Riassunto esame Istituzioni di Diritto Pubblico, prof. Corsi, libro consigliato Corso di Diritto Pubblico, Barbera, Fusaro

L'ordinamento giuridico e il diritto costituzionale

Il diritto è un fenomeno sociale, tipico dell’essere umano: “ubi ius ubi societas”; è un insieme di regole di condotta che regola le relazioni tra i soggetti. “Ne cives ad arma veniant” è il suo scopo: mira a organizzare il vivere comune, dà assetto al vivere sociale. Il diritto non è autoreferenziale, ossia si basa su valori ritenuti importanti per il gruppo sociale, assunti dal potere politico come regole giuridiche; il diritto tende alla giustizia ma si realizza anche in base alla prevalenza delle forze politiche, quindi diritto e giustizia non sono sovrapponibili. Occorre evitare di infrangere tali regole, motivo per cui esiste l’autorità che sanziona chi le trasgredisce e garantisce una pacifica convivenza. Queste regole sono caratterizzate da una causalità deontologica, un “dover essere” che implica un “non dover fare”: esse sono norme giuridiche; un insieme ordinato di regole di condotta è un ordinamento giuridico. La sovranità di una comunità riguarda anche l’indipendenza dagli altri ordinamenti, il rapporto con gli altri stati, delineato dal diritto internazionale. Le regole del diritto pubblico riguardano la collettività, mentre quelle del diritto privato regolano l’autonomia dei privati; quest’ultimi si servono del contratto, un accordo tra le parti tramite cui do l’assetto che preferisco ai miei beni patrimoniali. Settori del diritto privato sono quello commerciale e del lavoro; del diritto pubblico fanno parte il diritto costituzionale, internazionale, europeo, parlamentare, regionale e degli enti locali, amministrativo, tributario, ecclesiastico, penale e processuale. Le sanzioni penali sono erogate da un giudice, mentre quelle amministrative da un’autorità amministrativa e spesso sono di natura pecuniaria; le sanzioni civili riguardano il venir meno dei contratti privatistici oppure la responsabilità.

