Nella determinazione delle entrate dell’Unione il Parlamento ha un ruolo meramente consultivo.

Nello stabilire che il bilancio è finanziato dalle risorse proprie, fanno eccezione le altre entrate,

che hanno portata residuale e comprendono:

- Le trattenute sulle retribuzioni dei dipendenti dell’Unione

- Le ammende alle imprese

- I contributi degli Stati membri

- L’assunzione dei prestiti

Le risorse proprie, invece, comprendono:

- Prelievi, premi, importi supplementari o compensativi, importi o elementi aggiuntivi,

dazi

- Aliquota uniforme sull’imponibile IVA di ciascuno Stato membro

- Aliquota del reddito nazionale lordo degli Stati membri

Inoltre la riscossione delle entrate è effettuata dagli Stati membri, i quali trattengono una certa

percentuale a titolo di spese di riscossione.

Il bilancio deve conformarsi ad alcuni principi, che sono:

- Principio dell’unità del bilancio, in base al quale si devono compensare tutte le entrate e

le spese

- Principio dell’universalità del bilancio, in base al quale l’insieme delle entrate deve

coprire indistintamente l’insieme delle spese, senza possibilità di destinare determinate

entrate alla copertura di talune spese specifiche e, per altro verso, non può esservi

compensazione tra entrate e spese

- Principio dell’annualità, in base al quale il bilancio deve contenere tutte le entrate e le

spese previste per l’anni a cui si riferisce

- Principio di specializzazione, in base al quale le risorse del bilancio sono affidate alla

gestione soltanto per gli scopi previsti dal bilancio stesso e precisati in modo dettagliato

nelle linee di bilancio

- Principio di equilibrio, in base al quale le entrate e le spese devono risultare in pareggio.

A questo principio si collega la prescrizione in virtù della quale l’Unione, prima di

adottare gli atti, deve assicurarsi che essi abbiano una copertura finanziaria 32

- Principio della buona gestione finanziaria, al quale devono attenersi la Commissione e gli

Stati membri e pone le c.d. “tre e”, cioè:

Il principio dell’economia, in base al quale i mezzi impiegati dall’istituzione per la

o realizzazione della propria attività sono resi disponibili in tempo utile nella

quantità e qualità appropriate ad al prezzo migliore

Il principio dell’efficienza, in base al quale deve essere ricercato il miglior

o apporto tra i mezzi impiegati ed i risultati conseguiti

Il principio dell’efficacia, in base al quale gli obiettivi specifici fissati devono

o essere raggiunti e devono essere conseguiti i risultati prefissati.

Il Parlamento europeo e il Consiglio rivestono il ruolo di “autorità di bilancio”.

Il Trattato di Lisbona ha eliminato la distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie,

le prime spettanti al Consiglio, le seconde al Parlamento europeo. Il Trattato, invece, ha posto

sullo stesso piano le due autorità di bilancio e ha semplificato la disciplina relativa

all’approvazione del bilancio.

Il Trattato di Lisbona prevede l’adozione di un quadro finanziario pluriennale, che fissa gli

importi dei massimali annui degli stanziamenti per impegni relativi ad ogni categoria di spesa,

ciascuna categoria corrispondendo ai grandi settori di attività dell’Unione. In questo modo il

quadro finanziario pluriennale assume un ruolo decisivo nelle scelte politiche, in quanto è a lui

che sono subordinate le subordinazioni del bilancio annuale.

Il quadro finanziario pluriennale è determinato da un regolamento, adottato dal Consiglio

all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo, a maggioranza dei suoi membri.

L’approvazione del bilancio annuale, che avviene ad opera del Parlamento europeo e del

Consiglio attraverso una procedura legislativa speciale, prevede un determinato procedimento:

“entro il 1° luglio di ogni anno, ciascuna istituzione elabora una previsione delle spese per il

successivo anno finanziario. La Commissione raggruppa queste previsioni in un progetto di

bilancio, il quale viene proposto entro il 1° settembre al Parlamento europeo e al Consiglio da

parte della Commissione.

