Diritto urbanistico - Appunti

DIRITTO URBANISTICO

prof. Alberto Roccella

Un primo nucleo di interessi coinvolti nell’attività edilizia è quello realztivo alla sicurezza e

incolumità delle persone. La struttura edilizia deve rispondere a requisiti di stabilità e solidità senza

i quali rischierebbe di collassare. Non è possibile lasciare all’accordo tra privati la scelta di tali

requisiti perché gli interessi coinvolti sono anche quelli dei terzi che possono essere eventuali

locatari o anche semplici passanti nei pressi dell’edificio. Nella società moderna si richiede ai

pubblici poteri di proteggere l’incolumità e la sicurezza delle persone. La legislazione sulla stabilità

e solidità degli edifici sviluppatasi nel tempo non si limita a rimandare alle regole dell’arte edilizia.

Un altro corpo normativo che si è aggiunto riguarda l’edilizia nelle zone soggette a fenomeni

sismici: in queste zone gli edifici devono avere anche requisiti di elasticità e resistenza alle

sollecitazioni telluriche.

Le norme riguardano poi aspetti igienico-sanitari che tendono ad assicurare un ambiente di vita e

di lavoro rispondente alle esigenze di salubrità degli utenti. Vi sono poi ragioni di sicurezza degli

impianti, perché ha al suo interno una rete idrica, reti di ditribuzione del gas, la rete telefonica, la

rete di distribuzione dell’energia elettrica. Occorre che questi impianti siano progettati e realizzati a

regola d’arte, onde evitare danni alle persone. Anche in questo caso le norme non rimandano che in

minima parte alle regole proprie dell’arte.

Vi sono poi esigenza di mobilità di persone invalide e anziane che l’ordinamento civile, che deve

tenere conto della solidarietà sociale, disponga l’abbattimento delle barriere architettoniche.

Un ulteriore interesse è quello del contenimento dei consumi energetici, molto attuale negli ultimi

mesi, perché il nostro paese è largamente dipendente da altri paesi per l’importazione di gas e

petrolio, dato che lo sfruttamento dell’energia idroelettrica copre solo una parte minoritaria del

fabbisogno nazionale. Quello del riscaldamento delle abitrazioni non è un problema solo personale,

ma riguarda l’economia di tutta la nazione. Per questo gli edifici devono avere un certo grado di

isolamento termico e gli impianti devono funzionare secondo le norme. Il problema

dell’applicazione delle norme da parte dei costruttori non ha rilevanza per il diritto urbanistico per

come è insegnato nelle facoltà di giurisprudenza. L’urbanista non si occupa di problemi relativi al

singolo edificio, ma si occupa di relazioni del singolo edificio con l’ambiente circostante, perché un

edificio che nasce o si modifica provoca sempre cambiamenti, in negativo o in positivo, nel

territorio circostante. L’impatto della costruzione di un singolo edificio può essere minimo, ma se

l’attività edilizia è intensa sorgono vari problemi di complementarietà e incompatibilità.

L’urbanistica moderna nasce con la rivoluzione industriale e parte dagli Stati Uniti e dalla

Germania. Essa cerca di rispondere all’esigenza dell’industria di avere la forza lavoro vicino agli

impianti. In Italia abbiamo due esempi: Crespi d’Adda e il quartiere della Bicocca a Milano, dove vi

era un grande quartiere operaio sorto intorno alla ditta Pirelli. Le attività produttive di fine

Ottocento e inizio Novecento erano molto inquinanti e producevano rumori. Nel corso del tempo si

sviluppa l’esigenza di separare l’abitazione dall’industria, anche perché spesso le zone industriali

sono molto trafficate per via dei trasporti industriali inquinanti e fonte di pericolo per l’incolumità

delle persone. Dunque normalmente le attività produttive sono incompatibili o scarsamente

compatibili con le abitazioni.

Le incompatibilità possono anche riguardare altre attività umane che possono risultare nocive: per

es. una discoteca, una linea ferroviaria veloce, una piattaforma di smaltimento dei rifiuti. Lo

sviluppo della società moderna ha moltiplicato i casi di incompatibilità.

Il diritto urbanistico, a dispetto della sua denominazione, non si occupa solo dell’organizzazione

della città, ma di tutto il territorio nazionale: solitamente il termine urbano si contrappone al

termine rurale, ma il diritto urbanistico si occupa anche delle zone rurali. In definitiva il diritto

urbanistico si occupa di tutte le modificazioni del territorio diverse dalla sua utilizzazione

agricola o estrattiva, di cui si occupano, rispettivamente, il diritto agrario e il diritto minerario. 1

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Molti problemi urbanistici hanno carattere ultracomunale, perché riguardano zone attigue site in

Comuni differenti. È molto diffuso il fenomeno della conurbazione per cui i comuni non sono più

costituiti da un centro abitato circondato da zona agricola, ma vi sono zone edilizie contigue, tanto

che non si avverte nemmeno il cambio di Comune.

