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emarginazione e povertà sarebbero un elemento strutturale del sistema economico. Una

differenziata distribuzione della ricchezza sarebbe pertanto elemento necessario per il

funzionamento del sistema economico sociale, ma dovrebbe essere corretta dalle istituzioni

pubbliche che contribuiscono alla generazione di ricchezza tramite interventi di ordine sociale (tra

cui la difesa del diritto di proprietà e di mantenimento della sicurezza delle persone e de beni.) Le

istituzioni pubbliche non opererebbero redistribuzioni di ricchezza ma verrebbero remunerate per il

loro servizio e compenserebbero i membri penalizzati dalla comunità con ruoli svantaggiati nella

vita comunitaria.

Per quanto riguarda il management pubblico è importante sottolineare che anche per questa

funzione è fondamentale una valutazione di efficienza, efficacia, economicità. Anche le operazioni

di trasferimento della ricchezza richiedono risorse per essere amministrate ed è quindi importante

che le aziende che le presidiano operino secondo principi di razionalità tecnica ed economica.

3.6 Funzioni di regolazione del sistema economico

Le istituzioni pubbliche svolgono una serie di funzioni di regolazione del sistema economica a

livello macro (politica monetaria e fiscale, vigilanza del sistema bancario, gestione finanziaria della

spesa e del debito pubblico) e micro (es interventi che dovrebbero garantire il funzionamento dei

mercati, la tutela dei consumatori, la tutela dei diritti di proprietà, ecc.)

Con la globalizzazione dei mercati e lo sviluppo di istituzione pubbliche sopranazionali, la tendenza

è verso lo spostamento di alcune attribuzioni a livelli istituzionali con riferimenti territoriali più ampi

per garantire maggiori omogeneità delle regole di funzionamento del sistema economico e favorire

così la creazione di mercati più ampi ed efficienti.

Il management pubblico inteso come insieme di attività atte a esercitare la funzione di regolazione

del sistema economico pone una serie di problematiche specifiche che vanno dell’elevato profilo

delle competenze tecnico-professionali richiesta alla gestione delle conoscenze sui temi oggetto di

intervento e regolazione. Tali attività richiedono inoltre osmosi con il settore privato ma al

contempo pieno allineamento dei comportamenti del personale all’interesse pubblico e al delicato

rapporto tra competenze tecniche, posizioni culturali ed orientamento politiche.

3.7 Funzioni di coordinamento tra istituzioni e attori sociali

Le istituzioni pubbliche hanno un ruolo fondamentale nel promuovere il dialogo e la cooperazione

tra la varietà degli istituti pubblici e dei soggetti privati. La gestione di un grande evento o la

predisposizione di un piano generale o la gestione di emergenze di varia natura richiede la

creazione e la condivisione di obiettivi generali e strategie di intervento tra soggetti autonomi con

diversi interessi e poteri. Il coordinamento deve essere svolto a diversi livelli, da quello politico a

quello strategico a quello operativo fino a quello di natura più simbolica, in cui il coordinamento

assicura un punto di rifermento in termini di principi e orientamenti che gli attori condividono.

La funzione di coordinamento è chiaramente coerente con la logica di governance nelle attività di

governo per le quali destituzioni pubbliche lavorano per indirizzare ed incentivare un molteplicità di

attori verso l’interesse generale e li coinvolgono nella formulazione e nell’attuazione delle politiche.

3.8 Funzioni di informazione e comunicazione

Le informazioni e la loro elaborazione in conoscenze utilizzabili per decisioni e azioni hanno un

ruolo fondamentale nei mercati finanziari (risultati trimestrali di un’azienda, andamento del PIL,

ecc.), nella tutela della privacy delle persone (circolazione delle informazioni sensibili), nell’attività

di repressione del crimine, nella tutela dei consumatori, per le opportunità stesse offerte dalle

amministrazioni pubbliche. Le istituzioni pubbliche sono sempre più chiamate a definire regole e a

erogare servizi che facilitano la diffusine di informazioni rilevanti per il miglioramento dei processi

di produzione e di consumo, compresa quella di natura finanziaria. 7

Collegata alla funzione di informazione è presente anche una funzione di comunicazione pubblica

che è volta a promuover anche attraverso l’informazione, l’interesse generale. La funzione è

collegata a promuovere comportamenti meritori perché in grado di rafforzare le capacità individuali

e collettive di risposta ai bisogni (la limitazione dei mezzi privati a motore, la moderazione

nell’assunzione di bevande alcoliche) di promuovere la vita delle istituzioni, o di favorire lo sviluppo

di capitale sociale (le relazioni di solidarietà, il rispetto della diversità) 8

4. Caratteristiche e specificità del management pubblico.

4.1 Introduzione

Il capitolo presenta alcune specificità dell’amministrazione pubblica come di seguito specificato.

4.2 Eterogeneità delle funzioni e dei prodotti delle amministrazioni pubbliche.

In questo paragrafo si presentato le principali classi di prodotti delle amministrazione pubbliche per

evidenziare l’eterogeneità e le conseguenze sulla gestione. L’assunzione da parte delle istituzioni

pubbliche di ambiti di attività nuovi e diversificati è derivata dalla progressiva espansione

dell’intervento dello stato nell’economia e nella vita sociale.

Nel nostro temo l’attività delle amministrazioni pubbliche è orientata alla produzione delle seguenti

classi di prodotti:

• Leggi e atti amministrativi

• Beni e servizi collettivi

• Beni e servizi individuali

• Trasferimenti finanziari

• Indirizzi, programmi e linee guida.

Con l’emanazione di leggi, l’istituto pubblico assume ruolo di regolatore di rapporti sociali (diritti e

doveri) e di regolatore dell’economia (leggi sui tributi, sulla spesa pubblica, sugli incentivi

economici), oppure delimita il proprio campo di intervento (es privatizzazioni). Con l’adozione di atti

amministrativi (concessioni, autorizzazioni, ecc.) l’istituto pubblico si caratterizza invece come

soggetto diretto di rapporti giuridici e di rapporti economici, come controparte di altri soggetti

giuridici, privati o pubblici. Sul pino del modello giuridico-costituzionale si parla di funzione

legislativa e funzione amministrazione come di funzioni distinte ma sul paino dell’analisi

economico-aziendale si possono considerare leggi e atti amministrativi come veri e propri prodotti

di un’attività di raccolta ed elaborazione di stimoli dall’ambiente esterno, analisi di problemi

reperimento di leggi o di atti amministrativi precedenti che regolano la stessa materia ed istruttorio

a delle possibili soluzioni. Leggi e atti amministrativi sono a tutti gli effetti prodotti

dell’amministrazione pubblica di cui è possibile analizzare l’assorbimento delle risorse (i costi per

predisporli), i livelli di efficienza e i livelli di efficacia.

Una seconda classe riguarda i cosiddetti beni collettivi o pubblici (tipicamente servizi),

caratterizzati da essere non escludibili (o escludibili a costi elevati) e non rivali nel consumo. Es.

servizi per la difesa e al sicurezza. Sono beni pubblici anche beni immateriali e alcune risorse

naturali. Due caratteristiche di questa classe di prodotti sono meritevoli di approfondimento. Primo,

la domanda di un bene pubblico non è la somma delle domande individuali ma la somma del

sacrificio economico che i membri di una collettività sono disposti a sopportare per un bene unico

(in quanto bene indivisibili). Inoltre, l’istituzione pubblica decide sulle caratteristiche del bene

pubblico e per questi beni operano in regime di monopolio.

Lo spazio di intervento pubblico per la produzione di beni collettivi si sta modificando a causa di

due fenomeni principali:

a) lo sviluppo di tecnologie in grado di rendere possibile il funzionamenti di nuovi mercati (es.

il faro che emette segnali captabili dolo da specifici dispositivi o sistemi automatici di road

charging

b) un crescente impegno di soggetti privati nel finanziamento e nella produzione di beni

pubblici.

In ambito produttivo si è sviluppato un mercato privato di aziende che offrono servizi pubblici che le

istituzione pubbliche finanzino in vario modo. In campo finanziario si rileva l’espansione di iniziative

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del settore privato al fine di raccogliere risorse su base volontari per finanziare la ricerca, la tutela

dell’ambiente e la promozione di valori collettivi.

La terza classe di prodotti è rappresentata d beni divisibili ed escludibili nell’uso (di tipo individuale

dal punto di vista tecnico ed economico).

La loro produzione è motivabile con logiche diverse, che nei casi concreti spesso si

sovrappongono:

• tentativo di far fronte a fallimenti del mercati, quali la presenza di esternalità negativi, di

rilevati asimmetrie o di monopoli naturali (nel caso della sanità, dell’istruzione, dei trasporti)

• espressione di principi di equità e solidarietà che si può concretizzare in servizi nei

confronti di gruppi deboli dal punti di vista sociale e/o economico in servizi individuali a

contenuto economico che assumo il rango di diritti della persona e la garanzia di accesso

universale ad alcuni servii di rete (energia, acqua, posta)

• la semplice conseguenza di interventi delle istituzioni pubbliche in economia che possono

condurre ad assumere e mantenere nel tempo posizioni di controllo su aziende di

produzione.

Tali beni e servizi (di volta in volta denominati di pubblica utilità, di pubblico interesse, di pubblica

solidarietà) che sul piano organizzativo presentano molti elementi di analogia con i beni pubblici

ma che da essi si differenziano sul pianto economico in quanto:

• la loro cessione può avvenire nella forma di scambio tipico ossia con la formazione di un

vero e proprio prezzo

• in molti casi si è in presenza di un a domanda differenziata, ossia con caratteristiche

diverse tra diversi segmenti della comunità

• spesso sono disponibili forme alternative di risposta quindi si è in presenza di una

concorrenza diretta che influenza i fattori di legittimazione/delegittimazione dell’intervento

pubblico.

Una quarta classe di prodotti può essere identificata nei trasferimento finanziari che configurano

una vera e propria funzione di intermediazione. Il processo si attua attraverso la raccolta di tributi

e l’erogazione di mezzi finanziari alle imprese, a fondo perduto o con interessi agevolati e di

contributi alle aziende no-profit. La funzione di intermediazione consiste appunto nel trasferire la

disponibilità di mezzi finanziari tramite cui realizzare processi di consumo, risparmio e produzione.

Una quinta classe di prodotti consiste nell’emanazione di indirizzi, programmi, politiche che

costituiscono punti di riferimento per i soggetti economici e sociali. La forma può essere quella

della legge o di altro atto ma il contenuto è rappresentato non dalla regolazione di diritti e di

doveri, bensì dalla specificazione di obiettivi economici e sociali da raggiungere, dall’indicazione di

percorsi da seguire, dall’esposizione di impegni che l’ente responsabile si assume nei confronti di

altri soggetti e dall’enunciazione di impegni che si chiedono ad altri soggetti (famiglie, imprese,

sindacati, associazioni di imprese) in funzione del perseguimento di equilibri economici e sociali

più soddisfacenti. Sono questi i prodotti delle amministrazioni pubbliche che più rispondono ad

una funzione di coordinamento interistituzionale e alle logiche di governance.

La grande eterogeneità dei prodotti si riflette nella grande eterogeneità dei seguenti elementi:

• natura operativa dell’attività, che varia dalla correttezza formale e dalla precisione

terminologica (leggi), alla qualità delle operazioni tecniche (nel caso di produzione di beni

e servizi collettivi o di pubblica utilità), alla precisione di calcolo e di analisi della modalità di

progetti (nel caso di erogazioni finanziarie), alle complessità delle indagini sull’economia e

la società (nel caso di piani e programmi). 10

• tipo di professionalità richiesta alle persone, intesa come insieme di conoscenze,

competenze, atteggiamenti e motivazioni)

• modalità di traduzione dei principi di specializzazione e di divisione del lavoro in strutture

organizzativi ossia individuazione di organi, relazioni tra organi e distribuzione delle

responsabilità e del potere decisionale

• dimensioni e criteri e valutazione dell’attività svolta che in generale sono di efficacia, di

efficienza e di economicità ma che in pratica richiedono di costruire sistemi di misurazione

e valutazione specifici e differenti tra classi di prodotti.

L’evoluzione dei fini dell’intervento pubblico ha portato all’emergere di prodotti e di attività talmente

differenti tra loro da richiedere diverse soluzioni per quanto riguarda i rapporti con il personale, il

sistema di rilevazione e i criteri di valutazione delle convenienza. Nei paesi e nei sistemi di

amministrazioni pubblica presso i quali questo dato strutturale è stato colto, si è assistito a un

processo di differenziazione organizzativo che ha portato alla creazione di autonomi istituti pubblici

cui sono state attribuite le diverse funzioni e ai quali è stata concessa ampia autonomia gestionale,

organizzativa e finanziaria.

In altri paesi, come l’Italia, questo processo è stato meno estero e quando si è realizzato sul piano

strutturale spesso ciò è avvenuto in modo parziale, in quanto ha previsto il mantenimento presso

tali entità istituzionali di criteri, vincoli e sistemi di gestione degli istituti pubblici territoriali (es.

sistema di assunzione). Il prevalere di una concezione unitaria di amministrazione pubblica e di

un’interpretazione rigida dei rapporto tra fini, soggetti e forme di amministrazione ha portato a

privilegiare soluzioni uniformi che hanno causato effetti negativi sulla qualità dell’amministrazione

pubblica e dei sui costi. La mancanza di una più accentuata differenziazione in presenza di

un’eterogeneità di prodotti (rifiuto per motivi storici, ideologici, culturali) è stata una delle cause del

degrado dell’amministrazione pubblica che in questo periodo storico di traduce in un effetto di

delegittimazione istituzionale dell’intervento pubblico.

