Economia delle aziende pubbliche

Economia delle aziende pubbliche

Università Milano-Bicocca

Slides, libro e appunti presi a lezione

Lezione 1 (4 ottobre)

L’attività economica

Le persone nella loro vita esprimono bisogni e perseguono finalità di varia specie. I bisogni vengono soddisfatti attraverso beni (utilità) che di norma non esistono in natura. La disponibilità di tali beni può derivare esclusivamente dallo svolgimento di un’attività ad esso dedicata attraverso risorse determinate, i cosiddetti fattori produttivi, i quali, combinati tra loro, danno origine al ciclo economico in senso proprio. L’attività economica si traduce pertanto nel complesso delle azioni coordinate finalizzate alla produzione e al consumo dei beni economici utili al soddisfacimento dei bisogni. A questo assunto si collega quale concetto base della teoria economica il “principio del minimo mezzo”, ovvero del massimo risultato o di efficienza.

L’azienda

Produzione e consumo sono i momenti fondamentali dell’attività economica. L’attività economica nasce e si sviluppa nel contesto della famiglia e segue un processo di evoluzione viziato dai seguenti fattori:

• Nuovi bisogni;
• Nuove tecnologie;
• Specializzazione e divisione del lavoro;
• Diffusione della moneta e del sistema di scambio.

Per fare fronte a queste trasformazioni l’attività economica viene sempre di più organizzata in istituti complessi, capaci di sviluppare e definire in maniera organica sia la produzione che il consumo. Tali istituti prendono il nome di azienda. Le aziende, ovvero società umane, possono essere a loro volta classificate in diversi sistemi elementari in base alla modalità operativa, finalità e complessità che rappresentano.

Tipologie di aziende

• Famiglie
• Imprese
• Amministrazioni pubbliche
• Organizzazioni non-profit

Caratteristica azienda pubblica

• Capitale: detenuto in tutto o in parte da un soggetto di diritto pubblico
• Finalità: interesse comune
• Ciclo industriale: alla vendita si sostituisce il collocamento
• Trasparenza: totale pubblicità degli atti e accountability

L’azienda pubblica è un’azienda avente controllo pubblico, orientata a creare valore attraverso l’atto di produrre beni o offrire servizi nell’interesse collettivo e ispirata a principi di trasparenza e piena responsabilità/rendicontazione nei confronti della collettività verso la quale opera.

Collocamento azienda pubblica

• Collocamento gratuito: la tariffa è pari a zero.
• Collocamento a prezzo calmierato: la tariffa corrisponde solo in parte al valore del servizio.
• Collocamento a prezzo di mercato: la tariffa eguaglia il valore di mercato, ma risponde alla logica di offrire un servizio di pubblica utilità.

Le tipologie di collocamento diverse da quello «a prezzo di mercato» vengono finanziate con trasferimenti pubblici da enti sovraordinati oppure con l’imposizione tributaria. Il finanziamento, pertanto, delle aziende pubbliche è improntato ad un principio di solidarietà generale, ovvero un sistema in cui tutti i cittadini, nella loro veste giuridica di contribuenti, sono chiamati ad apportare il loro contributo.

Definizione azienda pubblica

Le aziende pubbliche possono essere classificate come segue:

• Aziende pubbliche di produzione (imprese pubbliche): sostengono i bisogni collettivi attraverso la produzione di beni o servizi distribuiti poi sul mercato.
• Aziende pubbliche di erogazione (o di consumo): sostengono i bisogni collettivi attraverso la distribuzione di servizi in maniera gratuita o mediante una tariffa non remuneratoria.
• Aziende pubbliche composte: coniugano attività di produzione e di erogazione. Ne sono esempi le pubbliche amministrazioni quali Stato, Regioni, enti locali, aziende sanitarie, enti previdenziali, camere di commercio, enti scolastici.

Azienda pubblica e ambiente

L’azienda pubblica si caratterizza per un particolare legame di scambio con l’ambiente. Essa, infatti, è un sistema aperto, poiché riceve input dall'ambiente ed emette output verso l'ambiente stesso. La peculiarità del rapporto tra azienda pubblica e ambiente è la responsabilità in termini operativi e la rendicontazione.

• Ambiente interno
• Ambiente esterno

L’ambiente esterno influenza in maniera organica, periodica e trasparente il sistema azienda in quanto ne funge da giudice ultimo. Concorrenza/mercato (azienda privata) Democrazia/consenso (azienda pubblica)

Principi chiave della relazione azienda pubblica-ambiente:

• Pluralismo
• Equità ed uguaglianza, non discriminazione
• Tutela della persona
• Diligenza
• Trasparenza
• Onestà
• Riservatezza

Soggetto economico

Si tratta dell’individuo o della pluralità di individui che esercita il potere volitivo, ovvero la facoltà con le proprie scelte di determinare e orientare gli indirizzi aziendali.