Lo stato

L’ordinamento giuridico-politico per eccellenza è lo stato, entità costituita da un territorio, una popolazione e un governo sovrano; il termine si afferma alla fine del Medioevo con la nascita delle monarchie nazionali. Per forma di stato si intende il rapporto tra autorità e libertà: nel Medioevo era di regime patrimonial-privatistico, dove si creava un rapporto tra re e feudatario; molte funzioni erano delegate e mancava l’idea che il potere centrale dovesse soddisfare gli interessi di tutti i suoi sudditi. Dal X secolo iniziano commerci e scambi e si comincia a parlare di crisi dell’impero: nascono unità politiche che non riconoscono nessuno al di sopra di sé; tale sviluppo è dovuto anche alla necessità di eserciti stabili, di un nuovo commercio e di un sistema fiscale accentrato. Nascono anche i funzionari, che svolgono compiti fondamentali in vece del re: ecco che si arriva alle monarchie nazionali e dunque allo stato assoluto, dove non si riconosce una sfera privata dell’individuo e tutto si accentra; il sovrano tende inoltre a distruggere poteri intermedi e assemblee. Nel XVIII secolo si inizia a parlare di stato di polizia, evoluzione e non mutamento (da “polis” = gestione della cosa pubblica): il regime è allo stesso modo assolutista con un accentramento di potere, ma si parla di assolutismo illuminato, perché c’è una maggiore attenzione alle esigenze della popolazione attraverso leggi per istruzioni e per l’assistenza. L’Inghilterra non conoscerà mai questo tipo di accentramento, perché le autonomie locali manterranno sempre il potere: la nobiltà alleata con le contee controbilancia il potere sovrano. Alla fine del ‘700 si vivono in Europa continentale contrasti sociali tra nobiltà e borghesia e si sviluppa il pensiero liberale, fondato sul giusnaturalismo: l’autorità tutela i diritti naturali; nascono anche i diritti politici proprio in questo periodo. Si arriva all’idea della tripartizione dei poteri e al fatto che anche l’autorità è soggetta al diritto e alla legge: ecco lo stato di diritto; sono questi i connotati dello stato liberale che caratterizza il IX secolo. Dal 1850 si assiste alla nascita del proletariato e dei primi partiti: aumenta il numero degli elettori e sorgono anche i sindacati. I diritti divengono così associativi, cioè dell’essere umano che si unisce ad altri per perseguire obiettivi comuni; la neutralità dello stato scompare e a inizio ‘900 i cambiamenti sociali sono riflessi dalla costituzione di Weimar. In essa c’è il passaggio dalle costituzioni liberali del XX secolo: ideali di solidarietà, diritti di associazione, intervento in economia dello stato per ripristinare situazioni di bilanciamento. Nel XX secolo lo stato da liberale diventa democratico-sociale con l’approvazione di alcune costituzioni; in Italia come in Germania il passaggio conosce totalitarismi, in cui i diritti perdono progressivamente peso. In Europa orientale si parla di socialismo reale, dove si nega la proprietà privata e il ruolo guida è assunto dal partito unico. Dopo la II guerra mondiale nascono anche i diritti sociali, per cui lo stato deve intervenire a tutelare bisogni specifici; lo stato democratico-sociale è evoluzione di quello liberale, arricchisce i principi già presenti ed estende a tutti i diritti politici: ecco il suffragio universale. La forma di stato, oltre al rapporto tra autorità e libertà, può essere vista nel rapporto tra potere centrale e autonomie territoriali; nonostante l’Europa abbia una forte tradizione accentratrice riconosciamo: stato accentrato (Italia pre-repubblicana); stato regionale (Italia attuale); stato federale (Usa, ogni stato ha potere). Nel passaggio dall’assolutismo alla separazione dei poteri, vi è l’idea che il potere è soggetto al diritto, dunque alle carte costituzionali: le prime che riconoscono diritti ai cittadini sono quelle inglesi; il costituzionalismo si sviluppa a partire dalla fine del ‘700 non solo in Europa, ma anche negli Usa che con la costituzione di Philadelphia del 1787 e il raggiungimento dell’indipendenza influenzeranno anche la Francia: con essa si considera nato lo stato di diritto. All’art.6 di questa si scrisse che “La costituzione sarà legge suprema del Paese e i giudici di ogni stato sono soggetti ad essa”, questione affrontata dalla Corte Suprema nel 1803, che stabilì la massima autorità costituzionale rispetto alle leggi, comprese quelle del parlamento. In Europa le costituzioni erano ancora flessibili, cioè modificabili dal legislatore ordinario: l’idea della rigidità si affaccerà solo nel XX secolo, momento in cui si creeranno organi che garantiscono il rispetto della Costituzione da parte delle leggi del parlamento; la prima Corte costituzionale è quella austriaca, creata nel 1920, mentre in America questo compito rimarrà affidato ai giudici ordinari. Il potere che dà vita a una Costituzione è originario (o costituente), ma questo non implica che potrà poi modificarla: questo spetta a un potere derivato (o di revisione). Le costituzioni possono essere scritte o consuetudinali, più lunghe o più corte, con disposizioni cogenti o programmatiche (di principio); quest’ultime stabiliscono gli indirizzi generali ma lasciano varia interpretazione. Inoltre, possono essere rigide o flessibili, a seconda che ci voglia o meno un procedimento di revisione aggravato; alcune pongono limiti espliciti alla modifica (art.139 Italia) e altre impliciti, ossia non modificabili anche se non scritto espressamente. Inoltre, le carte possono essere ottriate (concesse) o votate.

Lo stato e gli altri ordinamenti: l'ordinamento internazionale

Le carte costituzionali conoscono importanti sviluppi anche a livello internazionale: è il caso, ad esempio, della carta di Nizza firmata nel 2000 che sarebbe poi diventata trattato di Lisbona; essa mirava a tutelare i diritti anche con carte internazionali: si sarebbe poi arrivati alla “Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo”. Altro importante passo è la Cedu, “Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”; infine ricordiamo i patti di New York, uno relativo ai diritti civili e politici, l’altro a quelli economici, sociali e culturali.