Il primo esame del progetto di bilancio viene fatto dal Consiglio che, successivamente, comunica

la sua posizione al Parlamento europeo. Entro i successivi 42 giorni il Parlamento può:

- Approvare la posizione del Consiglio e in questo caso il bilancio viene adottato

- Contrastare la posizione del Consiglio, attraverso l’adozione di emendamenti e in questo

caso il progetto è trasmesso al Consiglio, che può approvare tutti gli emendamenti del

Parlamento oppure, in caso contrario si apre una fase davanti al comitato di

conciliazione.

Il comitato di conciliazione cerca di giungere ad un accordo su un progetto comune

accettato sia dal Parlamento europeo, che dal Consiglio. Se il comitato non riesce a

raggiungere questo accordo, il progetto viene respinto e la Commissione deve sottoporre

un nuovo progetto di bilancio. Se, invece, il comitato raggiunge un accordo, il

Parlamento e il Consiglio approvano il progetto entro 14 giorni.

Entro questo termine si possono verificare diverse possibilità:

- Il Parlamento europeo e il Consiglio approvano espressamente il progetto comune e il

bilancio è definitivamente adottato

- Il Parlamento europeo e il Consiglio non approvano il progetto oppure se una delle due

istituzione respinge il progetto e l’altra non riesce a deliberare, allora il progetto è

bocciato.

- Il Consiglio approva il progetto, mentre il Parlamento lo respinge, allora il progetto è

bocciato

- Il Consiglio respinge il progetto, mentre il Parlamento lo approva, allora la posizione di

parità viene alterata a favore del Parlamento. Quest’ultimo può decidere di confermare

tutti gli emendamenti oppure solo alcuni, allora il bilancio è definitivamente adottato. A

questo punto il Presidente del Parlamento europeo constata l’adozione. 33

Quando il bilancio viene approvato, è compito della Commissione eseguirlo, cioè riscuotere le

entrate ed erogare le spese.

La Corte dei conti presenta al Parlamento e al Consiglio una dichiarazione di affidabilità dei

conti e della legittimità e regolarità delle operazioni. Il suo controllo non si limita al controllo

formale, ma si estende anche alla gestione del bilancio, cioè alla sana gestione finanziaria. Alla

fine, la Corte dei conti redige una relazione annuale.

Il controllo politico sull’attività amministrativa svolta dalla Commissione spetta al Parlamento

europeo, la cui delibera è chiamata “decisione di scarico”, che esprime la sua approvazione.

L’adozione degli atti dell’Unione europea

La seconda procedura interistituzionale è rappresentata dall’adozione degli atti dell’UE. È il

singolo articolo che attribuisce alle istituzioni la competenza di adottare l’atto in questione.

Il Trattato di Lisbona ha stabilito delle tipologie generali di tali procedimenti, collegandovi

l’individuazione di atti legislativi dell’Unione.

Il TFUE stabilisce che le autorità legislative sono il Parlamento europeo e il Consiglio e

l’esercizio della funzione legislativa è subordinata alla proposta della Commissione. Il TFUE

stabilisce una procedura legislativa ordinaria, definita di “codecisione”. Accanto a questa ci sono

delle procedure legislative speciali, nelle quali non si ha la perfetta parità di posizione tra

Parlamento europeo e Consiglio, infatti il Consiglio assume una posizione superiore rispetto a

quella del Parlamento europeo, il quale partecipa all’adozione dell’atto con il suo parere o la

sua approvazione.

Procedura legislativa ordinaria

La procedura legislativa ordinaria di codecisione ha inizio con la proposta della Commissione,

anche se in rari casi è possibile, in via alternativa, la proposta di soggetti diversi da essa.

La proposta della Commissione, inoltre, può essere sollecitata dal Parlamento europeo, dal

Consiglio e da un milione di cittadini, e il Consiglio, in più, può indicare su quali temi formulare

le proposte e secondo quali criteri.