4.3 L’assenza del prezzo di cessione dei prodotti

I prodotti dell’attività dell’amministrazione sono in toto o in parte ceduti senza un diretto

corrispettivo economico (prezzo) o con corrispettivi (tariffe) che sono determinate in base a

valutazioni di opportunità sociale ed economico e non in base al funzionamento del mercato.

L’assenza di prezzo o comunque il suo scollegamento dalle condizioni mercato, elimina un

importante meccanismo di raccordo tra la domanda e l’offerta di beni e ha importanti ripercussioni

per il management pubblico.

In primo luogo variazione positive (o negative) della qualità della gestione non si traducono

automaticamente in variazione positive (o negative) dell’equilibrio economico. L’equilibrio

economico non è espressione di buona gestione perché può essere raggiunto in diversi modi,

compresi l’erogazione di servizi di scarsa qualità o insufficienti.

Una seconda conseguenza è dovuta al fatto che la mancanza di prezzo elimina i meccanismi di

autoselezione della domanda. La mancanza di un corrispettivo diretto indebolisce il meccanismo

che regola l’accesso ai beni secondo il principio di confronto tra sacrificio e utilità. In assenza di

valore di scambio viene meno anche la percezione del valore economico dei beni o sono

pesantemente distortiti i giudizi di utilità.

Pertanto le amministrazioni pubbliche hanno a disposizione tre tipi di azione per cercare di

costruire un equilibrio tra domanda e offerta in condizioni di mancata o insufficiente autoselezione

della domanda.

• Una prima categoria di azioni riguarda l’utilizzo di tariffe e contributi economici in modo

attivo, cercando di mediare tra esigenze di riduzione del sacrificio economico per l’utente e

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stimoli di autoselezione generati dalla compartecipazione del costo (es piscine, impianti

sportivi).

• Una seconda categoria di azioni riguarda la ricerca di strumenti di controllo e di selezione

della domanda dal lato dell’offerta, tipicamente tramite accertamenti dell’effettivo stato di

bisogno, la definizione di classi di priorità, l’articolazione di processi che orientino la

domanda in modo da garantire un equilibrio tra sacrificio economico e utlità prodotta (settori

come l’assistenza sociale la disoccupazione o la tutela della salute).

• Una terza categoria di azioni, spesso sottovalutata specialmente in Italia, fa riferimento

all’informazione finalizzata a sensibilizzare e a responsabilizzare gli utenti sul fatto che ogni

servizio e cha ha comunque un costo e che il mancato autocontrollo della domanda è

destinato a produrre forme di selezione della stessa a causa di oggettivi vincoli di natura

economica.

La terza conseguenza dell’assenza dei prezzi di mercato per gran parte dei servizi pubblici

riguarda il meccanismo di selezione della domanda che produce effetti negativi sul piano del

consenso.

Esiste un’ampia accettazione della selezione attuata tramite il prezzo, in quanto essa è

considerata oggettiva e, comunque, la critica a questo meccanismo di selezione non si rivolge

contro chi l’attua, ma viene semmai rivolta al tipo di sistema socio-economico anche su di essa è

basato.

Qualsiasi tipo di selezione della domanda attuata con meccanismi differenti dal prezzo (come nel

caso di selezione naturale di chi rinuncia a certi servizi a causa di ritardi, code o altri fattori),

determina un’immediata perdita di consenso da parte di chi l’attua che solo in parte può essere

bilanciata dall’aumento del consenso dovuto all’immagine di razionalità e di professionalità.

Una quarta conseguenza riguarda il diverso significato che per larga parte delle amministrazioni

pubbliche assumono i ricavi, visto che sono spesso trasferimenti e non il corrispettivo pagato dagli

utenti per i servizi. Ciò rende spesso non significative le analisi che confrontano ricavi e costi e

l’impossibilità di confrontare costi e ricavi imporne di orientarsi prevalentemente sulla

comparazione di costi che hanno il limite di essere riferiti a servizi di qualità diversa.

SI rischia perciò di privilegiare le alternative caratterizzate da costi minori, che non

necessariamente sono quelle che presentano un miglio rapporto utilità/costo.

Per superare questo limite in diversi paesi e settori di interventi si stanno introducendo nuovi

sistemi di raccolta delle risorse finanziarie per le amministrazioni pubbliche e innovazioni nei

sistemi di finanziamento.

Sul lato della raccolta è cresciuto l’interesse per forme impositive a destinazione vincolata (tributi di

scopo), che definiscono le risorse disponibili per specifiche aree di intervento e quindi creando un

collegamento tra complesso delle entrate e dei costi per specifiche attività.

Sul fronte del finanziamento delle strutture operative che erogano i servizi si sta affermando

l’utilizzo di pagamenti a tariffa e a prestazione che ricalcano le logiche del prezzo come

corrispettivo dell’attività svolta.

Inoltre si stanno diffondendo i cosiddetti voucher che sono buoni per l’acquisito di un servizio

presso una pluralità di erogatori, anche di natura privata.

4.4 La formalizzazione dell’attività amministrativa

L’attribuzione di poteri sovraordinati e l’impossibilità di guidarne/condizionarne l’operato tramite

l’uso di scambio economico sono le due forme di motivazione di fondo da cui nasce un’ulteriore

caratteristica, quella della formalizzazione dell’attività amministrativa, che deve svolgersi secondo

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schemi predeterminati e trasparenti, finalizzati a garantire la collettività contro il rischio di uso

distorto dei poteri. La formalizzazione riguarda:

a) La definizione degli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di

competenze

b) Le modalità di svolgimento delle operazioni tecnico-economiche (es pubblicazione)

c) La definizione dei tempi di svolgimento dell’attività

d) La concretizzazione delle decisioni a rilevanza esterna in un atto formale (es. legge,

ordinanza del sindaco, ecc.)

e) La definizione di alcuni elementi che devono essere esplicitamente presente nell’atto

formale (es il rifermento normativo o la necessità di essere controfirmato).

La formalizzazione avviene secondo diversi modelli in relazione al tipo di problema, all’importanza

delle decisioni e delle operazioni interessate, alla natura e rilevanza degli interessi coinvolti.

Nell’amministrazione la forma assume rilevanza di sostanza in quanto si presuppone che la

presenza di meccanismi o procedure formali rappresenti uno strumento di tutela degli interessi.

Secondo una prospettiva di management pubblico è importante evidenziare alcune conseguenze

delle formalizzazione dell’attività amministrativa.

In primo luogo, irrigidire i processi amministrativi chiedendone la formalizzazione e regolandoli in

modo da privilegiare il momento prettamente decisorio finisce per comportare una predita di

efficienza e di efficacia dell’amministrazione pubblica.

La seconda conseguenza è che la tutela dei diritti e degli interessi viene demandata più alla

correttezza formale degli atti che non alla qualità delle decisioni, delle informazioni in basi a cui tali

decisioni sono assunte e dalla operazioni ad esse conseguenti. La correttezza formale viene

assunta come indicatore di funzionalità, ipotesi che è apparsa chiaramente inconsistente in questi

ultimi tempi in cui è stato posto in evidenza come fenomeni di corruzione, sprechi e inefficienze

abbaino potuto realizzarsi attraverso atti amministrativi formalmente corretti.

La terza conseguenza si ricollega al fatto che la forma tutela gli interessi esterni e non le condizioni

di funzionalità dell’azienda. La funzionalità aziendale non è considerata condizione rilevante

secondo la logica del modello di formalizzazione degli atti mentre essa è indispensabile per

consentire una reale tutela degli interessi e dei diritti di tuti i componenti della comunità stessa.

4.5 Ritmi istituzionali e gestione

Il sistema istituzionale determina, tra l’altro, le regole di funzionamento del sistema politico, tra cui

le scadenze elettorali, le durate dei mandati ecc. I comportamenti indotti dai tempi e dai ritmi

istituzioni hanno conseguenze rilevanti sulla possibilità di rispettare in tempi e i ritmi della gestione

e quindi la razionalità amministrativa, tecnica, organizzativa ed economica. L’analisi del legame tra

operato della PA e il ciclo politico-istituzionale palesa diverse criticità.

Innanzitutto le amministrazioni risentono dei cicli politici che favoriscono interventi per far crescere

la soddisfazione dei bisogni e quindi la spesa pubblica nei periodi pre-elettorali, lasciando invece

spazio nei periodi post-elettorali a interventi maggiormente rivolti al recupero di efficienza e al

contenimento della spesa pubblica. Inoltre i momenti elettorali tendono a creare una situazione di

incertezza e di attesa che cambia il ritmo dell’attività politica, con accelerazioni o rallentamenti dei

processi decisionali anche di natura amministrativa.

In secondo luogo il sistema di regole imposto per evitare che l’amministrazione possa essere

sfruttata per la ricerca di consenso da parte della politica definisce spesso vincoli per attività e

iniziative in periodi pre-elettorali, con effetti distorsivi sulla funzionalità amministrativa. Le restrizioni

non riescono a comprimere la tendenza espansiva delle politiche in periodo elettorale e dall’altro

creano rigidità riducendo la funzionalità delle amministrazioni.

Infine le scadenze elettorali creano un profilo temporale che è spesso il termine a cui il sistema

politico assegna un significato per la raccolta del consenso, con la conseguente penalizzazione di

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politiche con effetti di lungo periodo e l’attenzione concentrata verso l’annuncio di politiche

piuttosto che alla loro effettiva realizzazione e agli effetti prodotti.

Oltre a problemi di funzionalità amministrativa, le interdipendenze tra tempi istituzionali e tempi

amministrativi comportano evidenti effetti negativi sul piano dell’immagine e della credibilità delle

AP.

4.6 L’importanza dell’ “effetto annuncio”

La capacità dei acquisire il consenso nell’ambiente esterno è condizione di vita duratura per

qualsiasi azienda. Per l’amministrazione pubblica il consenso è collegato solo in parte all’utilità dei

beni prodotti mentre in parte rilevante è collegato alla condivisione del modello di società proposto

dalle diverse forze politiche al potere, dal rispetto delle regoli formali dell’azione amministrativa

(trasparenza e informazione preventiva).

La dinamica de consenso è fortemente influenzata dal cosiddetto “effetto annuncio”, ossia dalle

attese che si generano a seguito della presentazione di programmi, di intenzioni, di promesse nei

confronti dei portatori dei differenti effetti sociali. Per effetto annuncio si intende la particolare

enfasi data a programmi e progetti la cui realizzazione viene collegata dalle forze politiche al fatto

di ottenere il consenso di volto o l’anticipazione di intenzioni ad agire o il particolare rilevo dato

all’avvio di certi programmi che inducono a ritenere programmi già realizzati nel momento in cui di

essi si annuncia l’avvio.

L’uso dell’effetto annuncio come strumento di lotta politica alza il livello delle attese, aumento il

livello di insoddisfazione sull’azione pubblica e causa un abbassamento del livello di credibilità e dii

legittimazione dell’amministrazione pubblica e delle istituzioni ingenerale. Inoltre l’informazione

preventiva arriva anche ai detentori di interessi (legittimi o illegittimi) che sentendosi minacciati dai

cambiamenti preannunciati possono organizzarsi e porre in atto azioni per ostacolarli (es fornitori

che potrebbero essere esclusi dall’applicazione di nuovi criteri per gli acquisti pubblici o dirigenti

che prederebbero il loro potere). 14

Parte seconda – Dalla burocrazia alla governance: l’evoluzione delle teorie.

5. Il modello tradizionale di amministrazione pubblica.

5.1 Introduzione

Il capitolo affronta il tema dell’affermarsi del modello burocratico come pratica e teoria

dell’amministrazione pubblica.

5.2 La burocrazia

La burocrazia “potere degli uffici” è un termine entrato in uso nel XVIII secolo per indicare il corpo

dei funzionari preposti all’amministrazione pubblica. In realtà il fenomeno era preesistente

all’introduzione del termine, visto che i sistemi amministrativi si sono evoluti parallelamente alle

forme di governo. Si possono rintracciare modelli di amministrazione nell’antico Egitto, durante

l’impero greco, romano, spagnolo ecc. Due sono i fattori comuni che hanno contribuito alla nascita

di questi sistemi amministrativi:

• La concentrazione di potere nell’ambito di un territorio specifico e delimitato

• La presenza stabile di obiettivi che richiedono la collaborazione di una collettività di

individui

Es. nell’antica Roma fu necessaria per ottenere il massimo rendimento dalle provincie conquistate.

Il significato attuale del termine ha acquisito negli ultimi decenni un’accezione principalmente

negativa e si riferisce, talvolta in modo qualunquista, all’eccessivo intervento in campo economico

da parte dello Stato ma soprattutto alla lentezza, agli spechi e alla corruzione dell’amministrazione

pubblica.

D’altra parte la burocrazia è un fenomeno organizzativo tipico della società moderna e il processo

di burocratizzazione si collega a quello di razionalizzazione come trend centrale del processo di

modernizzazione. Il fenomeno burocratico si estende al campo della politica (apparti dello stato) e

dell’economia (grandi imprese) al più vasto insieme delle relazioni sociali (scuola,

associazionismo, …). C’è un grande parallelismo fra ambiti organizzativi di grandi dimensioni e

tendenza alla burocratizzazione, poiché il modello organizzativo di tipo burocratico sembra

configurarsi come la risposta alla complessità nelle organizzazioni con elevato numero di persone

e unità operative.

Ma se la burocrazia è spesa considerata inefficiente, perché si è affermata come prassi e come

modello di riferimento?

E’ importante considerare che quello che ora chiamiamo modello tradizionale di pubblica

amministrazione si è affermato in realtà come un movimento epocale. La burocrazia è emersa

come pratica e come teoria a fine ‘800, è stata formalizzata tra il 1900 e il 1920 ed è durata in

modo più o meno inalterato fino agli anni 70-80.

