Riassunto esame Diritto dell'Unione europea, prof Viro, libro consigliato Istituzioni di Diritto dell'Unione europea, Villani

Istituzioni di diritto dell'Unione Europea

Capitolo 1: Origini evoluzioni e caratteri dell'integrazione europea

Il processo di integrazione europea è molto antico. Un primo progetto fu quello di creare l'Unione paneuropea, che voleva unificare l'Europa, difendendola dalla minaccia sovietica da un lato e dalla dominazione economica statunitense dall'altro. Aristide Briand, ministro francese, presentò il suo progetto di Unione europea alla Società delle Nazioni Unite che prevedeva un'organizzazione politica degli Stati membri, i quali conservavano la propria sovranità (organizzazione confederale).

Una visione federalista, invece, veniva presentata nel Manifesto di Ventotene nel 1941 (Spinelli, Rossi, Colorni), in base alla quale era necessario trasferire la sovranità di ogni Stato a un'organizzazione sovranazionale, e cioè alla Federazione europea. Accanto a questa visione ci fu quella dello statista e industriale francese Jean Monnet. Egli, così come auspicava il Movimento federalista, voleva eliminare i nazionalismi tra gli Stati creando un'Unione europea a carattere politico; però non si poteva raggiungere immediatamente, ma solo gradualmente attraverso forme di coesione e di solidarietà.

Alla fine della seconda guerra mondiale, fermenti europeisti trovarono una nuova adesione nel discorso di Winston Churchill, il quale propose di stabilire una sorta di Stati Uniti d'Europa, partendo innanzitutto da un'intesa tra Francia e Germania.

Per concretizzare questi progetti, intervenne George Marshall, che subordinava il suo piano (cioè degli aiuti per la ricostruzione dell'Europa dopo la guerra) all'istituzione di uno strumento capace di garantire stabilità economica e politica. Questa offerta fu accolta dai Paesi occidentali che crearono l'Organizzazione europea di cooperazione economica (OECE), trasformata nel 1960 nell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE).

L'OCSE è un'organizzazione internazionale a carattere intergovernativo, cioè opera mediante gli organi, soprattutto il Consiglio, ed è soggetta, quindi, alla loro volontà, subordinata al consenso unanime degli Stati membri. Carattere intergovernativo ha anche il Consiglio d'Europa, che ha come obiettivo la cooperazione tra gli Stati europei, anche se introduce elementi di novità, come, ad esempio, l'Assemblea parlamentare dotata di poteri di discussione, infatti i poteri forti e rilevanti sono concentrati nel Comitato dei ministri.

La creazione della CECA

La prima organizzazione che trasferisce la sovranità dei singoli Stati a Comunità sopranazionali, è la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA). Essa venne creata dal Trattato di Parigi nel 1951 a cui aderirono Belgio, Francia, Germania Occidentale, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. Il Trattato, in accordo con la dichiarazione di Schuman, prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, nell'osservanza di condizioni normali di concorrenza, con l'eliminazione e il divieto dei dazi e delle restrizioni alla circolazione di questi prodotti negli Stati membri, degli aiuti e sovvenzioni statali, dei provvedimenti che stabiliscono delle discriminazioni, nonché quelli che ostacolano la libera scelta del fornitore da parte dell'acquirente.

Allo stesso tempo, il Trattato di Parigi stabiliva un'organizzazione formata da quattro istituzioni:

• Alta Autorità: organo collegiale composto da individui indipendenti, con funzioni esecutive e normative nei confronti degli Stati membri e delle imprese.
• Assemblea comune: composta dai rappresentanti dei popoli degli Stati membri e dai delegati dei parlamenti nazionali, con funzioni di controllo politico sull'Alta Autorità.
• Consiglio speciale dei ministri: composto dai ministri degli Stati membri, competente ad emanare pareri.
• Corte di giustizia: organo giudiziario, con la funzione di assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del Trattato.

Il Trattato di Parigi prevedeva un termine di 50 anni, alla fine dei quali (2002) la CECA si estinse.

L'evoluzione successiva

Dopo l'estinzione della CECA, gli stessi Stati istituirono nel 1952 la Comunità europea di difesa (CED), che comportava:

• La creazione di un esercito europeo.
• Un meccanismo istituzionale di reazione a qualsiasi aggressione.
• Un ulteriore progetto che prevedeva la formazione di una Comunità politica europea (CPE).

