Economia delle amministrazioni pubbliche

AP.

4.6 L’importanza dell’ “effetto annuncio”

La capacità dei acquisire il consenso nell’ambiente esterno è condizione di vita duratura per

qualsiasi azienda. Per l’amministrazione pubblica il consenso è collegato solo in parte all’utilità dei

beni prodotti mentre in parte rilevante è collegato alla condivisione del modello di società proposto

dalle diverse forze politiche al potere, dal rispetto delle regoli formali dell’azione amministrativa

(trasparenza e informazione preventiva).

La dinamica de consenso è fortemente influenzata dal cosiddetto “effetto annuncio”, ossia dalle

attese che si generano a seguito della presentazione di programmi, di intenzioni, di promesse nei

confronti dei portatori dei differenti effetti sociali. Per effetto annuncio si intende la particolare

enfasi data a programmi e progetti la cui realizzazione viene collegata dalle forze politiche al fatto

di ottenere il consenso di volto o l’anticipazione di intenzioni ad agire o il particolare rilevo dato

all’avvio di certi programmi che inducono a ritenere programmi già realizzati nel momento in cui di

essi si annuncia l’avvio.

L’uso dell’effetto annuncio come strumento di lotta politica alza il livello delle attese, aumento il

livello di insoddisfazione sull’azione pubblica e causa un abbassamento del livello di credibilità e dii

legittimazione dell’amministrazione pubblica e delle istituzioni ingenerale. Inoltre l’informazione

preventiva arriva anche ai detentori di interessi (legittimi o illegittimi) che sentendosi minacciati dai

cambiamenti preannunciati possono organizzarsi e porre in atto azioni per ostacolarli (es fornitori

che potrebbero essere esclusi dall’applicazione di nuovi criteri per gli acquisti pubblici o dirigenti

che prederebbero il loro potere). 14

Parte seconda – Dalla burocrazia alla governance: l’evoluzione delle teorie.

5. Il modello tradizionale di amministrazione pubblica.

5.1 Introduzione

Il capitolo affronta il tema dell’affermarsi del modello burocratico come pratica e teoria

dell’amministrazione pubblica.

5.2 La burocrazia

La burocrazia “potere degli uffici” è un termine entrato in uso nel XVIII secolo per indicare il corpo

dei funzionari preposti all’amministrazione pubblica. In realtà il fenomeno era preesistente

all’introduzione del termine, visto che i sistemi amministrativi si sono evoluti parallelamente alle

forme di governo. Si possono rintracciare modelli di amministrazione nell’antico Egitto, durante

l’impero greco, romano, spagnolo ecc. Due sono i fattori comuni che hanno contribuito alla nascita

di questi sistemi amministrativi:

• La concentrazione di potere nell’ambito di un territorio specifico e delimitato

• La presenza stabile di obiettivi che richiedono la collaborazione di una collettività di

individui

Es. nell’antica Roma fu necessaria per ottenere il massimo rendimento dalle provincie conquistate.

Il significato attuale del termine ha acquisito negli ultimi decenni un’accezione principalmente

negativa e si riferisce, talvolta in modo qualunquista, all’eccessivo intervento in campo economico

da parte dello Stato ma soprattutto alla lentezza, agli spechi e alla corruzione dell’amministrazione

pubblica.

D’altra parte la burocrazia è un fenomeno organizzativo tipico della società moderna e il processo

di burocratizzazione si collega a quello di razionalizzazione come trend centrale del processo di

modernizzazione. Il fenomeno burocratico si estende al campo della politica (apparti dello stato) e

dell’economia (grandi imprese) al più vasto insieme delle relazioni sociali (scuola,

associazionismo, …). C’è un grande parallelismo fra ambiti organizzativi di grandi dimensioni e

tendenza alla burocratizzazione, poiché il modello organizzativo di tipo burocratico sembra

configurarsi come la risposta alla complessità nelle organizzazioni con elevato numero di persone

e unità operative.

Ma se la burocrazia è spesa considerata inefficiente, perché si è affermata come prassi e come

modello di riferimento?

E’ importante considerare che quello che ora chiamiamo modello tradizionale di pubblica

amministrazione si è affermato in realtà come un movimento epocale. La burocrazia è emersa

come pratica e come teoria a fine ‘800, è stata formalizzata tra il 1900 e il 1920 ed è durata in

modo più o meno inalterato fino agli anni 70-80.

5.3 L’affermarsi della burocrazia

Il primo scienziato sociale che ha analizzato in maniera esaustiva l’amministrazione moderna fu

Max Weber, giurista, economista, sociologo e politologo. Weber delinea in “Economia e Società” il

modello ideal-tipico della burocrazia, la cui ascesa è legata all’affermarsi del capitalismo

industriale.

Weber ha individuato tre forme di potere, definito come la possibilità per specifici comandi di

trovare obbedienza presso un gruppo di individui. Ogni potere necessita di un apparato

amministrativo che agisca da tramite tra chi detiene il potere ed i sottoposti.

Chi esercita il potere è tenuto all’osservanza dello stesso ordinamento che vincola i suoi sottoposti.