5.3 L’affermarsi della burocrazia

Il primo scienziato sociale che ha analizzato in maniera esaustiva l’amministrazione moderna fu

Max Weber, giurista, economista, sociologo e politologo. Weber delinea in “Economia e Società” il

modello ideal-tipico della burocrazia, la cui ascesa è legata all’affermarsi del capitalismo

industriale.

Weber ha individuato tre forme di potere, definito come la possibilità per specifici comandi di

trovare obbedienza presso un gruppo di individui. Ogni potere necessita di un apparato

amministrativo che agisca da tramite tra chi detiene il potere ed i sottoposti.

Chi esercita il potere è tenuto all’osservanza dello stesso ordinamento che vincola i suoi sottoposti.

Secondo Weber l’apparato amministrativo tipico del potere legale (su cui si fonda lo stato moderno

e si basa sulla credenza nell’equità della legge e discenda da un ordinamento astratto e

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universale) ossia dell’approccio più funzionale e razionale alla detenzione del potere, è la

burocrazia.

Il sistema burocratico weberiano si basa su pilastri concettuali e patici ancora attuali provando ad

immaginare come ogni caratteristica sotto elencate siano tuttora riscontrabili in grandi industrie ed

aziende sia pubbliche che private:

• la divisione del lavoro rigidamente determinata da norme e definizione delle qualificazioni

• la gerarchia degli uffici

• il personale è dedicato e full-time

• un sistema di regole generali che governano ogni azione e decisione, che costituiscono la

base di una competenza di tipo specialistico e che possono essere apprese

• l’impersonalità delle relazioni che evita interferenze di sentimenti nell’assolvimento dei

doveri

• il lavoro come professione e carriera, fondate rispettivamente sulla qualificazione e su

prestazioni e grado di anzianità

• la gestione degli uffici basata su documenti scritti che vengono conservati.

In questo sistema per detenere un incarico pubblico o un uffici sono necessari due elementi:

• un corso di studi predeterminato e caratterizzato da certificazioni di competenza unito a

prove di qualificazione per l’assunzione e gli avanzamenti di carriera

• il dovere di fedeltà all’ufficio, cioè lealtà ad uno scopo oggettivo impersonale e obbedienza

ai ruoli superiori indipendentemente dalle persone che li ricoprono

Nel modello di Weber la condizione di funzionario si accompagna ad un prestigio di ceto e che la

carica ha durata vitalizia.

Il caso “La lotteria dei posti pubblici” contiene alcuni spunti di riflessione sui meccanismi di

selezione, i vantaggi e gli svantaggi di tale sistema, e le criticità collegate all’introduzione di

soluzioni alternative, alla luce di un recente caso nazionale. Weber ha inteso la burocrazia come

un fenomeno collaterale del miglioramento e ottimizzazione del sistema politico e della democrazia

di massa. Per Weber la burocrazia assicura la razionalità della gestione degli affari pubblici in

quanto svolge la funzione di collegare autorità legale e gradi inferiori dell’organizzazione

nell’ambito di norme positive al di fuori di interessi particolari o privati.

Poiché la burocrazia rappresenta lo specifico apparato amministrativo tipico del potere razionale-

legale essa esige quale presupposto di fondo un sistema di regole generali in grado di vincolare

allo stesso modo i detentori del potere politico, i burocrati e gli utenti della burocrazia, quindi

rappresenta anche una garanzia dell’equilibrio tra poteri. Nonostante le apparenti contraddizioni

delle seguenti affermazioni, la razionalità della burocrazia risiede proprio:

• nella rigida definizione di diritti e doveri e nella gerarchia

• nell’utilizzo di regole scritte e rigide che assicurano precisione, uniformità, prevedibilità e

coordinamento

• nella divisione del lavoro che consente lo sfruttamento di economie di specializzazione

5.4 Separazione tra burocrazia e politica

Il modello tradizionale della burocrazia prevede regole chiare nelle relazioni tra amministrazione e

politici. Il primo contributo su questo tema è quello di Woodrow Wilson (1856-1924) secondo cui

l’amministrazione deve rimanere al di fuori della sfera politica. Infatti i politici sono incaricati di

fissare gli obiettivi per gli amministratori e non dovrebbero interferire con le loro attività. Nella sua

prospettiva se gli amministratori agiscono in modo prettamente politico, in virtù di meccanismi che

li ha portati alla selezione o perché continuano ad aver una posizione all’interno dei partiti politici,

la corruzione e le decisioni arbitrarie sono le conseguenze più probabili. La burocrazia, quindi,

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viene intesa come un sistema neutrale, permanete e meritocratico, estraneo sia alla politica che

alla definizioni delle politiche.

Per completare il quadro delle teorie che hanno maggiormente contribuito a consolidare il modello

burocratico tradizionale è necessario ricordare l’elaborazione di Frederick Taylor (1856-1915),

sviluppata principalmente per il settore privato e basata sul concetto di “scientific management”. La

standardizzazione del lavoro implica l’individuazione di un unico modo migliore per lavorare e un

controllo intensivo/estensivo per verificare il mantenimento degli standard.

Per concludere può essere utile riprendere un’osservazione di Hughers (2003), il quale riconosce

che Wilson, Taylor e Weber con le loro teorie hanno cercato di aumentare l’efficienza, che ha

ovviamente valore di per sé, ma che ha anche un altro vantaggio. L’efficienza è impersonale.

Separando l’amministrazione dai politici, il governo si sarebbe assicurato non solo che le scelte

politiche fossero eque ma che lo fosse anche la loro realizzazione.

5.5 Critiche al modello burocratico

Le disfunzioni organizzative e i limiti di funzionamento del modello burocratico hanno suscitato

l’interesse di un ampio filone di ricerca che si è concentrato sull’individuazione delle caratteristiche,

delle cause o delle dinamiche che hanno determinato performance spesso insoddisfacenti delle

amministrazioni ai vari livelli giurisdizionali e nelle varie aree geografiche.

Secondo un primo approccio (Mertono 1949) le anomalie delle burocrazia vanno ricercate negli

effetti inattesi e non voluti di un modello burocratico razionale che dovrebbe offrire ai cittadini

un’amministrazione efficiente ma che in realtà è incapace di adattarsi al nuovo, è concentrata ne

proprio ritualismo burocratico.

Un secondo approccio (Gouldener 1954) sostiene che la burocrazia non sia uno strumento super-

partes al servizio di un’autorità impersonale come nel modello weberiano ma lo strumento di chi

detiene il potere. G. dimostra inoltre la contraddizione insanabile all’interno delle strutture

burocratiche tra principi di disciplina e di competenza. Questo approccio sottolinea infine

l’impossibilità di generalizzare un modello burocratico, poiché anche all’interno della tendenza alla

burocratizzazione persiste una pluralità di forme organizzative, per cui individuare un modello

burocratico unico non rappresenterebbe la realtà.

L’ultimo approccio (Crozier 1964) analizza le amministrazioni pubbliche utilizzando il termine

burocrazia in un’accezione negativa. C. sostiene che le organizzazioni burocratiche non possono

agire in modo adattivo o correggersi a causa della loro logica costitutiva ossia a causa del principio

di azione basato sulle norme. Evidenzia inoltre come a processi di normazione crescente non

facciano seguito gli effetti di adattamento significativi e che un notevole impegno di risorse ed

energie si verifiche spesso nelle lotte interne trasversali e verticali per la conservazione dei margini

di discrezionalità di ciascuno. Tale discrezionalità è limitata da ter fattori strutturali ossia il controllo

politico, l’individuazione di un unico approccio migliore e la formazione dell’attività amministrativa.

17

6. New Pubblic Management e il passaggio da government a governance.

6.1 Introduzione

Questo capitolo affronta il tema dell’evoluzione recente delle pratiche e delle teorie

dell’amministrazione pubblica. I contenuti sono:

a) l’inquadramento delle fasi di evoluzione amministrativa pubblica e il sistema di welfare

b) l’emergere di un paradigma manageriale di amministrazione pubblica o New Pubblic

Management

c) l’analisi delle principali critiche al NPM

d) la presentazione degli sviluppi di un modello di amministrazione alternativo, ovvero il

modello di governance

e) l’analisi delle principali criticità della governance

6.2 L’emergere di un nuovo approccio

Le amministrazioni pubbliche, a livello di singola azienda e a livello sistemico, si evolvono con i

bisogni e con la consapevolezza dei bisogni della società e delle comunità che rappresentano e

servono. Tale evoluzione non avviene in tempo reale rispetto ai cambianti nelle esigenze dei

cittadini, delle imprese e del terzo settore. Si creano sfasamenti temporali e conoscitivi tra le

aspettative dei portatori di interesse e le risposte delle amministrazioni pubbliche e ciò può

generare tensioni.

L’analisi dei cambiamenti istituzionali e del ruolo che le amministrazioni pubbliche sono chiamate a

svolgere nella società moderna, permette di individuare discontinuità nella concezione dello stato e

delle sue funzioni, e quindi di articolare tale evoluzione in quattro fasi:

1. stato dei diritti formali: la concezione tradizionale dello stato come ente super-partes aveva

affidato alle amministrazioni la funzione di erogazione di beni collettivi, ossia di beni non

esclusivi e non divisibili nell’uso che l’azienda privata non aveva interesse a produrre e il

mercato non aveva interesse a scambiare con il sistema dei prezzi.

2. welfare state: durante il modello di stato sociale le amministrazioni sono state chiamate a

realizzare azioni di ridistribuzione delle risorse e a bilanciare con interventi politici ed

economici congiunture e sperequazioni strutturali che interessassero categorie di cittadini o

di imprese. L’intervento delle stato nell’economia in questa fase ha aggiunto al mero

prelievo dei tributi e alle gestione del patrimonio collettivo, lo svolgimento di attività di

produzione di beni e servizi precedentemente appannaggio delle imprese private.

3. stato dei servizi: il consolidamento del ruolo dello stato come imprenditore e la forte

diversificazione delle funzioni e delle attività della pubblica amministrazione ha portato

all’affermazione di una terza fase caratterizzata dalla produzione diretta di beni e servizi da

parte delle amministrazioni pubbliche. Le risorse in entrata sono state garantite

dall’aumento della pressione fiscale che si è rilevata tuttavia difficile da sostenere sia per

l’aumento della domanda e delle aspettative sia per il crescente malcontento rispetto ai

livelli di tassazione.

4. NPM e Governance: le istanze di diminuzione della pressione fiscale e della sfera dello

stato si sono tradotti in una quarta fase che ha incluso da una parte un filone di politiche e

interventi volti alla privatizzazione, all’esternalizzazione e alla deregolamentazione di interi

settori dell’economia e che vanno sotto la definizione di NPM; dall’altra una tendenza

all’inclusione dei portatori di interesse nella definizione e realizzazione delle pubbliche

politiche, noto come il paradigma di governance.

6.3 Il New Pubblic Management

Così come il modello tradizionale di amministrazione pubblica, anche il modello di management

pubblico che è emerso negli anni 80 – 90 rappresenta sia la teoria che la pratica. Spesso si parla

18

di cambiamento di paradigma con riferimento alle innovazioni introdotte da questo modello di

gestione del settore pubblico che già agli inizi degli anni 90 si era largamente affermato nella

maggior parte dei paesi economicamente avanzati e si stava diffondendo in molti paesi in via di

sviluppo.

Diverse sono le teorie che hanno creato il consenso per gli interventi di ridimensionamento e

razionalizzazione del settore pubblico.

Tra gli sviluppi reali che hanno contribuito all’emergere di un paradigma alternativo ci sono le

riforme introdotte dopo l’elezione di Ronald Reagan (1980) e di Margaret Thatcher (1970) i quali

sono spesso associati ad interventi di contenimento della spesa pubblica e di privatizzazione, e

alla critica esplicita all’amministrazione pubblica su tre fronti:

• Le dimensioni del governo accusato di assorbire eccessive risorse

• Il raggio d’azione del governo considerato troppo ampio e pervasivo, che arrivava ad

occuparsi di settori e attività in cui l’intervento pubblico non era necessario

• La mediocrità e l’inefficienza dei servizi pubblici, determinate principalmente da metodi di

gestione secondo un approccio burocratico.

Tra le conseguenze di tali critiche vanno certamente ricordati gli interventi di riduzione delle

dimensioni degli apparati pubblici e di privatizzazione dove ogni servizio che potenzialmente

potesse esser erogato dal settore privato è stato venduto o dato in gestione a fornitori privati.

Inoltre ci sono state conseguenze che non hanno inciso sull’attribuzione di servizi e funzioni

all’esterno della PA ma piuttosto sulla riorganizzazione e sulle modalità di gestione dei servizi,

conferendo maggiore importanza

• al raggiungimento dei risultati e responsabilità personale dei manager,

• alla maggiore flessibilità alle strutture organizzative, alla gestione del personale e dei

termini contrattuali degli impiegati

• al decentramento delle responsabilità alle singole unità operative

• all’introduzione di logiche competitive all’interno del settore pubblico e di sistema quasi di

mercato e tra il settore pubblico e privato

• all’individuazione dei risultati dell’organizzazione nel suo complesso e dei singoli contributi

dei dipendenti

• al riconoscimento della necessità di allineamento tra i vertici politici e amministrativi e

superamento dell’aspettativa di un comportamento neutrale e bipartisan dei dirigenti

pubblici-

Un altro insieme di interventi collegati alle riforme della NPM ha introdotto sistemi mutuati da

imprese private for profit, tra i quali:

• i sistemi di gestione della qualità come ISO9000, l’autovalutazione, la carta dei servizi

• i sistemi di gestione del personale (es. retribuzione di risultato, progressione di carriera di

tipo privatistico)

• i sistemi di programmazione e controllo (es. introduzione del budget).

