Evoluzione del sistema bancario in Italia e in Europa : Dalla legge Bancaria del '36 al single rulebook

Evoluzione del sistema bancario in Italia e in Europa

Dalla legge bancaria del '36 al Single Rulebook e la crisi del 2008

Riferimenti storici sull’evoluzione del modello di banca in Italia. Nel corso del tempo si sono susseguite 4 fasi evolutive che sono quelle che hanno portato all’attuale modello dell’intermediazione creditizia e quindi all’attuale configurazione delle banche italiane. Partiamo dal '36 che sembra molto lontano ma in realtà ha segnato profondamente il modello di business, o le strategie di crescita e di sviluppo del sistema.

Dopo la crisi della grande depressione, la crisi degli anni '29 e '30, che aveva portato a un tracollo del sistema finanziario, al fallimento delle banche (non solo europee e italiane ma anche statunitensi) e a un massiccio intervento dello Stato, il problema si era risolto nel tempo ma, appunto, attraverso fondi pubblici che erano intervenuti direttamente nel capitale delle banche, di fatto, acquisendole. Quindi per salvare le banche dalla crisi lo Stato era intervenuto con proprio capitale e le aveva trasformate di fatto in banche pubbliche.

Ovviamente all’epoca il mercato e la concorrenza funzionavano in modo diverso e la banca pubblica non era un’impresa, era un Ente pubblico, un’istituzione regolata da leggi pubbliche (Es. se si volevano fondere due banche non bastava che gli azionisti delle due banche si mettessero d’accordo, ma occorreva un decreto del ministero, un decreto governativo).

Allora per regolare, per porre delle nuove basi che garantissero la stabilità del sistema, o meglio che evitassero che una crisi come quella del '29 e '30 si potesse ripetere, le autorità, in particolare le autorità italiane che erano rimaste molto “spaventate” da quello che era successo avevano deciso di fare un’opera estrema di semplificazione del modello banca.

Primo principio di semplificazione: separazione tra banche e imprese

Si era pensato che la soluzione migliore fosse rendere la banca il più semplice possibile in modo da evitare che all’interno della banca si accumulassero rischi eccessivi. Perché erano fallite le banche nel '30? Perché le banche avevano, oltre alle proprie attività caratteristiche di depositi e prestiti, anche delle grosse partecipazioni azionarie nelle imprese. Quindi nel momento in cui un’impresa falliva, la banca falliva di conseguenza perché perdeva tutto il valore della propria partecipazione.

Allora per semplificare il modello fai banca e per evitare questa commistione di rischi tra banche e imprese, una prima cosa che era stata fatta era stata quella di separare nettamente il mondo delle banche dal mondo delle imprese non finanziarie. Quindi era stato introdotto un divieto assoluto per le banche di acquisire partecipazioni nelle imprese, e questo divieto valeva anche in senso opposto in quanto le banche ormai erano dello Stato. Ma questo non bastava, non era sufficiente questa “separatezza”, come si diceva allora, tra banca ed industria. Bisognava semplificare ancora.

Specializzazione delle banche: temporale e funzionale

E questa ulteriore semplificazione è stata realizzata attraverso dei principi di specializzazione delle banche, cioè le banche sono state divise per categorie fortemente specializzate. Una prima separazione era di tipo temporale — cosa vuol dire? Vuol dire che le banche tradizionali, quelle che possiamo chiamare oggi le banche commerciali, non potevano fare prestiti e depositi con scadenze superiori ai 18 mesi, quindi potevano fare solo raccolta e prestiti a breve termine.

Una delle caratteristiche principali delle banche però è proprio quella della trasformazione delle scadenze, cioè che fanno? — raccolgono depositi a vista e fanno prestiti a medio e lungo termine alle imprese che ne hanno bisogno per finanziare i propri investimenti. Quindi non si poteva cancellare il credito a medio e lungo termine, ma in base a questo principio di specializzazione se da un lato le banche potevano operare solo nel breve termine serviva qualche altro intermediario creditizio che potesse operare nel medio e lungo termine.

E per questo motivo sono stati istituiti questi istituti dei credito speciale. Un esempio di istituti di credito speciale erano i mediocrediti. Mediocredito Lombardo era ad esempio un istituto che poteva fare credito a medio e lungo termine. Alcuni di questi istituti ci sono ancora adesso ma operano nell’ambito di gruppi bancari.

Quindi sostanzialmente si introduce con la legge bancaria del '36, un principio di specializzazione temporale e quindi una distinzione tra banche commerciali che possono raccogliere depositi a vista e istituti di credito speciale che possono fare prestiti a medio e lungo termine.

Finanziamento degli istituti di credito speciale

Come si finanziano questi istituti di credito speciale che ovviamente non possono fare la raccolta a vista, non possono raccogliere conti correnti e non possono avere depositi da clientela (perché devono operare solo sul medio e lungo termine)? Si finanziano emettendo proprie obbligazioni, quindi passività a medio e lungo termine, e andando a collocarle presso altri investitori. Oltre a questo, gli istituti a medio termine prendono anche prestiti dalle banche ma questi prestiti ovviamente hanno una scadenza massima di 18, dopo i 18 mesi vengono solitamente rinnovati ma comunque contrattualmente sono compatibili con la specializzazione delle banche commerciali.