La proposta della Commissione viene preparata sulla base delle sue stesse riflessioni, delle

competenze tecniche dei propri tecnici e delle consultazioni e sollecitazione da parte di esperti,

ambienti sociali e gruppi di interesse.

Il potere esclusivo di proposta da parte della Commissione è stato notevolmente rafforzato,

infatti il Consiglio, per modificare la proposta, deve deliberare all’unanimità. La Commissione

può modificare la proposta, per renderla più accettabile dal Consiglio e dal Parlamento, o

addirittura ritirarla.

La proposta della Commissione, quindi, viene presentata al Parlamento e al Consiglio che

svolgono una “Prima lettura”. Il Parlamento adotta la sua posizione e la trasmette al Consiglio;

se quest’ultimo l’approva, l’atto è adottato; in caso contrario il Consiglio adotta la qua

posizione la trasmette al Parlamento.

A questo punto si apre la “Seconda lettura”, che può condurre a diversi risultati:

- Il Parlamento può approvare la posizione del Consiglio e, quindi, l’atto è adottato. Lo

stesso avviene anche se il Parlamento non si è pronunciato.

- Il Parlamento può respingere la posizione del Consiglio e l’atto non è adottato.

- Il Parlamento può proporre emendamenti alla posizione del Consiglio e l’atto emendato

viene inviato al Consiglio e alla Commissione. Se il Consiglio approva tutti gli

emendamenti del Parlamento, allora l’atto viene approvato. Se il Consiglio respinge gli

emendamenti del Parlamento, il Presidente del Consiglio e il Presidente del Parlamento

convocano un comitato di conciliazione, che cerca di giungere ad un accordo comune.

Alla ricerca dell’accordo contribuisce anche la Commissione, che cerca di favorire un

ravvicinamento tra le due istituzioni. 34

Se il comitato non giunge ad un progetto comune, l’atto si considera non adottato e la

procedura si chiude definitivamente.

Se il progetto comune viene adottato si apre la fase della “Terza lettura”, in cui il Parlamento e

il Consiglio possono adottare l’atto proposto dal comitato di conciliazione. L’atto, quindi, è

definitivamente adottato; mentre, in caso contrario, l’atto si considera non approvato.

Procedure legislative speciale

Nelle procedure legislative speciali è il Consiglio che assume il potere decisionale, mentre si

affievolisce la posizione del Parlamento europeo, che interviene con un parere o con

l’approvazione.

Il Consiglio delibera all’unanimità, accentuando il carattere intergovernativo del procedimento

decisionale, il cui risultato positivo è subordinato al raggiungimento dell’intesa tra i governi

degli Stati membri.

La consultazione del Parlamento è obbligatoria, ma il Consiglio è del tutto libero di accettare o

meno le sue proposte. In caso di mancata consultazione, l’atto emanato dal Consiglio è

illegittimo per “violazione delle forme sostanziali”, quindi verrà dichiarato nullo dalla Corte di

giustizia.

Ovviamente il Parlamento deve essere nuovamente consultato se l’originaria proposta è stata

modificata (obbligo di riconsultazione). Vi sono alcuni casi, però, in cui il Consiglio può emanare

l’atto in assenza del parere del Parlamento quando questi ritardi nel darlo.

L’altra forma di partecipazione del Parlamento europeo è rappresentata dalla sua approvazione

alla decisione del Consiglio. Il Parlamento, quindi, ha un forte potere, in quanto può impedire

l’adozione dell’atto esercitando un “diritto di veto”. Tale potere può essere solo negativo, cioè

può solo impedire l’adozione dell’atto e non può incidere in senso propositivo su di esso.

La conclusione di accordi internazionali

Altro procedimento interistituzionale è la stipulazione di accordi internazioni con Stati terzi o

con organizzazione internazionali da parte dell’Unione.

La Corte di giustizia ha elaborato la teoria del parallelismo delle competenze, in base ogni

qualvolta la Comunità ha il potere di adottare una normativa al proprio interno, allora ha

automaticamente il potere di concludere accordi sul piano esterno.