E’ importante evidenziare il carattere bipartisan di tali riforme che ne hanno garantito la continuità

per due decenni. Negli stati uniti durante il mandato di Bill Clinton, il vice presidente Al Gore

contribuì a riformare il settore pubblico secondo quattro priorità

• tagliare la burocrazia e passare ad un sistema dove le persone sono responsabili di

raggiungere i risultati e non di seguire le regole

• mettere i cittadini al primo posto

• coinvolgere e delegare responsabilità ai dipendenti

• produrre migliori risultati con minori risorse.

Anche in Gran Bretagna il governo laburista di Blair ha proceduto a riformare il settore pubblico nel

segno della continuità rispetto ai governi precedenti. 19

La continuità dell’esigenza di modifica e modernizzazione del settore pubblico è certamente anche

legato ai cambiamenti reali nel settore privato, quali i ben noti fenomeni di globalizzazione e

sviluppo tecnologico.

Si sottolinea che nonostante esista un primo gruppo di paesi dove queste macro tendenze si sono

inizialmente sviluppate (Stati Uniti, Gran Bretagna, Nuova Zelanda, Australia), il fenomeno ha

assunto presto dimensioni globali, coinvolgendo non solo tutti gli altri paesi sviluppati ma che i

paesi in via di sviluppo.

La portata dei cambiamenti introdotti dal NPM ha determinato giudizi contrastanti, sia sui benefici

macro per le società sia per le soluzioni specifiche adottate.

6.4 Critiche al modello manageriale

Le maggiori critiche al modello manageriale possono essere distinte in due filoni.

Uno si è concentrato sulla critica ai presupposti concettuali del NPM asserendo che il modello si

basa sulle teorie economiche “spesso fondate su ipotesi irrealistiche come la razionalità degli

individui” che vengono trasferite al settore pubblico. Inoltre viene messa in discussione anche la

scelta di basarsi principalmente sulla tradizione dell’economia neoclassica, che mira a ridurre la

sfera pubblica mentre sono state ignorate altre tradizioni che prevedono e incoraggiano un

maggiore intervento dello stato.

Un secondo filone invece focalizza la critica al NPM con riferimento non tanto ai fondamenti teorici

quanto ai problemi che emergono nell’applicare approcci standardizzati al contesto pubblico.

Alcuni autori sostengono che anche le teorie economiche che risultino valide quando applicate nel

settore privato, nel pubblico perdono il significato perché la relazione tra fornitore/consumatore è

diverso da quella di pubblica amministrazione/cittadino.

6.5 Da government a governance

Più recentemente il superamento del modello di “stato dei servizi” è stato affrontato alla luce:

• delle criticità emerse nella prima fase del NPM dato che una serie di crisi politiche ed

economiche degli anni 80 e 90 hanno messo in crisi anche gli approcci di

deregolamentazione e privatizzazione;

• di un cambiamento del contesto sociale ed economico che ha spinto a superare la

dicotomia ideologica stato-mercato e quella reale di pubblico-privato.

Mintzberg ha evidenziato come ad un periodo di retorica politica basata sul “trionfo del capitalismo”

sia subentrata la consapevolezza della necessità di un “trionfo dell’equilibrio”, e che la

contrapposizione tra pubblico e privato sia anacronistica, considerando lo sviluppo sostanziale di

organizzazioni non profit e organizzazioni cooperative, insieme da iscrivere in un “terzo genere”

che sfugge alla classificazione tradizionale. Mintzberg sostiene inoltre che l’applicazione business

per gestire l’amministrazione pubblica porterebbe a trattare i portatori di interesse come

consumatori ma questo approccio è riduttivo visto che non siamo semplicemente dei consumatori

dei servizi del governo, ma anche soggetti (che hanno doveri), cittadini (che hanno diritti) e clienti

(che hanno bisogni complessi). Quest’articolazione si riflette nella varietà dei modelli manageriali

per fornire i servi pubblici e svolger le funzione di governo.

Il risultato di tali tensioni è rappresentato dall’emergere di un nuovo approccio detto della

governance che subentra al modello diretto (government) sia nella definizione di politiche

pubbliche sia nell’erogazione dei servizi pubblici.

Il concetto di governance è associato all’esercizio dei poteri formali e/o informali con l’obiettivo di

creare consenso attorno alle scelte pubbliche ed è caratterizzato dalla centralità delle interazioni

con gli attori presenti ai vari livelli del contesto socio-politico, dal coordinamento del network

nonché dall’orientamento dell’ambiente economico e sociale esterno.

Il termine governance viene utilizzato anche in altri contesti e in particolare nelle imprese private si

riferisce al ruolo del consiglio di amministrazione a tutela dell’interesse degli azionisti. 20

Con riferimento alle amministrazioni pubbliche il concetto di governance rappresenta la capacità di

contemperare le esigenze di portori di interessi diversi, giungendo a politiche ed azioni ritenute

reciprocamente vantaggiose o quanto meno accettabili, sia internamente all’amministrazione sia

nei sui rapporti con gli attori esterni.

Rhodes definisce governance una “forma non gerarchica di governo in cui aziende e istituzioni

private non statali partecipano alla definizione e realizzazione di politiche pubbliche”. L’approccio di

governance alle decisioni pubblico produrrebbe soluzioni più efficaci in quanto permette di

raccogliere e analizzare un numero maggiore di informazioni, di tenere in considerazione opinioni

e valori diversi, di garantire una maggiore adattabilità e flessibilità. La possibilità di assumere

logiche di governance dipendendo da:

• la cultura politica e amministrativa diffusa presso la classe dirigente che determina la

concezione delle istituzioni pubbliche e il sistema di partecipazione alle decisioni da parte

della minoranza

• la suddivisione dei poteri e il livello di decentramento tra amministrazioni centrali e locali

• la formalizzazione delle procedure e la rigidità dalla normative sul pubblico impiego

• le relazioni formali e informali tra amministrazioni pubbliche e imprese private, la diffusione

di partnership pubblico privato e la conoscenza reciproca da essere indotta, nonché la

propensione alla responsabilità sociale di impresa del settore privato.

Appare utile considerare alcune differenze tra le modalità di governance possibili, per

comprendere quali siano le forme di cooperazione tra governo e soggetti esterni per la definizione

di politiche pubbliche.

Meritano particolare attenzione:

• la negoziazione diretta tra amministrazioni pubbliche e imprese private tipicamente

aggregate in gruppi di interesse. Un modello di cooperazione pubblico-privato è

rappresentato dalle negoziazioni tra stato, associazioni di imprese private e rappresentanti

sindacali per definire politiche macro-economiche

• la partnership pubblico privato (policy network) sia per la definizione che per

l’implementazione di politiche in settore specifici rappresentano un’altra possibilità, diffusa

in Europa soprattutto nei settori delle telecomunicazioni, della salute e della ricerca

scientifica

• l’autoregolamentazione o autodisciplina delle imprese in base alla quale organizzazioni

private svolgono funzioni di regolamentazione che soddisfano l’interesse collettiva senza

che lo stato eserciti la propria funzione tradizionale super partes che permette la

composizione di interessi contrastanti. Per esempio associazioni (di pubblicitari) e ordini

professionali (l’ordine dei medici) che talvolta adottano codici di autoregolamentazione con

effetti vincolanti e sanzioni in caso di mancato rispetto per i membri, determinano un

beneficio anche nei confronti dei cittadini.

Negli ultimi anni si è poi sviluppata un’ulteriore modalità di governance ossia la compartecipazione

dei cittadini e delle associazioni alla definizione delle politiche/scelte politiche come per esempio le

esperienze di bilancio partecipato dei comuni, di partecipazione partecipata/congiunta dal Piano

sanitario locale, l’utilizzo delle nuove tecnologie per includere i cittadini e le loro preferenze nella

definizione di servizi pubblici.

6.6 Criticità del modello di governance

Ogni modello di governance genera differenze diverse nell’impatto sull’amministrazione pubblica.

Nel primo e nel secondo modello le relazioni tra azienda pubblica e soggetti esterni sono

incentivate dalla collaborazione necessaria alla stesure delle politiche e si collocano in una

prospettiva di soluzione con vantaggio di tutti i partecipanti alla negoziazione. 21

Le relazione tra attori privati e pubblici non sono automaticamente incentivate nel caso

dell’autoregolamentazione per esempio delle aziende attraverso codici di condotta e standard di

settore. E’ pertanto importanti che le amministrazioni pubbliche mantengano una funzione di

monitoraggio sull’andamento di tali pratiche.

Tra i rischi più accentuati del modello di governance si possono individuare:

• fenomeni di collusione tra il governo e un gruppo di portatori di interesse

• il controllo e la realizzazione delle scelte di interesse pubblico lasciati al settore privato che

non necessariamente garantiscono la pluralità di tutti i portatori di interesse

• il pericolo di un accesso iniquo alla rappresentanza di alcuni categorie di portatori di

interesse/cittadini.

Infine i costi sociali della compartecipazione (es allungamento dei tempi decisionali, il rischi di

compromessi, ecc.) vanno attentamente valutati affinché non superino i benefici in fase di

realizzazione e non determinino duplicazioni istituzionali.

Un’ultima criticità è rappresentata dalla diffusione del modello di governance a livello

internazionale. Questo è un problema aperto noto come governance without government. Per le

organizzazione internazionali si pone il problema di assicurare l’attuazione delle proprie politiche

senza disporre di un apparato burocratico e sistemi coercitivi propri degli stati nazionali.

22

Parte terza – Processi decisionali nelle PA: politica, management, società.

7. I processi decisionali nelle amministrazioni pubbliche.

7.1 Le pubbliche amministrazioni e le istituzioni democratiche

La società moderna essendo più eterogenea rispetto al passato, si caratterizza, in modo strutturale

e crescente nel tempo, per obiettivi ed interessi diversi e, non di rado, conflittuali. Compito delle

istituzioni pubbliche è quello di trovare un punto di equilibrio degli interessi divergenti.

Nei sistemi democratici il processo di sintesi decisionale si struttura attraverso istituzioni elette con

specifici meccanismi di rappresentanza.

Gli organi istituzionali/rappresentativi, le pubbliche amministrazioni e gli stakeholder rappresentano

le diverse tipologie di soggetti che interagiscono nel processo decisionale il quale si conclude con

un’azione unitaria, sulla coercizione esterna e sul principio ereditario.

Gli organi istituzionali/rappresentativi hanno la responsabilità di assumere le scelte, dopo aver

esaminato le relazioni tecniche degli organi di supporto e il parere degli stakeholder.

Le pubbliche amministrazioni sono lo strumento attraverso cui operano le istituzioni pubbliche,

ossia sono lo strumento attraverso cui i fini si traducono in specifiche scelte (le politiche) e in

interventi (azioni, erogazioni di servizi, ecc.). In altri termini, le PA rappresentano la “tecnostruttura”

delle istituzioni, supportano con la loro attività i processi di definizione delle politiche e

costituiscono gli attuatori delle decisioni.

In particolare il processo tramite cui funzionano le amministrazioni pubbliche può essere analizzato

nelle seguenti dimensioni:

• analisi dei problemi e definizione di proposte politiche rispetto a cui le istituzioni decidono

• regolamentazione e supporto operativo al funzionamento interno delle istituzioni (es.

segreteria delle assemblee elettive)

• esercizio di funzione sovraordinate (di ordino pubblico o di regolazione) in applicazione di

direttive delle istituzioni

• erogazione di servizi in applicazione delle politiche decise dalle istituzioni pubbliche.

Gli stakeholder riflettono la composizione socio-economica di ogni società, i rapporti di forza sociali

ed il capitale sociale disponibile.

Le relazioni tra i diversi soggetti sono molto complesse e fortemente interdipendenti.

Le pubbliche amministrazioni contribuiscono a regolare e controllare l’attività degli organi

istituzionali/rappresentativi affinché questi operino all’interno di regole e di processi disciplinati in

modo tale da tutelare tutti i cittadini e i gruppi sociali. Questo rende la relazione tra organi

rappresentativi/istituzionali e gli organi di amministrazione molto stretta e di reciproca dipendenza:

lo sviluppo del funzionamento dei primi può funzionare il corretto funzionamento dei secondi,

innestando circoli virtuosi e viceversa.

7.2 La multidimensionalità nei processi decisionali pubblici: i sistemi (modelli) politico,

istituzionale e aziendale.

Le istituzioni pubbliche perseguono contestualmente diverse funzioni sociali:

• definiscono l’agenda delle priorità politiche (sicurezza, ambiente, ecc.) identificando la

dimensione di un senso collettivo ed interpretando i bisogni e i problemi della società

• promuovono le politiche per i distinti ambiti di intervento pubblico nei vari settori (es. scuola,

trasporti, ecc.) o i problemi ritenuti socialmente rilevanti (immigrazione, inquinamento, ecc.)

• erogano i servizi agli utenti, direttamente con la propria produzione o indirettamente

acquisendo prestazioni da produttori esterni.

Gli interventi pubblici sono quindi, per loro natura, multidimensionali, perché afferiscono a diverse

dimensioni socio-economiche ognuna dotata di una propria specifica rilevanza. 23

La natura dei poteri (sovraordinati), la multidimensionalità dell’azione e al rilevanza degli obiettivi

spiega la necessità di un sistema di regole e meccanismi decisionali ed operativi complessi che

regoli il funzionamento delle istituzioni pubbliche.

Per questo motivo l’attività concreta delle PA è influenzata in modo diverso da tre sistemi di regole:

istituzionale, politico, aziendale.

Il sistema istituzionale definisce la forma di stato, gli organi e i rispettivi poteri, il sistema elettorale

di un Paese. Tale sistema ha lo scopo di perseguire l’equilibrio tra i poteri, esercitati in nome e per

conto della comunità, e le garanzie di tutti i soggetti sottoposti a tali poteri.