Bisogna anche tener presente che una zona residenziale per essere gradevole deve avere una zona

commerciale vicina, deve avere dei parcheggi per automobili. Occorre che vicino alle case vi siano

le strutture complementari alla vita quotidiana (scuole, ufficio postale, clinica medica, spazi verdi).

Il territorio non deve essere usato solo per l’edificazione privata, ma anche per la realizzazione di

opere pubbliche complementari. Il diritto urbanistico si occupa di incompatibilità e

complementarietà attraverso norme che limitano l’utilizzo del suolo da parte dei privati. Il privato

può costruire se gli viene consentito, nella misura consentita, con le destinazioni e per gli usi

consentiti. Il diritto urbanistico tende all’organizzazione ottimale e armonica del territorio

nazionale. Non sempre è stato così: infatti in tre occasioni (1985, 1994 e 2003) il Governo ha

permesso di mantenere edifici abusivi contro il pagamento di denaro. Nonostante la profonda

inciviltà delle tre leggi di condono edilizio la Corte costituzionale non le ha dichiarate illegittime.

I beni immobili possono essere privati o pubblici e in quest’ultimo caso possono appartenere al

demanio necessario o al demanio accidentale. Tuttavia il fatto che un bene immobile sia pubblico

non lo esenta dall’essere sottoposto alle leggi urbanistiche. La legge fondamentale del diritto

urbanistico è stata la legge 17 agosto 1942, n. 1150 (legge urbanistica), ancora in parte vigente, ma

per la maggior parte soppiantata dalla legislazione regionale. I principali soggetti pubblici che, oltre

ai Comuni, si occupano dell’urbanistica sono le Province, le Regioni e alcune strutture statali: il

Ministero delle infrastrutture e il Ministero della difesa.

Nel nostro paese sono frequentissimi i problemi di simmetria, cioè di rapporto tra vantaggi e

svantaggi delle opere pubbliche: spesso il vantaggio immediato non appartiene a chi sopporta il

peso dell’opera. Poi molte opere producono grandi incompatibilità (es. aereoporto), o comunque

opere “sgradite”, come un carcere, che non crea di per sé grandi incompatibilità, ma alla costruzione

del quale spesso le amministrazioni locali si oppongono. Oggi una parte consistente del diritto

urbanistico si occupa delle incompatibilità delle opere pubbliche, anche se si ritiene che non sempre

le procedure di legge siano idonee ed efficaci.

Negli anni ’50, ’60 e ’70 il diritto urbanistico ha dovuto affrontare il problema fondamentale

dell’espansione edilizia, con la sottrazione di territori all’agricoltura. Nel corso degli ultimi anni

alcune regioni, tra cui la Lombardia, e Milano in particolare, hanno dovuto affrontare il problema

non più dell’espansione, ma del riutilizzo di aree indistriali dismesse, che vengono adibite ad aree

residenziali o dedicate al settore terziario. Queste sono zone già urbanizzate, quindi già servite dai

mezzi di trasporto e per questo di gran pregio. Anche in questi casi bisogna tener conto delle

incompatibilità e delle complementarietà: non cambiano i problemi, ma il loro modo di presentarsi.

Per il diritto urbanistico vale la regola generale del diritto amministrativo, che lo distingue dal

diritto civile e dal diritto penale, cioè l’essere costituito non da norme di comportamento che si

riferiscono direttamente ai cittadini, da norme che non dettano direttamente la regola per il caso

concreto. Il diritto urbanistico è una struttura di norme che prevedono l’intermediazione delle

pubbliche amministrazioni per arrivare ai soggetti dell’ordinamento. Le regole devono essere

create dalla p.a. sulla base dei procedimenti previsti dalle leggi. La legge stabilisce quale sia

l’amministrazione competente, quali siano i suoi poteri e le modalità di utilizzo di questi poteri.

