Economia delle Amministrazioni Pubbliche - Legge di contabilità e di finanza pubblica - Ragioneria dello Stato

Economia delle amministrazioni pubbliche – Parte speciale: Legge di contabilità e di finanza pubblica

Capitolo 11. La riforma della contabilità e della finanza pubblica

La riforma della contabilità e della finanza pubblica, prevista nella Legge 196/2009, è stata necessaria per due motivi:

• Per l’attuazione del federalismo fiscale, finalizzato a dare maggiore responsabilità agli Enti territoriali (Regioni, Comuni e Province), attraverso l’autonomia impositiva;
• Per il rispetto delle regole di finanza pubblica stabilite dal Trattato di Maastricht per tutti i Paesi membri dell’Unione Europea, cioè:
  • Il rapporto "deficit/PIL" inferiore al 3%, dove il deficit (o indebitamento netto) è dato dalla differenza tra tutte le entrate e tutte le uscite del C.E. consolidato delle Amministrazioni Pubbliche relativo ad un certo anno "t";
  • Il rapporto "debito/PIL" inferiore al 60%, dove il debito è dato dalla somma dei deficit cumulati negli anni precedenti.

Le Amministrazioni pubbliche secondo la Legge 196/2009

Secondo la Legge n°196/2009, per Amministrazioni Pubbliche si intendono gli Enti e gli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle Amministrazioni Pubbliche individuate, annualmente, dall’ISTAT, sulla base di determinati regolamenti comunitari [articolo 1, comma 2 e 3].

Secondo questi criteri, possono essere considerate Amministrazioni Pubbliche:

• Gli Enti classificati come "non-market", cioè quelli che non riescono a coprire più del 50% dei costi operativi con i propri ricavi ottenuti dalla vendita sul mercato di determinati beni e servizi;
• Gli Enti che svolgono un’attività pubblica, controllata e finanziata soprattutto da un’altra Amministrazione Pubblica;
• Gli Enti definiti come "unità istituzionali" dotate di autonomia decisionale nell’esercizio della propria funzione principale.

Amministrazioni Pubbliche individuate dall’ISTAT e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

Le Amministrazioni Pubbliche individuate dall’ISTAT entro il 31 Luglio di ogni anno si distinguono in tre categorie:

• Le Amministrazioni Centrali (cioè lo Stato e gli altri Enti a cui sono affidati compiti relativi all’intero territorio nazionale, come la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri, la Corte dei Conti, il CSM, la Corte Costituzionale, le Agenzie fiscali e l’ANAS);
• Le Amministrazioni Locali (cioè gli Enti che hanno la competenza solo su una parte del territorio nazionale, come le Regioni, i Comuni, le Province, le Comunità montane, le Aree Metropolitane, le A.S.L., le Università e le Camere di Commercio);
• Gli Enti Previdenziali (cioè unità istituzionali, centrali e locali, che erogano prestazioni sociali obbligatorie in forza di disposizioni legislative e regolamentari, attraverso il versamento di contributi da parte di gruppi di popolazione): esempi di Enti Previdenziali sono l’INPS, l’INAIL e l’INPDAI.

Armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica

Per consentire l’armonizzazione dei bilanci pubblici ed il coordinamento della finanza pubblica, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Amministrazioni Pubbliche, ad esclusione delle Regioni e degli Enti locali (perché la loro materia è disciplinata dalla Legge n°42/2009 sul federalismo fiscale) [articolo 2 comma 1].

Questi decreti legislativi, però, devono essere emanati nel rispetto di determinati principi e criteri direttivi [articolo 2 comma 2]:

• Un primo principio obbliga l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato, allo scopo di consentire il consolidamento ed il monitoraggio in fase di previsione, di gestione e di rendicontazione dei conti delle Amministrazioni Pubbliche;
• Un secondo principio impone la definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le Amministrazioni Pubbliche tenute con la contabilità civilistica, allo scopo di raccordare i dati economici e patrimoniali con le regole contabili uniformi;
• Un terzo principio, invece, obbliga l’adozione di comuni schemi di bilancio, articolati in Missioni e Programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale, allo scopo di rendere più trasparenti e significative le voci di bilancio dirette all’attuazione delle politiche pubbliche:
  • Le Missioni sono le funzioni principali e gli obiettivi strategici delle singole Amministrazioni Pubbliche, conseguiti con la spesa pubblica;
  • I Programmi sono le politiche pubbliche attuate dalle Amministrazioni per realizzare i propri obiettivi strategici definiti nelle Missioni.
• Un quarto principio, invece, impone l’affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria, di un sistema di contabilità economico-patrimoniale, allo scopo di avere un miglior controllo di gestione e di valutare meglio i risultati ottenuti;
• Mentre un altro principio obbliga l’adozione di un bilancio consolidato delle Amministrazioni Pubbliche con le proprie aziende, società o altri organismi controllati, allo scopo di avere un quadro contabile dettagliato sulle spese sostenute per lo svolgimento delle attività riconducibili sia all’Amministrazione Pubblica sia a tutti i suoi organismi controllati;
• L’ultimo principio, invece, impone la definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai Programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodi comuni alle varie Amministrazioni Pubbliche.

Comitato per i principi contabili delle Amministrazioni Pubbliche

Per la predisposizione dei decreti legislativi per l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio, è stato istituito il "Comitato per i principi contabili delle Amministrazioni Pubbliche", composto da 4 rappresentanti del Ministero dell’Economia e delle Finanza, 1 rappresentante della Camera dei Deputati, 1 rappresentante tecnico del Senato, 1 rappresentante della Corte dei Conti, 1 rappresentante dell’ISTAT, 3 esperti in materia giuridico-contabile-economica e 7 rappresentanti degli Enti territoriali [articolo 2 comma 5].

Questo comitato agisce in reciproco raccordo con la "Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale" (C.O.P.A.F.F.), alla quale è stata affidata l’attuazione della delega prevista dall’articolo 4 della Legge n°42/2009 sul federalismo fiscale [articolo 2 comma 7].

Rapporto sullo stato di attuazione della riforma

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in allegato alla Relazione sull’economia e la finanza pubblica, trasmette al Governo un rapporto sullo stato di attuazione della Legge di contabilità e di finanza pubblica, con particolare riferimento alle attività finalizzate alla realizzazione della nuova organizzazione del Bilancio dello Stato e dei bilanci delle altre Amministrazioni Pubbliche [articolo 3].

Il Governo, poi, deve fornire alle Commissioni parlamentari competenti tutte le informazioni utili ad esercitare un controllo costante sull’attuazione della Legge di contabilità e di finanza pubblica e, sulla base di queste informazioni, le Commissioni parlamentari formulano osservazioni ed esprimono valutazioni utili alla migliore impostazione dei documenti di bilancio e delle procedure di finanza pubblica [articolo 4 comma 1].

Ai fini del controllo parlamentare sulla finanza pubblica, la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica hanno libero accesso alla banca dati unitaria delle Amministrazioni Pubbliche e ad ogni altra fonte informativa gestita da soggetti pubblici e rilevanti ai fini del controllo dei conti pubblici [articolo 6 comma 1]: questo controllo parlamentare ha diverse finalità [articolo 4 comma 2].

Monitoraggio, controllo e verifica degli andamenti della finanza pubblica

Un primo obiettivo è quello di monitorare, controllare e verificare gli andamenti della finanza pubblica [articoli 13-16] e, per assicurare questo obiettivo, le Amministrazioni Pubbliche devono inserire nella banca dati unitaria, istituita presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, i dati riguardanti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, le operazioni gestionali e tutte le altre informazioni necessarie all’attuazione della Legge di contabilità e di finanza pubblica, sulla base di schemi e modalità indicati dalla Ragioneria Generale dello Stato [articolo 13 comma 1].

Tutti questi dati sono messi a disposizione della "Commissione tecnica paritetica per il federalismo fiscale" (C.O.P.A.F.F.) e della "Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica", per lo svolgimento delle attività previste dalla Legge n°42/2009 sul federalismo fiscale [articolo 13 comma 2].

