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Riassunto esame Istituzioni di Diritto Pubblico, prof. Corsi, libro consigliato Corso di Diritto Pubblico, Barbera, Fusaro Appunti scolastici Premium

Riassunto per l'esame di Istituzioni di Diritto Pubblico, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Corso di Diritto Pubblico, Barbera, Fusaro (Unifi). Sono trattati tutti gli argomenti del libro, di cui in maniera più approfondita: l'Unione europea, i principi e le libertà fondamentali, la sovranità popolare, il Parlamento, il presidente della... Vedi di più

Esame di Istituzioni di diritto pubblico docente Prof. C. Corsi

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ESTRATTO DOCUMENTO

riconoscere la personalità giuridica, e bisogna distinguere tra le associazioni senza

scopo di lucro, e le società con scopo di lucro. Sia le associazioni che le fondazioni

manifestano la loro volontà avvalendosi della volontà di persone fisiche, gli

amministratori; tra le associazioni ci possono essere anche quelle “non riconosciute”,

che non hanno fatto tutte quelle procedure affinché fosse loro riconosciuta la

personalità giuridica, quindi sono gli associati che rispondono ai rapporti con i terzi.

Una personalità giuridica può trovarsi in situazioni di vantaggio, ossia che tendano ad

assicurargli un risultato favorevole; se un soggetto ha un interesse verso un bene,

l’ordinamento talvolta dà lui le possibilità per realizzare questo bene: è questo un

diritto soggettivo. Oppure si può parlare di interesse legittimo: posso ottenere un

bene a determinate condizioni, ossia compatibilmente con la realizzazione di interessi

collettivi; di solito questo si ha nei confronti dell’amministrazione. Si parla inoltre di

diritti potestativi, ossia quando io posso incidere unilateralmente a modificare la

sfera giuridica di un privato.

Come persona fisica o giuridica posso anche essere titolare di situazioni di svantaggio,

come nel caso di un obbligo o dovere: per obbligo si intende il soddisfacimento degli

interessi di un soggetto specifico, mentre dovere si usa nel momento in cui l’obbligo

sia nei confronti della collettività. Ci sono poi situazioni di soggezione, ossia quando

sono costretto a subire una modificazione perché chi sta di fronte a me ha un diritto

potestativo. Altra particolare situazione è quella di potere, che riguarda la possibilità

di incidere unilateralmente nella sfera giuridica altrui, e se ne parla in quanto

situazione connessa a una particolare funzione svolta dal soggetto, ossia una tutela di

interessi diversi dal proprio (pubblica amministrazione).

Tali dinamiche danno luogo a rapporti giuridici.

7) L’organizzazione e l’esercizio del potere politico

Per forma di governo si intende il modo in cui le funzioni statali sono distribuite e

organizzate tra i vari organi: il legame tra forma di stato e di governo è molto stretto;

mentre nello stato assoluto il governo era diretto perché vi era un autonomo titolo di

investitura, oggi è di tipo rappresentativo: essendoci più organi si devono stabilire i

rapporti tra essi. La separazione dei poteri nasce per stabilire limiti all’autorità e si

verifica per la prima volta in Inghilterra: vi erano assemblee (re-feudatari) che a

partire dal 1066 il re cercò di abolire senza successo; nel 1215 fu costretto a

concedere la “Magna Charta” con cui il suo potere veniva limitato da quelli che, a

partire dal 1248, sarebbero stati chiamati parlamenti. Nel 1200 queste assemblee si

allargano anche alla nobiltà minore, e ai rappresentanti di contee, e dal 1215 anche a

città e borghi. Nel 1297 viene proclamato lo “Statuto de tallagio non concedendo”,

prima pattuizione con cui ogni contribuzione doveva avere il consenso del parlamento;

inoltre la validità dei membri poteva essere controllata solo dalle assemblee stesse.

Questa struttura si afferma nel 1400, periodo in cui si inizia a parlare di legge: il

parlamento rafforza il suo potere acquistando la possibilità di intervenire sull’impiego

delle risorse e il potere di impeachment, accusa dei consiglieri reali che avessero

commesso degli illeciti: coi Tudor si inizia così a parlare di monarchia limitata. Nel

1600 succedono gli Stuart che cercano di ridurre i diritti parlamentari, ma nel 1628

devono concedere la “Petition of rights”: poiché non viene rispettata si arriva alla

guerra civile, alla dittatura di Cromwell e infine si richiama Carlo II Stuart che nel 1679

proclama l’“Habeas corpus”; suo figlio lo revoca, così nel 1688 è costretto ad

abbandonare l’Inghilterra: è l’anno della Gloriosa rivoluzione, in cui con una sorta di

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elezione di Guglielmo d’Orange il parlamento ha la meglio. Nel 1689 viene proclamato

il “Bill of rights” e nel 1700 l’“Act of seattlment” che conferma l’impeachment e

prevede la stabilità dei giudici; è il passaggio dalla monarchia limitata a quella

costituzionale, con atti scritti, due centri di potere e prime forme di garanzia del

potere giudiziario: è dunque di stampo dualistico e diventa sempre più importante il

consiglio privato della corona. Nel 1700 il parlamento diventa sempre più organo di

giudizio politico e riuscirà a condizionare la scelta del re dei suoi ministri: i consiglieri

devono essere graditi al Parlamento per garantire omogeneità politica e così si arriva

alla fiducia; è la forma di monarchia parlamentare: nel 1782 il re accetta le

dimissioni del ministro sfiduciato, dando avvio alla supremazia del parlamento e

dunque a un potere monistico. A differenza delle altre nazioni, l’Inghilterra non ha

una carta costituzionale vera e propria, ma ci sono carte molto antiche che tendono a

costruire e non a rompere. In Francia non c’è gradualità tra assolutismo e repubblica:

anno simbolo è il 1789 dove si ha la prima costituente che proclama la “Dichiarazione

dei diritti dell’uomo e del cittadino”, fino ad arrivare alla prima costituzione del 1791; è

sempre una forma monarchica, ma il re è tale per volontà nazionale e vi è separazione

dei poteri tra parlamento monocamera e sovrano-ministri, che ad esso rispondono

per fatti illeciti. Ecco la monarchia costituzionale. Nel 1793 in seguito alla

decapitazione del re si arriva ad una nuova costituzione e alla prima Repubblica,

ancora una volta rinnovata nel 1795: si prevedevano due camere e un direttorio di 5

membri eletti dal parlamento ma non revocabili; al suo interno viene eletto Napoleone,

che riesce ad assumere tutto il potere e a sciogliere i vari organi. Alla sua caduta di

vive il periodo della monarchia borbonica fino ad arrivare alla nuova carta del 1815: si

prevedevano sempre due camere ma affiancate dal re e dai ministri, responsabili

politicamente davanti al re; struttura simile ha quella del 1830. Quella del 1848 che

diede forma alla seconda Repubblica, risente dei moti e degli avvenimenti del

periodo: dopo l’abdicazione del re e la concessione del suffragio universale maschile si

arriva alla delineazione di un’assemblea legislativa, detentrice del legislativo, e a un

presidente eletto dal popolo; nel 1850 viene eletto Luigi napoleone Bonaparte che

scioglie l’assemblea e si fa incoronare imperatore: regnerà fino al 1870, periodo dopo

il quale verrà instaurata la terza Repubblica. Con la costituzione del 1875 erano le

due camere ad eleggere il presidente, il quale a sua volta sceglieva i ministri: è una

forma parlamentare perché il parlamento fa pressione affinchè si scelgano ministri

graditi; durerà fino al 1946, anno in cui si aprirà la quarta Repubblica, seguita nel

1958 dalla quinta Repubblica. Nello statuto albertino dell’ Italia era prevista una

forma monarchico-costituzionale, nonostante tendesse verso quella

parlamentare: nasce di tipo dualistico ma tende verso il monistico; alla nascita di

sindacati e aggregazioni l’assetto muta: dal periodo statutario passando per il

fascismo, si arriva alla Costituzione repubblicana e alla forma parlamentare in cui il

governo deve avere la fiducia delle camere. Riconosciamo tre tipi di forme di governo

parlamentari:

- A bipartitismo rigido (Inghilterra): due partiti si contendono il comando, dalle

elezioni uscirà un vincitore e un perdente; il re nomina primo ministro il leader

del partito vincente. Il Parlamento può sfiduciare il governo, il quale ad ogni

modo può sciogliere le camere.

- A multipartitismo temperato: un partito può non riuscire a vincere da solo,

quindi si arriva a governi di coalizione, tuttavia molto stabili.

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- A multipartitismo estremo (Italia della “seconda Repubblica”): molti partiti

non riescono a vincere e le elezioni non individuano il primo ministro; si arriva

ad accordi di coalizione tuttavia molto fragili.

In Italia nel ’93 con la legge Mattarella si cercò di favorire la formazione di due

grandi blocchi, il centro-sinistra e il centro-destra; causa dell’ingovernabilità attuale è

invece la riforma del 2006.

La forma di governo della Germania è il cancellierato, dove il capo del governo

viene eletto dal presidente e confermato dal Parlamento (razionalizzato); altra

caratteristica è la sfiducia costruttiva: il Parlamento può sfiduciare il governo solo se

ha alternative da proporre.

Altra importante forma di governo è quella degli USA, delineata dalla costituzione di

Philadelphia del 1787: raggiunta l’indipendenza si dà vita a un organo legislativo, il

Congresso bicamerale (Senato + Camera dei rappresentanti, e a un presidente che

oltre a essere capo dello stato è anche capo del governo, da cui forma presidenziale;

i due circuiti elettorali sono diversi e poiché la legittimazione viene dal popolo non c’è

possibilità di sfiducia e si parla di dualismo. I segretari sono politicamente responsabili

davanti al presidente e il parlamento può far valere l’impeachment (giuridico); il

presidente resta in carica 4 anni ed è rieleggibile una sola volta. Le elezioni sono

sfalsate nel tempo: egli può non avere la maggioranza in parlamento; il Congresso ha

una forte influenza (deve ad esempio approvare il bilancio) ma il presidente ha diritto

di veto.

Altra forma è quella semi-presidenziale, tipica della Francia dopo il ’58: il

presidente dura in carica 7 anni, è legittimato direttamente dal popolo, presenta un

programma ben preciso, può sciogliere il parlamento e ha potere politico attivo per

nominare il presidente del consiglio, che comunque necessita della fiducia del

parlamento; l’esecutivo è condiviso e si prevedono elezioni ogni 5 anni per evitare

coabitazione.

Altra forma è quella direttoriale, tipica della Svizzera: importata dalla Francia nel

periodo del direttorio, prevede un parlamento bicamerale eletto ogni 4 anni che

elegge per 4 anni l’esecutivo, il Consiglio federale, organo composto di 7 membri che

non può più essere sfiduciato; si parla di governo a termine.

La nostra forma di stato trova la propria connotazione soprattutto nei principi

fondamentali; la forma di governo è invece delineata nella seconda parte della

Costituzione. Per organo costituzionale si intende un organo che trova il proprio

fondamento in Costituzione ed è fondamentale per il funzionamento della macchina

statale: in sua assenza si blocca il meccanismo, quindi è elemento indefettibile, e si

inquadra nel rapporto con gli altri organi secondo un’ottica di parità.

Gli organi costituzionali individuano specifici ordinamenti statali e quelli della

Repubblica italiana sono il corpo elettorale, il Parlamento, il presidente della

Repubblica, il governo e la Corte Costituzionale; non bisogna confonderli con

quelli di rilevanza costituzionale, citati ma non fondamentali.

La magistratura non è ritenuto organo costituzionale, perché non esiste in essa un

organo rappresentativo che si possa caratterizzare come espressivo di essa tutta; né

la Corte di Cassazione né il Consiglio superiore della magistratura sono organi al

vertice del potere giudiziario: nonostante sia esso indefettibile e diffuso, non esistono

gerarchie, ogni singolo giudice è organo dello Stato e manifesta la sua volontà

attraverso le sue sentenze. I giudici possono sollevare conflitti di attribuzione di

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fronte alla Corte Costituzionale, ossia ognuno può manifestare in via definitiva la

volontà del potere a cui appartiene.

8) La sovranità popolare

Il corpo elettorale

E’ la parte attiva del popolo, colui a cui appartiene la sovranità nei modi e nelle

forme previste dalla Costituzione; le principali modalità attraverso cui si esplica sono

le procedure elettorali, l’esercizio dei nostri diritti fondamentali, gli istituti di

democrazia diretta. Inoltre sono valorizzate tutte quelle forme di partecipazione a cui

fa riferimento l’art. 3.2, secondo il principio di uguaglianza sostanziale.

Un elemento fondamentale per comprendere come funzionano gli istituti di

democrazia diretta è l’art. 48: il diritto di voto appartiene ai cittadini, che prima

delle riforme costituzionali del ’99-2000 dovevano tornare in Italia se residenti

all’estero per manifestarlo; è un modo per esprimere la scelta di una persona o di un

partito, o anche una decisione in un istituto di democrazia diretta.

Gli istituti di democrazia diretta sono quegli istituti in cui il popolo è chiamato a

prendere espressamente una decisione, e sono affiancati alla democrazia

rappresentativa. Essi comprendono:

• L’iniziativa legislativa, prevista all’art. 71, fase con cui si presenta un progetto

di legge alle Camere; tale possibilità è concessa oltre che al governo e a ogni

parlamentare, al popolo se vi partecipano almeno 50.000 persone. In realtà questo

istituto non è mai stato molto praticato; a livello regionale bisogna vedere i singoli

statuti per sapere chi può farlo.

• La petizione, istituto che risale alla Magna Charta del 1215, una richiesta

disciplinata all’art. 50, per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni

necessità; è una forma di partecipazione al processo di decisione politica ma

benché sia individuale deve esporre una necessità comune e non una questione di

carattere personale, al contrario dell’art. 57 dello Statuto Albertino, dove poteva

anche essere una richiesta particolaristica. Anche questo istituto non è stato molto

utilizzato.

• Il referendum, previsto in varie tipologie, riguarda un atto normativo e può partire

dall’alto (organo dello Stato) o dal basso (cittadini o organi territoriali); può

inoltre essere preventivo o successivo, decisionale (il quesito proposto decide

la questione), consultivo (si chiede un parere) o propositivo (propone qualcosa).