Il Trattato CED non entrò mai in vigore perché non fu mai ratificato dalla Francia. Oltre al rifiuto della Francia, il Trattato fallì perché si abbandonò il metodo funzionalista e gradualista in favore di un metodo politico e militare, inadeguato ai tempi. Si trattava, quindi, di un progetto troppo ambizioso e poco realistico. La CED determinò anche un cambiamento di metodo, da funzionalista a economico-sociale, che poneva le basi per un successivo sviluppo politico. Il rilancio del processo di integrazione avvenne con il Trattato della Comunità economica europea (CEE) e di quello della Comunità europea dell'energia atomica (CEECA o Euratom), che entrarono in vigore nel 1958.

Il Trattato CEE ha natura economica e commerciale, ma non settoriale, come la CECA, bensì generale. Esso prevede:

• Unione doganale, che comporta l'eliminazione di dazi doganali, restrizioni e ogni altro ostacolo agli scambi di merci e anche lo stabilimento di una tariffa doganale comune.
• Progressiva creazione di un mercato comune, favorendo la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali.
• Libera concorrenza.
• Una serie di politiche volte a riequilibrare l'approccio liberoscambista e interventista.

Come la CECA, anche la CEE era organizzata in diverse istituzioni:

• Assemblea, divenuta poi Parlamento europeo.
• Corte di giustizia.
• Commissione e Consiglio, corrispondenti all'Alta Autorità e al Consiglio dei ministri della CECA.

La CEEA, giuridicamente molto simile alla CEE, nasceva con il compito di elevare il tenore di vita degli Stati membri e di sviluppare gli scambi tra essi, attraverso la formazione e l'incremento delle industrie nucleari.

Le comunità sopranazionali

Le Comunità appena citate si differenziano dalle comuni organizzazioni internazionali, infatti vengono definite Comunità sopranazionali (Unione europea). Entrambe nascono da un accordo tra Stati membri, con il quale si stabiliscono gli scopi comuni da perseguire e la struttura dell'ente, però:

• Nelle organizzazioni internazionali gli Stati membri sono rappresentati esclusivamente dai propri governi, mentre non vi è nessuna partecipazione dei cittadini, per questo motivo vengono definite "organizzazioni intergovernative". Gli atti di queste organizzazioni sono rivolti agli Stati, i quali, poi, devono darne esecuzione all'interno del proprio ordinamento giuridico.
• Le Comunità sopranazionali sono caratterizzate da una partecipazione dei cittadini, attraverso il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale. Inoltre vi è il trasferimento della sovranità degli Stati membri all'Unione, che viene esercitata sia nei confronti degli Stati e sia nei confronti dei cittadini. Gli atti della comunità sono direttamente applicabili negli Stati membri, senza bisogno di intermediazione da parte di essi.

Il trasferimento di sovranità, soprattutto di potestà legislativa, risulta accresciuto dalla Corte di giustizia, che ha affermato nella sentenza Costa c. Enel del 1964, il primato del diritto comunitario su quello interno incompatibile (impostazione accolta anche dalla Corte costituzionale italiana). Il trasferimento di sovranità non ha riguardato solo la potestà legislativa, ma anche quella giudiziaria.

Va richiamata la competenza della Corte di giustizia, disciplinata dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, che afferma che: se in un processo davanti a un giudice nazionale sorge una questione riguardo l'interpretazione dei Trattati europei, o la validità di un certo atto, deve essere lo stesso giudice a sospendere il processo interno e a chiedere alla Corte di giustizia di risolvere la questione. La Corte di giustizia non risolve il caso concreto, ma si limita a pronunciare la corretta interpretazione della norma europea e a decidere se l'atto è valido o meno; la decisione finale spetterà al giudice nazionale.

L'incidenza della Corte di giustizia risulta ancora più profonda se si fanno due osservazioni:

• Nonostante le sentenze della Corte siano obbligatorie per il giudice a quo, esse producono effetti generali, vincolando i giudici interni a conformarsi ad esse.
• La Corte di giustizia non intende il proprio ruolo in termini di interpretazione delle norme dei Trattati e di loro applicazione (civil law), ma si è svincolata da uno stretto rispetto delle norme, svolgendo una funzione creativa del diritto (common law).

