Diritto urbanistico - Appunti

Diritto urbanistico

Prof. Alberto Roccella

Un primo nucleo di interessi coinvolti nell’attività edilizia è quello relativo alla sicurezza e incolumità delle persone. La struttura edilizia deve rispondere a requisiti di stabilità e solidità senza i quali rischierebbe di collassare. Non è possibile lasciare all’accordo tra privati la scelta di tali requisiti perché gli interessi coinvolti sono anche quelli dei terzi che possono essere eventuali locatari o anche semplici passanti nei pressi dell’edificio. Nella società moderna si richiede ai pubblici poteri di proteggere l’incolumità e la sicurezza delle persone.

La legislazione sulla stabilità e solidità degli edifici sviluppatasi nel tempo non si limita a rimandare alle regole dell’arte edilizia. Un altro corpo normativo che si è aggiunto riguarda l’edilizia nelle zone soggette a fenomeni sismici: in queste zone gli edifici devono avere anche requisiti di elasticità e resistenza alle sollecitazioni telluriche.

Le norme riguardano poi aspetti igienico-sanitari che tendono ad assicurare un ambiente di vita e di lavoro rispondente alle esigenze di salubrità degli utenti. Vi sono poi ragioni di sicurezza degli impianti, perché ha al suo interno una rete idrica, reti di distribuzione del gas, la rete telefonica, la rete di distribuzione dell’energia elettrica. Occorre che questi impianti siano progettati e realizzati a regola d’arte, onde evitare danni alle persone. Anche in questo caso le norme non rimandano che in minima parte alle regole proprie dell’arte.

Vi sono poi esigenze di mobilità di persone invalide e anziane che l’ordinamento civile, che deve tenere conto della solidarietà sociale, disponga l’abbattimento delle barriere architettoniche. Un ulteriore interesse è quello del contenimento dei consumi energetici, molto attuale negli ultimi mesi, perché il nostro paese è largamente dipendente da altri paesi per l’importazione di gas e petrolio, dato che lo sfruttamento dell’energia idroelettrica copre solo una parte minoritaria del fabbisogno nazionale. Quello del riscaldamento delle abitazioni non è un problema solo personale, ma riguarda l’economia di tutta la nazione. Per questo gli edifici devono avere un certo grado di isolamento termico e gli impianti devono funzionare secondo le norme.

Il problema dell’applicazione delle norme da parte dei costruttori non ha rilevanza per il diritto urbanistico per come è insegnato nelle facoltà di giurisprudenza. L’urbanista non si occupa di problemi relativi al singolo edificio, ma si occupa di relazioni del singolo edificio con l’ambiente circostante, perché un edificio che nasce o si modifica provoca sempre cambiamenti, in negativo o in positivo, nel territorio circostante. L’impatto della costruzione di un singolo edificio può essere minimo, ma se l’attività edilizia è intensa sorgono vari problemi di complementarietà e incompatibilità.

L'urbanistica moderna

L’urbanistica moderna nasce con la rivoluzione industriale e parte dagli Stati Uniti e dalla Germania. Essa cerca di rispondere all’esigenza dell’industria di avere la forza lavoro vicino agli impianti. In Italia abbiamo due esempi: Crespi d’Adda e il quartiere della Bicocca a Milano, dove vi era un grande quartiere operaio sorto intorno alla ditta Pirelli. Le attività produttive di fine Ottocento e inizio Novecento erano molto inquinanti e producevano rumori. Nel corso del tempo si sviluppa l’esigenza di separare l’abitazione dall’industria, anche perché spesso le zone industriali sono molto trafficate per via dei trasporti industriali inquinanti e fonte di pericolo per l’incolumità delle persone. Dunque normalmente le attività produttive sono incompatibili o scarsamente compatibili con le abitazioni.

Le incompatibilità possono anche riguardare altre attività umane che possono risultare nocive: per esempio una discoteca, una linea ferroviaria veloce, una piattaforma di smaltimento dei rifiuti. Lo sviluppo della società moderna ha moltiplicato i casi di incompatibilità.

Il diritto urbanistico

Il diritto urbanistico, a dispetto della sua denominazione, non si occupa solo dell’organizzazione della città, ma di tutto il territorio nazionale: solitamente il termine urbano si contrappone al termine rurale, ma il diritto urbanistico si occupa anche delle zone rurali. In definitiva il diritto urbanistico si occupa di tutte le modificazioni del territorio diverse dalla sua utilizzazione agricola o estrattiva, di cui si occupano, rispettivamente, il diritto agrario e il diritto minerario.