L’istituto del referendum può essere abrogativo, come disciplinato all’art. 75,

dove si specifica che certe leggi non possono essere sottoposte a questo tipo di

strumento; ma questo in base a cosa è stato deciso? Con una legge

costituzionale del 1953 si affidò il compito di controllare l’ammissibilità del

referendum alla Corte Costituzionale, nonostante l’attuazione di questo istituto si

ebbe solo nel 1970; qualche anno dopo il corpo elettorale fu chiamato a un

referendum e non fu favorevole all’abrogazione della legge sulla cessazione degli

effetti civili del matrimonio. Il referendum può essere proposto o da 5 consigli

regionali, o dal corpo elettorale: con un comitato promotore di almeno 10

cittadini, si presenta una richiesta alla cancelleria della Corte di Cassazione e poi

500.000 firme all’Ufficio Centrale per i Referendum tra il 1 gennaio e il 30

settembre; c’è poi un controllo di legalità da parte di questo ufficio: che le firme

siano vere, che siano il numero giusto, che non ci siano doppioni, che l’atto che si

intende abrogare non sia un atto nel frattempo già abrogato e che possa essere

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abrogato (con questo tipo di referendum si prevede che si possano abrogare leggi

o atti aventi forza di legge) entro il 15 dicembre. Dopo ciò un altro controllo è il

giudizio di ammissibilità davanti alla Corte Costituzionale, ossia valutare la

legge che si intende abrogare non rientri tra quelle leggi che l’art. 75 esclude:

leggi tributarie e di bilancio, leggi di amnistia e indulto, leggi di autorizzazioni alla

ratifica dei trattati internazionali (che in casi normali spetta al Parlamento con

legge che autorizza il Presidente della Repubblica). La Corte Costituzionale ha

interpretato in maniera estensiva questi tipi di legge, ed entro il 10 febbraio

bisogna che emetta il responso: se è ammissibile, il Presidente della Repubblica lo

indirà in una domenica tra il 15 aprile e il 15 giugno. Una volta avvenuto lo spoglio

bisogna verificare in maniera doppia il risultato del voto, e perché sia valido si

deve essere recato alle urne il 50%+1 degli aventi voto: bisogna raggiungere il

quorum strutturale, poi si calcola il responso, ossia il quorum funzionale. Se

l’esito è positivo c’è un DPR che dichiara abrogata la legge; può anche essere

dichiarato un ritardo di massimo 60 giorni nell’abrogazione per evitare il vuoto

normativo. Potrebbe essere riapprovata una legge simile a quella abrogata? La

Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di una cosa simile, perché veniva a

reintrodurre una disciplina abrogata, affermando quindi che il Parlamento non può

ripristinare l’efficacia di una legge abrogata perché contravviene l’esito di una

consultazione referendaria. Inoltre, la legge del 1970 stabilisce che se si tiene un

referendum e la maggior parte del corpo elettorale vota no, non può essere

presentata analoga richiesta sulla medesima legge per almeno 5 anni; se invece

non si arriva al quorum strutturale, si può riproporre il referendum. Non possono

essere oggetto di consultazione referendaria anche le leggi di esecuzione di un

trattato internazionale, perché dopo la ratifica deve essere immesso nella

legislazione; la stessa interpretazione è stata data per le leggi tributarie e di

bilancio. Fin dalla fine degli anni ’70, inoltre, la Corte ha detto che si possono

individuare ulteriori limiti impliciti oltre quelli previsti, che derivano dalle

caratteristiche stesse dell’istituto referendario: leggi costituzionali (di modifica

della Costituzione); a contenuto costituzionalmente vincolato (unica e necessaria

attuazione di disposizioni costituzionali); necessità di quesiti eterogenei (il quesito

deve essere univoco, omogeneo e chiaro); ammissibilità referendum creativi (si

eliminano parti di testi per cambiare il significato di specifiche disposizioni di

legge); non ammissibilità dei referendum manipolativi (che diventano una sorta di

proposte di nuove leggi); ammissibilità referendum in materia elettorale, purché

l’abrogazione non abbia effetti paralizzanti sulla funzionalità dell’organo. Altro tipo

di referendum è quello costituzionale, previsto dall’art. 138, referendum

eventuale che si immette all’interno della procedura di revisione costituzionale: è

preventivo e si è per ora verificato due volte (2001, favorevoli alla proposta di

modifica e 2006, non favorevoli). Ci sono poi degli articoli, in particolare gli artt.

132-133 che prevedono altre forme referendarie, connesse alla modifica delle

circoscrizioni degli enti territoriali: si può disporre la fusione di più regioni o di

nuove regioni (e comuni), se la proposta è approvata con referendum dalla

maggioranza delle popolazioni stesse.

• istituti di democrazia diretta a livello locale, disciplinati dai singoli statuti

regionali: l’art. 8 del Testo Unico degli Enti locali dice che nello Statuto devono

essere previste forme di consultazione della popolazione, e possono essere previsti

referendum su richiesta di un adeguato numero di cittadini.

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Altra modalità attraverso cui si esplica la sovranità popolare è il principio

politico-rappresentativo: scegliamo i nostri rappresentanti attraverso un sistema

elettorale, un insieme di regole e procedure che traducono i voti in seggi, solitamente

non costituzionalizzato.

Le tipologie di sistemi elettorali sono varie e vengono così distinte:

- se si vota per un organo monocratico (sindaco), si può avere un sistema a

maggioranza relativa, dove il candidato che ottiene più voti si aggiudica la carica, o

assoluta, dove per poter vincere subito bisogna ottenere la metà+1 dei consensi; se i

candidati sono tanti, non è detto che si riesca subito ad arrivare a un vincitore, quindi

si ricorre a un secondo turno di ballottaggio, dove partecipano solo coloro che

hanno raggiunto il primo e il secondo risultato.

- se si vota per un organo collegiale, in linea generale possiamo immaginare due

grandi filoni: un sistema a formula maggioritaria e un sistema a formula

proporzionale. Nel primo caso possiamo avere o un sistema a maggioranza

relativa (o secco, a turno unico, come in UK), dove ottiene il seggio quel candidato

che ottiene più voti; oppure assoluta (o doppio turno, come in Francia), dove per

essere eletto un candidato deve ottenere la metà+1 dei voti validamente espressi: se

nessuno riesce si avrà un ballottaggio tra i candidati che avranno ottenuto più voti.

Nel caso di formula proporzionale, invece, i seggi sono distribuiti tra i partiti in base

alla percentuale dei voti ottenuti: ci sono quindi circoscrizioni plurinominali.

Questi due tipi teorici, sono in realtà spesso combinati nella realtà pratica.

I sistemi elettorali incidono alla lunga sui sistemi politici; infatti, un sistema

proporzionale tende ad avere un consistente numero di partiti molto distinti tra

loro, mentre le formule maggioritarie a turno unico conducono a un sistema

bipartitico: si esaltano i partiti radicati ed è difficile l’ingresso di nuovi. Il sistema

maggioritario è ovviamente molto più stabile, e semplifica il sistema politico

partitico. Il sistema maggioritario a doppio turno, invece, prevede una pluralità

di partiti, che al secondo turno tenderanno ad aggregarsi; così non troveranno

sicuramente espressione i piccoli partiti. E’ per questo spesso discussa la

democraticità di tali sistemi; i fautori della formula maggioritaria, mettono invece

l’accento sulla stabilità che ne deriva e sulla semplificazione della politica.

Un sistema elettorale si può anche guardare sotto gli occhi della sensibilità di

spostamento dell’opinione del corpo elettorale: per quanto riguarda il sistema

maggioritario a turno unico, la sensibilità dello spostamento di opinione

dell’elettorato porta al passaggio dal prevalere di un partito all’altro; in un sistema

proporzionale, invece, piccoli spostamenti non comporteranno grandi cambiamenti a

livello partitico. La rappresentatività garantita è diversa, come gli effetti di stabilità e

governabilità che producono.

In Italia nell’800 i sistemi erano censitari0.0 di carattere maggioritario, ma nel

1919 si diede vita a una formula proporzionale con scrutinio di lista; nel 1924 con

la legge Acerbo si previde un premio di maggioranza di circa il 40% dei seggi, ma

comunque le vicende del fascismo portarono all’abolizione della Camera dei deputati.

Si arriva al secondo dopoguerra, quando nel 1946 viene promulgata una legge

elettorale di tipo proporzionale per la Camera, dove i partiti si presentavano con le

loro liste, all’interno delle quali vi era un elenco di candidati che potevano essere

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oggetto di preferenze; il voto della lista determinava il numero dei seggi che sarebbero

spettati ad essa, mentre le preferenze servivano per distribuire i seggi ottenuti da

quella lista tra i candidati presenti al suo interno (max 4 preferenze). Al Senato,

invece, il sistema era un “finto maggioritario”: le circoscrizioni erano

uninominali, non plurinominali, e se un candidato otteneva il 65% dei consensi allora

otteneva il collegio; questo era tuttavia praticamente impossibile, e quindi i voti

venivano distribuiti proporzionalmente. Fino al 1993 il sistema previsto è stato

sempre questo e la soglia di sbarramento era bassa, quindi tutti potevano essere

rappresentati; a partire dagli anni ’80 viene però messo in discussione, perché ritenuto

favorire la frammentazione dei partiti. Negli anni ’90 inizia l’importante stagione

dei referendum sulle leggi elettorali, e un comitato guidato dall’onorevole Senni

cominciò a raccogliere firme per abrogare alcune parti della legge elettorale: nel 1991

la Corte Costituzionale permise un referendum, col quale si poteva ridurre il numero

delle preferenze che un elettore poteva esprimere; tale possibilità fu eliminata, e si

permise la scelta di un’unica preferenza. Si votò nel giugno del ’91, quando erano

ancora presenti i partiti storici del Novecento: parteciparono molti elettori e si ebbe la

netta maggioranza dei sì al referendum, segnale della volontà di cambiamento. Si votò

poi ad aprile del ’92 con la legge della Camera dei deputati modificata: si presentarono

sempre i medesimi partiti, ma sono i mesi di tangentopoli, quindi inizia un periodo

complicato di breve legislatura tra il ’92 e il ‘94, che vede sgretolarsi tali partiti. Dopo

l’esito referendario del ’91, riprendono vita i comitati dei referendum per le leggi

elettorali: se ne chiede uno per la legge del Senato e uno che mirava a modificare la

legge per l’elezione dei consigli comunali e provinciali; per quanto riguarda

quest’ultima, prima che si tenesse il referendum il Parlamento approvò una nuova

legge nel ’93, pertanto non si tenne. Sul sistema elettorale nazionale, si era chiesto

di modificare la legge elettorale del Senato: abrogando qualche parola si

trasformava in maggioritario semplice; ad aprile ’93 si tenne il referendum e ci fu

una netta vittoria dei sì, così il Parlamento sentì la necessità di rivedere tutto il sistema

elettorale proporzionale, che non garantiva stabilità: ecco la legge Mattarella, che

durerà fino al ‘95 e adotta un sistema misto, prevalentemente maggioritario ma

anche proporzionale. I 3/4 dei seggi erano distribuiti secondo un sistema

maggioritario, il restante secondo criteri proporzionali. Per il Senato, ogni

regione era divisa in collegi, e per 3/4 vigeva un sistema maggioritario a turno

unico, mentre 1/4 veniva distribuito con un canale di tipo proporzionale, per coloro

che avevano ottenuto molti voti ma non avevano vinto. Alla Camera i meccanismi

erano gli stessi, ma l’elettore aveva a disposizione due schede, una per il canale

maggioritario, una per scegliere il restante quarto dei deputati con sistema

proporzionale; il sistema maggioritario comportava un’aggregazione, quindi si

tendeva ad avere due grandi schieramenti per rafforzare i propri candidati, ossia una

situazione di bipolarismo frammentato. Ci furono poi due referendum elettorali,

nel ’99 e nel 2000, che miravano a trasformare il sistema da misto a maggioritario;

la prima volta il quorum non fu raggiunto, motivo per cui fu re indetto: ecco che il

quorum fu mancato di molto. Nacque la prassi politica che i due schieramenti che si

fronteggiavano indicassero in anticipo il leader dello schieramento in caso di

vittoria. Dal ’96 al 2001 abbiamo avuto una maggioranza di centro-sinistra,

successivamente di centro-destra: fu deciso di modificare il sistema elettorale con

una legge approvata in tempi brevissimi nel 2005. Nel 2006 si è votato per la prima

volta con questa legge che prevede che i partiti che si presentano alla competizione

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elettorale con una lista, indichino anche il leader della coalizione e depositino un

programma elettorale; il sistema è proporzionale con premio di maggioranza,

e le soglie di sbarramento sono abbastanza elevate: accedono alla ripartizione le

coalizioni con almeno il 10% dei consensi o i partiti con il 4%. Una volta che l’ufficio

elettorale ha verificato il superamento di tale soglie, alla lista o alla coalizione di liste

con il maggior numero dei voti viene attribuito un premio di maggioranza che gli fa

raggiungere la quota di 340 seggi (circa il 55%) alla Camera; i restanti seggi sono

ripartiti proporzionalmente tra liste o coalizioni non risultate vincitrici. Il premio di

maggioranza scatta indipendentemente dal superamento di soglie minime (basta

quella di sbarramento) e può essere molto elevato, a differenza di quando si

scontravano due grandi coalizioni; questo problema è stato sottolineato più volte, in

particolar modo per non aver posto soglie minime per far scattare tale premio. Il

sistema del Senato prevede una soglia di sbarramento in coalizione del 20%, singolo

dell’8%; una volta visti i voti a livello regionale si attribuisce un premio di

maggioranza che è pari al 55% dei seggi che spettano a quella regione. Per

accedere al premio non esistono anche qui soglie minime, quindi il problema resta;

inoltre c’è un’altra stranezza: il premio di maggioranza mira a consentire una stabilità

di governo, ma i voti si regalano a livello regionale, motivo per cui si annullano

vicendevolmente tra le varie regioni, senza che si esca con una maggioranza chiara,

infatti sia nel 2006 che alle ultime elezioni, il Senato non ha visto una maggioranza

univoca.

Le elezioni nel nostro ordinamento

Conosciamo diverse forme di elezione diretta: per le due camere, i sindaci, i consigli

comunali e i presidenti delle regioni; inoltre eleggiamo anche i rappresentanti al

Parlamento europeo.

La legislazione elettorale è molto complessa e può essere analizzata sotto vari fattori,

primo fra tutti la formula elettorale, il meccanismo di trasformazione dei voti in

seggi: può essere di tipo maggioritario, a sua volta distinto in plurality o majority,

oppure proporzionale. In questo secondo caso, sorgono due questioni: la prima

riguarda le soglie di sbarramento, ossia il numero minimo di voti che un partito

deve conseguire per accedere alla ripartizione dei seggi; la seconda riguarda i sistemi

con riparto applicato ad ambiti territoriali. Questo serve a contrastare una formula

proporzionale pura che causerebbe l’ingovernabilità più completa; a tale proposito

sono state ideate formule miste, che oggi specialmente in Italia sono le più

largamente diffuse: esempio importante è quello del premio di maggioranza.