Secondo Weber l’apparato amministrativo tipico del potere legale (su cui si fonda lo stato moderno

e si basa sulla credenza nell’equità della legge e discenda da un ordinamento astratto e

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universale) ossia dell’approccio più funzionale e razionale alla detenzione del potere, è la

burocrazia.

Il sistema burocratico weberiano si basa su pilastri concettuali e patici ancora attuali provando ad

immaginare come ogni caratteristica sotto elencate siano tuttora riscontrabili in grandi industrie ed

aziende sia pubbliche che private:

• la divisione del lavoro rigidamente determinata da norme e definizione delle qualificazioni

• la gerarchia degli uffici

• il personale è dedicato e full-time

• un sistema di regole generali che governano ogni azione e decisione, che costituiscono la

base di una competenza di tipo specialistico e che possono essere apprese

• l’impersonalità delle relazioni che evita interferenze di sentimenti nell’assolvimento dei

doveri

• il lavoro come professione e carriera, fondate rispettivamente sulla qualificazione e su

prestazioni e grado di anzianità

• la gestione degli uffici basata su documenti scritti che vengono conservati.

In questo sistema per detenere un incarico pubblico o un uffici sono necessari due elementi:

• un corso di studi predeterminato e caratterizzato da certificazioni di competenza unito a

prove di qualificazione per l’assunzione e gli avanzamenti di carriera

• il dovere di fedeltà all’ufficio, cioè lealtà ad uno scopo oggettivo impersonale e obbedienza

ai ruoli superiori indipendentemente dalle persone che li ricoprono

Nel modello di Weber la condizione di funzionario si accompagna ad un prestigio di ceto e che la

carica ha durata vitalizia.

Il caso “La lotteria dei posti pubblici” contiene alcuni spunti di riflessione sui meccanismi di

selezione, i vantaggi e gli svantaggi di tale sistema, e le criticità collegate all’introduzione di

soluzioni alternative, alla luce di un recente caso nazionale. Weber ha inteso la burocrazia come

un fenomeno collaterale del miglioramento e ottimizzazione del sistema politico e della democrazia

di massa. Per Weber la burocrazia assicura la razionalità della gestione degli affari pubblici in

quanto svolge la funzione di collegare autorità legale e gradi inferiori dell’organizzazione

nell’ambito di norme positive al di fuori di interessi particolari o privati.

Poiché la burocrazia rappresenta lo specifico apparato amministrativo tipico del potere razionale-

legale essa esige quale presupposto di fondo un sistema di regole generali in grado di vincolare

allo stesso modo i detentori del potere politico, i burocrati e gli utenti della burocrazia, quindi

rappresenta anche una garanzia dell’equilibrio tra poteri. Nonostante le apparenti contraddizioni

delle seguenti affermazioni, la razionalità della burocrazia risiede proprio:

• nella rigida definizione di diritti e doveri e nella gerarchia

• nell’utilizzo di regole scritte e rigide che assicurano precisione, uniformità, prevedibilità e

coordinamento

• nella divisione del lavoro che consente lo sfruttamento di economie di specializzazione

5.4 Separazione tra burocrazia e politica

Il modello tradizionale della burocrazia prevede regole chiare nelle relazioni tra amministrazione e

politici. Il primo contributo su questo tema è quello di Woodrow Wilson (1856-1924) secondo cui

l’amministrazione deve rimanere al di fuori della sfera politica. Infatti i politici sono incaricati di

fissare gli obiettivi per gli amministratori e non dovrebbero interferire con le loro attività. Nella sua

prospettiva se gli amministratori agiscono in modo prettamente politico, in virtù di meccanismi che

li ha portati alla selezione o perché continuano ad aver una posizione all’interno dei partiti politici,

la corruzione e le decisioni arbitrarie sono le conseguenze più probabili. La burocrazia, quindi,

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viene intesa come un sistema neutrale, permanete e meritocratico, estraneo sia alla politica che

alla definizioni delle politiche.

Per completare il quadro delle teorie che hanno maggiormente contribuito a consolidare il modello

burocratico tradizionale è necessario ricordare l’elaborazione di Frederick Taylor (1856-1915),

sviluppata principalmente per il settore privato e basata sul concetto di “scientific management”. La

standardizzazione del lavoro implica l’individuazione di un unico modo migliore per lavorare e un

controllo intensivo/estensivo per verificare il mantenimento degli standard.

Per concludere può essere utile riprendere un’osservazione di Hughers (2003), il quale riconosce

che Wilson, Taylor e Weber con le loro teorie hanno cercato di aumentare l’efficienza, che ha

ovviamente valore di per sé, ma che ha anche un altro vantaggio. L’efficienza è impersonale.

Separando l’amministrazione dai politici, il governo si sarebbe assicurato non solo che le scelte

politiche fossero eque ma che lo fosse anche la loro realizzazione.

5.5 Critiche al modello burocratico

Le disfunzioni organizzative e i limiti di funzionamento del modello burocratico hanno suscitato

l’interesse di un ampio filone di ricerca che si è concentrato sull’individuazione delle caratteristiche,

delle cause o delle dinamiche che hanno determinato performance spesso insoddisfacenti delle

amministrazioni ai vari livelli giurisdizional