Il sistema politico definisce le modalità e le forme tramite cui si acquisisce il consenso sulle priorità

indicate nell’agenda politica e sui contenuti delle scelte. Tale sistema afferisce al rapporto tra

rappresentanti e rappresentati, alle regole del confronto tra maggioranze e minoranze, ai

comportamenti finalizzati ad acquisire, conservare, aumentare il consenso per le decisioni assunte.

Costruire il consenso è uno dei processi più importanti delle istituzioni pubbliche perché significa

trovare una sintesi tra tutte le visioni, gli interessi e gli stakeholder presenti in una comunità,

trovando una sufficiente condivisione.

Il sistema aziendale può essere definito come l’insieme di regole e di comportamenti tramite cui si

persegue un equilibrio tra bisogni collettivi e risorse economiche disponibili. Le risorse a

disposizione sono sempre limitate e inferiori ai bisogni sociali che si vorrebbe tutelare, i quali

tendono all’infinito. I principi di riferimento del sistema aziendale sono la funzionalità, l’efficienza,

l’efficacia e l’economicità.

I tre sistemi interagiscono tra loro nei diversi contesti e il buon funzionamento di ognuno è

fondamentale ed irrinunciabile per il risultato complessivo.

Le istituzione pubbliche hanno per lungo tempo privilegiato i primi due sistemi mentre negli ultimi

decenni, invece, si è sviluppata una maggiore attenzione verso il sistema aziendale in quanto le

scelte concrete devono essere fondate su un maggiori equilibrio tra criteri di correttezza

istituzionale, opportunità politica, razionalità economica e gestionale.

Si ritiene non corretto pensare che l’applicazione di principi e strumenti aziendali possa garantire il

buon funzionamento della PA e possa produrre risultati sociali ottimali. Infatti il sistema istituzionale

e il sistema politico sono elementi costitutivi della natura di ente/istituto pubblico e pertanto la

razionalità aziendale deve interagire con essi.

I processi decisionali delle pubbliche amministrazioni sono quindi multidimensionali perché

sintetizzano la rappresentanza di diversi interessi a volte divergenti tra loro, dovendo

contemperare distinti paradigmi decisionali, tutti ugualmente rilevanti e non gerarchici. Questa

multidimensionalità va tenuta presente soprattutto per le grandi decisioni.

7.3 Le teorie sui processi decisionali in aziende complesse.

La complessità dei processi decisionali nelle aziende pubbliche e in genere nelle organizzazioni di

rilevanti dimensioni e con un pluralità di stakeholder accomuna diverse scuole di pensiero sulla

constatazione di un’impossibilità strutturale di arrivare ad una decisione perfettamente razionale

nelle organizzazioni complesse.

Il modello decisionale della razionalità assoluta costituisce una rappresentazione modellistica e

semplificata della realtà. Infatti non esiste la possibilità che un’organizzazione iper-complessa sia

in grado id esaminare tutte le ipotesi decisionali disponibili, di valutarne perfettamente costi e

benefici e di decidere razionalmente.

Il modello della decisione razionale si basa su due principi:

• i fini prefissati possono essere raggiunti utilizzando in modo ottimale i mezzi a disposizione

• esistenza di un decisore unitario, che determina la coincidenza tra interesse individuale e

collettivo.

In questo modello la razionalità è da intendersi come razionalità sostanziale, orientata allo scopo.

Le decisioni vengono assunte attraverso un processo che prevede tre fasi: 24

• identificazione ed ordinamento gerarchico di obiettivi e valori

• conoscenza, possesso e padronanza di tutti i mezzi necessari per raggiungerli

• valutazione perfetta e completa delle conseguenze correlate alle diverse alternative.

I diversi studiosi attribuiscono cause diverse all’impossibilità di adottare processi decisionali

perfettamente razionali. Esiste però un certo consenso sul fatto che si è in presenza di processi

decisionali a razionalità limitata.

Razionalità limitata (Simon)

Il modello di razionalità limitata si basa su alcuni assunti fondamentali:

• sono gli uomini, attraverso le loro decisioni, a determinare il funzionamento delle o.

• i soggetti che assumono le decisioni agiscono sulla base di criteri di razionalità limitata che

non permettono di avere una conoscenza perfetta delle alternative disponibili e delle

conseguenze delle azioni

• le persone adattano costantemente le informazioni e le conoscenza che possiedono ed il

proprio sistema cognitivo, alle condizioni dell’ambiente esterno

• il soggetto decisore assume decisioni sulla base di un criterio non di massimizzazione ma

di soddisfacimento degli obiettivi.

In questo modo le o riescono a decidere in maniera unitaria, a raggiungere i propri scopi, a

soddisfare i propri bisogni, adattandosi all’ambiente e a sopravvivere.

Il funzionamento concreto che si riconduce al metodo razionale può realizzarsi con efficacia in

istituzioni pubbliche o private in presenza di due condizioni:

• obiettivi fortemente condivisi, ciò accade in imprese con una chiara governance e nelle

istituzioni pubbliche con poteri forti (es. nel sistema presidenziale)

• ampia disponibilità di informazioni su diversi aspetti riguardanti le decisioni e significativa

capacità di elaborazione delle stesse.

Quindi il modello razionale non è realmente applicabile in quanto gli attori non concordano su

un’unica funzione obiettivo e non dispongono di tutte le informazioni necessarie per prendere

decisioni inequivocabilmente razionali. Ogni stakeholder rappresenta interessi e punti di vista

diversi e la probabilità di trovare un compromesso è tanto più alta quanto più la funzione obiettivo

rimane generica e vaga.

Pertanto le caratteristiche principali del modello di razionalità limitata sono:

• non esiste una funzione obiettivo chiaramente identificata e condivisa

• soltanto alcune variabili per la decisione possono essere identificate, selezionate,

rappresentate e misurate

• non è possibile misurare e stimare quantitativamente la correzione tra le variabili

• la finalità è quella di ottenere il soddisfacimento accettabile, da parte dei diversi soggetti,

degli obiettivi

• i decisori si adattano all’ambiente e non viceversa.

Modello incrementale

Il modello incrementale prevede che una decisione sia analizzata sulla base della capacità di

creare differenze rispetto allo stato quo esistente. Quanto più le differenze sono piccole tanto più è

facile per i decisori prendere decisioni. La valutazione della decisione, a sua volta, dipende

dall’accordo raggiunto tra coloro i quali possono influenzare lo scenario nella quale le decisioni

vengono assunte (interdipendenza dei decisori). Solo in questo modo vengono garantiti i diritti di

libertà di scelta e viene impedita la concentrazione di potere.

Il metodo razionale non è implementabile nel concreto poiché da un lato gli attori non concordano

su un’unica funzione-obiettivo e quindi bisogna cercare un equilibrio tra i diversi punti di vista, e

25

dall’altro l’analisi a supporto della decisione procede attraverso una serie di raffronti limitati e

successivi a partire dalla situazione storica data.

Lo status quo rappresenta un punto di equilibrio raggiunto nel passato tra gli stakeholder e quindi

una base di partenza per le decisioni, considerata forte: meno ci si allontana dallo status quo più

alta è la probabilità di conservare il consenso; viceversa più distante dallo status quo è lo scenario

più forte diventa la necessità di rinegoziare un equilibrio tra gli stakeholder, diminuendo la

probabilità di ritrovare un accordo.

Si parte pertanto dall’analisi dello status quo movendosi nella direzione che l’esperienza

suggerisce, cercando di proporre scenari migliorati. Procedere nell’analisi in maniera incrementale,

minimizzando le variabili che si modificano, diminuisce i costi dell’analisi e aumenta la probabilità

di mantenere l’equilibrio e il consenso tra i decisori.

Pertanto le caratteristiche principali del modello di incrementale sono:

• esistono funzioni-obiettivo differenziate o limitatamente sovrapposte tra gli stakeholder

• i processi di decisione sono frammentati ed eterogenei

• non vi è una concentrazione delle decisioni in capo ad un solo soggetto, ma la coesistenza

di diversi poli decisionali

• le scelte dei vari decisori sono tra loro interdipendenti

• le decisioni vengono assunte in maniera incrementale, modificando parzialmente lo status

quo esistente.

Mixed-scanning

Il modello di mixed scanning rappresenta un processo decisionale gerarchico che combina alti e

bassi. Decisioni di minore importanza preparano a quelle di maggiore rilevanza. Il termine

scanning si riferisce alla ricerca, collezione, processo e valutazione di informazioni al fine di

preparare le decisioni finali. Le analisi che determinano le ipotesi decisionali sono in questo

modello dei carotaggi progressivi e successivi sulle dimensioni che si ritengono critiche, a partire

dallo status quo. In questo modo gli aggiustamenti proposti sono profondi e non solo al margine,

ma si limitano ad istruire le poche variabili ritenute critiche e strategiche. Inizialmente si fanno

rapide analisi con dati sintetici che consentono di individuare gli aspetti rilevanti e

successivamente, per quelli più critici, si procede con ulteriori approfondimenti.

La sommatoria dei diversi carotaggi permette di disporre dei necessari elementi per assumere una

decisione il cui costo è ragionevolmente correlato alle variabili che si ritiene di voler valutare.

D’altronde sarebbe inutile misurare, correlare e modellizzare tutte le variabili socio-economiche in

gioco quando solo alcune di queste sono percepite come strategiche.

Pertanto le caratteristiche principali del modello mixed scanning sono:

• il processo decisionale è gerarchico

• coesistono criteri decisionali alti e bassi: i primi sono la conseguenza dei secondi

• il processo decisionale opera nel senso di scartare le decisioni meno rilevanti al fine di

preparare decisioni finali

• non è necessario analizzare tutte le diverse alternative e tutte le fonti informative a

disposizione, ma determinare quelle strategicamente più importanti per assumere le

decisioni. 26

8. Le decisioni sull’acquisizione e sull’impiego delle risorse pubbliche

8.1 La rilevanza delle pubbliche amministrazioni nell’allocazione e ridistribuzione delle

risorse

Nei paesi occidentali industrializzati circa il 40/50 % del PIL transita attraverso l’intermediazione

delle pubbliche amministrazioni. Le pubbliche amministrazioni svolgono una funzione di

straordinaria rilevanza per le dinamiche economiche sociali, prelevando ricchezza e ricollocandola

“da e a” imprese, famiglie e individui. L’obiettivo di questa funzione esprime un elemento

essenziale delle finalità delle PA: ridistribuire e ricollocare risorse per promuovere sviluppo

economico diffuso, pari opportunità tra gli individui e tutela dei bisogni sociali che si intende

proteggere (sicurezza, giustizia, povertà estrema, malattia).

Le PA esercitano la funzione redistributiva grazie ai poteri sovraordinati loro attribuiti che

permettono il prelievo coattivo di ricchezza sotto forma di imposte e tasse e gli individui e le

famiglie non possono sottrarsi legalmente al prelievo di risorse. Il prelievo della ricchezza si basa

su principi e meccanismi tributari e tariffari predeterminati. A sua volta la redistribuzione di risorse

pubbliche avviene con molteplici e distinte finalità che vanno contemperate e bilanciate tra di loro:

• politiche per il benessere diffuso e le pari opportunità di partenza (es. sanità, istruzione

ecc.)

• politiche per lo sviluppo economico (es. finanziamenti per la ricerca, costruzioni di

infrastrutture, ecc.)

• politiche per le fasce e i soggetti fragili della popolazione (es. individui non autosufficienti,

vittime di terrorismo, ecc.)

• politiche di ordine pubblico e difesa nazionale.

Molti settori disciplinari dell’economia studiano i processi di prelievo e allocazione delle risorse. In

particolare l’economia aziendale si concentra sui meccanismi di programmazione di bilancio della

singola amministrazione pubblica e sull’impatto delle scelte allocative sull’organizzazione dei

servizi e sui riflessi di consumo per gli utenti. La programmazione di bilancio delle amministrazioni

pubbliche si basa sui dati contabili e i relativi meccanismi previsionali e di rendicontazione.

8.2 Le principali decisioni nelle scelte di acquisizione e impiego delle risorse pubbliche.

a) Quale livello di estensione dell’intervento pubblico?

E’ possibile offrire alla proprio comunità di riferimento un’estensione ampia dell’intervento pubblico

e di conseguenza un prelievo fiscale più elevato a parità di altre condizioni (es. efficienza

amministrativa), quando l’intervento dello stato è considerato positivamente per lo sviluppo

economico-sociale e il riequilibrio dei diritti. All’opposto si può cercare di minimizzare il ruolo e lo

spazio di intervento dello stato e di conseguenza un prelievo tributario più basso, lasciando

prevalentemente ai meccanismi di mercato la determinazione delle principali dinamiche socio-

economiche. Sono possibili ovviamente molteplici combinazioni intermedie. Per un intervento

ampio dello stato sono necessarie molte risorse pubbliche acquisibili grazie ad una significativa

pressione tributaria e tariffaria (es. modello scandinavo).

Ogni ente locale deve valutare quale livello di pressione fiscale e tariffaria locale adottare, a cui far

corrispondere i relativi livelli di servizi.

b) Quale mix delle entrate?

Definita l’estensione dei confini dell’intervento pubblico e necessario definire il mix di finanziamento

con cui di alimentano le entrate.

• Trasferimenti da parti di enti sovraordinati. Per molte PA, soprattutto quelle diverse dagli

enti territoriali, una delle modalità di finanziamento più rilevante e il finanziamento da altri

27

enti (es. UE per stato e regioni, regioni e comuni, ecc.) – Box 1 pag. 98. Questo si spiega

con la necessità di concentrare e non disperdere la funzione tributaria e di posizionarla

soprattutto presso enti territoriali, in modo che gli elettori possano giudicare la congruenza

tra pressione tributaria e servizi erogati.