Le formule maggioritarie uninominali tendono a rafforzare il rapporto diretto

elettore/eletto, mentre quelle a doppio turno vogliono rafforzare la legittimazione del

candidato in questione; le formule proporzionali tendono invece ad esaltare la

rappresentatività fedele del sistema. In particolare in forme di governo di tipo

parlamentare, le formule miste servono a coniugare in modi differenti i due tipi di

formule elettorali classiche: a partire dagli anni ’90 tutte le formule italiane sono

miste, mentre prima erano quasi integralmente proporzionali; resta integralmente

proporzionale la formula utilizzata per il Parlamento europeo, a cui tuttavia si aggiunge

una soglia di sbarramento del 4%, per evitare una troppo elevata frammentarietà della

rappresentanza. La legge comunale prevede il premio legato al sindaco candidato

che vince le elezioni, e così quella regionale: per garantire una maggioranza

omogenea a quella che ha retto il candidato presidente che vince, c’è un commisurato

29 Chiara Marziantonio

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sacrificio della rappresentanza; l’unica differenza è che nel caso della legge per i

comuni con più di 15.000 abitanti si prevede il doppio turno.

Per quanto riguarda la formula d’Hondt, devo prendere i voti ottenuti da ciascuna

lista e dividerli progressivamente per 1,2,3,4,5 e così via; dovendo assegnare un

numero tot di seggi, considero il numero tot di risultati più alti ottenuti: così non

ottengo resti, ossia voti non utilizzati. Sistema molto simile è quello fondato sul

quoziente naturale: si sommano tutti i voti validi espressi e si dividono per il numero

dei seggi; si ottiene così un quoziente, e si guarda quante volte questo quoziente sta

nel numero di voti ottenuti: si ottengono così resti, ossia voti non utilizzati, seggi che

vengono attribuiti a chi ha i resti più alti. Il sistema d’Hondt tende ad avvantaggiare

lievemente i partiti più grandi ed è utilizzato quando non si vogliono avere resti. Il

sistema attuale realizza due riparti proporzionali: uno tra le liste proporzionali che

vincono e uno tra quelle che perdono; esistono soglie di sbarramento al 2% per la

Camera e al 3% per il Senato, per le liste non coalizzate. Inoltre si prevede anche che

12 deputati e 6 senatori siano eletti dagli Italiani residenti all’estero che esercitano il

voto per corrispondenza, altrimenti rifiutato nel sistema italiano.

Le elezioni regionali fino al 2005 sono state disciplinate dalla legge 108/1968

modificata dalla legge 43/1995 e poi dalla legge costituzionale 1/1999, che ha

attribuito alle regioni competenza legislativa concorrente in materia elettorale: lo Stato

e il Parlamento dettano i principi fondamentali, all’interno dei quali la regione ha il

potere di darsi una disciplina differenziata; gli artt. 117-122-123-126 stabiliscono

che ci possano essere 15 leggi elettorali diverse: le regioni che non si sono date una

propria legge elettorale utilizzano la legislazione statale. Come sistema elettorale

regionale base, al quale si applicano le modifiche stabilite liberamente regione per

regione, possiamo considerare un elezione diretta del presidente a turno unico, un

sistema misto in cui 4/5 dei seggi sono attribuiti su base provinciale con sistema

proporzionale mentre 1/5 su base regionale con sistema maggioritario, una sorta di

premio di maggioranza. Sia per i sistemi regionali che per quelli comunali esiste la

possibilità di voto disgiunto: l’elettore può selezionare varie modalità di voto, in

particolare se vota una lista che è collegata a un candidato presidente il suo voto va

anche a quest’ultimo; può però votare solo il candidato presidente oppure addirittura

votare il candidato presidente di una lista e una lista non collegata a lui: questo perché

si voleva privilegiare la scelta individuale. E’ poi previsto un voto di preferenza (non

attualmente in Toscana) e una soglia di sbarramento. Per i comuni c’è l’elezione

diretta del sindaco a doppio turno con ballottaggio, l’obbligo di collegamento dei

candidati sindaci a una o più liste per il consiglio comunale, la possibilità in caso di

ballottaggio di collegarsi ad altre liste, voto disgiunto e sbarramento al 3%; il premio

consiste nel 60% dei seggi alle liste collegate al sindaco eletto e la ripartizione dei

seggi all’interno delle due quote di maggioranza o minoranza ottenute col divisore

d’Hondt. I comuni con meno di 15.000 abitanti utilizzano un sistema simile, ma come a

livello regionale il turno è unico; le uniche differenze sono l’assenza di coalizioni, per

cui i candidati sindaci sono legati a un’unica lista e il voto non può essere disgiunto, e i

2/3 dei seggi sono attribuiti alla lista collegata al sindaco eletto mentre 1/3 alle altre

liste con formula d’Hondt, quindi il premio è più elevato. Le province fino ad oggi

venivano elette con formula simile a quella comunale con la differenza che i candidati

non sono in lista ma in collegi uninominali: non ci sono preferenze ma vengono eletti

coloro i quali hanno fatto meglio rispetto agli altri candidati della forza politica; il

difetto è che il nesso dei candidati col territorio è meno evidente. La legge 18/1979

30 Chiara Marziantonio

©

per il Parlamento europeo prevede un voto plurimo di tre preferenze, è a base

territoriale di 5 circoscrizioni e la soglia di sbarramento del 4% è stata aggiunta nel

2009; si privilegiano così i candidati delle regioni e province più popolosi.

Al di là della formula elettorale, vi sono altri aspetti della disciplina elettorale che

hanno importanza rilevante: le modalità di presentazione delle liste, ovvero dei

singoli candidati, per cui è previsto l’obbligo di sottoscrizione; responsabilità delle

fasi del procedimento elettorale, affidata a sezioni e uffici elettorali in collaborazione

col ministero degli Interni; contestazione dei risultati o delle diverse fasi del

procedimento elettorale, indirizzate agli uffici elettorali o ai Tar fino alla proclamazione

nel secondo caso, alle giunte per le elezioni delle due camere del Parlamento nel caso

di elezioni politiche; disciplina delle campagne elettorali, la questione legata al

garantire alle forze politiche una possibilità di competizione paritaria.

Le attuali formule elettorali italiane hanno queste caratteristiche:

- favoriscono il bipolarismo, l’organizzarsi dei partiti in due schieramenti

contrapposti;

- hanno soglie di sbarramento;

- cercano ci conciliare funzioni di governo e funzioni rappresentative;

- sono tutti sistemi misti quasi sempre con premio;

- a livello provinciale, comunale e regionale prevedono un’elezione diretta del

vertice.

9) Il Parlamento

Il Parlamento è un organo costituzionale con una storia antica: il primo nasce nella

storia inglese, dove le assemblee limitarono sempre il potere del re; in epoca moderna

la funzione tipica è la detenzione del potere legislativo. In una forma di governo di

tipo parlamentare ha anche una funzione di indirizzo politico, in ordine alla tenuta

del governo, che resta in carica finché ha la sua fiducia; ha anche funzione di

controllo sull’operato del governo e della magistratura. Le Camere si rinnovano

ogni tot anni, hanno quindi una durata, ma ce ne sono alcune, come quelle ereditarie

(Senato del regno durante lo Statuto albertino), che sono a vita; in Italia, con la

Costituzione del ’48 sia Senato che Camera sono elettivi e hanno legislatura di 5

anni, ma si può configurare lo scioglimento anticipato nelle forme di governo

parlamentari. Tradizionalmente, la maggior parte dei parlamenti è bicamerale, come

proviene dalla tradizione inglese: una Camera dei Lord, alta, e una Camera dei

Comuni, bassa; il bicameralismo può assumere significati diversi: un tempo la camera

alta rappresentava gli interessi dei ceti più alti, mentre oggi può avere anche il

significato di una doppia meditazione delle decisioni oppure il fatto che una delle due

camere rappresenti gli enti territoriali presenti in quell’ordinamento statale

(Germania= Bundenstag e Reichstag).

In Italia, il Parlamento è bicamerale, e le differenze tra le due Camere sono minime,

quasi nessuna in ordine alle competenze (bicameralismo perfetto o paritario). La

Camera dei Deputati è formata da 630 membri, il Senato da 315 membri

elettivi più tutti gli ex presidenti della Repubblica più 5 senatori a vita scelti dal

presidente della Repubblica che hanno insignito il Paese di onorificenze importanti,

secondo un articolo della Costituzione; c’è però un problema interpretativo: secondo

alcuni possono sedere in Parlamento al massimo 5 senatori a vita, secondo altri

ciascun presidente della Repubblica al massimo ne può nominare 5. Tale norma è stata

diversamente interpretata dai vari presidenti, anche se è prevalsa la linea restrittiva;

durante il settennato di Pertini e di Cossiga, tuttavia, è stata decisa la possibilità di

31 Chiara Marziantonio

©

nominarne altri nuovi. L’elettorato attivo per la Camera dei Deputati, ossia la

possibilità di esprimere il proprio voto, si raggiunge con la maggiore età,

l’elettorato passivo, la possibilità di essere eletti si raggiunge compiendo 25 anni di

età; al Senato l’elettorato attivo è a 25 anni, quello passivo a 40. Il Parlamento è

l’organo che direttamente esprime la volontà del corpo elettorale, e questo legame

avviene attraverso il canale elettorale; la struttura del Parlamento è al suo interno

articolata in altri organi: struttura fondamentale è quella dei gruppi parlamentari,

articolazione essenziale a cui ogni parlamentare è costretto a scegliere di aderire. Nel

Parlamento ottocentesco, non essendoci partiti strutturati, stavano iniziando a nascere

mentre nel Novecento di solito c’è coincidenza stretta tra gruppi parlamentari e partiti.

Alla Camera, per dar vita a un gruppo occorrono almeno 20 deputati mentre al

Senato 10 senatori; coloro le cui liste non sono riusciti a portare il numero minimo di

parlamentari andranno a costituire il gruppo misto. Il gruppo elegge un capogruppo

o presidente del gruppo parlamentare, portavoce che partecipa alla Conferenza

dei presidenti dei gruppi parlamentari, organo collegiale con funzioni

fondamentali, soprattutto per quanto riguarda la programmazione dei lavori

parlamentari, ossia la decisione degli argomenti di discussione delle sedute dei mesi e

delle settimane successive; è così importante perché se un argomento non viene mai

portato all’ordine del giorno non verrà mai trattato. L’art. 67 della Costituzione dice

che ogni parlamentare rappresenta la nazione senza vincolo di mandato; tale idea

nasce con la rivoluzione francese: ogni parlamentare deve essere libero da vincoli

prestabiliti, per evitare un’identificazione troppo forte tra militanza politica e ruolo

parlamentare. Questo comporta che un parlamentare possa cambiare gruppo senza

decadere dal mandato; talvolta ciò ha dato luogo ad abusi, ma il principio ha un senso.

Altro organo fondamentale è il presidente dell’Assemblea, a cui spetta la guida dei

lavori della Camera o del Senato e il controllo dello sviluppo di una giusta dialettica tra

maggioranza e opposizione; da un punto di vista politico possono essere considerati

garanti dello svolgimento dei lavori parlamentari, oppure come figure che devono

garantire che la maggioranza parlamentare possa portare avanti il proprio programma

politico nel rispetto di tutti. I presidenti delle camere fino agli anni ’70 sono stati di

estrazione parlamentare; fino al 1994 tradizionalmente il presidente della Camera era

un esponente dell’opposizione, quindi ve ne sono stati molti del PCI. Con le elezioni del

’94 entrambi i presidenti delle camere devono essere esponenti della maggioranza

parlamentare; il presidente del Senato è sempre stato di estrazione della maggioranza

parlamentare.

Altre strutture obbligatorie per la vita delle camere sono le commissioni

parlamentari, organi ristretti che rispecchiano la stessa proporzione di coloro che

sono presenti alla Camera o al Senato. Ne esistono più tipi: permanenti (14 alla

camera e 14 al Senato), previste dalla Costituzione, che durano per tutta la legislatura,

sono regolate dai regolamenti parlamentari, rispecchiano i settori

dell’amministrazione, devono accettare la legislatura di loro competenza; ogni

commissione elegge un presidente, normalmente scelti come membri che

appartengono alla maggioranza parlamentare, politicamente omogenei al governo e

un parlamentare deve appartenere almeno a una commissione. Altro tipo sono quelle

specificatamente previste dalla Costituzione o da leggi costituzionali, come la

commissione per le questioni regionali all’ 126, il cui parere è necessario prima

dello scioglimento. Altra commissione prevista è il comitato parlamentare per i

procedimenti di accusa, istituito con una legge del ’53 composto dai membri delle

32 Chiara Marziantonio

©

giunte per le autorizzazioni a procedere della Camera e del Senato; si riunisce soltanto

nel caso in cui ci sia da mettere in stato di accusa il presidente della repubblica.

Mentre le commissioni permanenti sono sempre monocamerali, ossia ogni camera

ha la sua, queste due sono bicamerali, ossia sono composte sia da deputati che da

senatori. Ci sono poi commissioni d’inchiesta, che possono essere create ad hoc, la

possibilità di prevederle è stabilita all’art. 82 che dispone che ciascuna camera può

disporre inchieste su materie di pubblico interesse; questi strumenti di controllo

rispecchiano la forza dei gruppi parlamentari e attraverso di esse si è indagato su casi

di mafia, terrorismo, Aldo Moro. Le commissioni d’inchiesta possono essere

monocamerali o bicamerali e hanno poteri particolari, pari a quelli dell’autorità

giudiziaria; tuttavia la finalità della magistratura è accertare responsabilità individuali,

mentre quella delle commissioni d’inchiesta è di carattere politico. Ulteriori

commissioni sono quelle di controllo, previste da leggi ordinarie le quali le hanno

strutturate come bicamerali; significative sono la commissione parlamentare per

l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, la quale è stata

istituita con legge e data la delicatezza di tutto il sistema si è voluto che un organo del

Parlamento avesse funzioni di controllo su questi servizi; altra commissione di

controllo è il comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, istituito

con legge con funzioni di controllo sul settore dei servizi segreti. Questi due comitati si

è ritenuto debbano essere presieduti da un membro dell’opposizione. Altro comitato

meno importante è il comitato Schengen. Le commissioni bicamerali sono come un

superamento del dualismo Camera/Senato.