Le informazioni contenute nella banca dati unitaria devono essere trasmesse, in via telematica, anche alla Ragioneria Generale dello Stato [articolo 15 comma 1], che deve effettuare alcune attività [articolo 14 comma 1]:

• Prima di tutto, deve consolidare le operazioni delle Amministrazioni Pubbliche, sulla base degli elementi acquisiti con le modalità previste dalla Legge di contabilità e di finanza pubblica e dai relativi decreti legislativi;
• Mentre una seconda attività è quella di valutare la coerenza tra saldi di finanza pubblica nel corso della gestione e gli obiettivi programmatici indicati nella Decisione di finanza pubblica, e di verificare a consuntivo il conseguimento di questi obiettivi programmatici;
• Una terza attività della Ragioneria Generale dello Stato, invece, è quella di monitorare gli effetti finanziari delle manovre di finanza pubblica e dei principali provvedimenti adottati nel corso dell’anno;
• Mentre un’altra attività è quella di effettuare, attraverso ispettori di finanza pubblica, le verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile delle Amministrazioni Pubbliche, allo scopo di rilevare gli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica.

Alla fine di queste attività, la Ragioneria Generale dello Stato deve presentare, alle Camere (entro il 31 Maggio, il 30 Settembre ed il 30 Novembre), una relazione sul conto consolidato di cassa delle Amministrazioni Pubbliche, riferita rispettivamente al primo trimestre, al primo semestre e ai primi 9 mesi dell’anno, evidenziando l’eventuale aggiornamento della consistenza del debito pubblico e i risultati conseguiti in materia di entrata (con riferimento all’andamento delle stime, di tutte le imposte, le tasse e i tributi, anche di competenza delle Regioni e degli Enti locali) [articolo 14 comma 4 e 5].

La Ragioneria Generale dello Stato, inoltre, pubblica mensilmente, entro il mese successivo a quello di riferimento, una relazione sul conto consolidato di cassa riferito al Settore Statale, con indicazioni sugli altri Enti della Pubblica Amministrazione [articolo 14 comma 3].

La Ragioneria Generale dello Stato, poi, deve controllare l’andamento delle entrate tributarie e contributive (pubblicando ogni mese un rapporto su questo andamento) e deve monitorare gli effetti finanziari delle misure tributarie previste dalla manovra di finanza pubblica e dai principali provvedimenti tributari adottati nel corso dell’anno [articolo 14 comma 5].

Per facilitare il controllo ed il monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica, è prevista la presenza di un rappresentante del Ministero dell’Economia e delle Finanze nei collegi di revisione o sindacali delle Amministrazioni Pubbliche, ad esclusione degli Enti ed organismi pubblici territoriali e dei loro Enti ed organismi pubblici vigilati; i collegi di revisione o quelli sindacali devono riferire, nei verbali relativi alle verifiche effettuate, sull’osservanza degli adempimenti previsti dalla Legge di contabilità e di finanza pubblica e dalle direttive emanate dalle Amministrazioni vigilanti [articolo 16 comma 1 e 2].

La copertura delle leggi che recano nuovi o maggiori oneri o minori entrate

Una seconda finalità del controllo parlamentare sulla finanza pubblica, invece, è quella di verificare i metodi utilizzati dal Governo per la copertura finanziaria di leggi che comportano nuovi o maggiori oneri oppure minori entrate [articoli 17-19].

In particolare, questa copertura finanziaria può avvenire in tre modalità [articolo 17, comma 1], cioè:

• Attraverso l’utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali e quantificati nelle Tabelle A e B allegate al "disegno di legge di stabilità";
• Con la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;
• Attraverso l’aumento di entrate già previste o l’introduzione di nuove entrate, ma in ogni caso è vietata la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente con l’utilizzo di proventi derivanti da entrate in conto capitale.

Ad esempio, se una nuova legge stabilisce che le persone di età superiore a 75 anni e con una pensione annua inferiore a 10.000€ hanno diritto a non pagare il canone RAI, l’onere comportato da questa legge può essere coperto attraverso la riduzione di un fondo speciale di parte corrente o la riduzione di un’altra spesa di bilancio oppure con l’aumento contributivo da parte, ad esempio, di lavoratori autonomi.