Molti problemi urbanistici hanno carattere ultracomunale, perché riguardano zone attigue site in Comuni differenti. È molto diffuso il fenomeno della conurbazione per cui i comuni non sono più costituiti da un centro abitato circondato da zona agricola, ma vi sono zone edilizie contigue, tanto che non si avverte nemmeno il cambio di Comune.

Bisogna anche tener presente che una zona residenziale per essere gradevole deve avere una zona commerciale vicina, deve avere dei parcheggi per automobili. Occorre che vicino alle case vi siano le strutture complementari alla vita quotidiana (scuole, ufficio postale, clinica medica, spazi verdi). Il territorio non deve essere usato solo per l’edificazione privata, ma anche per la realizzazione di opere pubbliche complementari.

Il diritto urbanistico si occupa di incompatibilità e complementarietà attraverso norme che limitano l’utilizzo del suolo da parte dei privati. Il privato può costruire se gli viene consentito, nella misura consentita, con le destinazioni e per gli usi consentiti. Il diritto urbanistico tende all’organizzazione ottimale e armonica del territorio nazionale. Non sempre è stato così: infatti in tre occasioni (1985, 1994 e 2003) il Governo ha permesso di mantenere edifici abusivi contro il pagamento di denaro. Nonostante la profonda inciviltà delle tre leggi di condono edilizio la Corte costituzionale non le ha dichiarate illegittime.

I beni immobili possono essere privati o pubblici e in quest’ultimo caso possono appartenere al demanio necessario o al demanio accidentale. Tuttavia il fatto che un bene immobile sia pubblico non lo esenta dall’essere sottoposto alle leggi urbanistiche. La legge fondamentale del diritto urbanistico è stata la legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica), ancora in parte vigente, ma per la maggior parte soppiantata dalla legislazione regionale. I principali soggetti pubblici che, oltre ai Comuni, si occupano dell’urbanistica sono le Province, le Regioni e alcune strutture statali: il Ministero delle infrastrutture e il Ministero della difesa.

Problematiche e soluzioni

Nel nostro paese sono frequentissimi i problemi di simmetria, cioè di rapporto tra vantaggi e svantaggi delle opere pubbliche: spesso il vantaggio immediato non appartiene a chi sopporta il peso dell’opera. Poi molte opere producono grandi incompatibilità (es. aeroporto), o comunque opere “sgradite”, come un carcere, che non crea di per sé grandi incompatibilità, ma alla costruzione del quale spesso le amministrazioni locali si oppongono. Oggi una parte consistente del diritto urbanistico si occupa delle incompatibilità delle opere pubbliche, anche se si ritiene che non sempre le procedure di legge siano idonee ed efficaci.

Negli anni ’50, ’60 e ’70 il diritto urbanistico ha dovuto affrontare il problema fondamentale dell’espansione edilizia, con la sottrazione di territori all’agricoltura. Nel corso degli ultimi anni alcune regioni, tra cui la Lombardia, e Milano in particolare, hanno dovuto affrontare il problema non più dell’espansione, ma del riutilizzo di aree industriali dismesse, che vengono adibite ad aree residenziali o dedicate al settore terziario. Queste sono zone già urbanizzate, quindi già servite dai mezzi di trasporto e per questo di gran pregio. Anche in questi casi bisogna tener conto delle incompatibilità e delle complementarietà: non cambiano i problemi, ma il loro modo di presentarsi.

Per il diritto urbanistico vale la regola generale del diritto amministrativo, che lo distingue dal diritto civile e dal diritto penale, cioè l’essere costituito non da norme di comportamento che si riferiscono direttamente ai cittadini, ma da norme che non dettano direttamente la regola per il caso concreto. Il diritto urbanistico è una struttura di norme che prevedono l’intermediazione delle pubbliche amministrazioni per arrivare ai soggetti dell’ordinamento. Le regole devono essere create dalla p.a. sulla base dei procedimenti previsti dalle leggi.