Altri organi che compongono le camere sono le giunte che hanno funzioni specifiche

in relazione alla vita stessa delle camere: esiste la giunta delle elezioni che fa un

primo lavoro istruttorio in relazione ai titoli; esiste la giunta per le autorizzazioni a

procedere, che ha funzioni in relazione al proporre all’assemblea l’autorizzazione

all’arresto di un parlamentare; la giunta per il regolamento riguarda tutte le

questioni interpretative che possono sorgere in relazioni alle norme parlamentari.

Altro organo, novità della nostra Costituzione è il Parlamento in seduta comune,

che si ha quando tutti i deputati e tutti i senatori si riuniscono in unico collegio,

presieduto dal presidente della Camera, in casi previsti dalla Costituzione stessa:

elegge il presidente della Repubblica da cui deve ricevere il giuramento; elegge

8 membri, un terzo del Consiglio Superiore della Magistratura; elegge 5

giudici, un terzo della Corte Costituzionale; mette in stato di accusa il

presidente della Repubblica nel caso in cui si macchi dei reati di alto tradimento

nei riguardi della Costituzione; vota un elenco di 45 cittadini da cui eventualmente

sorteggiare membri da aggregare alla Corte Costituzionale. Quando si parla di aula o

assemblea si intende quando tutti i deputati o tutti i senatori sono riuniti nelle aule

di Montecitorio o palazzo Madama.

La vita delle camere è regolata da atti normativi molto importanti, i regolamenti

parlamentari; l’art. 64 prevede una riserva di competenza regolamentare: tutto ciò

che concerne la vita delle camere può e deve essere regolamentato proprio da tali

regolamenti. La stessa legge non potrebbe regolare la vita delle camere. I regolamenti

di Camera e Senato sono diversi, e sono approvati a maggioranza assoluta (50%

+1 dei componenti del collegio) e regolano tutto ciò che attiene all’organizzazione

delle camere; sono importanti anche dal punto di vista politico-istituzionale: a seconda

di come disciplinano la programmazione dei lavori influenzano la forma di governo

di un Paese, e sono esplicazione di un organo rappresentativo del corpo elettorale.

33 Chiara Marziantonio

©

Hanno uno status particolare, sono atti normativi interni, e la Corte Costituzionale

non è competente a sindacarne la legittimità costituzionale, esplicazione del potere

auto organizzativo di un organo costituzionale.

La nostra Costituzione prevede cause di ineleggibilità, cioè ci sono delle persone

che per il ruolo che rivestono non si possono presentare al corpo elettorale senza

prima essersi dimessi da determinati incarichi, come nel caso dei sindaci dei comuni

con più di 6.000 abitanti, capo e vice capo della polizia, chi fa la carriera

prefettizia o diplomatica. Ci sono anche cause di incompatibilità, alcune previste

dalla Costituzione stessa: ad esempio, non si può essere contemporaneamente

membro del Senato e della Camera, oppure membro del Parlamento e del

CSM, oppure membro del Parlamento e della Corte Costituzionale e nel caso

fossi eletto in entrambe devo scegliere. Una volta ottenuti i risultati delle votazioni, c’è

l’avvio di una procedura per valutare i titoli di ammissione dei senatori o dei deputati;

tale procedura ha inizio nella giunta per le elezioni e, se viene rilevata una di queste

cause, deve proporre all’assemblea di dichiarare decaduto o confermato il

parlamentare in questione. Tale procedura risale ai tempi delle carte costituzionali

inglesi più antiche, dove si mirava all’integrità del Parlamento, in modo tale che il re

non potesse non officiare l’elezione di deputati a lui non graditi. Questo istituto è stato

ereditato anche in ordinamenti attuali, nonostante il re non vi sia più, tra cui la

Costituzione italiana: all’art. 66 si dispone che ogni camera giudica nei titoli di

ammissione dei suoi componenti e nelle causa di ineleggibilità e inammissibilità; si

garantisce così l’intangibilità del Parlamento. Tuttavia tale norma viene ad oggi

molto messa in discussione, perché ha dato luogo ad abusi di convalida di elezioni di

persone che non possedevano i requisiti di eleggibilità, e contro tale decisione non si

può fare appello; si propone di modificare quest’articolo in modo da prevedere un

vaglio giurisdizionale, per esempio affidato alla Corte Costituzionale, ma attualmente

la delibera del Parlamento è definitiva: questa procedura si chiama verifica delle

elezioni o verifica dei poteri. Cause di ineleggibilità o incompatibilità esistono

anche per altri organi, come i consigli regionali, comunali e provinciali, per il

Parlamento europeo, ma in questi un’eventuale delibera è impugnabile o di fronte al

TAR o di fronte al giudice ordinario; l’unico organo che sulla verifica delle elezioni dice

parola definitiva è il Parlamento, che decide a maggioranza.

L’immunità parlamentare

All’art. 68 si prevedono per lo status di parlamentare alcune garanzie specifiche,

tra cui l’insindacabilità e l’inviolabilità. Il primo comma è volto a garantire la libertà

di dibattito e di voto all’interno del Parlamento: i parlamentari non possono essere

chiamati né in sede civile né in sede penale per ciò che hanno detto nell’ambito

dell’esercizio delle loro funzioni; se un parlamentare fa esternazioni al di fuori

dell’ambito delle sue funzioni, la Corte Costituzionale nel 1988 ha stabilito che è il

Parlamento a dover decidere se ciò che è stato detto concerne l’esercizio della

funzione o meno. Iniziarono così una serie di atti parlamentari che coprivano tutte

le esternazioni che un parlamentare faceva, poiché riconducibili alla sua attività

politica: si bloccavano eventuali cause contro il parlamentare; così, la Corte

Costituzionale è nuovamente intervenuta con un’interpretazione restrittiva: un

parlamentare è coperto dall’immunità solo se si trova in sede parlamentare, a meno

che non ripeta affermazioni già fatte in aula. Per quanto riguarda l’inviolabilità, sancita

dal secondo e dal terzo comma del medesimo articolo, senza l’autorizzazione della

34 Chiara Marziantonio

©

camera di appartenenza nessun parlamentare può essere sottoposto a limitazioni

della libertà personale, salvo che sia stato condannato con sentenza definitiva o che

sia colto in flagranza. Questa norma è stata molto dibattuta, motivo per cui è stata

modificata nel 1993: nel testo originale tale garanzia era molto più estesa, perché si

richiedeva l’autorizzazione a procedere della camera di appartenenza non soltanto per

le limitazioni della libertà personale, ma anche per iniziare un procedimento penale;

nonostante quest’ottica fosse nata a garanzia per evitare una strumentalizzazione

delle inchieste, era stato avvantaggiato lo status del parlamentare a causa dell’uso

pessimo che il Parlamento ne aveva fatto. Un altro profilo dell’immunità è previsto

all’ultima comma, secondo cui serve l’autorizzazione della camera di appartenenza

anche per sottoporre i membri del Parlamento a intercettazione o sequestri di

corrispondenza; problemi si sono posti per quanto riguarda le intercettazioni casuali

dei parlamentari, ossia non è intercettato il telefono di un parlamentare, bensì di

qualcuno con cui egli viene a contatto: se la conversazione è irrilevante ai fini del

procedimento viene distrutta, altrimenti bisogna chiedere l’autorizzazione della

camera a cui il parlamentare appartiene per poterla utilizzare. Si era tentato di

prevedere ulteriori immunità per le altre cariche dello Stato, prima con il lodo Schifani

e poi con il lodo Alfano, ma queste due normative sono state dichiarate entrambe

incostituzionali.

LODO = sentenza data da un arbitro, impropriamente data a queste due iniziative

che erano invece leggi.

Oltre alla garanzie per le persone che compongono il Parlamento, ce ne sono alcune

che riguardano il corretto svolgimento dei lavori: all’art. 64 si prevede la validità

della seduta solo se è presente la maggioranza dei suoi componenti (quorum

strutturale, 50%+1), e le maggioranze per considerare passata una delibera. Il

presidente del collegio deve quindi accertare il quorum strutturale oltre al quorum

funzionale: la delibera passa se è votata dal 50%+1 dei presenti, se non sono

previste soglie ben precise; le maggioranze più forti di quella relativa (o semplice) si

chiamano maggioranze qualificate. Quando si vota a scrutinio segreto, per

appello nominale o a maggioranze qualificate, il presidente deve controllare che il

collegio sia validamente insediato; quando si vota con il metodo elettronico, il

numero legale è presunto: si ritiene che il collegio sia validamente insediato anche se

ci sono meno parlamentari del 50%+1, salvando la possibilità di chiedere la verifica

del numero legale e se non vi è, si annulla la seduta. Ciò è talvolta utilizzato in

maniera ostruzionistica dalle minoranze. Un’altra particolarità che riguarda le

votazioni, dove c’è una differente consuetudine alla Camera e al Senato, riguarda il

conteggio degli astenuti: alla Camera il regolamento prevede che gli astenuti non

vengano contati per calcolare se una delibera è passata o meno; al Senato, invece, gli

astenuti vengono comunque conteggiati a meno che non escano dall’aula e si abbassi

quindi il quorum funzionale. Le modalità di voto possono essere molteplici:

innanzitutto il voto può essere palese o segreto (come era fino a circa 20 anni fa);

tuttavia questo aveva creato problemi, perché nei voti segreti alcuni parlamentari

votavano differentemente da quella che era la linea politica del gruppo: ecco perché

oggi la maggioranza delle decisioni viene presa a diritto palese, mentre quelle segrete

sono rimaste per qualunque tipo di elezione e per le questioni che riguardano i casi di

libertà di coscienza (leggi su materia eticamente personale). Altra modalità importante

di voto è l’appello nominale, che si utilizza soprattutto per la fiducia al governo. I

lavori delle camere normalmente sono visibili, sono disponibili in internet e quindi c’è

35 Chiara Marziantonio

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una trasparenza importante; si prevede che in certi casi possa esserci la riunione in

seduta in segreta, talvolta utilizzata per le inchieste.

I regolamenti parlamentari prevedono regole ben precise in ordine alla discussione

(tempi, interventi) e disciplinano come deputati e senatori possono intervenire nel

dibattito; bisogna mediare tra due istanze diverse: dare ampio spazio alla discussione,

ma anche arrivare al momento della votazione per procedere coi lavori. Oggi c’è una

maggiore rigidità di tali regolamenti e spetta al presidente il compito di assicurare un

ordinato svolgimento dei lavori parlamentari. La programmazione dei lavori

parlamentari presenta il problema di come far giocare le varie istanze presenti

all’interno del Parlamento: decidere cosa si andrà a discutere e votare è fondamentale

ed è stabilito dai vari regolamenti; l’idea è che i lavori delle camere siano regolati da

programma, calendario e ordine del giorno: il programma dice cosa si discuterà

da qui a due tre mesi, il calendario riguarda un arco temporale più ristretto, due o tre

settimane, l’ordine del giorno i punti in discussione nella seduta successiva.

Inizialmente i regolamenti parlamentari erano ispirati al principio dell’unanimità,

secondo la riforma del ’71 che corrispondeva alla logica dell’epoca, momento di

grande collaborazione tra le forze parlamentari; oggi perché sia disposto il

programma, alla Camera è sufficiente il consenso dei 3/4 dei presidenti dei

gruppi parlamentari, mentre al Senato se non si raggiunge l’unanimità il

presidente stabilisce i lavori per la settimana successiva, accettato o meno a

maggioranza.

Il Parlamento ha varie competenze:

- Gli sono riconosciuti degli strumenti conoscitivi in senso stretto, che servono ad

accrescere le sue conoscenze: l’ISTAT, CNEL, l’indagine conoscitiva che

consiste nella raccolta di documenti o nell’audizione di persone esperte per fare il

punto della situazione, l’udienza legislativa ossia informazioni acquisite durante

un percorso legislativo; oppure strumenti più ispettivi, attraverso i quali viene a

svolgere una funzione di controllo, come la convocazione e l’audizione dei ministri

e l’intervento in commissione di dirigenti della pubblica amministrazione.

I più significativi, disciplinati dai regolamenti parlamentari, sono: le

interrogazioni, domande rivolte al governo per iscritto per sapere se un fatto è

vero, a cui necessariamente seguono risposte orali, talvolta d’urgenza; le

interpellanze, con maggiore valenza politica, domande scritte motivate da cui ci

aspetta una risposta motivata, più complessa perché il governo dovrebbe

qualificare la sua politica in relazione ad essa, e il presentatore parla per primo

dopo la risposta del governo perché ha diritto di replica; l’inchiesta

parlamentare, prevista dall’art. 82, istituita con atto monocamerale o

bicamerale, dove si hanno poteri analoghi a quelli dell’autorità giudiziaria ma con

finalità politica. Un’attività di controllo può essere svolta anche dalle commissioni

di controllo delle camere.

- Funzione di indirizzo politico, per la quale si prevedono una serie di istituti: la

mozione, direttiva tesa a promuovere una delibera dell’assemblea su un certo

argomento, su proposta di un presidente di gruppo, o di 10 deputati o di 8 senatori

ed è un strumento che si può votare solo in assemblea; la risoluzione che spesso

chiude i dibattiti, può essere approvata anche in commissione e può essere

presentata da ciascun deputato o senatore; ordine del giorno, che si colloca

nell’ambito di un procedimento legislativo in corso, reca istruzioni al governo in

relazione a quella legge; mozione di fiducia, prevista all’art. 94, dove si prevede

36 Chiara Marziantonio

©

che il governo dopo aver prestato giuramento al presidente della Repubblica, vada

singolarmente alla Camera e al Senato per chiedere la fiducia, e il Parlamento dà

atto motivato di fiducia o sfiducia (se proposta da almeno 1/10 della camera).

Nessun governo è in realtà caduto per la sfiducia esplicita, perché ha sempre

preferito dimettersi, talvolta invitato in Parlamento a spiegarne le motivazioni; il

voto alla sfiducia riguarda tutto il governo. La mozione di sfiducia individuale

può essere indetta nei confronti di un singolo ministro, e fu utilizzata con esito

positivo nel ’95 nei confronti del Ministro della Giustizia Mancuso, il quale adì la

Corte Costituzionale che affermò che tale istituto era legittimo sebbene non

previsto dalla Costituzione, perché rientrava nella dialettica Parlamento/governo;

questo funziona quando un ministro non ha più l’appoggio della propria

maggioranza parlamentare. Altro istituto è la questione di fiducia, non

disciplinato in Costituzione, che può essere posto sull’approvazione di una

determinata delibera: il Parlamento è chiamato a votare per scrutinio palese, con

la conseguenza che nel caso in cui votasse contro, il governo deve dimettersi;

questo serve per irreggimentare il Parlamento. Quando vigeva la regola dello

scrutinio segreto è evidente come il voto palese avesse un ruolo procedurale

importante, poiché se si verificavano voti contro la linea di un partito con la

questione di fiducia vi si richiamava, e poiché evidente era molto difficile che

qualcuno persistesse. Ha un effetto antiostruzionistico, perché se viene posta

la questione di fiducia si vota in primis su questo: ciò comporta che decadano

eventuali emendamenti proposti da altre parti politiche. Tale strumento,

nonostante non si dovrebbe, viene utilizzato da tutti i governi nell’ambito di

approvazione della manovra finanziaria; sono caduti sulla questione di fiducia i due

governi Prodi, quindi si arrivò a una vera e proprio crisi parlamentare. Altri

strumenti di indirizzo politico sono l’approvazione della legge di bilancio

finanziario, che implica il funzionamento di tutta la macchina statale e la legge

di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, col quale vi è un

controllo politico sulla politica estera del governo.

