Economia delle aziende pubbliche

Economia delle aziende pubbliche (riassunto dispense più appunti)

Introduzione

Nel corso degli ultimi decenni la Pubblica Amministrazione è stata investita da un processo di riforma che ne ha trasformato il ruolo da essere svolto all'interno dell'economia nazionale. Queste trasformazioni hanno investito la struttura organizzativa, i modelli gestionali, contabili, il sistema dei controlli (cambiamenti orientati ad affermare criteri di gestione di carattere economico dopo che, per molti anni, nella pubblica amministrazione era prevalso un modello burocratico privo di riferimenti a principi aziendali). Gli enti pubblici, hanno rinunciato, per lungo tempo a ricercare modelli gestionali e contabili in grado di rilevare l'economicità del proprio operato, preferendo soluzioni che garantissero esclusivamente esercizio di operazioni formalmente corrette.

Con i diversi studi più approfonditi sull'economia dell’azienda pubblica, si è affermata la cultura aziendale che ha avviato una stagione di riforme che costituisce poi la grande rivoluzione della pubblica amministrazione italiana. In questa ottica la contabilità pubblica prova con la ragioneria generale, dei punti di contatto in considerazione del fatto che l'amministrazione degli enti non può ignorare principi e valori della dottrina aziendale. Gli stessi aziendalisti hanno quindi riconosciuto uno sbilanciamento della propria attività di indagine esclusivamente verso il settore delle imprese, si sono quindi rivolti alle amministrazioni pubbliche ed hanno contribuito al travaso di principi finora sconosciuti in questi enti (la riscoperta dei valori, dei principi degli strumenti d'azienda).

1. L’azienda pubblica territoriale locale

1.1 L'azienda

L’economia aziendale fa un uso di termini derivanti anche da discipline differenti (diritto, sociologia): alcuni concetti possono essere espressi e definiti con termini differenti. Nelle definizioni del termine “azienda”, le divergenze convertono o sull’oggetto definito, o sui caratteri che vengono attribuiti all’oggetto, o sui caratteri che si crede opportuno porre in rilievo nella definizione.

1.2 L'azienda nell'approccio giuridico

Gli studi giuridici sono orientati ad approfondire le differenze tra il concetto di azienda e quello di impresa. Il Codice Civile, premettendo che è imprenditore chi esercita professionalmente un'attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni servizi e che lo stesso imprenditore è il capo dell'impresa dal quale dipendono gerarchicamente i suoi collaboratori, considera l'azienda come il complesso di persone e di beni organizzati (che costituiscono il patrimonio dell’azienda) dall'imprenditore per l'esercizio dell'impresa; l’impresa invece è l'attività esercitata dall'imprenditore nell'esercizio professionale di un'attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni. L'azienda è lo strumento del quale imprenditore si serve per esercitare l'impresa: l’azienda è vista come una nozione derivata: essa presuppone l’esercizio dell’impresa).

1.3 L'azienda nell'approccio economico aziendale

Secondo tale approccio, l’azienda viene definita come “un sistema di forze economiche che realizza, nell'ambiente in cui è parte complementare, in condizioni di autonomia e di durabilità, un’attività economica consistente in un processo di produzione e distribuzione della ricchezza, a favore delle persone che formano il soggetto aziendale o di altre collettività di riferimento”.

Secondo questa definizione, il finalismo aziendale viene a ricondursi all'economicità e quindi alla durabilità: in sintesi, l’economicità è “combinazione dell’efficienza-produttività e dell’efficacia delle operazioni che danno contenuto all’attività aziendale e attraverso i quali si soddisfano i bisogni dell’individuo che non necessariamente vengono a coincidere con il profitto ma, più in generale si identificano nel rispetto di quelle condizioni necessarie ad assicurare la durabilità dell’azienda.

Ma l'economicità non costituisce un carattere sufficiente per qualificare l'azienda. La stessa definizione fornita richiama ulteriori caratteri indispensabili ovvero l'autonomia e la visione sistemica:

• L'autonomia è libertà di decisione a livello strategico ed operativo;
• La visione sistemica è il primo carattere distintivo dell'azienda e implica un'interrelazione dinamica di sistemi di livello inferiore finalizzati ad obiettivi comuni, che garantiscono la sopravvivenza del sistema originario.