I trasferimenti possono essere definiti nella loro dimensione e nei criteri adottati secondo

due finalità:

Premiare gli enti che utilizzano in modo più efficiente ed efficace le risorse e stimolare

gli altri enti a seguire l’esempio di quelli più virtuosi

Attuare un’azione di redistribuzione finalizzata a riequilibrare gli enti che operano in

contesti socio-economici svantaggiati .

• Tributi. Sono suddivisi in:

Imposte: prelievo non correlato al consumo diretto del singolo contribuente

Tasse: vengono pagate dagli utilizzatori di servizi in modo non correlato ai consumi

(es. tasse automobilistiche, tassa sui rifiuti solidi urbani, ecc.)

• Tariffe e prezzi. Sono pagati dagli utilizzatori in funzione dei loro consumi (tariffe del

trasporto pubblico, ticket della sanità, ecc.)

• Redditi. Sono prodotti dalla gestione di attività economiche di imprese pubbliche o dalla

gestione del patrimonio.

Le singole PA ricercano un bilanciamento tra le diverse entrate perché ogni fonte privilegia un

obiettivo pubblico facente parte dei propri fini istituzionali. Le differenze di politiche di entrata tra

aziende anche omogenee, esprimono l’orientamento in termini di politica fiscale della singola PA,

all’interno dei margini di autonomia in cui ha il diritto/dovere di operare.

c) Quale mix tra servizi a redditività positiva e negativa?

L’AP può decidere quali servizi hanno l’obiettivo di produrre redditi e quali possono essere erogati

accettando eventuali perdite o disavanzi. I primi in genere si posizionano nella stessa arena

competitiva delle imprese private, i secondi invece rappresentano quelle attività, a valenza sociale,

per le quali le regole del mercato non funzionano o sono considerate non accettabili.

Attività che producono reddito, sviluppate come iniziative imprenditoriali, possono costituire la

missione principale di imprese autonome sul piano giuridico, economico e funzionale (es. con

forma giuridica pubblicistica sono le ex municipalizzate, gli enti economici pubblici, le aziende

autonome di stato – es. con forma giuridica privatistica sono le spa e le srl). Alternativamente le

attività che producono reddito possono far riferimento, con servizi aggiuntivi, a funzioni e strutture

che non hanno preminenti obiettivi economici (es. il bookshop o bar all’interno di un museo i cui

utili possono coprire i costi di funzionamento non coperti dalla tariffa d’ingresso).

Una riduzione degli spazi imprenditoriali per le amministrazioni pubbliche deve esser

controbilanciata o da una riduzione dell’intervento pubblico complessivo, o da un recupero di

efficienza dell’amministrazione, o da un corrispondente aumento della pressione fiscale o tariffaria.

d) Quale allocazione delle risorse correnti?

Nelle istituzioni pubbliche le risorse sono strutturalmente insufficienti rispetto ai molteplici bisogni

pubblici. Pertanto, considerate le risorse disponibili, occorre decidere quali siano le priorità

allocative che sono spesso del dibatti tra forze politiche (priorità in agenda).

e) Quale livello di indebitamento sostenere?

A fronte di molteplici bisogni pubblici e della scarsità di risorse è possibile ricorrere

all’indebitamento pubblico. Questo rappresenta un trasferimento intergenerazionale del pagamento

di oneri per finanziare l’intervento pubblico attuale. Si determina uno scenario di sostanziale equità

intergenerazionale se il credito è impiegato per produrre significativo valore aggiunto e sviluppo

28

socio-economico (es. ricostruzione dopo calamità naturali). Ciò fa percepire come equo l’onere

finanziario che ricade sulle future generazioni.

L’indebitamento pubblico può essere utilizzato per diverse finalità:

• Finanziari disavanzi primari (deficit della gestione corrente): limitata al solo governo

centrale, mentre è vietata agli altri livelli istituzionali

• Pagare gli interessi sui debiti pregressi

• Finanziare nuovi investimenti che contribuiscono ad aumentare il capitale fisico (es.

infrastrutture) e il capitale umano (es. investimento in istruzione, ricerca, integrazione

sociale)

Le singole amministrazioni hanno poteri differenziati rispetto all’ammontare complessivo

dell’indebitamento possibile, disponendo delle regolazione dei rapporti tra i diversi livelli di governo

e dal grado di autonomia loro concesso.

f) Quali modalità per gestire il patrimonio pubblico?

Molte amministrazioni pubbliche sono dotate di rilevanti patrimoni come grandi infrastrutture,

cespiti del demanio (es. spiagge), edifici pubblici (es. scuole), beni storico-artistici. Salvo i beni

demaniali, o quelli definiti per legge patrimonio indisponibile ogni altro bene patrimoniale è

alienabile.

In tempi recenti si è affermata la logica di gestione attiva e dinamica del patrimonio attraverso

dimissioni, acquisizioni e nuovi investimenti.

Le dismissioni patrimoniali dovrebbero essere guidate da due criteri fondamentali:

• Massimizzare l’utilità sociale, attraverso la vendita dei cespiti che producono un basso

valore aggiunto collettivo per finanziare la realizzazione di strutture o l’acquisto di beni ad

alto beneficio generale. Queste scelte richiedono un’attenta valutazione della congruità del

prezzo di vendita, dall’eventuale riduzione dei proventi garantiti da tali beni ed infine dei

costi sorgenti per il funzionamento e il mantenimento delle attività ad essi correlate

• Ridurre i debiti pregressi che si sono accumulati in passato in presenza di spesa pubblica

corrente maggiore delle entrate correnti.

g) Quali investimenti privilegiare?

La sommatoria delle risorse disponibili per investimenti costituiscono il budget degli investimenti.

Nuovi investimenti di norma determinano costi di gestione correlati ai nuovi servizi e programmi

pubblici resi possibili grazie alla disponibilità di una nuova infrastruttura. Solo la completa

valutazione di tutti i costi sorgenti e di tutti i mancati ricavi è in grado di determinare un’esaustiva

programmazione economico-finanziaria che evita il sorgere di disavanzi inattesi.

8.3 Le possibili prospettive e i relativi criteri di politica di bilancio.

I livelli di libertà decisionale nella programmazione di bilancio sono influenzati dall’ammontare di

costi fissi presenti, dal livello di indebitamento pregresso accumulato e dalla presenza di

programmi pluriennali decisi nel passato. Nelle amministrazioni pubbliche le decisioni in tema di

politiche di bilancio sono il risultato della sintesi tra allocazioni storiche ed aggiustamenti marginali

annuali. Ciò che qualifica e differenzia le politiche di bilancio è l’orientamento strategico che gli

aggiustamenti annuali esprimono e la loro efficacia nel modificare gli scenari storicamente

configuratisi (es. sostituire il tempo di ricovero in istituto di anziani con le cure domiciliari).

Le pubbliche amministrazioni devono cercare un equilibrio tra diverse prospettive decisionali,

ricercando contemporaneamente equità, economicità, sostenibilità e sviluppo.

Le difficoltà maggiori delle politiche di bilancio sono collegate alla capacità di rendere accettabili,

esplicitando i benefici derivanti dalle scelte di riallocazione, i sacrifici o la predita dei vantaggi dei

gruppi che sono, o si ritengono, privilegiati. Le politiche di bilancio sono fortemente condizionate da

diverse situazioni storiche, comportamenti politici, potere delle lobby interne ed esterne. Tuttavia

29

molte AP non utilizzano a pieno i margini di discrezionalità che hanno poiché confondono il loro

posizionamento storico con i vincoli legislativi o istituzionali. Allontanarsi dal posizionamento

storico, significa ripensare le politiche di finanziamento, di indebitamento, modificando gli equilibri

sociali e politici costituiti.

8.4 La struttura delle entrate e le conseguenze sulle politiche di bilancio.

Ogni AP si contraddistingue per un proprio mix di entrate che dipende dal settore in cui opera, dal

modello di sistema istituzionale in cui è inserita, dalla propria storia e dalle scelte di bilancio. Al

modificare del mix di entrate, cambiano i gradi di libertà decisionale e le leve di bilancio.

Tenendo presente il quadro di riferimento delle diverse tipologie di entrate, si possono formulare i

seguenti scenari decisionali.

Le AP possono essere finanziate prevalentemente da enti sovraordinati (come per ospedali, teatri

ecc.) e in questo caso si parla di finanza derivata. I trasferimenti possono essere di ammontare

determinato, o in funzione della spesa storica, oppure in funzione alla valorizzazione dei fattori

produttivi necessari. In situazioni di finanza derivata un modo per aumentare le entrate è quello di

negoziare incrementi con l’ente finanziatore. Tuttavia spesso le entrate derivanti da trasferimenti

sono difficilmente incrementabili da parte dell’ente ricevente, se non attraverso azioni di lobbying

istituzionale in cui richiedere risorse aggiuntive all’ente finanziatore. Tutti gli enti riceventi

perseguono la stessa strategia in competizione tra di loro ed è quindi scarsamente efficace.

L’alternativa, in presenza di trasferimenti sovraordinati fissi o trasferimenti collegati a una

valorizzazione standard dei fattori produttivi, è quello di migliorare l’efficienza e l’efficacia

organizzativa e tecnica, riducendo il costo per input o aumentando la produttività.

In molti settori pubblici (es. trasporti, rifiuti) le entrate, pur provenendo da un finanziatore

sovraordinato, possono dipendere dal volume della produzione (modello di finanziamento in base

agli output o out come). L’ente ricevente cercherà pertanto di aumentare i propri output o di

raggiungere gli obiettivi di out come previsti per aumentare i finanziamenti ricevibili.

Ad esempio l’azienda di trasporti pubblici ottiene finanziamenti in base ai chilometri percorsi, ma il

comune committente definisce il chilometraggio massimo da erogare.

Se l’AP raccoglie le imposte potendo modificare al margine le aliquote e alcune regole di

contribuzione, all’interno di uno schema prefissato dall’ente sovraordinato (es. ICI) si parla di

decentramento fiscale. Se invece il singolo ente è libero di definire il tipo di imposte,

introducendone di nuovo o eleminandone alcune si è in presenza di federalismo fiscale. In

entrambi gli scenari l’AP deve cercare un equilibrio sul mercato “elettoral-fiscale”: soltanto se il

cittadino-elettore è soddisfatto dello sviluppo e della protezione fiscale che la PA garantisce, potrà

accettare di sopportare il correlato livello di pressione fiscale.

Per quanto riguarda quelle amministrazioni pubbliche che possono finanziarsi con scambi tipici di

mercato cedendo agli utenti beni e servizi con prezzi che coprono in tutto o in parte i costi di

produzione, le strategie di massimizzazione dei ricavi vengono conciliate con le finalità di difesa

degli interessi collettivi. Questo significa come utilizzare, secondo i principi di equità sociale,

eventuali posizioni di monopolio o di esercizio di poteri sovraordinati. In particolare le AP

differenziano tariffe per classi di utenti o tipologie di servizi per diversi segmenti sociali che si

intendono tutelare (es. utilizzo di una struttura sportiva, ceduta nel pomeriggio a società sportiva

con tariffe di favore per promuovere lo sviluppo sportivo dei giovani, mentre la stessa struttura

ceduta agli adulti la sera a prezzi di mercato).

Infine ogni amministrazione può adottare scelte di indebitamento e di dismissione patrimoniale che

sono influenzate soprattutto dal livello di regolamentazione del settore in cui operano e dal

30

contesto storico e istituzionale di riferimento. Ad esempio gli enti locali possono indebitarsi solo

all’interno di limiti stabiliti dal patto di stabilità deciso dall’EU mentre le aziende sanitarie hanno uno

spazio di manovra ancora più limitato, proporzionale ai ticket che incassano annualmente (5-7%

dei ricavi).

In sintesi le AP si caratterizzano con un proprio mix di entrate da cui discendono correlati livelli di

autonomie in base ai quali è possibile modulare le proprie politiche di bilancio. Vi sono

amministrazioni in cui prevalgono i trasferimenti sovraordinati, altre in cui prevalgono imposte e

tasse proprie, altre che registrano un prevale deli scambi tipici. Alcune A hanno margini significativi

di indebitamento, altre quasi un divieto assoluto.

8.5 Il processo di bilancio.

Nelle AP il processo di bilancio è costituito da diverse fasi:

• Elaborazione della proposta tecnica: le tecnostrutture definiscono una proposta alla luce

dei dati consuntivi, dei trend futuri, dei fabbisogni e dagli indirizzi politici ricevuti

• L’organi di governo dell’amministrazione, alla luce dell’elaborato tecnico, definisce la

proposta di governo che viene portata all’attenzione dell’assemblea elettiva o dell’organo di

approvazione istituzionale

• La proposta di governo è un atto pubblico che occupa l’attenzione dell’agenda di governo

permettendo la circolazione delle informazioni tra i gruppi di interesse, i quali utilizzano la

finestra temporale che intercorre tra la proposta e l’approvazione per cercare di influenzare

la decisione finale alla luce dei propri valori e interessi

• L’organo elettivo-rappresentativo o il massimo vertice istituzionale dell’AP approva il

bilancio di previsione per l’esercizio successivo, in una logica autorizzativa ex ante. Esso

rappresenta uno degli atti di governo fondamentale che sancisce le priorità politiche

attraverso la definizione delle risorse da reperire e la loro allocazione e l’eventuale modifica

delle singole politiche.

• Il bilancio di previsione può essere modificato nel corso dell’esercizio di riferimento, per

incrementare/diminuire entrate e uscite o modificare fonti o impegni.

• Alla chiusura dell’esercizio si elaborano dei prospetti contabili consuntivi (rendicontazione)

che hanno l’obiettivo di verificare la corrispondenza delle entrate e delle spese

programmate ex ante e l’effettivo risconto ex post in modo di valutare la gestione passata e

di consentire previsione per il bilancio successivo.