Ad ogni legge che comporta nuovi o maggiori oneri oppure minori entrate, deve essere allegata una "relazione tecnica", predisposta dalle Amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.

La "relazione tecnica" deve indicare [articolo 17, commi 2–4]:

• La quantificazione delle minori entrate o degli oneri comportati da ciascuna disposizione, con le relative modalità di copertura;
• I criteri e i parametri utilizzati per la quantificazione;
• Ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare, secondo le norme previste dai regolamenti parlamentari;
• Gli effetti di ciascuna disposizione sugli andamenti tendenziali del fabbisogno di cassa del Settore Statale, del fabbisogno di cassa del Settore Pubblico e dell’indebitamento netto (o deficit) delle Amministrazioni Pubbliche, per la verifica del rispetto degli equilibri di finanza pubblica.

La "relazione tecnica" per tutte le proposte legislative e gli emendamenti può essere richiesta al Governo nei casi previsti dai regolamenti parlamentari; ad esempio, la "relazione tecnica" può essere richiesta dalle Commissioni parlamentari competenti, ai fini della verifica tecnica della quantificazione delle minori entrate o degli oneri comportati dalle proposte legislative e dagli emendamenti: in questo caso, la "relazione tecnica" deve essere trasmessa nel termine indicato dalle Commissioni parlamentari competenti e, in ogni caso, entro 30 giorni dalla richiesta, altrimenti il Governo deve indicare il motivo per cui non ha potuto inviare la "relazione tecnica" nei termini previsti [articolo 17, comma 5].

Una novità introdotta dalla Legge n°196/2009 sulla copertura finanziaria delle leggi riguarda il fatto che, in caso di complessità della materia trattata che non consente di quantificare nelle leggi delega gli oneri che comportano, è prevista la possibilità della loro quantificazione al momento della successiva adozione dei decreti delegati, ma solo se viene individuata la relativa copertura con diversi provvedimenti legislativi da adottare prima dell’emanazione dei decreti delegati; in ogni caso, i decreti delegati dovranno essere accompagnati da una "relazione tecnica", che dà conto dell’equilibrio tra oneri e mezzi di copertura [articolo 17 comma 2].

Un’altra novità introdotta dalla Legge n°196/2009, invece, riguarda l’introduzione di una specifica "clausola di salvaguardia", nel caso in cui una nuova legge comporti maggiori oneri rispetto a quelli quantificati nella "relazione tecnica".

La "clausola di salvaguardia" deve essere automatica ed effettiva:

• Per clausola automatica si intende che non c’è bisogno di una nuova legge per la sua attuazione, perché bastano solo atti amministrativi;
• Mentre per clausola effettiva si intende che questa quantifica effettivamente lo scostamento tra l’onere stimato dalla nuova legge e la spesa sostenuta con l’attuazione della legge stessa; in questo caso, la "clausola di salvaguardia" deve indicare le misure di riduzione delle spese o di aumento delle entrate necessarie per la copertura del maggiore onere sostenuto con l’esecuzione della nuova legge [articolo 17, comma 12]:
  • Per la riduzione delle spese, si potrebbero rivedere i requisiti di accesso a un certo beneficio previsto dalla nuova legge;
  • Mentre, per l’aumento delle entrate, si potrebbero incrementare i contributi di determinate persone, fino alla completa copertura dello scostamento.

Ad esempio, nel caso della nuova legge sul pagamento del canone RAI, se con la sua esecuzione non si riesce a coprire l’onere comportato, si potrebbe agire in due modi alternativi, cioè:

• Si potrebbe aumentare il contributo da parte dei lavoratori autonomi;
• Si potrebbero cambiare i requisiti di accesso al beneficio (ad esempio, si potrebbe stabilire che non devono pagare il canone RAI le persone che hanno una pensione annua non più inferiore a 10.000€, ma inferiore a 7.000€).

In presenza di una "clausola di salvaguardia", il Ministro dell’Economia e delle Finanze, sentito il Ministro competente, deve adottare le misure indicate in questa clausola e deve riferire alle Camere con un’apposita relazione, che espone le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei criteri e dei parametri utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle nuove leggi [articolo 17, comma 12].