Potremmo articolare il sistema aziendale integrato in tre principali subsistemi che identificano le manifestazioni di esistenza di funzionamento delle aziende:

• Sottosistema organizzativo: individua i centri di attività attraverso i quali l'azienda si manifesta e definisce le coordinazione delle risorse disponibili;
• Sottosistema gestionale: si occupa della realizzazione di quanto convenuto in sede organizzativa, coordinando le operazioni necessarie al perseguimento dei fini aziendali;
• Sottosistema informativo: individua i metodi e i sistemi attraverso cui procedere alla rilevazione dei fatti aziendali.

1.3.1 Azienda di produzione, di erogazione e composta

Secondo la dottrina tradizionale aziendale, le aziende si propongono di soddisfare i bisogni umani in modo diretto o indiretto, proprio per questo è possibile proporre una prima distinzione tra: azienda di erogazione, di produzione, composta.

NB. Per comprendere la differenza bisogna richiamare prima alcuni aspetti dell'attività economica:

• L'acquisizione: processo di ottenimento di beni e persone, può essere libera dal mercato, obbligata, volontaria o imposta;
• La combinazione: processo con cui risorse vengono combinate;
• La destinazione: processo finale dell’attività economica dell'azienda e viene distinta in
  • 1. Scambio, quando il prodotto è destinato all'esterno attraverso un'apposita negoziazione tra le parti,
  • 2. Erogazione, il prodotto è destinato all'esterno attraverso un atto unilaterale di erogazione da parte dell'azienda,
  • 3. Consumo, il prodotto è destinato all'interno, ai soggetti che costituiscono l'azienda.

Definiamo le diverse tipologie di azienda:

• Azienda di erogazione: tipologia di azienda che si occupa direttamente e durevolmente di soddisfare i bisogni di determinati soggetti, Procedendo all'acquisizione delle risorse e successivamente alla loro distribuzione. Questa distribuzione può avvenire secondo modalità erogati o di consumo a cui si ricollega una ulteriore sottoclassificazione tra: aziende di consumo (aziende di erogazione che producono beni servizi destinati al soddisfacimento di bisogni di persone interne all'azienda, attraverso l'attività di consumo interno), aziende di erogazione in senso stretto (le attività distributive di consumo sono sostituite da un processo erogativo).
• Azienda di produzione: produce beni servizi destinati allo scambio, destinati all'esterno attraverso una negoziazione tra parti libere quali l'azienda e soggetti terzi.
• Azienda composta: presenta congiuntamente i caratteri della prima della seconda, in essa si svolgono attività sia di consumo che di produzione. Si tratta generalmente di aziende di erogazione delle quali si svolgono anche attività produttive patrimoniali o d'impresa.

1.3.2 Azienda pubblica e privata

La distinzione in questo caso si fonda:

• Su un criterio economico che analizza la natura privata pubblica del soggetto economico;
• Su un criterio giuridico che prende in considerazione la natura privata pubblica del soggetto giuridico.

NB. Il soggetto giuridico è la persona fisica o giuridica titolare degli obblighi e diritti derivanti dall'attività d'azienda, mentre il soggetto economico è la persona o il gruppo di persone che detengono il potere volitivo e che esercitano il potere decisionale da cui nasce la strategia aziendale.

L’azienda pubblica è rintracciabile ogni qual volta il soggetto economico è pubblico.

È possibile ottenere un'ulteriore classificazione delle aziende mettendo a confronto caratteri soggettivi (az. pubblica e privata) con i caratteri oggettivi (az. di erogazione e di produzione).

All'interno delle aziende pubbliche è possibile distinguere tra:

• Aziende pubbliche di produzione: sono unità operanti direttamente nel sistema economico, come partecipazioni statali, enti pubblici economici ecc. cioè strumenti attraverso cui lo Stato, la regione, la provincia e il comune, intervengono nel sistema economico con la produzione e la cessione di beni e servizi sul mercato.
• Aziende pubbliche di erogazione: non svolgono attività imprenditoriali finalizzate al conseguimento del nucleo e trovano un’ulteriore articolazione in:
  • 1. Aziende pubbliche istituzionali, sono espressione di una comunità portatrice di un interesse pubblico senza alcun vincolo territoriale;
  • 2. Aziende pubbliche territoriali, dirette alla gestione delle funzioni da esercitare all'interno di un ben circoscritto territorio di riferimento.