La competenza dell’Unione a concludere accordi internazionali, però, non è sempre esclusiva,

infatti può essere concorrente con quella degli Stati membri.

Il principio del parallelismo delle competenze risolve anche le questioni per stabilire se la

competenza è esclusiva o concorrente, infatti se la competenza interna dell’Unione è esclusiva,

allora lo sarà anche la competenza a concludere accordi internazionali, tranne la possibilità che

l’Unione autorizzi gli Stati membri a concludere accordi.

Nelle altre materie, cioè quelle di competenza concorrente, il potere dell’Unione coesiste di

concludere accordi coesiste con quello degli Stati membri. Anche in questi casi, però, gli Stati

membri devono esercitare il loro potere senza compromettere i fini dell’Unione, sulla base del

principio della leale cooperazione. Inoltre i poteri degli Stati membri si riducono man mano che

l’Unione emana norme interne nelle varie materie, trasformando la competenza concorrente in

competenza esclusiva.

Dal momento che c’è molta incertezza nel distinguere le competenze esclusive da quelle

concorrenti, in linea generale si può dire che la competenza dell’Unione è esclusiva quando

l’atto che la prevede la configuri come tale.

Gli accordi misti 35

Nei casi di incertezza o di confusione tra competenze esclusive e concorrenti, vengono stipulati

accordi misti, che sono negoziati e vengono sottoscritti sia dall’Unione che dagli Stati membri e

richiedono sia la decisione dell’Unione che la ratifica degli Stati membri

In passato la stipulazione dell’accordo misto era dovuto all’indisponibilità di Stati terzi a

riconoscere l’Unione in quanto tale, o alla richiesta di tali Stati di avere quali contraenti gli Stati

membri dell’Unione, non solo quest’ultima. Successivamente il ricorso agli accordi misti è stato

voluto proprio dagli Stati membri, restii a consentire all’Unione di gestire da sola le relazioni

esterne e preoccupati di salvaguardare le proprie prerogative di fronte la tendenza ad un

continuo ampliamento della competenza esclusiva dell’Unione.

Gli accordi misti, però, determinano anche alcune difficoltà:

- La necessità di ratifica da parte degli Stati membri

- La decisione del Consiglio dell’Unione

- È importante definire nei confronti degli Stati terzi contraenti in quale misura i diritti e

gli obblighi nascenti dall’accordo misto si ripartiscono tra l’Unione e gli Stati membri

- Problemi di coordinamento tra l’Unione e gli Stati membri in fase di esecuzione

dell’accordo

- Nonostante la materia oggetto dell’accordo rientra nella competenza esclusiva

dell’Unione, può capitare che la partecipazione di quest’ultima venga preclusa e che

l’accordo sia aperto solo agli Stati. In questi casi la competenza a stipulare spetta agli

Stati membri nell’interesse dell’Unione

La stipulazione di accordi internazionali

Il procedimento di conclusione degli accordi internazionali inizia con una raccomandazione della

Commissione, o dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di

sicurezza, indirizzata al Consiglio.

Se il Consiglio accoglie la raccomandazione, autorizza l’avvio dei negoziati, scegliendo il

negoziatore o il capo della squadra di negoziato. Il negoziatore agisce sotto il controllo del

Consiglio, il quale può impartirgli direttive e designare un comitato speciale. Inizialmente, in

questa fase, non era previsto alcun intervento del Parlamento europeo, mentre adesso esso deve

essere informato di tutte le fasi della procedura di stipulazione e il suo ruolo si esprime, a

seconda dei casi, con la consultazione o l’approvazione.

La decisione di concludere l’accordo spetta al Consiglio, su proposta del negoziatore. La

conclusione può avvenire:

- In forma semplificata, attraverso la semplice firma della persona delegata dal Consiglio

- In forma solenne, attraverso una decisione o un regolamento del Consiglio

A questo punto viene comunicato alla controparte che sono state adempiute tutte le formalità

necessarie alla conclusione dell’accordo e la sua entrata in vigore è disciplinata dalle regole di

diritto internazionale.