L'ordinamento dell'Unione europea

Rispetto agli altri ordinamenti, quello italiano non fa alcun riferimento alla partecipazione all’Unione Europea. I primi tentativi di unificazione risalgono al trattato di Roma del ’57, molti anni più tardi rispetto all’entrata in vigore della Costituzione, pertanto il costituente non poteva sapere cosa sarebbe successo di lì a poco; le revisioni nel senso di modificazioni alla Costituzione sono state 14 circa, di cui le più importanti furono: il numero fisso di 315 e 630 parlamentari e la stessa durata di Camera e Senato nel ’63; revisione completa del titolo V nel ’99 e 2001. La revisione più recente nell’aprile del 2012, che si applicherà dal 1 gennaio 2014, concerne la riscrittura dell’art. 81, che riguarda il processo annuale di bilancio, su richiesta dell’Unione Europea; ha come principio il pareggio di bilancio dello Stato e delle pubbliche amministrazioni tutte, considerata una necessità legata anche alla contingente situazione della finanza di numerosi Paesi tra cui l’Italia: si è sviluppata una recessione a causa di vicende finanziarie statunitensi, che hanno coinvolto i paesi con un elevato debito pubblico (calcolato in base al PIL, il valore prodotto da uno stato).

DEFICIT = quanto in più lo stato e le amministrazioni spendono di quello che ricevono in un anno; in teoria non dovrebbe mai superare il 3%. Si può accumulare a causa di investimenti aggiunti alla spesa corrente.

DEBITO = cumulo di tutti i deficit della storia precedente. Quello italiano, dopo la Grecia, è il più alto a livello europeo, ed equivale circa al 130% del PIL annuo. Poiché a partire dal 2002 è stata instaurata la moneta comune in 17 Paesi su 28 appartenenti all’Unione Europea, adesso si trova a repentaglio a causa dei debiti di alcuni Paesi, così come le economie stesse; questo è dovuto al mercato comune che si è costruito: ecco perché dall’Eurozona provengono sempre più ferree restrizioni per far sì che la mala gestione di alcune finanze non si rifletta su tutta l’Unione. Si cerca, pertanto, di far inserire nelle singole costituzioni degli articoli per promuovere il pareggio di bilancio e la decrescita del debito pubblico, e le conseguenti garanzie giuridiche necessarie a far sì che questo avvenga.

L’Unione Europea è un ordinamento giuridico molto particolare, fatto al tempo stesso di persone fisiche e ordinamenti statali, in grado di produrre comandi nelle materie di sua competenza, che sono decise dagli stati partecipanti: circolazione delle persone, dei servizi, dei capitali, delle imprese; la grande innovazione dell’UE è che delle norme che essa produce alcune sono come nel diritto internazionale rivolte agli stati, ma molte altre sono rivolte direttamente a tutti i soggetti che agiscono economicamente e socialmente all’interno dei 28 paesi dell’UE. Inoltre, nelle materie che sono state attribuite all’UE non solo il diritto europeo si applica direttamente, ma se le disposizioni contrastano con la norma interna prevale quella europea, perché per competenza è più ampia.

Il passaggio dalle Comunità europee (CECA, EURATOM, e CE) all’Unione Europea è sancito dal Trattato di Lisbona del 2007, che integra il Trattato sull’Unione Europea del 1993 e tutti gli altri. Nel ’51 era nata la CECA e nel ’57 CEE ed EURATOM, principalmente per prevenire ulteriori conflitti a causa di Francia e Germania, mettendo in comune le due fondamentali risorse del carbone e dell’acciaio: Italia e Benelux fanno da contorno; manca tuttavia la difesa, che sicuramente figurava tra gli obiettivi primari. Al 1965 risale inoltre il trattato di fusione, dove gli organi vengono messi in comune; Maastricht rappresenta sicuramente una delle tappe finali, poiché le due successive saranno di sola modifica al trattato UE.