«Il soggetto economico è rappresentato da tutti i portatori d’interesse istituzionali ed economici, in quanto che i soggetti che li esprimono sono stabilmente legati all’azienda e sono anche interni ad essa, poiché sono relativi a coloro che operano in essa». (Masini)

«Il soggetto economico è costituito dalla persona reale, o dalle persone reali, che dominano con la loro volontà il governo dell’azienda».

Soggetto giuridico

Il soggetto giuridico è colui che detiene la rappresentanza legale. Il soggetto giuridico non sempre corrisponde con il soggetto economico e non esplica nessuna funzione volitiva, ma risponde delle obbligazioni dell’azienda verso terzi.

Soggettività economica

La soggettività economica, a parziale differenza del mondo aziendale privato, è soggetta al principio di alternanza basato a sua volta sul principio di pieno funzionamento della democrazia. La soggettività giuridica dell’azienda pubblica è assunta nel rispetto dei principi e dei dettami del diritto pubblico (Es: approvvigionamento attraverso procedure di pubblica evidenza).

Pubblica amministrazione

Il concetto di Pubblica Amministrazione (PA) individua l'insieme organico degli enti pubblici che svolgono l'attività amministrativa, ossia quella attività rivolta al concreto e reale perseguimento di interessi pubblici di carattere generale.

Decreto Legislativo 165/2001

30 marzo 2001, n. 165 Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Art. 1, comma 2

Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.

Art. 43, Costituzione della Repubblica Italiana

A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.

Art. 97, Costituzione della Repubblica Italiana

Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

Il sistema delle pubbliche amministrazioni

Uscendo dalla dimensione strettamente «statica» della pubblica amministrazione e superando una concezione meramente elencativa degli enti che la costituiscono, la PA può essere letta come un fenomeno dinamico e integrato, ovvero come un «sistema» di aziende pubbliche, ciascuna per la propria ragione di esistenza ma con il tratto comune della propria vocazione all’utilità e al benessere comune.

Lezione 2 (11 ottobre)

Modulo I

• Il concetto di economia aziendale e di azienda
• L'azienda pubblica: definizione
• L'ambiente interno ed esterno
• Soggetto giuridico e soggetto economico
• La P.A. come "sistema" di aziende

Costituzione, Art 114

«La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione».

Legge 267/00

Il Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n° 267 è il testo di riferimento in materia di enti locali e in particolare ne disciplina l’ordinamento istituzionale e l’ordinamento finanziario e contabile. Appartiene alla categoria dei «testi unici», ovvero raccolte di norme che disciplinano una data materia nella sua complessità ed interezza ed è pertanto un decreto legislativo. È stato approvato dopo un lungo iter dal Governo Amato II nell’estate del 2000 e ha inteso riordinare e classificare gli enti locali nella loro complessità generale.

Articolo 2, comma 1

«Ai fini del presente testo unico si intendono per enti locali i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni».

La governance

Per governance si intende l’insieme di norme, strumenti e meccanismi operativi, di ogni tipo e livello, che regolano la vita interna al contesto aziendale con particolare rilevanza per le relazioni che coinvolgono i diversi player aziendali. La governance ci aiuta a conoscere i meccanismi «profondi» che determinano le modalità con cui si esplicita il governo di un’azienda. Negli enti in particolare fotografa le modalità istituzionalizzate con cui le decisioni pubbliche vengono assunte e assumono rilevanza verso la collettività.

Il concetto di governance riferito alla P.A. assume diverse sfumature:

• Governance pubblica interna: analizza i rapporti con cui vengono prese le decisioni e si amministra la vita all’interno di un soggetto quali un ente pubblico
• Governance pubblica esterna tra enti: analizza i rapporti e il funzionamento tra enti diversamente ordinati per funzioni, attribuzioni e livello territoriale di competenza
• Governance pubblica esterna tra enti e aziende partecipate: analizza i rapporti che intrattengono gli enti con le realtà di rilevanza economica da essi direttamente partecipati

Il dilemma degli enti

Con la nascita delle società partecipate gli enti si sono trasformati da erogatori diretti di beni e servizi a soci di realtà che svolgono su loro mandato azioni di rilevanza economica. L’ente pubblico deve da un lato tutelare l’interesse della collettività che rappresenta e dall’altro svolgere appieno il proprio ruolo di azionista.

Gli attori

• Art 3 «Il comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.
• Art 5 «La regione indica gli obiettivi generali della programmazione economico sociale e territoriale e su questi ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di investimenti degli enti locali».