Il Consiglio può attribuire, in alcuni casi, una limitata competenza a stipulare: al negoziatore,

alla Commissione e all’Alto rappresentate per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Gli accordi internazionali sono subordinati sempre al rispetto delle disposizioni dei Trattati e la

Corte di giustizia vigilia la compatibilità tra il contenuto dell’accordo e quello dei Trattati. Ove

essa accerti l’incompatibilità, l’accordo può essere concluso solo dopo averlo modificato o dopo

aver modificato i Trattati stessi.

Per quanto riguarda gli effetti giuridici degli accordi internazionali, tali accordi entrano a far

parte dell’Unione, vincolando le istituzioni e gli Stati membri; la loro efficacia è immediata e

non richiede nessuna ratifica.

L’esecuzione dell’accordo da parte degli Stati membri rappresenta l’adempimento di un “obbligo

interno” che deriva dal diritto dell’Unione, del quale lo stesso accordo è parte integrante. 36

Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, anche gli accordi misti costituiscono parte

integrante dell’ordinamento dell’Unione, con la conseguenza che rispetto ad essi la Corte può

esercitare le proprie competenze. 37

Capitolo 6: LE FONTI DELL’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA

Possiamo individuare una pluralità di fonti dell’ordinamento giuridico dell’Unione.

In posizione primaria troviamo:

- Il Trattato sull’UE

- Il Trattato sul funzionamento dell’UE

Sullo stesso piano di fonte primaria si collocano i protocolli e gli alle gagati dei Trattati.

Le dichiarazioni allegate ai Trattati, invece, assumono valore interpretativo. Costituiscono,

invece, disposizioni di diritto primario quelle contenute negli accordi di adesione con nuovi

membri.

Gli stessi Trattati prevedono un sistema di fonti rappresentate dagli atti obbligatori emanati

dalle istituzioni europee (regolamenti, direttive, decisioni); tali fonti vengono definite “di

diritto derivato” dell’Unione.

Tra i Trattati e le fonti di diritto derivato vi è un rapporto gerarchico, nel senso che le seconde

sono subordinate ai primi.

Meno chiaro è il quadro del sistema delle fonti dell’ordinamento dell’Unione, infatti non esiste

nessuna gerarchia tra le fonti di diritto derivato. Per questo motivo non è possibile individuare

nessun rapporto giuridico tra gli atti tipici dell’Unione, i quali vanno posti sullo stesso piano.

Allo stesso tempo, i Trattati non operano nessuna distinzione, per quanto riguarda la loro forza

giuridica, tra atti adottati con la procedura legislativa ordinaria, atti adottati con le procedure

legislative speciali e atti emanati dal Consiglio senza l’obbligo di consultazione del Parlamento

europeo.

Resta, poi, ancora da definire sia la collocazione nell’ordinamento dell’Unione, sia il valore

giuridico di una pluralità di atti atipici.

Il sistema del diritto dell’Unione si arricchisce anche con una serie di altri fonti, tra cui

troviamo:

- Gli accordi conclusi dall’Unione con gli Stati terzi o organizzazioni internazionali

- Il diritto internazionale generale

- I principi generali del diritto dell’Unione

I Trattati

I Trattati sono accordi internazionale soggetti alle regole di diritto internazionale generale e

rappresentano la “costituzione” dell’Unione, in quanto danno vita ad uno nuovo ente, cioè

l’organizzazione internazionale, stabilendo i suoi fini istituzionali, le regole di funzionamento,

l’apparato istituzionale e i suoi poteri.

Il carattere costituzionale è accentuato perché essi hanno dato vita ad un ente sopranazionale al

quale gli Stati membri hanno trasferito la loro sovranità, che viene esercitata non solo nei

confronti di essi stessi, sia nei confronti dei loro cittadini.

I caratteri di questi Trattati si riflettono soprattutto sulle regole interpretative degli stessi. La

giurisprudenza della Corte di giustizia, infatti, ha imposto un’interpretazione molto ampia per

quanto riguarda i poteri dell’Unione, dando luogo alla teoria dei poteri impliciti.