La riforma dei trattati

Otto anni dopo l’entrata in vigore del trattato di Maastricht sorge l’esigenza secondo gli organi dell’UE, in particolare del Consiglio europeo, cioè l’organo che esercita la funzione di indirizzo costituito dai capi di stato o di governo dei 28 paesi, di un’integrazione ulteriore che potesse portare alla stesura di una vera e propria carta costituzionale o a qualcosa di simile; allo scopo si cercò di battere una strada diversa da quella tradizionale, fondata sull’idea delle grandi negoziazioni internazionali tra stati secondo un meccanismo tipicamente intergovernativo. Poiché l’UE è un’unione mista, fatta di stati ma anche di popoli, non si voleva delegare ai rappresentanti diplomatici la stesura di questo nuovo documento fondante dell’UE, ma, allo scopo di garantire maggiore trasparenza, convocare un’apposita convenzione (nella storia delle costituzioni del mondo sono state così chiamate quelle riunioni allargate che tentassero di coinvolgere i rappresentanti del popolo) che avesse una rappresentanza di uno per governo, due per ogni parlamento nazionale, due rappresentanti della Commissione europea e 16 del Parlamento europeo; si allargò anche ai rappresentanti dei paesi candidati: la convenzione per il futuro dell’UE del 2002-2004 fu presieduta dall’ex presidente francese Giscard d’Estaing, mentre vicepresidente erano l’ex presidente del consiglio Giuliano Amato e l’ex primo ministro belga. Il progetto di trattato proposto fu fatto proprio dai governi e firmato a Roma nell’ottobre del 2004 dopo una conferenza intergovernativa che seguì i lavori della convenzione; tale documento venne ratificato da numerosi paesi, tra cui l’Italia nell’aprile 2005, ma respinto da due referendum, uno francese e uno olandese a metà del 2005: era il periodo in cui in alcuni paesi dell’Europa centrale vi era insoddisfazione per i propri governi. Il trattato fu così abbandonato, e si convocò una più tradizionale conferenza intergovernativa dove si approvò il trattato di Lisbona: l’Italia ratifica nel 2008 e anche l’Irlanda, dopo un primo rifiuto ricevuto dal referendum popolare, probabilmente a causa della crisi che si stava verificando nel 2009, lo ripropose e lo approvò; l’ultima ratifica fu della Repubblica Ceca.

I paesi fondatori sono Italia, Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi; un primo allargamento si ebbe nel 1973 con l’entrata di Danimarca, Gran Bretagna e Irlanda. I vari allargamenti costituiscono la missione europea di raggiungere un’integrazione: dapprima per limitare Francia e Germania, in seguito per allargare le democrazie e il livello di pacifismo, sconfiggendo le dittature (Portogallo, Spagna e Grecia) e infine inglobando anche l’Est Europa tra il 2004 e il 2007; ultimo paese entrato nel 2013 è stato la Croazia e attualmente i paesi candidati sono: Macedonia e Montenegro nell’area balcanica; la Turchia, con la questione del partito filo islamico al governo; e l’Islanda che ha però rinunciato in seguito a un recente referendum: aveva voluto entrare ai tempi della crisi finanziaria, ma adesso non si riesce a trovare un accordo sulla pesca. Ogni paese sottoscrive un trattato ad hoc per entrare a far parte dell’Unione e accetta l’acquis, ossia il far proprie nell’ordinamento tutte le norme che regolano le materie di cui si occupa l’UE.

Il Tue, Trattato sull’Ue è quello di Maastricht del 1992 modificato a Lisbona, mentre il Tfue, Trattato sul funzionamento dell’Ue, descrive il funzionamento e le materie di cui l’Unione si occupa; nel 2001 a Nizza fu firmata e poi varata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, esatto equivalente della prima parte della nostra Costituzione. Infine è stato rammodernato il vecchio Trattato sull’energia atomica.

Il Tue è costituito da un preambolo; disposizioni comuni che riguardano l’intero testo; principi democratici; norme sulle istituzioni; norme sulle cooperazioni rafforzate, una modalità organizzativa importante, estensione dell’integrazione su alcune materie che, previa autorizzazione dell’Ue, alcuni paesi dell’Ue stringono tra loro (accordo di Schengen); norme sull’azione esterna (alcuni paesi non gradiscono il termine politica estera, come gli Inglesi, che ritengono debba restare materia statale); disposizioni finali.

Il Tfue è costruito in maniera simile: un preambolo; principi fondamentali; non discriminazione e cittadinanza dell’Unione; competenze dell’Unione; azione esterna; norme finanziarie; disposizioni finali.

All’art. 13 del Tue sono elencate le istituzioni dell’Unione europea:

• Parlamento europeo: eletto direttamente a suffragio universale per 5 anni dal 1979, si riunisce tra Strasburgo, Bruxelles e Lussemburgo; è composto da 751 membri che hanno tutti medesimo status giuridico, si ripartono in gruppi politici, composti da almeno di 25 deputati eletti in almeno un quarto degli stati e lavorano in venti commissioni. Ha un regolamento approvato a maggioranza dei membri e delibera, di norma, a maggioranza dei voti espressi; c’è una sorta di compromesso tra una rappresentanza che rispecchi la popolazione e una che dia pari dignità a ogni paese.