- Funzione legislativa, cioè il compito fondamentale di approvare le leggi dello

stato italiano. Il procedimento legislativo si compone di varie fasi:

l’iniziativa: l’art. 71 prevede che abbia iniziativa legislativa ciascun membro

o

del Parlamento, il governo dove il disegno di legge sarà approvato dal Consiglio dei

ministri, ciascun consiglio regionale, il popolo e il CNEL (Consiglio nazionale

dell’economia e del lavoro).

la fase istruttoria: un progetto di legge viene presentato a scelta del governo

o

alla Camera o al Senato, il presidente ne dà l’annuncio in assemblea e lo assegna

alla commissione competente per materia; se già esistono progetti di legge

simili verranno esaminati congiuntamente. Inoltre tutti i progetti di legge che

comportano spese, sono assegnati anche alla Commissione bilancio, una

commissione trasversale che si vede assegnare quasi tutti i progetti di legge. In

commissione c’è una fase istruttoria preliminare imprescindibile, all’interno della

quale possono esserci anche gli strumenti conoscitivi (come le udienze legislative); si

può talvolta nominare anche un comitato più ristretto.

la fase deliberativa: la commissione discute il risultato finale, propone

o

modifiche e infine redige un testo; si nomina un relatore che relazionerà in

Assemblea: se c’è consenso da parte di tutti i commissari esso sarà unico, altrimenti

ci saranno un relatore di maggioranza e uno di minoranza. Il progetto di legge passa

poi all’aula, e c’è prima una discussione sulle linee generali che consiste in una

37 Chiara Marziantonio

©

valutazione di massima; si comincia poi l’esame nel dettaglio, in cui il progetto di

legge viene analizzato articolo per articolo e vengono proposti degli emendamenti, i

quali vengono messi in approvazione fino a che non si approva il testo nella sua

versione definitiva. Una volta approvati tutti i singoli articoli viene messo in

votazione il testo della legge nel suo complesso; se ottiene la maggioranza relativa il

testo è pronto per essere trasmesso all’altro ramo del Parlamento. Qui ricomincia un

iter del tutto identico: il presidente di quel ramo assegnerà il progetto alle

commissioni competenti per materia, dopo di che passa all’aula, viene votato

articolo per articolo e infine votato nella sua complessità. Se non vengono apportate

modifiche siamo alla fase conclusiva; se il testo viene modificato deve tornare alla

prima camera. Ciò comporta che, soprattutto per i progetti di legge molto dibattuti,

ci sia la navette, la spola, il passaggio da un ramo all’altro. Questa procedura è

detta in sede referente, ossia le commissioni in tale procedura operano in sede

referente, perché l’approvazione finale si fa in assemblea. La Costituzione all’art. 72

prevede che ci possa essere anche un’approvazione alle commissioni stesse: un

presidente può decidere di assegnarlo in commissione in sede deliberante; così, la

commissione arriva ad approvare un testo definitivo. Anche in tali casi, però, è

possibile chiedere che l‘approvazione finale sia fatta dall’Assemblea. Una terza

possibilità è che le commissioni operino in sede redigente, se viene data vita a una

procedura a metà tra la referente e la deliberante: articolo per articolo si approva in

commissione ma la delibera finale si fa in aula. All’art 72.4 si prevedono casi in cui

progetti di legge debbano necessariamente passare dall’aula (riserva di

assemblea): è il caso dei disegni in materia costituzionale, di approvazione di

bilanci, ratifica dei trattati internazionali e di delegazione legislativa; è stata

aggiunta la legge di conversione dei decreti leggi.

la fase integrativa dell’efficacia: il Presidente della Camera o del Senato

o

invia il testo al Presidente della Repubblica, che deve promulgare il testo legislativo

entro 1 mese dal ricevimento; nella promulgazione si compie un’attività di

controllo, sia di legittimità costituzionale che di opportunità. Nel caso di osservazioni,

il testo viene rinviato con un messaggio motivato alle Camere, che possono

riapprovare il progetto di legge tenendo conto delle osservazioni presidenziali, lasciar

morire la cosa o riapprovare tale e quale il progetto di legge; allora il Presidente della

Repubblica è obbligato a promulgare. Questa fase è disciplinata dall’art. 73. L’art.

74 dice invece che il presidente della Repubblica può chiedere una nuova

deliberazione.

la fase di pubblicazione: la legge viene sottoposta al ministro della

o

Giustizia e pubblicata in Gazzetta ufficiale, fatto molto importante perché da lì

decorre il tempo per l’entrata in vigore della legge, di solito 15 giorni. Possono

essere previsti tempi diversi di vacatio legis. Inoltre si prevede anche una procedura

di urgenza: il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge

dei quali è dichiarata l’urgenza.

E’ questo il procedimento per l’approvazione delle leggi ordinarie, ma il

Parlamento è competente anche all’approvazione delle leggi costituzionali o di

revisione costituzionale: essendo la nostra Costituzione rigida deve essere

modificata con procedura aggravata, descritta dall’art.138 della Costituzione.

Hanno l’iniziativa legislativa i medesimi soggetti, il Presidente della Camera a cui

questa proposta viene presentata assegnerà la questione alla commissione

competente in materia, tra cui ovviamente la Commissione in materia di affari

38 Chiara Marziantonio

©

costituzionali. C’è una procedura in sede referente e si passa poi all’approvazione in

aula articolo per articolo e poi alla votazione finale. Dopo di che viene trasmesso

all’altra camera che fa la stessa cosa. Per approvare una legge di questo tipo

occorrono due delibere, quindi ritornare alla di nuovo alla camera originaria ed

essere approvata con la maggioranza dei 2/3 dell’assemblea, e poi stessa cosa

all’altra camera. Se tutto avviene con successo viene inviata al presidente per la

promulgazione, trasmessa al ministro della Giustizia, pubblicato in Gazzetta Ufficiale

ed entrato in vigore. Tuttavia, se nella seconda deliberazione non si riesce a ottenere

la maggioranza qualificata ma sono la maggioranza assoluta, si può comunque andare

all’altra camera; se anche lì la maggioranza assoluta avviene c’è una pubblicazione in

Gazzetta Ufficiale di questa revisione costituzionale a fini notiziali: se 1/5 dei

membri della camera o 500.000 elettori o 5 consigli regionali ne fanno richiesta

entro 90 giorni si tiene un referendum. Esso si tiene, senza la necessità di un quorum

strutturale, e si guarda il risultato. Se la maggioranza è favorevole avviene la

promulgazione, altrimenti tutto si interrompe. Se invece non viene proposto alcun

referendum entro i 90 giorni la revisione viene promulgata. La procedura che prevede

la modifica della carta costituzionale è un potere costituito. Con l’art. 138 non si

possono modificare tutte le parti della Costituzione, ma sono stabiliti dei limiti agli

articoli successivi, come all’art. 139 o limiti impliciti che derivano dalla nostra

struttura costituzionale, come i diritti fondamentali.

Si pone il problema della tenuta dell’art. 138: forse si possono prevedere modifiche

purché ne sia mantenuto il principio di rigidità della carta costituzionale.

La più importante modifica costituzionale è avvenuta nel 2001, circa il sistema delle

autonomie territoriali. Nella storia della Repubblica due di queste modifiche hanno

portato a referendum costituzionali: uno nel 2001 ebbe esito favorevole, uno del

2006 ebbe esito negativo. La Corte Costituzionale ha detto anche che la corte stessa

sarebbe competente a valutare eventuali leggi di revisione costituzionale che

andassero oltre quei limiti stabiliti. La questione della riforma della carta costituzionale

è stata molto dibattuta.

La nostra Costituzione ha avuto lenta attuazione, dove le nuove istituzioni previste

furono attuate solo molti anni dopo; inoltre a partire dagli anni ’80 si inizia a discutere

dell’opportunità di modificare alcune parti della Costituzione, quando fu istituita la

prima commissione parlamentare per le riforme costituzionali nell’83, presieduta

dall’onorevole Bozzi con lo scopo di produrre proposte di aggiornamento e modifica. Il

dibattito divenne sempre più vivace nell’inizio degli anni ’90, e alcuni partiti mirano

all’approvazione di una nuova carta. Nel ’92 viene creata la nuova commissione De

Mita-Iotti, con lo scopo di approvare una legge da sottoporre poi a referendum; un

altro comitato fu presieduto da Speroni. Nel ’96 ci fu la legislatura di

Centro-sinistra, caratterizzata dall’istituzione di una nuova commissione d’Alema

per le riforme costituzionali, che cominciò un progetto articolato; anche in questo caso

era comunque previsto il referendum. Anche questo non andò a buon fine e la

revisione del titolo V fu approvata con il procedimento stabilito all’art. 138. Nella

legislatura successiva ci fu il progetto di revisione costituzionale che riguardava tutta

la parte II della Costituzione, la cosiddetta devolution; questo procedimento arrivò a

una sua approvazione ma quando si tenne il referendum il corpo elettorale diede voto

negativo. 39 Chiara Marziantonio

©

E’ quindi evidente come il Parlamento svolga funzioni fondamentali di indirizzo politico,

normative, di controllo sull’operato di governo e pubblica amministrazione, ispettive

ed elettorali.

10) Il presidente della Repubblica

Il presidente della Repubblica o capo dello Stato viene, secondo l’art. 83, eletto

dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri: Camera dei deputati, Senato, tre

delegati per ogni regione ad eccezione della Valle d’Aosta che ne ha uno solo; deve

essere eletto per scrutinio segreto a maggioranza dei due terzi, ma dopo il terzo

scrutinio basta quella assoluta. Per essere eletto bisogna avere almeno 50 anni e

godere dei diritti civili e politici, secondo l’art. 84; dura in carica 7 anni, secondo

mandato più lungo dopo quello dei giudici della Corte Costituzionale, quindi è

sganciato dalla maggioranza che lo sceglie. E’ rieleggibile, ma l’unico caso di

presidente rieletto è quello attuale di Giorgio Napolitano; 30 giorni prima che scada il

termine, il presidente della Camera convoca in seduta comune il Parlamento e i

delegati regionali per eleggere il nuovo. Se le Camere sono sciolte o mancano meno di

tre mesi alla loro cessazione, la rielezione ha luogo entro 15 giorni prima dalla riunione

delle Camere nuove: si preferisce che siano loro ad eleggere la carica massima; nel

frattempo sono prorogati i poteri del presidente in carica, come espresso all’art. 85.

Una volta cessato il mandato, il presidente della Repubblica diviene senatore a vita;

in caso di impedimento permanente (malattia di natura fisica, come nel caso del

presidente Saragat) o temporaneo, di morte, di dimissioni, decadenza o destituzione

(per alto tradimento alla Costituzione), è prevista la funzione della supplenza, ossia il

presidente del Senato esercita le sue funzioni fino a che non sia di nuovo in grado

di esercitarle o che ne sia eletto un altro, come esplica l’art. 86. In un regime

monarchico il capo dello Stato è la personificazione dello stato stesso, da cui tutti i

poteri derivano; in un ordinamento democratico il capo dello Stato è un potere che si

affianca ad altri in maniera paritaria, a seconda del tipo di governo vigente. In alcuni

stati, il capo dello stato non è solo il rappresentante dell’unità nazionale ma è anche il

capo del governo (USA, Francia), mentre in altre forme di governo ricopre più un ruolo

neutro, distinto dai tre poteri classici: può avere poteri più o meno incisivi, quindi può

essere considerato come un tutore della Costituzione, della legalità dell’azione politica,

di una dialettica politica corretta. La Costituzione italiana ha configurato il

presidente della Repubblica come un potere neutro, con potere di controllo sul

corretto svolgimento della vita politica e come organo col compito di trovare

mediazioni tra forze politiche e istituzioni, perché sia garantita unità al sistema; è una

figura più difficile da inquadrare, perché dialoga con tutti i poteri ma non è titolare di

un proprio indirizzo politico. Le sue funzioni sono delineate all’art. 87 e possono

essere divise in categorie:

- di controllo sulle principali funzioni dello Stato: spettano a lui la promulgazione

delle leggi e l’emanazione dei decreti, che riguarda gli atti normativi del

governo; ha competenza di ratifica dei trattati internazionali, cui talvolta deve

precedere una legge parlamentare di autorizzazione alla ratifica; indice

referendum popolare; nomina i funzionari dello Stato scelti dal governo.

- di garanzia, tesi ad assicurare che il sistema funzioni correttamente: presiede il

CSM; presiede il Consiglio superiore di difesa costituito secondo la legge e ha il

comando delle Forze armate.

- di prerogativa: potere di grazia, in riferimento a una determinata persona e

condona la pena principale, motivata sul fatto che c’è stata una condanna da

40 Chiara Marziantonio

©

ritirare per motivi di equità, mentre l’amnistia e l’indulto sono provvedimenti

generali approvati dall’Assemblea ai due terzi.

- di influenza, poteri di esternazione sugli organi politicamente attivi: invia

messaggi alle camere; si rivolge all’opinione pubblica come organo super

partes.

- di nomina: senatori a vita; giudici della Corte Costituzionale per 1/3;

presidente del consiglio.

- di intermediazione politica: convoca straordinariamente le Camere; indice le

elezioni; scioglie anticipatamente le Camere, dopo aver sentito i presidenti delle

camere e il presidente del consiglio.

Il presidente della Repubblica emana i propri atti attraverso DPR, che stanno a

significare l’avvenuto controllo su un atto, come la promulgazione di una legge o la

ratifica di un trattato internazionale; la nomina di un dirigente delle pubbliche

amministrazioni non sta a significare che abbia scelto il presidente, poiché tale scelta

spetta al Ministro del consiglio dei ministri: egli controlla la scelta e solo in

determinati casi può rifiutarsi di accettarla. Al contrario, ci sono DPR in cui la sostanza

è riconducibile alla volontà del presidente della Repubblica, come la nomina dei 5

senatori a vita, e dei 5 membri della Corte Costituzionale, la convocazione

straordinaria delle camere, il potere di grazia, i messaggi alle camere e in

generale i poteri di esternazione. Ci sono poi atti che si possono definire a

partecipazione complessa: la nomina del presidente del Consiglio, normalmente

accettata da chi viene nominato, in base a una situazione politica; lo scioglimento

anticipato delle camere, dove si tengono in considerazione anche i pareri dei

presidenti delle camere e del presidente del Consiglio, ma la parola ultima spetta a lui,

potere vietato perciò nel semestre bianco, ossia negli ultimi sei mesi del suo mandato

dove potrebbe servire a forzare la mano del Parlamento per un’eventuale rielezione.