Gli attori politici

Si tratta degli organi eletti democraticamente dalla popolazione in modalità diretta a suffragio universale oppure in modalità indiretta, attraverso nomina oppure elezione di secondo livello. Compongono l’elemento di raccordo tra la volontà popolare e l’azione esecutiva, interpretano la volontà popolare e collettiva e, nel meccanismo democratico, rispondono ai cittadini e agli elettori attraverso il principio elettorale di contendibilità delle cariche pubbliche. Il loro comportamento «deve essere improntato all'imparzialità e al principio di buona amministrazione, nel pieno rispetto della distinzione tra le funzioni, competenze e responsabilità».

Organi politici

Comune

• Organi: Sindaco, Giunta Comunale (composta dagli Assessori), Consiglio Comunale e Presidente del Consiglio Comunale
• Metodo elettivo: Elezione diretta a suffragio universale
• Durata mandato: 5 anni

Provincia

• Organi: Presidente della Provincia, Consiglieri Delegati, Consiglio Provinciale
• Metodo elettivo: Elezione di secondo livello (a suffragio ristretto) dei Consiglieri Comunali tra i Consiglieri Comunali
• Durata mandato: Presidente 4 anni - Consiglio Provinciale 2 anni
• È fatta eccezione per le Province Autonome di Trento e Bolzano e per le Province appartenenti a Regioni a Statuto Speciale

CM Regione

• Organi: Sindaco Metropolitano, Consiglieri Delegati, Consiglio Metropolitano
• Metodo elettivo: Per i Consiglieri elezione di secondo livello (a suffragio ristretto) dei Consiglieri Comunali tra i Consiglieri Comunali
• Durata mandato: Sindaco come da mandato comunale - Consiglio Metropolitano 5 anni

Stato

• Organi: Presidente della Repubblica, Presidente del Consiglio dei ministri, Consiglio dei ministri, Parlamento (Camera dei deputati e Senato della Repubblica)
• Metodo elettivo: Elezione diretta a suffragio universale per la Camera e Senato (con compimento 25° anni di età per Senato).
• Durata mandato: Parlamento 5 anni - Presidente della Repubblica 7 anni

Gli organi tecnici

Sono professionisti indipendenti dalla politica chiamati ad operare a favore di enti e imprese pubbliche mediante un’attività professionale duratura nel tempo e senza vincoli di carattere elettorale con la collettività. Hanno il compito una volta assunta la volontà politica mediante i rappresentanti eletti di verificarne la congruità tecnica, economica e normativa e di renderla immediatamente esecutiva. Compongono il «corpo» della Pubblica Amministrazione, a cui accedono mediante concorso pubblico. Essendo «dipendenti» della P.A. sono chiamati ad osservarne i dettami. La loro carriera professionale ha una durata del tutto indipendente da quella degli organi politici. Sono organi tecnici, a titolo di esempio, il Segretario Generale, i Dirigenti di Settore, i titolari di Posizione Operativa, il Collegio dei Revisori dei Conti e molti altri ancora.

Il processo decisionale

La pubblica amministrazione parla «per atti», ovvero esprime la propria vitalità attraverso una manifestazione scritta traducibile in azioni concrete che rispecchia un determinato orientamento figlio della volontà politica. Il processo decisionale è un insieme di norme codificate formali e informali che permettono di tradurre la volontà politica in un atto e di rendere il medesimo atto valutabile a soggetti terzi.

Atti amministrativi

Determinazioni dirigenziali: Le determinazioni sono gli atti amministrativi mediante i quali i dirigenti adottano le decisioni necessarie per tradurre in concreto gli obiettivi politici affidati dal Sindaco o dalla Giunta.

Ordinanze: Le ordinanze amministrative sono emanate dai Dirigente per un determinato comportamento ad un gruppo di soggetti.

Disposizioni del Segretario generale e del Direttore generale: Atti del Segretario generale o del Direttore generale legati alle funzioni attribuitegli dalla legge.

Atti consiliari

Si tratta di atti che compongono tra traduzione della volontà politica in azione concreta o in informazione documentata.

• Proposta di Delibera/Delibera
• L'interrogazione
• L'interpellanza
• L'ordine del giorno
• La question time

Democrazia nelle aziende pubbliche

La democrazia nelle aziende pubbliche (ed in particolare nelle imprese pubbliche) si esprime in primis attraverso l’attribuzione di cariche esecutive da parte di eletti a persone di comprovata professionalità secondo un principio di trasparenza e pubblicità delle scelte. I «nominati» nelle società partecipare rispondono ad un orientamento politico, il quale ha raccolto la maggioranza nell’elettorato chiamato ad esprimersi alle elezioni. L’elemento democratico si esprime inoltre nella trasparenza degli atti, nella tracciabilità degli atti, nella pubblicità degli atti, nell’evidenza pubblica delle procedure di assunzione di personale o di ricerca di beni e servizi.

Lezione 3 (18 ottobre)

Modulo II

Le imprese pubbliche

Tutte le aziende sono imprese non tutte le imprese sono aziende.

L’impresa pubblica

L'impresa è l'istituto fondamentale per la produzione di beni economici.