1.4 Le aziende pubbliche territoriali (APT)

Si tratta di soggetti pubblici quali lo Stato, le province, i comuni, le comunità montane, le unioni di comuni e le città metropolitane. In particolare un ente assume le caratteristiche di ente pubblico quando esercita, attraverso i propri organi, alcune funzioni in nome e per conto di tutti i soggetti che appartengono a quella comunità amministrata.

Per quanto riguarda gli enti pubblici è importante sottolineare la distinzione che prende in esame la natura lucrativa o meno perseguita, distinguendo:

• Enti pubblici economici, sono quegli enti che con lo scopo di realizzare un fine di lucro e, indirettamente, una finalità pubblica, esercitano un'attività imprenditoriale diretta alla produzione e allo scambio di beni servizi, ponendosi sullo stesso piano degli imprenditori privati;
• Enti pubblici non economici, non svolgono attività imprenditoriali finalizzate al conseguimento delle lucro e trovano un’ulteriore articolazione in
  • 1. Enti territoriali: diretti alla gestione delle funzioni assegnate da esercitare all'interno di un ben determinato territorio;
  • 2. Enti istituzionali: diretti a svolgere pubblico istituite senza alcun vincolo territoriale.

1.4.1 La verifica dei caratteri di aziendalità nelle APT

Analizzando l’APT, è rintracciabile quella visione sistemica che riporta ad unità i singoli fatti aziendali e che implica fondamentalmente l'integrazione di tutte le operazioni poste in essere per realizzare gli obiettivi dell'organizzazione.

Anch’essa, è caratterizzata oltre che dall'autonomia, da quelle finalismo aziendale diretto al conseguimento dell'economicità da realizzare attraverso un efficiente impiego delle scarse risorse disponibili, utilizzate appunto nello svolgimento dell'attività di erogazione e/o produzione, pervenendo a risultati che devono esprimere la loro efficacia nel soddisfare i bisogni degli individui che costituiscono il punto di riferimento dell'attività aziendale.

Lo studio dell'equilibrio aziendale generale presuppone un esame delle condizioni degli equilibri particolari e di qualli relativi agli aspetti economici, patrimoniali, finanziari e monetari i quali, assicurano la durabilità del sistema. Queste riflessioni sono perfettamente applicabili anche all’azienda pubblica.

Gli equilibri particolari sono:

• L'equilibrio economico: per introdurre l'analisi di questo equilibrio occorre precisare che in qualsiasi azienda si realizza un processo produttivo distributivo diretto a realizzare beni e servizi per l'utilizzatore finale, attraverso una fase precedente di acquisizione delle risorse. L'Equilibrio economico sarà conseguito nel caso in cui inutilità generata sarà maggiore di quella consumata. In realtà questo valore assume significato e caratteristiche diverse a seconda della tipologia di azienda a cui intendiamo riferirci: nelle aziende di erogazione/composte ma soprattutto per le aziende pubbliche territoriali, infine aziendale viene ad identificarsi nella massimizzazione della soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento amministrata e per quanto riguarda l’efficacia, essa non può essere misurata internamente attraverso la remunerazione congrua del capitale proprio investito, ma deve avvenire esternamente rivolgendosi alla popolazione amministrata e cercando di valutare il grado di soddisfazione dei bisogni ottenuto attraverso l'amministrazione nell'esercizio. Pertanto, segno una azienda di produzione la differenza tra ricavi e costi è un indice sufficientemente completo dell'equilibrio economico, non si può dire altrettanto per l'azienda pubblica dove quest'equilibrio esprime esclusivamente il processo di creazione di consumo di risparmio aziendale con evidenti effetti sul patrimonio dell'ente, ma non è in grado di misurare la combinazione tra efficienza ed efficacia. Ne consegue che il risultato economico d'esercizio espressione del minimale in grado di misurare l'autosufficienza economica e può essere sintetizzato attraverso la relazione “costi di competenza proventi”. In questo modo però viene meno ogni valutazione dell'efficacia e per comprendere anche quest'aspetto della gestione, la relazione proposta deve essere estesa prendendo in considerazione l'aspetto dei sacrifici e delle soddisfazioni alle quali la collettività è sottoposta: i proventi potrebbero esprimere il sacrificio richiesto alla collettività per il conseguimento delle finalità aziendali mentre i costi potranno essere visti come mezzi per l'erogazione di servizi che producono soddisfazione all'utente cittadino. L’equilibrio economico minimo quindi è costituito dalla relazione “sacrifici richiesti utilità prodotta”.
• L'equilibrio finanziario: Questo equilibrio ha sempre rivestito un ruolo importante nella gestione degli enti pubblici territoriali. È stato introdotto come strumento di controllo della spesa e ancora oggi è un vincolo giuridico sia in fase di previsione che in sede di rendicontazione. Poniamo attenzione sul fatto che il finanziamento della gestione in un’azienda, risulta determinato da tre differenti tipologie di operazioni:
  • -quelle ordinarie prodotte dalla gestione caratteristica o da quella patrimoniale;
  • -quelle di natura straordinaria quali lo smobilizzo del proprio patrimonio,
  • -il ricorso al prestito.
  L'equilibrio finanziario complessivo può definirsi come segue: “avanzo esercizio precedenti+ accertamenti” “disavanzo esercizio precedente+impieghi”
• L'equilibrio monetario: Una corretta gestione di cassa è in grado di migliorare sia gli equilibri finanziari, sia i risultati economici generali. Riferendoci alle aziende pubbliche territoriali, possiamo notare che queste riflessioni trovano esplicitazione in un complesso di norme tra cui le norme sui bilanci di cassa oltre che sulla Tesoreria Unica. In conclusione negli enti pubblici equilibrio monetario trova specificazione della relazione dovrà essere tale da far fronte ai pagamenti determinati dall'attività di gestione. “Fondo cassa+incassi deficit di cassa+pagamenti.”
• L'equilibrio patrimoniale: L'ente pubblico deve cercare una corretta copertura del proprio fabbisogno ricorrendo a finanziamenti che risultino correlabili temporalmente con i relativi utilizzi. Ma l'equilibrio patrimoniale non sintetizza esclusivamente una corretta determinazione del fabbisogno finanziario e della sua copertura, esso riveste una sua importanza per la comprensione della struttura patrimoniale di un ente. Ne consegue che l'equilibrio patrimoniale deve essere analizzato evidenziando le variazioni subite dalle varie componenti dell'attivo e del passivo oltre che dal patrimonio netto. Quest'ultimo, così come accade nelle aziende lucrative, deve essere visto quale differenza tra le attività e le passività aziendali.

2. Il sistema delle amministrazioni pubbliche

Occorre distinguere tre diverse perifrasi:

• “L’amministrazione pubblica” è l'attività strumentale svolta nell'ambito delle aziende pubbliche a supporto degli organi ed a supporto delle funzioni ad essa attribuiti.
• “La pubblica amministrazione” esprime un concetto giuridico con cui si è soliti fare riferimento alla struttura dello Stato e degli enti strumentali e locali.
• “Le amministrazioni pubbliche” identificano il concetto di sistema pubblico composto da tante aziende ed enti tra loro diversi. Con questo concetto si richiama il concetto di azienda, ognuna di esse all'interno di questo sistema ha un proprio funzionamento e persegue i propri equilibri nel rispetto di regole istituzionali comuni e sono tutte finalizzate al conseguimento di fini pubblici.

La governante pubblica è comunque articolata su tre differenti livelli:

• Il sistema delle amministrazioni centrali;
• Il sistema delle amministrazioni regionali;
• Il sistema delle amministrazioni locali.

2.2 Il sistema delle amministrazioni centrali

La governance delle amministrazioni centrali si caratterizza oltre che per la presenza dei Ministeri, anche per una rete di uffici periferici e di agenzie.

2.2.1 Il ministero

Il Ministero resta la ripartizione fondamentale dell’amministrazione centrale e svolge, per mezzo della propria organizzazione (nonché per mezzo delle agenzie), le funzioni di spettanza statale nelle materie e seco