La responsabilità del presidente della Repubblica

Non esiste un meccanismo istituzionalizzato per far valere la responsabilità politica

del presidente della Repubblica, ossia per discutere le sue scelte non condivise; per

quanto riguarda la responsabilità giuridica ci sono degli articoli della Costituzione,

come l’art. 90 che dice che è responsabile per gli atti compiuti nell’esercizio delle

proprie funzioni solo in due ipotesi: alto tradimento, come intese con potenze

straniere, venir meno alla propria fedeltà; o attentato alla Costituzione, ossia come

un ledere di principi costituzionali. In tali casi l’accusa spetta al Comitato

parlamentare per i procedimenti di accusa, previsto da una legge

costituzionale del 1953, commissione bicamerale formata dai membri delle giunte

per le autorizzazioni a procedere della Camera e del Senato; si esaminano le denuncie

e i referti e si può proseguire con l’archiviazione o la proposta al Parlamento della

messa in stato d’accusa. In quest’ultima ipotesi il Parlamento si deve riunire in seduta

comune e decidere se metterlo sotto accusa; se questo avviene si apre il

procedimento di giudizio alla Corte Costituzionale, che potrà finire con una sentenza

di assoluzione o di condanna, con la quale si arriverà alla destituzione. La procedura

non è quindi competente alla magistratura ordinaria, e la Corte Costituzionale giudica

in seduta integrata ossia vengono aggiunti altri 16 membri estratti da un elenco a

sorte di 45 cittadini compilato ogni 9 anni dal Parlamento in seduta comune. Un

tempo, questa procedura era prevista anche per i ministri, norma cambiata nel 1989

motivo per cui oggi sono giudicati dalla magistratura ordinaria.

41 Chiara Marziantonio

©

A questo si ricollega un istituto molto antico, quello della controfirma prevista all’art

89.1: l’Inghilterra già nel corso del 1600 con la dinastia Stuart lo possedeva, e con

esso si voleva che i decreti reali fossero controfirmati da almeno uno dei ministri,

perché in tal modo il parlamento poteva far valere una responsabilità ministeriale; i

ministri venivano resi responsabili nel momento in cui si istituzionalizzava l’indirizzo

dell’impeachment. Oggi il senso della controfirma ministeriale identifica, per quegli

atti in cui il presidente della Repubblica ha solo funzione di controllo, chi davvero ha

preso la decisione per quell’atto; nel caso dell’emanazione, specifica che quell’atto

regolamentare è un atto governativo che deriva dalla volontà del consiglio dei ministri,

e in quello della ratifica dei trattati internazionali, indica una responsabilità politica

vera del trattato. Per quegli atti sostanzialmente presidenziali, la controfirma attesta

un controllo del governo, che si potrebbe rifiutare di controfirmare in casi eccezionali.

Per gli atti a partecipazione complessa, la controfirma identifica un’accettazione da

parte del presidente del consiglio incaricato. Ci sono poi atti che per consuetudine non

si firmano più, come le esternazioni atipiche, gli atti che adotta in quanto

presidente di organismi.

Il nostro presidente della Repubblica è quindi un organo costituzionale, una figura

che si rapporta a tutti gli altri organi, ma tutti i poteri che ha sono poteri di garanzia,

controllo o che riguardano la tenuta del sistema e un corretto funzionamento del

rapporto maggioranza/minoranza: il suo ruolo emerge in momenti di crisi del sistema,

o nei quali sia in dubbio l’esercizio di una legalità costituzionale.

Dialoga col governo, ratificando i trattati internazionali, nominando il presidente del

Consiglio, emanando i decreti; col Parlamento, promulgando le leggi, sciogliendo

anticipatamente, nominando i senatori a vita; con la magistratura, presiedendo il

CSM; dialoga con la Corte Costituzionale, perché ne nomina 5 membri.

11) Il governo

Tradizionalmente rappresenta il vertice del potere esecutivo e la ripartizione

funzionale del governo varia molto a seconda della forma di governo. In alcuni

ordinamenti, come in quello americano, il capo del governo è eletto direttamente dal

corpo elettorale, ha poteri molto robusti e quindi è un governo a forte guida

monocratica; in Francia il governo è bicefalo: da un lato c’è il presidente della

Repubblica eletto direttamente dal popolo, ma dall’altro c’è un primo ministro che

guida il Consiglio dei ministri e deve comunque avere la fiducia delle camere; nei

governi di carattere parlamentare non ha legittimazione diretta del corpo

elettorale, rappresenta la maggioranza parlamentare, deve avere la fiducia delle

camere e i poteri del primo ministro cambiano molto a seconda dal funzionamento

della forma di governo: il sistema inglese è a forte direzione monocratica, mentre

in quello italiano frammentato politicamente, i governi sono stati di coalizione,

quindi egli non ha la stessa forza politica nel guidare un governo, ma ha dovuto

trovare compromessi. Se all’inizio la monarchia costituzionale rimette tutta la sua

influenza al governo, via via che si rafforza l’organo Parlamento l’esecutivo passa

anche nelle sue mani, divenendo più parlamentare; inoltre, a partire dalla seconda

metà del ‘700 viene a stagliarsi la figura del primo ministro, capace di mantenere

unità di indirizzo politico, che prenderà sempre più forza soprattutto col nascere dei

partiti, finendo per essere una persona che ha un seguito politico ed è il capo di un

partito. Con l’ampliamento dell’elettorato attivo e col rafforzamento dei partiti

nella società la figura del primo ministro comincia a diventare il detentore dell’indirizzo

42 Chiara Marziantonio

©

politico del governo, mentre i poteri del re vanno a diminuire: mantiene i poteri di

rappresentanza ma verrà a perdere le caratteristiche di capo dell’esecutivo, a tal

punto che anche il potere di scioglimento delle camere passerà nelle mani del primo

ministro. Lo Statuto Albertino si rifà al modello inglese, tuttavia in una forma

monarchico-costituzionale piuttosto che parlamentare, e l’influenza del re sarà

sempre sostanziale, tanto che per lungo tempo rimase indeterminata la presidenza del

Consiglio dei ministri; non c’è dubbio che durante tutta la seconda metà dell’800 si

avviò un cammino verso una forma monarchico-parlamentare. In alcuni momenti di

crisi tuttavia, il re si arrogò il diritto di nomina dei propri ministri (marcia su Roma,

revoca di Mussolini). Una questione che subito si pose dopo l’approvazione dello

Statuto Albertino fu quella di constatare l’unità e l’omogeneità del governo; nel 1901

ci fu l’importante decreto Zanardelli, in cui si cerca di evidenziare delle funzioni che

siano di competenza per il Consiglio dei ministri per tenere a distanza possibili

ingerenze da parte del re. Si tenta poi di privilegiare il principio collegiale, ossia le

decisioni di indirizzo politico più importanti siano prese da tutti i ministri, e di

rafforzare la funzione di indirizzo del presidente del Consiglio, poiché talvolta i governi

sono stati caratterizzati da poca omogeneità di indirizzo politico; quindi la figura del

presidente del Consiglio è stata talvolta più debole che nelle forme parlamentari. Nel

fascismo fu abrogato l’istituto della fiducia, fu previsto che il duce dovesse dare

l’assenso sull’ordine del giorno delle camere e con una legge del 1926 furono

attribuiti molti poteri normativi al governo, comportando uno svuotamento dei poteri

politici del Parlamento; si dà vita a un governo monocratico del duce. Si arriva poi

all’Assemblea Costituente, dove le forze di sinistra erano favorevoli a una

valorizzazione del principio collegiale, del consiglio dei ministri come organo detentore

del potere di indirizzo politico, mentre la democrazia cristiana sarebbe più propensa a

una guida del presidente del Consiglio come mediatore; c’è un timore derivato

dall’esperienza fascista, pertanto l’art. 92 che si viene ad approvare è di

compromesso: il governo della Repubblica è composto dal presidente del Consiglio

e dai ministri che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri: è un organo

formato da più organi.

L’art. 95 ci dice le competenze degli organi che formano il governo: il presidente del

Consiglio dirige la politica generale del governo e ne è responsabile, mantiene l’unità

di indirizzo politico e amministrativo promuovendo e coordinando l’attività dei ministri;

i ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, quindi

c’è un principio di collegialità per quanto riguarda le decisioni prese, e

individualmente degli atti dei loro dicasteri. Nella storia della Repubblica questi tre

principi si sono alternati a seconda dei momenti, spesso verificando del

ministerialismo, tanto che si era parlato dei governi italiani come governi a direzione

multipla dissociata (neofeudalesimo ministeriale); questo è cambiato con leggi degli

anni ’80 ’90, mentre ore vige la legge Mattarella, che ha rafforzato la figura del

presidente del consiglio. Con una legge dell’88 si è tentato anche attraverso uno

strumento normativo di rafforzare la figura del presidente del consiglio rispetto alla

velleità ministeriale.

L’art 92.2 dice che il presidente del Repubblica nomina il presidente del Consiglio

e, su suo suggerimento, i ministri. In realtà, il procedimento è molto più complesso,

perché si sono venute a creare consuetudini costituzionali per cui i presidenti della

Repubblica si sono attenuti a determinati comportamenti per giungere a questo atto di

43 Chiara Marziantonio

©

nomina: devono esserci le dimissioni del precedente, accettate per prassi con riserva,

quindi inizia la fase delle consultazioni in cui il presidente della Repubblica consulta gli

ex presidenti della Repubblica, i presidenti delle camere e gli esponenti dei gruppi

parlamentari; inoltre può consultare qualunque personalità che ritenga utile per

illuminare la sua scelta. Questa fase può essere semplice o complessa, dipende dalle

situazioni, e alle volte sono così complesse che il presidente della Repubblica ha

attuato un mandato esplorativo, ritenendo opportuno che anche il presidente della

Camera o del Senato facessero consultazioni a loro volta; dopo di che l’incarico viene

conferito, in modo orale, a una persona che crede sia in grado di portare avanti un

governo. A questo punto il presidente del Consiglio incaricato inizierà a fare

consultazioni a sua volta. Inizialmente si pensava che l’indicazione del candidato alla

presidenza del Consiglio spettasse al partito di maggioranza,inizia a cambiare

qualcosa negli anni ’80 fino alla nuova legge elettorale del ’93, che prevede che i

partiti si presentino all’elettorato indicando un candidato leader che poi si candiderà

alla presidenza del Consiglio. I compiti di un presidente del Consiglio sono la

formazione di un programma di governo, di solito quello con cui ci si è presentati

alle elezioni, e la scelta dei ministri. Una volta che egli ha fatto proprio il programma

elettorale o concordato un nuovo programma di solito con le segreterie dei partiti

partecipanti al governo, ha scelto i ministri, torna dal presidente della Repubblica,

scioglie la riserva e lo nomina insieme ai ministri; è per prassi controfirmato dal

presidente entrante, anche a evitare che il presidente uscente potesse intralciare

questo fatto. Dopo il decreto di nomina c’è il giuramento, atto col quale entra in

carica: entro 10 giorni deve recarsi alle camere singolarmente, esporre il proprio

programma di governo e ottenere la fiducia, tempo molto breve ma fondamentale in

una forma parlamentare; in questi 10 giorni si prevedono atti di ordinaria

amministrazione. La fiducia che viene data al momento della formazione del governo

rappresenta un rapporto continuo tra Parlamento e governo, attraverso il quale si

svolge la funzione di indirizzo politico delle camere sul governo, tanto che all’art. 64 si

dice che i membri del governo possono sempre assistere alle sedute delle camere

anche se non sono parlamentari e devono poter essere sempre sentiti; questa

relazione continua, e il governo non si deve dimettere se ottiene un voto contrario da

parte delle Camere su una proposta di legge, art 94.4. L’atto uguale e contrario alla

mozione di fiducia è quella di sfiducia all’art. 94, atto esplicito attraverso il quale il

Parlamento può far crollare il governo, che deve essere firmato da almeno un decimo

dei componenti della camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni

della presentazione; in realtà nessun governo è caduto sulla sfiducia, ma le crisi sono

state extraparlamentari, ossia il presidente del Consiglio da le dimissioni al presidente

della Repubblica; sono caduti i due governi Prodi ma sulla questione della fiducia. Il

presidente della Repubblica ha cercato di parlamentarizzare le crisi, ossia di far

spiegare al presidente del Consiglio perché si sta dimettendo al Parlamento. La

mozione di sfiducia riguarda il governo nel suo complesso, ma nella prassi fatta

propria dal regolamento della camera è prevista la possibilità di sfiducia nei confronti

di un singolo ministro, come si è verificato nel caso del ministro Mancuso

nell’ambito del governo Dini; si propongono mozioni solo nel caso in cui si pensa che il

ministro esca fuori dalla maggioranza. Formalmente non si prevede la revoca dei

ministri e ciò non è mai accaduto, per questo esiste la mozione di sfiducia; anch’esse

si votano con appello nominale e la Corte Costituzionale disse che la responsabilità

ministeriale poteva essere posta dal Parlamento. Si parla poi di rimpasto

44 Chiara Marziantonio

©

ministeriale quando diversi ministri si dimettono, vengono sostituiti ma non si apre

una crisi di governo; la legge prevede che il presidente del Consiglio ne dia

informazione alle camere ma non si ritiene che si debba passare da un nuovo voto di

fiducia parlamentare. Il rapporto governo- presidente della Repubblica entra in gioco

anche al momento delle dimissioni dovute a motivi personali o alla cognizione che non

ci siano più le condizioni per governare, che possono essere accettate o respinte,

invitando a vedere se ha ancora il gradimento del Parlamento. Inoltre si pone un

problema di responsabilità del governo di fronte al presidente della Repubblica, che

varia molto a seconda della situazione politica.