Un ulteriore fenomeno di trasferimento di sovranità viene rappresentato dall'adozione dell'euro come moneta unica. Rispetto ai Trattati di Parigi e di Roma, il quadro odierno dell'integrazione europea si è notevolmente ampliato, sia sotto il profilo soggettivo di partecipazione degli Stati membri, sia sotto il profilo oggettivo relativo agli obiettivi, alle politiche, alle istituzioni e alle competenze dell'Unione europea:

• Profilo soggettivo: il numero degli Stati membri è aumentato, dai sei originari si è arrivati ai 27 attuali.
• Profilo oggettivo: l'aumento di numero degli Stati membri ha prodotto anche l'estensione dell'applicazione del diritto dell'Unione europea ai nuovi Stati membri. Questa applicazione, però, non è generale, infatti, negli atti di adesione, vengono inserite le "clausole di salvaguardia" che vengono utilizzate per evitare di applicare determinate disposizioni nei confronti del nuovo Stato membro. Questa decisione per evitare di creare difficoltà ai nuovi Stati membri, in particolare per tutelare i loro interessi e per non alterare il funzionamento del mercato e delle politiche interne.

Allo stesso tempo anche le norme dei Trattati sono state adattate, soprattutto per quanto riguarda il funzionamento delle istituzioni europee. Tra le varie modifiche che hanno fatto assumere l'attuale volto all'Unione europea, troviamo il Trattato di Lussemburgo del 1965, il quale ampliava i poteri del Parlamento europeo e affermava, in seguito alla decisione del Consiglio, la necessità di sostituire i contributi finanziati degli Stati membri con le risorse proprie della Comunità.

Altre innovazioni si ebbero intorno agli anni '80 con il Trattato Spinelli, che però non entrò mai in vigore perché non venne ratificato da tutti gli Stati. Esso stabiliva che il Parlamento e il Consiglio europeo esercitassero congiuntamente il potere legislativo con la partecipazione attiva della Commissione e che una legge fosse adottata solo dopo l'approvazione sia del Parlamento che del Consiglio.

Atto unico europeo e successivi progressi

L'insuccesso del Trattato Spinelli determinò la nascita dell'Atto unico europeo, il quale stabiliva una cooperazione europea in materia di politica estera e tentava di dare una risposta al progetto di democratizzazione iniziato dal Trattato Spinelli, soprattutto per quanto riguarda l'attività legislativa, ma non con un procedimento di codecisione (del Parlamento e del Consiglio), ma di cooperazione, che consentiva al Consiglio di adottare un atto anche contro la volontà del Parlamento. L'Atto unico, inoltre, fissava un termine, 31 Dicembre 1992, entro il quale la CEE avrebbe dovuto contemplare il progetto di mercato unico.

Per questo tipo di mercato era necessaria la realizzazione delle quattro fondamentali libertà di circolazione:

• Di merci;
• Di persone;
• Di servizi;
• Di capitali.

Erano già stati raggiunti importanti obiettivi, ma comunque queste libertà trovavano ancora molti ostacoli. La fissazione di un termine, non solo risultò essere un grande successo, ma produsse un'importante spinta psicologica negli operatori economici e commerciali, che si attrezzarono per il completamento del mercato comune e anche per gli ambienti politici e sociali.

L'Atto unico, infine, introdusse diverse politiche europee:

• Politica di coesione economica e sociale: per ridurre il divario tra le diverse regioni della Comunità.
• Politica di ricerca e di sviluppo tecnologico: per rafforzare e rendere più competitiva l'industria europea.
• Politica ambientale: per tutelare l'ambiente, ma anche la salute dell'uomo e garantire l'utilizzazione attenta e razionale delle risorse naturali.

Il Trattato di Maastricht e l'Unione Europea

Un svolta importante nel processo d'integrazione europea si è avuta con il Trattato di Maastricht del 1992 (entrato in vigore il 1 novembre 1993), che dà vita all'Unione europea. Questa ricomprende le tre Comunità europee (CECA, CEE, CEEA), instaurando forme di cooperazione tra gli Stati membri in due materie:

• La politica estera e di sicurezza comune (PESC);
• La giustizia e affari interni (GAI).

In questo modo l'UE si fonda su tre pilastri:

• Il primo rappresentato dalle Comunità europee;
• Il secondo rappresentato dalla politica estera e di sicurezza comune;
• Il terzo rappresentato dalla giustizia e affari interni.