8.6 L’influenza degli stakeholder e delle lobby nel processo di bilancio.

Nel processo di bilancio esistono diverse logiche e strumenti con cui è possibile raccogliere le

istanze dei diversi stakeholder, organizzanti e non. In particolare gli stakeholder organizzati, definiti

lobby, cercano in diversi modi di influenzare le decisioni deli organi di governo delle AP (attraverso

il dialogo diretto con i singoli rappresentati degli organi decisionali tecnici e politici, influenzando il

dibattito attraverso i mass-media, ecc.). Le richieste possono riguardare interessi generali o

interessi settoriali, possono riguardare maggiori risorse per specifiche aree geografiche o

determinate categorie professionali (es. insegnanti) o gruppi sociali (es. sostegno alla caccia).

La PA deve ascoltare le diverse istanze cercando di contemperarle attraverso una sintesi capace

di ottenere un consenso collettivo sufficiente per proseguire nella propria azione. Il processo di

bilancio non è influenzato solo dagli stakeholder ma anche dalle rilevanti interdipendenze che ci

sono tra tutte le amministrazioni pubbliche che determinato una concatenazione dei processo di

bilancio.

8.7 L’interdipendenza tra le diverse PA nel processo di bilancio. 31

Le scelte d bilancio della singola PA sono significativamente interdipendenti dalle scelte di bilancio

di altre istituzione pubbliche in quanto:

• Le diverse politiche pubbliche, anche se di responsabilità di amministrazioni distinte, sono

interconnesse tra loro (es. viabilità e ambiente, scuola e lavoro)

• Molte PA ricevono finanziamenti da altri enti sovraordinati e quindi la programmazione dei

loro interventi è possibile solo dopo aver conosciuto le decisioni del finanziatore

• Esistono politiche competitive o emulative tra AP rispetto all’attrazione di imprese, residenti,

di studenti o di turisti sia sul piano delle politiche tributarie sia rispetto ai servizi e alle

infrastrutture pubbliche disponibili.

Le decisioni di bilancio delle PA sono a loro volta influenzate dall’andamento generale

dell’economia e della società a livello globale, nazionale o locale, e contribuiscono a loro volta a

influenzarle. 32

9. Il gruppo politico locale: e processi decisionali.

governance

9.1 Imprese, aziende e agenzie pubbliche.

Le istituzioni pubbliche, a tutti i livelli, costituiscono unità organizzative o soggetti giuridici autonomi

e specializzati per distinti finalità, utilizzando specifiche formule giuridiche ed istituzionali, che

possono essere classificate in tre categorie principali:

• Agenzie: istituzioni o unità tecnico-operative che svolgono specifici compiti pubblici in forte

raccordo con l’ente territoriale di riferimento (Ag. delle entrate sotto la regia del ministero

dell’economia). Talvolta non sono dotate di personalità giuridica propria ma godono di

autonomia organizzativa e gestionale rispetto all’ente di riferimento. Di norma hanno

compiti di regolazione, programmazione, indirizzo, controllo e ispezione e non di erogazioni

di servizi.

• Aziende pubbliche: istituzioni autonome che erogano servizi pubblici finanziati da un ente

sovraordinato, spesso coincidente con l’ente controllante. L’azienda è autonoma sul come

produrre e quali fattori produttivi acquisire ma dipendono per le risorse dal soggetto cui

afferisce, il quale ha la missine istituzionale di orientare la produzione rispetto al cosa

produrre e sugli standard del bene/servizio. Esempio è Trenitalia dove le singole regione

finanziano il trasporto intra-regionale, negoziando tratte, orari e contributo economico,

mentre il Ministero dei Trasporti negozia il contratto di servizio per i treni inter-regionali e

internazionali. In alternativa possono operare sistemi di public competition con le altre

aziende pubbliche e private, dove l’ammontare delle risorse dipende dai volumi di output

prodotti o domandati dall’ente (es. azienda ospedaliera).

• Imprese pubbliche: istituti con finalità economiche contemperate da un forte orientamento

agli interessi pubblici (es. ENI o Poste Italiane). Si tratta a tutti gli effetti di imprese che

operano in regimi di scambi tipici di mercato, in cui vi è un forte orientamento alla

responsabilità sociale in virtù della proprietà pubblica. Storicamente molte imprese

pubbliche operavano in regime di monopolio o quasi monopolio o in regime di concessione

pubblica esclusiva.

A seconda degli obiettivi si decide il tipo di configurazione istituzionale e giuridica. Nel caso di

costituzione di agenzie o di aziende pubbliche si perseguono uno o più delle seguenti finalità:

• Specializzare e focalizzare una unità organizzativa (es. INPS), separandola dal resto

dell’ente rispondendo in questo modo ad una delle specificità critiche delle PA

• Rafforzare l’autonomia istituzionale per costruire un soggetto politicamente indipendente o

sviluppare l’autonomia aziendale

• Creare un soggetto che operi in partnership con altre istituzioni per aumentare le economie

di scala

• Costruire partnership con soggetti privati per acquisire know-how o finanziamenti

• Rendere più agevole il cambiamento organizzativo come il rinnovo dei dirigenti o delle

strutture organizzative, l’introduzione di sistemi di programmazione e controllo, di

valutazione dei dirigenti o altri sistemi gestionali che possono essere favoriti dal processi di

trasformazione istituzionale.

Nel caso di costituzione di imprese pubbliche o di trasformazione di agenzie o di aziende pubbliche

in imprese pubbliche, le finalità di norma sono:

• Gestione di monopoli naturali (es. settore energetico)

• Intervento in settore o imprese in crisi

• Promozione dello sviluppo socio-economico

• Presidio dei settori strategici per l’interesse pubblico (es. imprese aereo-spaziali) 33

• Creazione delle premesse per operazioni di privatizzazione (es. Telecom o Alitalia).

Ogni nazione definisce e regolamenta diverse forme giuridiche per agenzie, aziende pubbliche ed

imprese, le quali vengono adottate in base alle specifiche finalità perseguite. Dal punto di vista

giuridico le forme adottate dalle istituzioni pubbliche possono essere:

• Unità organizzativa autonoma senza personalità giuridica o agenzia: l’unità autonoma

agisce in nome e per conto dell’ente controllante, costituendo solo una divisione con

particolari gradi di visibilità e liberta, ma senza spazio giuridico autonomo. Esempi sono i

dipartimenti autonomi della presidenza del Consiglio o le agenzie di programmazione

sanitaria delle regioni

• Ente pubblico autonomo: l’ente pubblico è disciplinato dalle norme specifiche del proprio

settore e dal diritto amministrativo. Segue le regole e le procedure amministrative in

maniera simile agli enti territoriali. Es. INPS e INAIL

• Aziende di diritto pubblico: sono aziende dotate di personalità giuridica disciplinate dal

diritto amministrativo (es. aziende sanitarie delle regioni)

• Società di diritto privato: come Spa o Srl (es. Trenitalia, Eni, ecc)

• Fondazione di partecipazione: istituto no profit dotato di un significativo patrimonio

destinato a finalità di interesse generale aperta la contributo di nuovi conferenti che

condividono lo scopi sociale perseguito (es. Fondazione Policlinico di Milano).

La dimensione più critica da definire nel disegno delle strutture di governance delle istituzioni

indipendenti (o di II grado) è il grado di autonomia nei confronti dell’ente controllante. Esse, pur

utilizzano risorse della collettività nell’interesse generale, non hanno un controllo democratico

diretto da parte dei cittadini-elettori essendo controllate da un ente territoriale. Nella distribuzione

dei poteri tra l’ente committente di grado superiore (che decide cosa produrre) e l’azienda

erogatrice (che decide come produrre) diventa fondamentale trovare un equilibrio tra la possibilità

di coordinare le politiche con una visione unitaria dell’interesse generale, funzione tipica degli enti

committenti e la capacità dell’azienda erogatrice di servizi di perseguire la propria missione e di

essere in grado di affrontare la competizione posta dall’evoluzione tecnologica, dai processi di

liberalizzazione, dal moltiplicarsi di modalità innovative per rispondere ai bisogni collettivi.

9.2 I gruppi pubblici.

E’ un insieme di aziende autonome con un unico soggetto economico di riferimento. I gruppi sono

diffusi ad ogni livello di governo (internazionale, statale, regionale e locale) e rappresentano oggi il

principale modello di configurazione organizzativa delle istituzioni di medie e grandi dimensioni. Le

forme giuridiche, la natura ed i gradi di autonomia delle singole controllate possono differire

all’interno di uno stesso gruppo pubblico, dipendendo dalle scelte strategiche della capogruppo. La

partecipazione stessa della capogruppo pubblica alle singole aziende può essere di maggioranza

o di minoranza. La varietà delle soluzioni adottabili dalla capogruppo permette di rispondere alla

complessità e all’eterogeneità delle diverse funzioni pubbliche, fondando distinte aziende o

agenzie, ognuna con caratteristiche proprie e specifiche, coerenti al particolare settore o servizio in

cui operano ed agli obiettivi strategici che la capogruppo persegue.

Pertanto tra le principali funzioni organizzative delle istituzioni pubbliche vi è quella di progettare i

confini del gruppo pubblico le cui principali variabili da considerare sono:

• I partner da coinvolgere

• Il mix delle funzioni da assegnare.

Partendo dall’analisi del partner l’azienda pubblica può essere mono-istituzionale, cioè dipendere

da un unico ente controllante per cui eroga il servizio oppure inter-istituzionale quando comprende

una pluralità di attori, soprattutto pubblici per riuscire ad operare su bacini territoriali più ampi

34

perseguendo maggiore economie di scala di specializzazione o forme di integrazione verticale.

Questo contribuisce a diminuire i costi di frammentazione istituzionale senza imporre complessi

processi di aggregazione istituzionale, che hanno sempre basse probabilità di successo (es.

funzione tra comuni – integrazione orizzontale). Le reti bibliotecarie rappresentano una tipologia di

tale integrazione.

La pluralità dei soci o dei partner può garantire anche l’integrazione dei processi laddove essi

siano frammentati tra i diversi livelli di governo (integrazione verticale) o tra i settori pubblici

(integrazione intersettoriale).

Passando alla scelta del portafoglio di funzioni da assegnare all’azienda occorre valutare se

configurare un’azienda molto focalizzata, quindi mono-funzionale, oppure un’azienda pluri-

funzionale, quindi con compiti e missioni eterogenei tra loro. Questa scelta è correlata con le

dimensioni del bacino d’utenza. Inevitabilmente un’azienda pluriservizio risulta meno focalizzata

ma può trovare contaminazioni gestionali virtuose tra settori e tra servizi molto diversi tra loro.

9.3 Il governo del gruppo pubblico.

La PA capogruppo indirizza e controlla le aziende esercitando una funzione di governo unitaria

complessiva la quale può essere scomposta in due distinte funzioni che sono esercitate

contemporanee: la funzione di proprietà e al funzione di committenza.

La funzione di proprietà consiste nel governo del valore del patrimonio verificando che la

consistenza patrimoniale sia costante o crescente nel tempo, soprattutto attraverso la verifica

dell’equilibrio di bilancio.

Nell’esercizio della funzione di committenza la PA si colloca come cliente istituzionale definendo i

servizi che vuole ricevere per i propri cittadini, imponendo obiettivi e standard, negoziando il

controvalore economico per gli output prodotti.

Nell’esercizio della prima funzione il focus del controllo è soprattutto sulla valorizzazione del

patrimonio e sull’equilibrio di bilancio (efficienza produttiva), mentre nell’esercizio della seconda

funzione il focus del controllo riguarda soprattutto l’efficacia e l’equità dei servizi a fronte del

contributo economico trasferito. Entrambe le funzioni di governo sono necessarie: non si può

rinunciare né all’equilibrio economico e alla valorizzazione dell’asset né alla massimizzazione del

beneficio sociale a fronte delle risorse date. In presenza di risorse scarse si privilegia la funzione di

proprietà, in caso di disponibilità di risorse tende ad avere più peso la funzione di committenza.

Generalmente la funzione di proprietà viene esercitata centralmente mentre la funzione di

committenza deve essa è attribuita nella capogruppo, ai singoli settori competenti (es. per la

pulizia delle strade viene esercitata dal settore lavori pubblici, per le mense scolastiche viene

esercitata dal servizio istruzione). Le risorse per finanziare i servizi programmati dall’unità

organizzativa committente provengono dai capitoli di bilancio assegnati al settore stesso.

9.4 Gli strumenti di governo del gruppo pubblico.

La funzione di proprietà e di committenza utilizzano strumenti di governo specifici e distinti.

La funzione di proprietà utilizza i seguenti strumenti:

• Definizione della composizione del gruppo pubblico

• Approvazione degli statuti e dei regolamenti delle aziende, definendo il ruolo, i poteri e la

composizione degli organi

• Selezione e nomina dei membri di governo e, indirettamente, dei manager

• Controllo economico-finanziario preventivo, durante gli esercizi e consuntivo

• Controllo del valore patrimoniale soprattutto in caso di società di capitale quotate in Borsa

La funzione di committenza invece si articola nei seguenti strumenti di governo:

• Conferimento del mandato per l’esercizio del servizio e sua regolamentazione(conferimento

di funzione nel caso di servizi che prevedono trasferimenti finanziari diretti – concessione di

pubblico servizio nel caso di servizi autoremunerativi) 35

• Negoziazione e controllo del contratto di servizio

• Concentrazione della carta dei servizi che definisce gli standard per gli utenti

• Gestione dei trasferimenti/finanziamenti per i servizi resi con eventuali incentivi o

disincentivi in base ai risultati raggiunti

• Monitoraggio del livello di soddisfazione degli utenti. 36

10. I sistemi di allargati.

governance

10.1 L’interdipendenza degli istituti pubblici.

I singoli territori e le loro variabili socio-economiche ed ambientali rilevanti sono tra loro

interdipendenti. Le interdipendenze possono riguardare territori appartenenti a due Stati, due

regioni, ecc.. Anche i processi culturali e politici causano interdipendenze reciproche.