Ci sono però delle eccezioni a questo principio generale, cioè casi in cui una legge ha disciplinato

direttamente una fattispecie concreta, senza lasciare spazio alla p.a. (c.d. legge-provvedimento). Un

esempio è il seguente: con ordinanza del Presidente del consiglio dei ministri 7 marzo 2003, n. 3267

viene adottato un provvedimento amministrativo in base alla legislazione sulla protezione civile che

prevede la possibile deroga delle disposizioni di legge in caso di emergenza: il Governo vuole

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smaltire all’estero le sostanze radioattive. A novembre 2003 il Governo cambia atteggiamento ed

emana il d.l. 14 novembre 2003, n. 314. Non è più un atto amministrativo, ma normativo. La

prospettiva non è più l’esportazione all’estero, ma lo smaltimento sul territorio nazionale dei rifiuti

nucleari mediante il Deposito nazionale, opera di difesa militare di proprietà dello Stato, che

avrebbe dovuto essere costruita nel Comune di Scansano Jonico (MT). Il d.l. è stato convertito in

legge con modificazioni: L. 24 dicembre 2003, n. 368.

L’intento del Governo era quello di evitare qualsiasi possibile ricorso facendo un atto normativo e

non un atto amministrativo, ma l’obbiettivo non è stato raggiunto del tutto, perché la Regione

Basilicata ha impugnato di fronte alla Corte costituzionale il d.l. sostenendo l’invasione della sua

potestà legislativa, in quanto in materia urbanistica la competenza legislativa è della Regione. In

seguito alla conversione in legge il giudizio si è trasferito su di essa. La sentenza che decide il caso

è la 62/2005.

In materia di governo del territorio la potestà legislativa è concorrente, quindi la definizione dei

principi spetta allo Stato, mentre la disciplina di dettaglio spetta alle Regioni. Così le scelte di

utilizzazione del territorio sono in larga parte spettanti al Comune, ma Province, Regioni e Stato

conservano un certo potere decisionale in merito.

Mentre il d.l. 314/2003 ledeva la potestà regionale, la legge di conversione ha eliminato l’invadenza

statale.

Per governare un territorio bisogna innanzitutto conoscerlo nelle sue caratteristiche morfologiche e

fisiche, perché non tutto il territorio si presta all’edificazione. Quindi la prima attività utile per

prendere le decisioni sull’edificazione dei suoli è di tipo conoscitivo. Innanzitutto bisogna

conoscere la costituzione geologica del suolo, perché nel nostro paese, in larga parte collinare e

montuoso, ci possono essere problemi di stabilità e sicurezza del terreno. A seconda della

conformazione del terreno può essere inopportuno edificarlo, oppure può essere opportuno

edificarlo in un certo modo. Inoltre andranno condotti studi sulla sismicità del terreno, perché se

esso è ad alto pericolo si possono apprestare vie di sgombero agevoli e luoghi di raccolta per il

materiale della protezione civile. Altro elemento importante è la rappresentazione cartografica

generale o riguardante solo alcuni aspetti (es. corsi d’acqua). Oggi i rilievi cartografici vengono fatti

con sistema video-fotografico digitale aereo. Per permettere di prendere decisioni di tipo

edificatorio la scala deve essere tra 1:5000 e 1:2000, ma se si vuole analizzare solo una particolare

zona si può arrivare fino a scala 1:200. Oggi questo è semplice grazie al sistema digitale. La

cartografia può essere utile per prendere decisioni sull’utilizzazione edificatoria futura delle aree,

prevedendo incompatibilità e complementarietà, ma possono anche servire per valutare lo sviluppo

storico della zona attraverso il confronto con carte precedenti, ed in qualche caso questo sistema

permette di scovare casi di abuso edilizio.

Un secondo tipo di attività è quella regolamentare: i Comuni hanno potestà regolamentare in ogni

attività che svolgono, in base all’art. 13 del T.U. enti locali, quindi anche in materia edilizia. Oggi

praticamente tutti i comuni sono dotati di un regolamento edilizio.

Il terzo strumento per il governo del territorio è il rilascio del permesso di costruire, perché

l’attività edilizia è regolata nell’ordinamento italiano con il meccanismo del divieto con riserva di

permesso. Nella legislazione del 1942 il provvedimento si chiamava licenza edilizia, nel 1977

divenne concessione edilizia e nel 2001 permesso di costruire (dal 30 giugno 2003, data di entrata

in vigore del T.U. edilizia del 2001). L’attività permissiva è di competenza del Comune.

Il quarto tipo di attività è quello della repressione degli abusi. Tutto ciò che è stato costruito senza

permesso è illecito. Salvo rari casi la repressione è attività spettante al Comune.

Il quinto tipo di attività è quello della redazione del piano regolatore generale con il quale si

pianifica la destinazione del territorio valutandone le implicazioni rispetto alle porzioni di territori.