Mentre l’art. 92 dice solo com’è composto il governo, l’art. 95 indica le responsabilità

senza però dire in concreto le funzioni esercitate dai singoli organi, quindi c’è stato un

tentativo di rafforzare il principio collegiale a scapito dei poteri dei singoli ministri. Con

la legge 400/1988, che è stata la prima della Repubblica, si è cercato di delineare

competenze e funzioni del governo, dei singoli ministri e del presidente del

Consiglio: alle volte addirittura si discuteva se in alcune parti si poteva fare

riferimento al decreto Zanardelli; nei suoi primi articoli questa legge determina le

competenze degli organi che formano il governo. All’art. 2 si dice che l’organo

Consiglio dei ministri determina gli indirizzi generali della politica amministrativa

del governo; inoltre si specifica una serie di competenze, fra cui l’assenso a porre la

questione di fiducia, tutti gli atti di carattere programmatico, gli atti normativi propri

del governo, gli atti coi quali il governo adisce alla Corte Costituzionale (per i ricorsi,

per i conflitti di attribuzione), le linee di indirizzo in materia della politica

internazionale, gli atti concernenti le intese con le confessioni religiose e la richiesta di

scioglimento di un consiglio regionale. Al presidente del Consiglio sono attribuiti

tutti i poteri di esternazione, ma non è un “primus inter pares”; l’art. 5 gli attribuisce

la nuova composizione dei ministri da comunicare alle camere, il presentarsi al

Parlamento per ottenere la fiducia, sottoporre al presidente della Repubblica le leggi

per l’autorizzazione, presentare i disegni di legge al presidente della Repubblica che

poi li trasmetterà alle camere, controfirmare gli atti di promulgazione delle leggi e gli

atti aventi forza di legge, poteri che riguardano la comunicazione alle camere

dell’attività del governo, indirizzare ai ministri le normative, coordinare le attività dei

ministri, può sospendere l’adozione da parte dei ministri competenti di provvedimenti

che ritiene da sottoporre all’intero Consiglio, coordinare e promuovere l’azione di

governo relativa alle politiche comunitarie e ai rapporti con le regioni. I ministeri sono

generalmente una ventina e sono divisi tra ministri con portafoglio, ossia a capo di

un dicastero, e senza portafoglio, che fanno parte del Consiglio dei ministri ma sono

a capo di un dipartimento e svolgono funzioni che li sono delegate dal presidente del

Consiglio. Ci può essere l’istituto dell’interim, che si verifica nel momento in cui un

ministro non può esercitare le proprie competenze, si dimette, e per un certo periodo il

dicastero viene retto ad interim da un membro scelto dal presidente del Consiglio.

Altra figura è il vicepresidente del Consiglio dei ministri, disciplinato dall’art. 8,

figura che nasce per motivi politici, con la volontà di creare un ministro che avesse più

forza, che può sostituire temporaneamente il presidente del Consiglio per le funzioni di

ordinaria amministrazione. Altra figura è quella dei sottosegretari di Stato,

introdotti in Italia ai tempi di Crispi che coadiuvano il ministro e lo sostituiscono in

alcuni impegni, disciplinati dall’art. 10: sono nominati con DPR su proposta del

Consiglio di ministri in accordo col ministro a cui questo sottosegretario farà capo e il

loro compito è di esercitare i poteri che li sono stati delegati; sono revocabili. Una

45 Chiara Marziantonio

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modifica alla legge 400/98 degli ultimi anni ha previsto la possibilità che sia attribuito

a qualche sottosegretario il titolo di viceministro, creata in relazione a un forte

ridimensionamento del numero dei ministeri. Altra figura sono i commissari

straordinari, previsti dall’art. 11 per realizzare specifici obiettivi determinati dal

Parlamento e dal governo per esigenze di coordinazioni statali. Altro istituto, da molti

anni non più utilizzato, è un Consiglio di gabinetto che fu introdotto nel governo

Craxi prima in via informale poi in un decreto del presidente del Consiglio dei ministri:

è composto da quest’ultimo e dai ministri dei dicasteri più forti che dovevano

costituire una sorta di aiuto, di consiglio ristretto, sulla cui costituzionalità di discusse

molto. Altri istituti sono i comitati dei ministri e i comitati interministeriali: i

primi, istituiti con un DPR e regolati all’art. 5 possono essere istituiti per questioni

particolari di carattere istruttorio o propositivo, col compito di esaminare in via

preliminare delle questioni; gli altri sono istituiti con legge, hanno un rilievo esterno e

sono risalenti (1933, comitato per la tutela del risparmio e del credito) ai primi anni

della Repubblica, soprattutto in materia economica: comitato per i prezzi, per la

programmazione economica, per la programmazione industriale, per il commercio

estero. Essi erano presieduti dal presidente del Consiglio e dai ministri interessati alla

materia. Questa eccessiva proliferazione che rischiava di esautorare il Consiglio dei

ministri, portò a una nuova legge del ’93 col quale si soppressero ben 12 comitati e

si lasciò in vita solo quello per la programmazione economica, per il credito e il

risparmio e quello per le informazioni e la sicurezza; nel 2005 se ne aggiunge un

quarto, per gli affari europei e comunitari.

Meccanismo della sfiducia per la responsabilità politica

Per quanto riguarda la responsabilità giuridica, in particolare penale, si trova

disciplina all’art. 96; è stato modificato nel 1989, perché il testo originario prevedeva

un meccanismo per cui un reato connesso alle funzioni che stava esercitando, venisse

giudicato dalla Corte Costituzionale dopo essere stato messo in accusa dal

Parlamento, come nello Statuto Albertino. Con una legge costituzionale del ’53 si

formava una commissione inquirente disciplinata da una legge ordinaria del ’78;

tuttavia questa procedura fu applicata solo nel caso dello scandalo Lockheed alla fine

degli anni ’70, in cui due ministri furono condannati. La legge ordinaria del ’78 fu

sottoposta a referendum abrogativo che passò, quindi si sentì la necessità di rivedere

questo articolo della Costituzione che nell’89 fu modificato; si torna alla normale

competenza dell’autorità giudiziaria ordinaria, con una procedura particolare perché si

prevede una garanzia, nel senso che si può arrivare a un procedimento penale nel

caso ci sia un’autorizzazione o della Camera o del Senato, come nel caso si voglia

limitare la libertà personale di un ministro. Quando al pubblico ministero arriva la

denuncia rimette la questione a un collegio di 3 giudici, che compie delle indagini

preliminari e può decidere per l’archiviazione oppure trasmettere gli atti alla

presidenza della camera competente: se il ministro è un deputato sarà la Camera, se

un ministro è un senatore sarà il Senato, se il ministro non è un parlamentare è il

Senato. A sua volta il presidente della camera competente invia il fascicolo alla

giunta per l’autorizzazione a procedere che esaminerà e riferirà poi alla camera,

formulando delle proposte all’assemblea. L’autorizzazione può essere negata se

l’assemblea della Camera o del Senato reputi “con valutazione insindacabile che

l’inquisito ha agito per la tutela di un interesse costituzionalmente vincolante, ovvero

per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell’esercizio della funzione

di governo”; si tratta di ipotesi nelle quali alla magistratura può essere negata la

46 Chiara Marziantonio

©

possibilità di portare avanti le indagini: occorre però la maggioranza assoluta. Tutti i

reati commessi come privato cittadino non passano da alcuna autorizzazione della

camera. Ci sono stati tentativi col lodo Schifani del 2003 e poi col lodo Alfano del

2008 di creare una protezione maggiore per le 5 cariche dello stato, però questi atti

normativi sono stati tutti dichiarati incostituzionali.

Il governo svolge funzioni di indirizzo politico; i singoli ministri sono a capo anche

di comparti importanti quindi svolgono funzioni amministrative. Il governo però

svolge anche importanti funzioni normative: può adottare sia atti normativi aventi

forza di legge che atti che forza di legge non hanno; per atto avente forza di legge si

intende la sua idoneità ad abrogare un atto pari alla legge (attivo), e il non poter

essere abrogati se non da un atto che ha forza pari alla legge (passivo). Tali atti sono

anche detti atti primari; quindi le fonti primarie sono gli atti del Parlamento e gli

atti aventi forza di legge. Quando si parla di fonti di produzione del diritto si

intendono tutti quei fatti e quegli atti ai quali l’ordinamento conferisce l’attitudine a

produrre norme giuridiche; le fonti fatto sono pochissime nel nostro ordinamento

(consuetudini costituzionali per quanto riguarda la formazione del governo), più

comunemente codificate (leggi, regolamenti). La fonte legislativa, al tempo delle

costituzioni flessibili, era un atto primario per cui tale aggettivo è rimasto anche se

oggi alla testa delle fonti vi sono le carte costituzionali rigide: le leggi ordinarie non

possono modificarle. Ci sono degli atti emanati dal governo espressamente previsti

dalla Costituzione, perché normalmente l’esecutivo non ha la possibilità di adottare

atti primari, di competenza piuttosto del Parlamento; in alcuni casi tuttavia previsti e

disciplinati si attribuisce al governo la possibilità di adottare atti aventi forza legge,

che hanno forza attiva di abrogare un atto legislativo e la forza passiva di resistere

all’abrogazione se non da parte di una legge. Sono principalmente il decreto legge e

il decreto legislativo.

All’art. 76 si disciplina l’ipotesi di delega legislativa: l’esercizio di tale funzione non

può essere delegato al governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi,

e soltanto per tempo limitato e oggetti definiti; il Parlamento dovrà quindi specificare i

criteri generali in base ai quali il governo adotterà un atto avente forza legge, definire

chiaramente l’oggetto e definire il tempo entro cui tale atto deve essere adottato.

L’assemblea approva dunque una legge delega con dei contenuti ben individuati che

viene promulgata dal presidente della Repubblica, pubblicata in gazzetta ma si rivolge

al governo, non ai cittadini; da quel momento parte il tempo entro cui il governo deve

adoprarsi per adottare il decreto legislativo rispettando i principi indicati dalla legge

delega; ci sarà un’iniziativa del ministro competente con presentazione al Consiglio dei

ministri e l’approvazione finale è del Consiglio stesso. In seguito sarà inviato al

presidente della Repubblica per l’emanazione, pubblicato in gazzetta ufficiale e

superata la vacatio legis entrerà in vigore. Ci sono alcuni casi in cui è nella natura

stessa della cosa che non può esservi la delega, come nel caso della legge di

autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, o nel caso di approvazione del

bilancio dello stato, perché comunque è un azione di controllo del governo da parte

del Parlamento.

E’ possibile anche un’esecuzione frazionata delle deleghe: se una legge delega

prevede più oggetti si può attuarla con più decreti legislativi, ognuno disciplinante una

questione. 47 Chiara Marziantonio

©

L’art. 76 prevede che la legge delega stabilisca dei criteri direttivi: un decreto

legislativo che contrastasse con la legge delega è incostituzionale, non solo per quelle

disposizioni della legge delega ma qualunque altro ulteriore limiti fissi il decreto

legislativo deve rispettarla. E’ stata prevista poi la possibilità dei cosiddetti decreti

legislativi correttivi: per questioni particolarmente complesse si stabilisce oltre alla

delega principale che il governo possa ritornare sulle sue decisioni entro un lasso di

tempo, per correggerlo; i decreti legislativi rientrano tra quegli atti che in base all’art.

134 sono sottoposti al controllo della Corte Costituzionale. I decreti legislativi non

erano sconosciuti nemmeno in epoca precedente, sotto il vigore dello Statuto

Albertino: in qualche modo il Parlamento ne faceva uso in caso di necessità; questo

potere fu incrementato moltissimo nel periodo fascista, dove non si prevedeva un

limite per attuare questa legge delega: fu uno dei passaggi importanti che esautorava

il Parlamento in favore del governo, disciplinato dalla legge 100/1926. Un tipo

particolare di decreto delegato è costituito dal testo unico, in genere emanato in

base a una legge di delega: sono atti tesi a riprodurre norme già in vigore con lo scopo

di coordinarle e sistematizzarle, per venire a disciplinare in materia organica una

particolare materia. Altra tipologia sono le norme di attuazione degli statuti delle

regioni a statuto speciale. Altra ipotesi in cui ci può essere una delega dei poteri

legislativi al governo si ritrova all’art. 78, dove le camere possono deliberare lo stato

di guerra e conferire al governo poteri.

All’art. 77 è invece previsto il decreto legge: il governo in casi straordinari di

necessità e urgenza può adottare provvedimenti provvisori con forza di legge; tali

provvedimenti sono adottati con delibera del Consiglio dei ministri, vengono emanati

dal presidente della Repubblica, pubblicati in gazzetta ufficiale e entrano in vigore.

Possono riguardare tutte le questioni, salvo quelle in cui il Parlamento effettua un

controllo sul governo. Essendo motivata da ragioni straordinarie e d’urgenza non

conosce la vacatio legis, ma è provvisorio, per cui il giorno stesso della pubblicazione

il governo deve presentare alle camere un disegno di legge di conversione del

decreto legge, che segue l’iter delle altre leggi. Il preambolo di questo disegno di

legge di conversione deve contenere le motivazioni dell’urgenza che hanno indotto il

governo ad adottarla, tanto che un presidente di gruppo o un gruppo possono

presentare una pregiudiziale di costituzionalità. La legge di conversione deve essere

approvata dall’aula, ma non è un caso di riserva di assemblea prevista dall’art. 72,

bensì prevista dai regolamenti parlamentari stessi; come tutte le leggi sarà poi

promulgata dal presidente della Repubblica e pubblicata in gazzetta. Può anche

portare delle modifiche a degli articoli del decreto legge, che ha efficacia massima di

60 giorni; tutti gli effetti dopo questa scadenza decadono retroattivamente, perdono

effetto ex tunc. Se un decreto legge ha avuto un voto esplicito negativo da uno dei

due rami del Parlamento il governo non può presentare un decreto legge analogo; era

invalsa la prassi che il governo il 61esimo giorno ripresentasse un decreto legge dal

contenuto esattamente analogo in attesa che il Parlamento decidesse se convertirlo o

meno: siamo arrivati ai decreti catenaccio, riapprovati 5/6 volte di seguito. Già in

una sentenza dell’88 la Corte aveva fatto intuire che la reiterazione dei decreti legge

suscitasse gravi dubbi costituzionali: nel ’96 se ne afferma l’incostituzionalità; si è

quindi deciso che se non viene convertito entro 60 giorni decade con ogni suo effetto,

all’art. 77.2. L’art. 77 prevede anche che se le camere sono sciolte vengano

appositamente convocate e si riuniscono entro 5 giorni; le camere possono anche

regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base di un decreto legge. Anche

48 Chiara Marziantonio

©

l’istituto del decreto legge era conosciuto nell’epoca precedente e se ne fece ricorso

nel periodo subito dopo alla I guerra mondiale; tuttavia lo Statuto Albertino non vi

faceva alcun riferimento, visto il dualismo insito in tale sistema. Si arrivò alla

delineazione di questo istituto sempre con la legge 100/1926 e si disciplina per la

prima volta la possibilità del governo di adottare decreti legge, fra l’altro con un tempo

di conversione pari a 2 anni; inoltre, di fronte a un rifiuto di conversione delle camere

non decadeva ex tunc.