Modelli istituzionali basati sull’isolamento e sull’autarchia conducono inevitabilmente

all’impossibilità di governare tutte le variabili che dipendono da altre istituzioni, le quali sono

crescenti per numero e rilevanze. Diventa pertanto sempre più necessario per gli istituti pubblici

organizzare interdipendenze, rapportandosi sia orizzontalmente, con istituzioni simili ma

responsabili di territori limitrofi (es. accordi tra stati) o con istituzioni di pari livello di governo ma

con competenze complementari (es. tra comuni e azienda sanitaria locale), sia verticalmente che

rappresentano un livello diverso di governo, di grado superiore o inferiore (es. le regioni con l’UE e

con il Comuni).

La tipologia e il numero delle istituzioni che devono essere coinvolte dipende dalla distribuzione

istituzionale delle competenze, che differisce nei singoli stati e nei singoli territori.

L’attuale processo di evoluzione delle PA basati su forti spinte al decentramento a favore di enti

intermedi (regioni e provincie) ed enti locali e sullo sviluppo di aziende pubbliche specializzate

accresce il fabbisogno di integrazione imponendo la necessità di sviluppare le competenze di

coordinamenti inter-istituzionale efficaci per promuover lo sviluppo socio-economico complessivo.

10.2 L’organizzazione delle interdipendenze.

Le interdipendenze sono strutturale ed incomprimibili: se sono organizzate e gestite vi è la

possibilità di creare valore in caso contrario possono distruggere valore. L’organizzazione e il

governo delle interdipendenze contribuiscono alla costruzione di reti che possono essere definite

reti di pubblico interesse.

Un rete interaziendale può essere definita come un insieme di istituti giuridicamente autonomi, con

distinti soggetti economici, caratterizzati da interdipendenze organizzative, con la finalità di

generare valore di sistema distribuito tra i diversi nodi in modo soddisfacente per tutti. Se i nodi pur

essendo giuridicamente distinti, sono dotati di un unico soggetto economico, cioè un unico

proprietario, siamo in presenza di un gruppo di aziende e non di una rete aziendale.

Pertanto i tratti distintivi della rete interaziendale sono:

• la presenza di una pluralità di istituti autonomi

• l’interdipendenza tra i nodi: il concetto di rete può avere un significato analitico-

interpretativo, per comprendere le interdipendenze oppure un significato normativo,

utilizzato per definire politiche e interventi per meglio organizzare le interdipendenze tra

nodi

• le interdipendenze sono organizzate: l’organizzazione può esser informale o può avvenire

in maniera estremamente formalizzata e strutturata

• distribuire equamente tra i nodi il valore aggiunto di sistema generato: l’equità rigrada

l’equilibrio tra contributi e ricompense che ogni nodo scambia con la rete.

La creazione di valore e la percezione di equità nella distribuzione di tale valore aggiunto tra i nodi

garantisce la continuità nel tempo della rete.

10.3 La cessione di prerogative di governo.

Le loro finalità e missioni spingono le PA ad essere naturali promotrici e creatrici di reti di pubblico

interesse: esse hanno il compito di sviluppare l’interesse collettivo e quindi sono chiamate a

promuovere l’organizzazione delle interdipendenze. 37

E’ importante osservare come ogni singola istituzione pubblica partecipi a molteplici reti nelle quali

esercita ruoli diversi.

Per organizzare le interdipendenze e far nascere una rete occorre che i singoli nodi cedano alcune

prerogative di governo ad una “meta organizzazione”, cioè una organizzazione sovraordinata

creata ad hoc dei partner, chiamata appunto “rete”. La nascita dell’organizzazione sovraordinata di

rete comporta per i nodi aderenti la rinuncia ad alcuni gradi di autonomia.

Per molti stakeholder è però difficile accettare l’idea di cedere prerogative di governo ad altri livelli

istituzionali o meta-istituzionali. In presenza di significative e rilevanti interdipendenze, la cessione

di alcune prerogative di governo costituisce un atteggiamento razionale (consapevolezza dei

vantaggi della collaborazione strategica), perché solo organizzando le interdipendenze è possibile

generare valore che successivamente può essere redistribuito ai nodi.

Il concetto di capitale sociale può essere definito come la capacità dei nodi di leggere le

interdipendenze e l’abitudine a connettersi, cedendo prerogative di governo a “meta-

organizzazione” di rete.

La cessione di prerogative di governo dei singoli nodi alla rete non è però totale. I singoli nodi

recuperano parte delle prerogative di governo cedute, in quanto partecipano al governo della

meta-organizzazione, ossia al governo della rete stessa. Questo comporta che il livello di

solidarietà e di coesione dei territori e dei popoli e delle istituzione venga esplicato.

Dal momento che la rete può creare valore aggiunto, questo deve essere distribuito in modo

accettabile tra le istituzioni e i territori. E’ difficile definire un meccanismo di distribuzione equa ta

istituzioni, essendoci fisiologiche tensioni tra i diversi criteri di scelte strategiche. Soltanto se il

criterio di distribuzione del valore aggiunto ai nodi è condiviso, viene assicurata la credibilità della

rete e si consolida il senso di appartenenza alla rete stessa.

10.4 Le tipologie di reti di interesse pubblico.

Per classificare le reti di pubblico interesse è significativo utilizzare un pluralità di variabili di

indagine:

a. la natura, i fini istituzionali e la missione dei diversi soggetti coinvolti.

b. la numerosità e la frammentazione delle istituzioni coinvolte

c. l’intensità delle prerogative di governo esercitabili dalla PA

d. i contenuti degli scambi e il livello di interdipendenza

e. il capitale sociale e la storia delle reti

Spesso nelle reti di pubblico interesse non vi possono essere precise gerarchie tra i nodi perché

ogni istituzione rappresenta un interesse legittimo, non comprimibili. In altri termini, nelle relazione

tra istituzioni pubbliche non esiste sempre un soggetto sovraordinato perché ognuno è dotato di

poteri specifici su un segmento del processo di tutela degli interessi collettivi. Pertanto su una

singola decisione possono intervenire duo o più istituti con distinti poteri su aspetti decisivi ma

parziali (es comune che ha il poter di rilasciare le autorizzazioni ad edificare sul suo pubblico

promosse da enti di livello superiore). A complicare il disegno delle strutture di governance

allargata è il fatto che la meta-organizzazione di rete non dispone di un meccanismo diretto di

regolazione democratica, cioè non ci sono organi elettivi-rappresentativi superiori a cui appellarsi

in caso di conflitto.

10.5 Governance e processi decisionali nelle reti pubbliche.

Affinché i singoli nodi cedano realmente prerogative di governo e siano leali alle decisioni della

rete è necessario che la meta-organizzazione di rete sia autorevole e dotata di sufficienti risorse,

conoscenze e strumenti per esercitare la propria funzione. Per garantire l’efficacia delle reti di

pubblico intrese e necessaria un’efficace tecnostruttura di supporto che la faccia funzionare sia nei

processi decisionali che operativi. Per questo motivo si sono sviluppate diverse possibili soluzioni

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di coordinamento inter-istituzionali cui corrispondono specifiche configurazioni delle tecnostrutture

di supporto. E’ possibile classificare gli strumenti di coordinamento istituzionale a rete come segue.

a. Accordi politico-istituzionali: possono avere natura informale o formale (es. protocolli

d’intesa). Si utilizzano spesso questi tipi di strumenti per governare i flussi migratori tra

paesi. In questo caso le tecnostrutture di rete rimangono deboli, o inesistenti, in quanto si

usano gli uffici interni dei singoli partner

b. Strutture di coordinamento istituzionali: si costituiscono comitati, conferenze permanenti o

cabine di regia tra rappresentanti degli organi di governo delle istituzioni della rete. Essi

hanno delle regole di funzionamento e decisioni e seguono cronogrammi programmati di

lavoro (es. G8). Anche in questo caso le tecnostrutture rimangono fragili anche se gli uffici

delle singole PA partecipanti sono forzate ad un ceto livello di collaborazione per preparare

il tavolo istituzionale

c. Tecnostrutture interi-istituzionali di supporto decisionale: si crea una nuova unità

organizzativa specializzata che è espressione di tutti in nodi della rete. Es. le agenzie ad

aera vasta per la mobilità, gli uffici di piano sovra-comunali per la pianificazione sociale o le

agenzie inter-istituzionali per il coordinamento delle azioni di sviluppo economico

d. Integrazione dei servizi: le unità organizzative delle singole istituzioni partner si coordinano

operativamente attraverso equipe professionali miste. Si tratta di processi di integrazione a

livello di unità produttive, che sposta la collocazione delle tecnostrutture di rate a livello di

direzione dei processi produttivi.

e. Agenzie/Aziende/imprese interistituzionali per l’erogazione congiunta di servizi: si

costituisce una nuova azienda controllata da tutti i nodi della rete che opera

contestualmente da tecnostruttura di supporto decisionale della reta e da unità produttiva.

f. Fusioni tra istituzioni: si super il concetto stesso direte costituendo un nuova istituzione

pubblica unitaria cha opera su scala più vasta (es. fusione tra comuni). 39

11. La corruzione nelle amministrazioni pubbliche: danni sociali e

politiche di contrasto.

11.1 Corruzione nel settore privato e nel settore pubblico.

Il reato di corruzione si caratterizza per due specifiche condotte: quella attiva e quella passiva. La

prima quando si elargisce denaro o si promettono altri vantaggi illeciti ad un soggetto in modo che

compia un atto non conforme o contrario ai propri doveri d’ufficio. La seconda è rappresentata

dall’accettazione da parti di chi svolge una funzione pubblica o di chi ricopre un incarico pubblico

dei suddetti vantaggi (concussione).

Il fenomeno è presente sia nel settore privato che in quello pubblico (es. Tangentopoli e i casi di

falsificazione di bilanci, di mancata trasparenza e inadeguati controlli su grandi imprese e sui loro

manager di massimo livello – Parmalat, Cirio – comportamenti non trasparenti delle banche nella

crisi finanziaria del 2008.

Occorre distinguere tra la corruzione come “reato tipico dell’AP” e comportamenti simili presenti nel

settore privati (favori indebiti, collusione di interessi a danno delle imprese) ma che sono più

difficilmente perseguibili in quanto non ledono direttamente gli interessi pubblici e non comportano

l’uso improprio di “denaro pubblico” ma l’uso improprio di risorse private.

Le pubbliche amministrazioni esercitano in via esclusiva rilevanti poteri sovraordinati attraverso i

quali regolano e limitano alcune libertà individuali o d’impresa per tutelare l’interesse collettivo (es.

licenze, permessi, ecc.. La corruzione si manifesta quando le persone voglio ottenere privilegi –

es. facilitazioni o tempi di espletamento di procedure più rapide. Questi comportamenti rendono

parzialmente inefficacie l’attività di regolazione delle istituzioni pubbliche e quindi delegittimano

l’esercizio di poteri sovraordinati.

Inoltre le PA governano quote importanti di risorse: i processi economici gestiti dalle istituzioni

pubbliche sono quindi di dimensioni rilevanti e le risorse pubbliche non hanno un vincolo di

destinazione immediato provenendo soprattutto da tributi per finalità di tipo generale. Le loro

finalità devono essere stabilite attraverso il processo decisionale, che può esser influenzato in

maniera legittima o “corrotto” per orientare le decisioni verso scelte che privilegiano alcuni gruppi

socio-economici o alcuni individui determinando effetti negativi sulla crescita socio-economica dei

territori e sull’equità sostanziale e percepita da parte dei cittadini. Anche sul piano etico tali

comportamenti sono inaccettabili.

La corruzione può essere difficile da individuare. Una quota significativa di controlli formali avviene

sul processo decisionale e sull’allocazione delle risorse ex ante e non sulla misurazione dei risultati

ex post. Se il corruttore riesce ad alterare il processo decisionale e a influenzare a proprio

vantaggio l’allocazione delle risorse, risulta difficile dimostrare il mancato raggiungimento dei

risultati e quanti rilevare l’avvenuta corruzione.

11.2 La diffusione della corruzione nel mondo.

La corruzione è presente in tutte le nazioni del mondo seppur con profonde diversità nel grado di

diffusione e in intensità. Le nazioni con più basso livello di corruzione sono quelle dotati di solide

istituzioni pubbliche e caratterizzate da un significativo sviluppo socio-economico. Viceversa le

nazioni in fono alla classifica sono quelle che hanno subito traumi storici che hanno indebolito o

distrutto le istituzioni pubbliche presenti. In queste nazioni si registrano ritardi nello sviluppo socio-

economico o nella solidità dei meccanismi di protezione e redistribuzione sociale o nelle pari

opportunità per i cittadini.

Nei territori caratterizzati da un forte senso delle istituzioni, che è una delle componenti del capitale

sociale, i cittadini rispettano le regole dettate alle PA che contribuiscono a sostenere lo sviluppo

socio-economico rafforzando nei cittadini la cultura della “convenienza collettiva” dell’etica

pubblica. Viceversa, nelle nazioni a basso capitale sociale, vi è un clima di sfiducia sulle capacità e

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DESCRIZIONE APPUNTO

Appunti di Economia delle amministrazioni pubbliche per l'esame del professor Francesconi. Gli argomenti trattati sono i seguenti: i concetti fondamentali per lo studio delle istituzioni pubbliche, dalla burocrazia alla governance, processi decisionali nelle PA, sistemi di management e valutazione delle performance delle pubbliche amministrazioni, valutare e governare le amministrazioni pubbliche sulla base dei risultati: il performance management, la pubblica amministrazione e le imprese.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in gestione aziendale
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2015-2016

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher angelatn di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Economia delle amministrazioni pubbliche e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Francesconi Andrea.

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