La legge stabilisce quale sia l’amministrazione competente, quali siano i suoi poteri e le modalità di utilizzo di questi poteri. Ci sono però delle eccezioni a questo principio generale, cioè casi in cui una legge ha disciplinato direttamente una fattispecie concreta, senza lasciare spazio alla p.a. (c.d. legge-provvedimento). Un esempio è il seguente: con ordinanza del Presidente del consiglio dei ministri 7 marzo 2003, n. 3267 viene adottato un provvedimento amministrativo in base alla legislazione sulla protezione civile che prevede la possibile deroga delle disposizioni di legge in caso di emergenza: il Governo vuole smaltire all’estero le sostanze radioattive. A novembre 2003 il Governo cambia atteggiamento ed emana il d.l. 14 novembre 2003, n. 314. Non è più un atto amministrativo, ma normativo. La prospettiva non è più l’esportazione all’estero, ma lo smaltimento sul territorio nazionale dei rifiuti nucleari mediante il Deposito nazionale, opera di difesa militare di proprietà dello Stato, che avrebbe dovuto essere costruita nel Comune di Scansano Jonico (MT). Il d.l. è stato convertito in legge con modificazioni: L. 24 dicembre 2003, n. 368.

L’intento del Governo era quello di evitare qualsiasi possibile ricorso facendo un atto normativo e non un atto amministrativo, ma l’obiettivo non è stato raggiunto del tutto, perché la Regione Basilicata ha impugnato di fronte alla Corte costituzionale il d.l. sostenendo l’invasione della sua potestà legislativa, in quanto in materia urbanistica la competenza legislativa è della Regione. In seguito alla conversione in legge il giudizio si è trasferito su di essa. La sentenza che decide il caso è la 62/2005.

In materia di governo del territorio la potestà legislativa è concorrente, quindi la definizione dei principi spetta allo Stato, mentre la disciplina di dettaglio spetta alle Regioni. Così le scelte di utilizzazione del territorio sono in larga parte spettanti al Comune, ma Province, Regioni e Stato conservano un certo potere decisionale in merito.

Mentre il d.l. 314/2003 ledeva la potestà regionale, la legge di conversione ha eliminato l’invadenza statale.

Conoscere e governare il territorio

Per governare un territorio bisogna innanzitutto conoscerlo nelle sue caratteristiche morfologiche e fisiche, perché non tutto il territorio si presta all’edificazione. Quindi la prima attività utile per prendere le decisioni sull’edificazione dei suoli è di tipo conoscitivo. Innanzitutto bisogna conoscere la costituzione geologica del suolo, perché nel nostro paese, in larga parte collinare e montuoso, ci possono essere problemi di stabilità e sicurezza del terreno. A seconda della conformazione del terreno può essere inopportuno edificarlo, oppure può essere opportuno edificarlo in un certo modo. Inoltre andranno condotti studi sulla sismicità del terreno, perché se esso è ad alto pericolo si possono apprestare vie di sgombero agevoli e luoghi di raccolta per il materiale della protezione civile. Altro elemento importante è la rappresentazione cartografica generale o riguardante solo alcuni aspetti (es. corsi d’acqua). Oggi i rilievi cartografici vengono fatti con sistema video-fotografico digitale aereo. Per permettere di prendere decisioni di tipo edificatorio la scala deve essere tra 1:5000 e 1:2000, ma se si vuole analizzare solo una particolare zona si può arrivare fino a scala 1:200. Oggi questo è semplice grazie al sistema digitale. La cartografia può essere utile per prendere decisioni sull’utilizzazione edificatoria futura delle aree, prevedendo incompatibilità e complementarietà, ma possono anche servire per valutare lo sviluppo storico della zona attraverso il confronto con carte precedenti, ed in qualche caso questo sistema permette di scovare casi di abuso edilizio.

Un secondo tipo di attività è quella regolamentare: i Comuni hanno potestà regolamentare in ogni attività che svolgono, in base all’art. 13 del T.U. enti locali, quindi anche in materia edilizia. Oggi praticamente tutti i comuni sono dotati di un regolamento edilizio.

Il terzo strumento per il governo del territorio è il rilascio del permesso di costruire, perché l’attività edilizia è regolata nell’ordinamento italiano con il meccanismo del divieto con riserva di permesso. Nella legislazione del 1942 il provvedimento si chiamava licenza edilizia, nel 1977 divenne concessione edilizia e nel 2001 permesso di costruire (dal 30 giugno 2003, data di entrata in vigore del T.U. edilizia del 2001). L’attività permissiva è di competenza del Comune.

Il quarto tipo di attività è quello della repressione degli abusi. Tutto ciò che è stato costruito senza permesso è illecito. Salvo rari casi la repressione è attività spettante al Comune.

Il quinto tipo di attività è quello della redazione del piano regolatore generale con il quale si pianifica la destinazione del territorio valutandone le implicazioni rispetto alle porzioni di territori. Questa attività è detta di pianificazione urbanistica.

Ci sono diversi tipi di abuso edilizio e non tutti hanno la stessa gravità.