Questa articolazione comporta che nel primo pilastro operino le istituzioni, i procedimenti e il carattere "sopranazionale" delle Comunità europee; negli altri due prevalga, invece, un metodo intergovernativo. Il Trattato, inoltre, stabilisce anche i ritmi e le condizioni per il passaggio a una moneta europea unica, cioè l'euro e mostra una più accentuata attenzione per i diritti fondamentali della persona. Questo porta a due conseguenze:

• I diritti fondamentali dell'uomo vengono riconosciuti principi generali del diritto comunitario.
• Viene riconosciuta la cittadinanza europea, che consiste in uno status giuridico che spetta ad ogni cittadino di uno Stato membro.

Questa accentuata attenzione nei confronti dei diritti fondamentali permette il passaggio da una Comunità essenzialmente economica e commerciale a una di carattere sociale, culturale ed umano. Altra innovazione introdotta dal Trattato è l'introduzione di una nuova procedura di adozione degli atti delle istituzioni europee, chiamata "codecisione" (l'atto, affinché venga adottato, richiede il consenso del Consiglio e del Parlamento europeo). Infine, il Trattato accetta definitivamente il modello d'integrazione europea non necessariamente uniforme per tutti gli Stati membri, ma che può svilupparsi in maniera diversa per l'uno o per l'altro.

Modifiche introdotte dai trattati successivi

Tra le innovazioni dei successivi Trattati, troviamo:

• Il Trattato di Amsterdam del 1997 (entrato in vigore il 1 maggio 1999): accentua la connotazione politico-sociale dell'Unione europea, proclamando i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani, e inserisce, come suo obiettivo, quello di promuovere un elevato livello occupazionale. Esso, inoltre, introduce la cooperazione rafforzata per consentire l'impiego delle istituzioni e dei procedimenti europei al fine di realizzare determinati sviluppi dell'integrazione europea ad opera solo di alcuni Stati membri. Ulteriore innovazione è la "comunitarizzazione" del terzo pilastro, cioè che le materie appartenenti ad esso (circolazione delle persone, asilo, immigrazione, visti) vengono sottratte al Tratto dell'Unione europea e passano al Trattato sulla Comunità europea. In questo modo, esse sono sottoposte ai procedimenti e alle istituzioni, mentre il terzo pilastro riduce la sua disciplina alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
• Il Trattato di Nizza del 2001 (entrato in vigore il 1 febbraio 2003): contiene novità riguardo l'organizzazione giudiziaria, attraverso le disposizioni abilitanti con le quali le istituzioni europee possono creare nuovi organi giudiziari e modificare alcune competenze di quelli esistenti. Viene ampliato l'ambito di applicazione della procedura di codecisione e della cooperazione rafforzata. Non è stata inserita la Carta di Nizza dei diritti fondamentali, che ha acquisito pieno valore giuridico solo con il Trattato di Lisbona, dopo essere stata proclamata e firmata dai Presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Tra gli sviluppi recenti ricordiamo il progetto della Costituzione europea, elaborata da una Convenzione (organo collegiale composto dai rappresentanti dei governi) della Commissione, del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali. Il confronto e il vivace dibattito avvenuto hanno determinato un processo partecipativo mai avvenuto prima, che ha conferito al testo una profonda legittimazione democratica. L'ultima parola spettava ai governi, che in conferenza intergovernativa hanno approvato la Costituzione il 29 ottobre 2004 a Roma. La Costituzione, però, non è entrata mai in vigore perché mancava la ratifica di tutti gli Stati membri. A seguito dei risultati negativi, i Capi di Stato hanno stabilito una pausa di riflessione per favorire un successivo dibattito tra le comunità civili e politiche. Questa pausa di riflessione, poi, accantonando il progetto e il Consiglio di Bruxelles ha affidato a una conferenza intergovernativa il compito di elaborare un nuovo trattato di riforma per integrare i Trattati delle innovazioni introdotte dalla Costituzione europea.

I lavori della conferenza intergovernativa portarono al Trattato di Lisbona il 13 dicembre 2007. La sua entrata in vigore era subordinata alla ratifica di tutti e 27 gli Stati membri e questo processo incontrò molti ostacoli, ad esempio in Germania, in Irlanda, in Repubblica Ceca e in Polonia. A differenza della Costituzione europea, che unificava in un s