Quindi il primo principio di semplificazione è quello della specializzazione per scadenza tra banche e istituti di credito speciale. Un secondo principio di specializzazione è quello per funzione. Le banche possono fare solo intermediazione creditizia, vuol dire che non possono comprare o vendere titoli, quindi non possono avere un’attività sul mercato dei capitali, non possono fare finanza, possono fare solo attività bancaria in senso stretto.

Quindi una specializzazione temporale per scadenze e una specializzazione funzionale per ambito di attività garantiscono una semplificazione dei rischi gestiti dalle banche e garantiscono anche una maggiore stabilità sistema bancario nel suo complesso.

Ruolo della Banca d'Italia

Questa struttura del sistema viene poi regolata, quindi è soggetta a regolamentazione e a supervisione, dalla Banca d’Italia sulla base di un principio di discrezionalità massima. Si dice che questo periodo, in questa fase (che è una fase molto lunga), la Banca d’Italia è un vero e proprio regista del sistema bancario, cioè muove le pedine a suo piacimento, muove gli attori secondo una sua sceneggiatura senza dover chiedere il permesso a nessuno e senza dover rendere conto a nessuno delle proprie scelte.

Quindi la Banca d’Italia regola il sistema e lo dirige come un regista: quindi sposta le banche a suo piacimento, consente alle banche di aprire nuovi sportelli a suo piacimento — le banche non hanno nessuna autonomia. Perché questo? Perché la Banca d’Italia vuole essere sicura che nessuna banca commetta degli errori; vuole essere sicura che nessuna banca sia messa in difficoltà da altre banche; vuole essere sicura che ciascuna banca continui a produrre profitti in misura sufficiente per poter sopravvivere sul mercato. Quindi Banca d’Italia regista assoluto.

Qual è lo svantaggio di questo sistema? Il vantaggio è sicuramente che il sistema diventa quasi statico, si muove lentamente, cambia molto lentamente e non subisce scossoni per effetto delle tipiche regole del mercato. Qual è lo svantaggio? È che essendo le banche di fatto possedute dallo stato e regolate da un’autorità così potente e così libera nelle proprie scelte, il sistema bancario finisce con l’avere una commistione molto forte e forse non propriamente positiva con il sistema politico. Le nomine nei consigli delle banche le fa il governo. Le scelte le fa un ente, la Banca d’Italia che comunque è di emanazione pubblica.

Quindi tutto viene messo in mano allo Stato e in un contesto dove lo stato è vittima o attore di comportamenti non proprio impeccabili, chiaramente porta dei risultati altrettanto negativi. Però questo sistema tiene per praticamente 50 anni. Quindi la storia del sistema bancario italiano è caratterizzata da 50 anni di banche specializzate pubbliche statiche ma stabili.

Il cambiamento negli anni '60 e '70: verso il mercato unico europeo

Lo scenario cambia drasticamente con la creazione del mercato unico europeo che si sviluppa tra gli anni '60 e '70 e poi prende forma, per quanto riguarda il sistema bancario, a partire dagli anni '70 e introduce dei principi molto diversi e incompatibili con quelli del regime vigente in Italia. Questi principi son essenzialmente quelli della concorrenza e del libero mercato. Il mercato unico europeo si fonda su un principio di tutela della libera concorrenza e di tutela dei meccanismi del libero mercato. Ora capite bene che questi due principi sono assolutamente incompatibili con le regole che guidavano il sistema bancario italiano.

Una prima normativa, un primo intervento sul sistema finanziario, viene fatto nel 1977 con la pubblicazione della Prima Direttiva Europea in materia bancaria. Questa prima direttiva ha l’obiettivo di avviare la creazione di un mercato unico per i servizi finanziari e quindi di introdurre delle regole di libera circolazione dei servizi finanziari. (Il mercato unico si basa sulla libera circolazione dei cittadini, sulla libera circolazione delle merci, qui abbiamo il tassello che riguarda la libera circolazione dei servizi finanziari che vuol dire che i consumatori, gli utenti e gli intermediari stessi possono liberamente stipulare contratti tra loro indipendentemente dal paese europeo in cui risiedono).

Questa direttiva de '77 introduce una frase shock per le autorità italiane: la banca è un’impresa. Non lo era fino ad allora, dal '36 era un ente di interesse pubblico, posseduto dallo Stato. Ma questa frase shock cambia le cose. La banca è un’impresa e come tale deve funzionare: secondo logiche di impresa, secondo logiche competitive e di libero mercato. La direttiva del '77 vieta di conseguenza quel modello di vigilanza che è chiamato vigilanza strutturale, che era quello della legge del '36 (perché si chiamava vigilanza strutturale: perché abbiamo detto che la Banca d’Italia era regista quindi regolava la struttura del sistema bancario, numero di banche, dimensioni delle banche, scelte gestionali delle banche).

Non ci può più essere un regista nel sistema, ma le banche devono giocare la stessa partita, su un terreno di gioco livellato, senza ostacoli per l’una o per l’altra, e l’unica forma di regolamentazione è quella dell’arbitro che fa rispettare le regole. Quindi l’autorità di vigilanza non può più essere un regista del sistema ma deve essere un arbitro. Un arbitro che fa rispettare le regole, che ci vogliono certamente perché la banca è un’impresa delicata, ma queste regole devono essere uguali per tutti come le regole di qualunque sport. Finché tutti rispettano regole l’arbitro non interviene, l’arbitro interviene solo se qualcuno infrange le regole. Quindi un cambiamento pazzesco che lascia molto perplesse le autorità italiane che ancora percepivano la paura della crisi degli anni '30.