Agli artt. 14-15 della legge 400/1988 sono regolati i decreti legislativi. Se il tempo

di delega è superiore ai due anni, c’è un ritorno alle camere che devono approvare gli

schemi che li vengono presentati.

Altra fonte del diritto ordinaria proviene dal governo, che esterna un potere

normativo secondario, prevista anche dallo Statuto Albertino; con la riserva di legge

si intende tenere a bada questo potere normativo del governo. All’art. 17 della legge

400/1988 sono previste più tipologie di regolamenti esecutivi, provvedimenti tesi a

dare esecuzione alle leggi e ai decreti legislativi, che disciplinano questioni più

specifiche rispetto a condizioni più generali stabiliti dalla legge stessa. Altra tipologia

sono quelli di attuazione e integrazione, dove non c’è differenza qualitativa ma

investono spazi normativi più ampi: vengono a dettagliare leggi di principio. Ci sono

poi regolamenti indipendenti, in cui si disciplina una questione mai trattata, e

regolamenti per l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, o

regolamenti organizzativi. Altra tipologia complessa di regolamenti sono quelli di

delegificazione: possono essere emanati decreti su materie per le quali una legge

della Repubblica ha autorizzato esplicitamente una regolamentazione del governo e

delle norme generali regolatrici della materia; inoltre all’entrata in vigore di questo

regolamento saranno abrogate le norme previamente vigenti su quella materia, anche

di rango primario, motivo per cui essa è contenuta in una fonte primaria. Queste

tipologie sono quindi regolamenti governativi che richiedono una delibera di tutto il

Consiglio. Ci sono poi altri atti adottati con decreti ministeriali: c’è un atto del

singolo ministro e non c’è l’emanazione da parte del presidente della Repubblica;

questa possibilità è prevista nel caso in cui ci sia una legge che lo stabilisca. Ci sono

anche decreti interministeriali. Tutti quanti sono fonti secondarie, non possono

abrogare leggi e se adottano provvedimenti ad essa contrari sono illegittimi.

12) Gli ordinamenti regionali e locali

Rispetto all’ordinamento prefascista e fascista, qual è la più radicale innovazione della

Costituzione del ’48? La risposta principale è che quest’ultima da un punto di vista

dell’impostazione si fonda sul concetto di pluralismo in tutti gli ambiti: politico, più

partiti; associativo, sociale, come quello religioso o sindacale; economico, libertà

d’impresa privata; istituzionale, cioè l’ordinamento della Repubblica si fonda sul fatto

che esistano degli enti decentrati. Dopo la riforma del 2001, la Costituzione pone quasi

sullo stesso piano tutti questi enti, che insieme compongono la Repubblica; al di là

della riforma del 2001, l’art. 5 Cost. sostiene che la Repubblica è “unica e

indivisibile”, ma riconosce e promuove le autonomie locali, cioè accetta quello che già

c’è e che esiste indipendentemente da essa: attua il decentramento

amministrativo e adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze

dell’autonomia e del decentramento. Autonomia e decentramento amministrativo

sono due cose differenti: il decentramento amministrativo è la modalità organizzativa

49 Chiara Marziantonio

©

di un’entità che delega le sue funzioni (se la decisione politica riguarda gli indirizzi

generali, la decisione amministrativa riguarda l’attuazione di quei principi, ma

entrambe sono a livello statale); autonomia, invece (a differenza del fascismo) indica

la possibilità degli enti fino a livello regionale di poter esercitare decisioni entro certi

limiti, fin quasi ai confini del federalismo, motivo per cui la decisione politica è

ampiamente differenziata.

Il pezzo di Costituzione cambiato pressoché integralmente è proprio il titolo V, gli

artt. 114-133, pertanto l’ordinamento delle autonomie regionali e locali è cambiato

nel corso del tempo: dopo le riforme del 1999 e del 2001 ci sono stati alcuni

mutamenti. La trasformazione dello stato italiano da accentrato a decentrato fu una

delle questioni più discusse in fase di Assemblea costituente, dove i fautori delle

regioni e i contrari furono esattamente l’opposto di quelli che sarebbero stati appena

eletto il Parlamento del ’48: le elezioni furono vinte dalla Dc e perse dai socialisti,

entrambi fautori delle regioni insieme ai repubblicani, in contrapposizione ai liberali e

ai comunisti supportati dalla Corte Costituzionale. Infatti, comunisti e socialisti

ritenevano di poter vincere le elezioni, e volevano evitare un indebolimento del loro

consenso da parte di regioni con un differente indirizzo politico; allo stesso modo la

Corte costituzionale non desiderava che le regioni potessero contestare le leggi del

Parlamento. Quando la Dc va al comando i ruoli si ribaltano dal momento che i suoi

appartenenti non avevano più alcuna fretta, avendo capito che la sinistra sarebbe

riuscita a controllare una parte importante del territorio nazionale; proprio per questo

la questione delle regioni, contenuta in Costituzione, ha avuto attuazione concreta

ritardata nel 1870 circa, così come l’istituita Corte costituzionale che cominciò a

operare nel 1856. Ulteriore dato che consegue dall’intervento ritardato di 22 anni delle

regioni, è il fatto che le autonomie sub-regionali hanno diverso tempo per organizzarsi;

in più, il costituente aveva fatto una scelta causa di conseguenze molto importanti,

disciplinare direttamente comuni e province, ad eccezione delle regioni a statuto

speciale: tutto ciò ha reso ancora più difficile l’affermazione delle regioni.

Caratteristiche della Costituzione del ’48 e successive modifiche

• Potestà legislativa concorrente, definita all’art. 117: allo Stato spetta la

fissazione dei principi fondamentali, mentre alle regioni spetta di legiferare nel

rispetto di tali principi. Dopo la riforma del 2001, vi sono degli ambiti in cui tutta la

competenza legislativa è regionale, mentre prima di essa si indicava solamente un

numero abbastanza limitato di materie in cui le regioni avevano competenza

concorrente; inoltre, adesso tale articolo si fonda sull’inversione del criterio di

riparto delle competenze: individua le competenze esclusive dello Stato mentre il

resto spetta alle regioni (competenza residuale).

• Inizialmente erano previsti visto governativo e ricorso preventivo alla Corte

costituzionale: il governo doveva dare una sorta di via libera alle leggi fatte dalle

regioni e si poteva in questa fase fare ricorso alla Corte in caso che la regione

avesse interferito con le competenze statali; solo dopo il visto la legge regionale

veniva pubblicata ed entrava in vigore. Oggi non esiste più un visto governativo, e

solo successivamente il governo può fare ricorso alla Corte; ci si muove quindi

nella direzione dell’accrescimento dell’autonomia regionale.

• Parallelismo delle funzioni amministrative e legislative: vi era l’idea che, fra

Stato e regioni, chi aveva competenza legislativa aveva anche competenza

amministrativa. Oggi tale principio è stato sostituito da quello della sussidiarietà

50 Chiara Marziantonio

©

verticale (o istituzionale): le scelte amministrative non toccano alle regioni o allo

Stato in quanto titolari della potestà legislativa, ma vanno agli organi di governo

più vicini ai cittadini, a meno che il titolare non se ne avvalga personalmente.

All’art. 118.1 si dice dunque che le funzioni amministrative sono attribuite ai

comuni, a meno che non vengono attribuite a province e città metropolitane sulla

base del principio di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attraverso le

convenzioni e le unioni.

• Si prevedeva che gli statuti fossero approvati con legge dello stato, fatto che

nella concretezza ha portato ad avere statuti tutti uguali con differenze solamente

marginali e una scarsissima autonomia; oggi sono invece approvati con legge

regionale, e possono essere impugnati dal governo ma solo successivamente.

• Era previsto un controllo statale sugli atti amministrativi delle regioni, province e

comuni, cosa che presume un rapporto gerarchico; oggi non esiste più questa

forma di controllo, non esiste un potere di impedire alla regione di fare qualcosa,

ma solo un potere sostituivo: in casi particolari è permesso al governo di

nominare un commissario che faccia quello che la regione non fa, come nel caso

dell’approvazione di una legge di bilancio.

Gli statuti regionali

Gli statuti sono una sorta di piccola costituzione delle regioni e sono quasi tutti iniziati

da un preambolo o una proclamazione dei diritti, manifesto dei valori statutari: la

Corte costituzionale ha stabilito che ci possono essere ma il valore giuridico è

praticamente nullo, perché non è competenza delle regioni allargare, integrare o

ridurre i diritti presenti in Costituzione. Ogni statuto ha contenuti necessari: la forma

di governo è sostanzialmente fissata in Costituzione, che tuttavia permette di

derogare alla regola; disciplina dei referendum regionali, del diritto di iniziativa

popolare e delle modalità di pubblicazione di leggi e regolamenti; disciplina del

consiglio delle autonomie locali, che rappresenta l’interesse dei comuni e delle

province per far sì che il governo regionale abbia un interlocutore obbligato. Ci sono

poi contenuti eventuali , come enunciazioni di carattere politico-culturale. Inoltre

sono contenuti vincoli, in particolare di armonia con la Costituzione stessa, all’art.

123.1; ulteriori sono contenuti negli artt. 121-122-126, che prevedono disposizioni

quadro in materia di forma di governo.

L’assetto degli organi regionali, contenuto all’art. 121, è simile a quello statale ma

manca di una figura come il presidente della Repubblica; vi sono: un’assemblea

rappresentativa, il consiglio regionale ; un governo, costituito dal presidente,

eletto in via diretta, il quale si vede riconosciuto dalla Costituzione e dallo Statuto (a

meno che non disponga direttamente) il potere di nominare e revocare i membri della

giunta, organo che affianca il presidente nelle sue funzioni di governo. Il consiglio

regionale è organo legislativo, la giunta è organo esecutivo, il presidente della

giunta è rappresentante dell’ente e vertice dell’esecutivo; infine c’è un

consiglio delle autonomie locali, organo di consultazione fra regione ed enti

locali. Dal 1999 il presidente è eletto a suffragio universale e diretto, e ha acquisito il

potere di nomina/revoca della giunta come dispone l’art. 122.5; in precedenza

presidente e membri della giunta erano eletti dal consiglio regionale.

La Costituzione concede un minimo margine di manovra agli Statuti, ad esempio

permettendo loro di sostituire l’elezione diretta con qualcosa di diverso: di questa

facoltà non si è avvalsa alcuna regione, scelta che peraltro risulterebbe molto

51 Chiara Marziantonio

©

impopolare. Parliamo di modello standard per un governo regionale con elezione a

suffragio universale e diretto del presidente della giunta, potere di nomina e revoca

dei componenti della giunta e infine lo scioglimento del consiglio in caso di

approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del presidente eletto o di

dimissioni della maggioranza dei componenti del consiglio (“aut simul stabunt aut

simul cadent”: o governare insieme o insieme cadere).

Mentre il testo della Costituzione del ’48 diceva che i casi di ineleggibilità e

incompatibilità erano stabiliti con legge della Repubblica, adesso sono disciplinati

con legge della regione, nei limiti dei principi generali stabiliti dalla legge della

Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi. Attualmente la legge

165/2004 è quella statale che prevede dei principi particolari: la scelta di un sistema

elettorale che abbia la capacità di formare maggioranze stabili e assicurare la

rappresentanza delle minoranze; l’elezione contemporanea del presidente della

giunta e del consiglio; norme quadro sui casi di ineleggibilità e incompatibilità, per

esempio le leggi elettorali delle singole regioni devono prevedere la non immediata

rieleggibilità di chi sia stato presidente per già due mandati consecutivi; durata in

carica per 5 anni.

Le nostre forme di governo a livello comunale e regionale sono forme miste, a metà

strada tra il modello parlamentare e presidenziale: infatti, come nel modello

americano a partire dagli anni ’40 è stato introdotto il divieto di rielezione oltre i due

mandati, così è stato fatto per il presidente della giunta.

L’articolo di riferimento per le competenze legislative è l’art. 117.1, che da quando

è stato introdotto a partire dal 2001 porta un riferimento espresso ai vincoli

dell’ordinamento europeo e più in generale degli obblighi internazionali, come quelli

che conseguono alla partecipazione al Consiglio d’Europa; pertanto l’organo che

verifica che una norma rispetti la Costituzione deve verificare anche la compatibilità

con i trattati e le disposizioni internazionali. All’art. 117.2 si elencano le materie nelle

quali lo stato mantiene una legislazione a carattere esclusivo; all’art. 117.3 sono

elencate le materie di legislazione concorrente delle regioni, dove tuttavia lo Stato

mantiene legislazione esclusiva circa la determinazione dei principi fondamentali.

Infine ci sono materie che non fanno parte di nessuno dei due elenchi precedenti, di

cui la potestà legislativa è esclusiva delle regioni, la cosiddetta competenza residuale

che si trova all’art. 117.4.

Le materie di competenza esclusiva dello Stato sono: la politica estera, i rapporti

internazionali, la disciplina dell’immigrazione; i rapporti con le chiese; la difesa e le

forze armate; la moneta, ormai dal punto di vista dell’ordinamento esterno trasferita

all’Unione europea, la tutela della concorrenza, il sistema tributario, la perequazione

delle risorse finanziarie, per cui le risorse raccolte con la fiscalità vengono distribuite in

modo che le regioni svantaggiate siano sostenute; organi dello Stato e relative leggi

elettorali, referendum statali; enti pubblici nazionali; ordine pubblico ad esclusione dei

vigili urbani; cittadinanza, stato civile e anagrafi; giustizia; determinazione dei livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere

garantiti su tutto il territorio; norme generali sull’istruzione; previdenza sociale,

legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali dei comuni; dogane,

protezione dei confini nazionali; pesi, misure; tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e

dei beni culturali. 52 Chiara Marziantonio

©


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Riassunto per l'esame di Istituzioni di Diritto Pubblico, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Corso di Diritto Pubblico, Barbera, Fusaro (Unifi). Sono trattati tutti gli argomenti del libro, di cui in maniera più approfondita: l'Unione europea, i principi e le libertà fondamentali, la sovranità popolare, il Parlamento, il presidente della Repubblica, il governo, le pubbliche amministrazioni, le garanzie giurisdizionali (magistratura), la giustizia costituzionale.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche
SSD:
Università: Firenze - Unifi
A.A.: 2014-2015

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher -KiaH- di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Istituzioni di diritto pubblico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Firenze - Unifi o del prof Corsi Cecilia.

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