Si deve aggiungere che la Corte ha anche affermato un metodo storico d’interpretazione, in base

al quale le norme del diritto dell’UE devono essere interpretate tenendo conto dell’evoluzione

di tale diritto.

È necessario, inoltre, che il diritto dell’UE debba essere interpretato in maniera uniforme in

tutta l’area europea, e in maniera autonoma rispetto al significato che una sua disposizione

potrebbe avere nel diritto di uno Stato membro.

In questo quadro viene esclusa la possibilità di individuare i principi “supercostituzionali”; la

Corte, infatti, ha escluso che gli accordi tra gli Stati membri con gli Stati terzi e l’ordinamento

dell’UE possano compromettere i principi costituzionali dei Trattati europei. 38

È il giudice comunitario che controlla la legittimità degli atti comunitari per quanto riguarda la

loro conformità ai diritti fondamentali, quindi la Corte di giustizia europea si colloca in una

posizione sopraordinata rispetto al complesso delle disposizioni dei Trattati.

I Trattati, non solo istituiscono l’ordinamento giuridico, ma, le loro disposizioni, attribuiscono ai

soggetti veri e propri diritti. Quando queste disposizioni hanno contenuto chiaro, preciso e

incondizionato, esse sono hanno efficacia diretta; questo vuol dire che esse attribuiscono agli

individui diritti che essi possono esercitare nell’ordinamento degli Stati membri e per la cui

tutela possono agire in via giudiziaria davanti i tribunali statali. L’attribuzione di questi diritti

avviene in modo diretto e automatico, a prescindere dalla volontà degli Stati membri.

Il giudice nazionale, quindi, si pone come giudice naturale dell’applicazione del diritto

dell’Unione, tutte le volte in cui questo è destinato ad operare in maniera diretta e immediata

negli ordinamenti degli Stati membri e, quindi, come primo garante di tale effettiva

applicazione.

Il Trattato di Lisbona ha accentuato ulteriormente il riconoscimento normativo del principio

dell’efficacia diretta, stabilendo che gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali

necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto

dell’Unione.

Determinare se una disposizione ha efficacia diretta, non solo bisogna guardare al contenuto

chiaro, preciso e incondizionato, ma deve anche essere idonea ad attribuire diritti soggettivi ai

singoli.

L’efficacia diretta, però, deve essere distinta dall’applicabilità diretta:

- L’applicabilità diretta esprime il carattere delle disposizioni di essere applicabili

all’interno degli Stati membri senza bisogno di nessun atto statale di esecuzione o di

adattamento.

- L’efficacia diretta riguarda il diritto nascente da una disposizione e la sua azionabilità

immediata dinanzi ai giudici nazionali.

Bisogna distinguere tra:

- Effetti diretti verticali (soggezione del singolo rispetto alla pubblica autorità): l’efficacia

diretta di una disposizione dei Trattati opera nei rapporti tra i singoli e gli Stati membri,

o altri enti pubblici. Questi effetti si fanno valere soprattutto nei confronti della pubblica

amministrazione.

- Effetti diretti orizzontai (parità nei rapporti tra i privati): l’efficacia diretta di una

disposizione dei Trattati opera nei rapporti tra privati. Questi effetti comportano che le

disposizioni conferiscano ai singoli diritti, ma anche obblighi.

I principi generali del diritto dell’UE

Un’altra categoria di fonti del diritto dell’UE è costituita dai principi generali. Non riguardano il

principio di sussidiarietà, il principio di libera circolazione, ma di comprende, ad esempio, il

principio di solidarietà.

Questi principi rappresentano il contenuto di disposizioni dei Trattati e quindi sono vigenti come

diritto primario. Inoltre, questi principi costituiscono principi autonomi dell’ordinamento

dell’Unione e sono destinati ad operare nell’ambito generale del diritto dell’UE, e non in

materia limitata.

I principi generali dell’Unione hanno origine pretoria, poiché essi non derivano da specifiche

disposizioni, ma da una giurisprudenza creativa della Corte di giustizia, che parte da una

riflessione che essa compie a partire dai caratteri propri dell’ordinamento dell’Unione.

- Tra i principi proclamati dalla Corte partendo da specifiche disposizioni, troviamo il

principio di leale collaborazione

- Tra i principi proclamati dalla Corte partendo da un confronto tra gli ordinamenti degli

Stati membri, troviamo i diritti fondamentali 39

- Tra i principi proclamati dalla Corte che trovano la loro fonte nella logica giuridica o un

esigenze di giustizia sostanziale, che hanno carattere universale, troviamo il principio

della certezza del diritto e anche quello del legittimo affidamento

La posizione dei principi generali non è facile da individuare nell’ordinamento dell’Unione, ma

essi possono porsi sullo stesso piano dei Trattati, al livello, quindi, del diritto primario

dell’Unione.

I principi generali si pongono come fonti non scritte di diritto dell’Unione , quindi, integrano il

sistema giuridico dell’Unione. Essi, inoltre:

- Sono indirizzati alle istituzioni europee, le quali sono tenute a rispettarli nello

svolgimento delle loro attività

- Sono indirizzati agli Stati membri

I principi generali svolgono anche un’importante funzione interpretativa rispetto alle altre

norme dell’Unione. In questo rango troviamo il principio dell’effetto utile, secondo il quale ogni

norma deve essere interpretata in modo che possa raggiungere nella maniera più efficace il

proprio obiettivo.

Non sembra utile creare un elenco dei principi generali del diritto dell’Unione, perché

risulterebbe incompleto e suscettibile di variazioni. In questo rango troviamo:

- Il principio dell’uguaglianza, dalle norme del TFUE che vietano le discriminazioni per

determinati motivo o in specifici settori, la Corte ha affermato che tale principio diventi

un principio “generale” di uguaglianza, infatti va oltre le norme che vietano le

discriminazioni: esso vieta differenze di trattamento in situazioni analoghe, ma impone

trattamenti differenti in situazioni diverse.

- Il principio della certezza del diritto, che può essere considerato come principio generale

di giustizia sostanziale.

- Il principio del legittimo affidamento, che implica la tutela delle aspettative che gli

interessi nutrono, in quanto suscitate dal comportamento delle stesse istituzioni

europee.

Altri principi generali si trovano nella giurisprudenza europea, come il principio di democrazia, il

principio di buona fede, il principio di solidarietà degli Stati membri.

Va poi ricordata, tra i principi generali, anche l’intera categoria dei diritti fondamentali.

Gli accordi internazionali dell’Unione europea

Gli accordi internazioni dell’UE si trovano in una posizione intermedia tra i Trattati e gli atti di

diritto derivato.

Tali accordi sono subordinati ai Trattati, quindi non hanno la forza giuridica necessaria per

modificarli: essi possono essere stipulati solo se e quando sia stata assicurata la loro

compatibilità con gli stessi trattati mediante la loro formale revisione. La loro contrarietà ai

Trattati determina la loro illegittimità e, quindi, la possibilità di sindacare da parte della Corte

di giustizia.

Gli atti di diritto derivato, invece, sono subordinati agli accordi internazionali dell’UE. Infatti,

dal momento che tali accordi vincolano le istituzioni dell’Unione, allora le istituzioni, per

rispettare tale vincolo, devono astenersi dall’adottare atti che siano in contrasto con i suddetti

accordi. In caso contrario, questi atti sono invalidi e possono essere annullati dalla Corte di

giustizia.

Gli accordi internazionali dell’Unione, entrando automaticamente nell’ordinamento dell’Unione,

attribuiscono diritti ai singoli. Tale efficacia diretta, come già detto, è valida solo se il

contenuto delle norme è chiare, preciso e incondizionato e se la sua applicazione non richiede

l’emanazione di nessun atto ulteriore.

Gli accordi conclusi tra gli Stati membri 40


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fran_93

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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2018-2019

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher fran_93 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Sannio - Unisannio o del prof Virzo Roberto.

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