Questa attività è detta di pianificazione urbanistica. 3

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Ci sono diversi tipi di abuso edilizio e non tutti hanno la stessa gravità. Un tipo di abuso può essere

la costruzione di un edificio più ampio rispetto a quanto indicato nel permesso. Un altro tipo è il

cambiamento di destinazione degli edifici. Gli abusi più gravi sono, però, quelli in cui interi

immobili sono realizzati senza il permesso di costruire.

La sanatoria del 1985 ha permesso di regolarizzare qualunque immobile abusivo senza limite di

volumetria, mentre le due successive sanatorie hanno previsto limiti volumetrici. Secondo la legge

gli immobili abusivi devono essere demoliti e non sono commercializzabili, infatti un notaio non

può autorizzare la compravendita di un immobile abusivo. In seguito ad una sanatoria l’edificio

abusivo diventa legittimo e potrà essere demolito solo previa espropriazione. Quindi se anche

l’edificio è obbrobrioso la comunità deve sobbarcarsi la spesa dell’indennizzo per demolirlo.

Le sanatorie sono state disposte essenzialmente per motivi economici, perché veniva concesso il

condono dietro pagamento di una somma di denaro all’erario. La non inflazione delle sanzioni

amministrative per l’abuso da parte dell’autorità amministrativa integra il reato di omissione d’atti

d’ufficio.

Tra l’altro le costruzioni abusive provocano una serie di complementarietà e incompatibilità che

vincolano i proprietari delle aree adiacenti, poi possono provocare problemi igienici, perché risulta

difficile costruire delle fognature funzionanti e questo può portare alla diffusione di colera ed

epatite.

I vincoli urbanistici possono essere di due tipi:

a) espropriativi: decisione con cui un’area viene gravata da espropriazione;

b) di inedificabilità: decisione con cui un’area viene dichiarata in edificabile.

Nella planimetria sono presenti alcuni parametri, tra cui:

a) Densità (o volumetria): espressa in mc/mq (metri cubi per metri quadrati);

b) Altezza: altezza massima degli edifici;

c) Carico urbanistico: conseguenze, in termini antropologici, di una edificazione.

d) Rapporto di copertura: rapporto tra l’area totale e l’area che può essere coperta da un tetto.

Indica la parte del territorio che deve rimanere scoperto.

Dopo il 1968 la legge ha introdotto dei limiti volumetrici e di altezza degli edifici. Per poter

costruire edifici più alti sarebbe necessaria una legge ad hoc.

La planimetria è solitamente divisa in zone.

Il piano regolatore generale (PRG) indica anche le aree assoggettate a vincolo espropriativi.

In sede di formazione del PRG le decisioni relative ad ogni singola area possono essere tre:

a) area edificabile;

b) area da espropriare per opere pubbliche;

c) area non edificabile.

Ogni PRG è composto da tre documenti:

a) planimetria;

b) relazione;

c) norme di attuazione.

Il PRG può anche non prendere direttamente tutte le decisioni relative al territorio, ma può

rimandare alcune decisioni ad un piano di dettaglio o piano particolareggiato o piano attuativo,

prendendo solo le decisioni più generali. Il piano di dettaglio provvederà a disegnare i lotti e le

strade. La preparazione del piano attuativo può essere (e solitamente è) lasciata al proprietario o ai

proprietari dell’area interessata (c.d. lottizzazione).

Per legge attorno alle strade non è consentito costruire, ma bisogna rispettare una certa distanza. È

uno dei pochi casi in cui la legge impone direttamente un comportamento agli operatori

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dell’edilizia. Un altro caso è la zona di rispetto cimiteriale per motivi igienici, salvo la possibilità

di deroghe amministrative.

In base all’art. 2 L. 1187/1968 (c.d. Legge tampone, o Legge tappo, o Legge Natali) le parti del

piano regolatore generale che riguardano beni determinati o aree determinate decade se entro cinque

anni non è approvato il piano particolareggiato. Con la sent. 55/1968 la Corte costituzionale aveva

dichiarato illegittimo l’art. 7 L. 1150/1942 che prevedeva la durata illimitata dei vincoli.

Nella riforma iniziata nel 1967 e ultimata nel 1977 si passa da un sistema in cui il permesso di

costruire era gratuito ad un sistema almeno parzialmente oneroso. Già nel 1967 si era stabilito che

nel caso di lottizzazione, cioè di pianificazione urbanistica di iniziativa privata, il lottizzante o i

lottizzanti dovevano cedere al Comune le aree necessarie per le opere di urbanizzazione (non

ancore distinte in primarie e secondarie) e dovevano assumersene gli oneri.

La divisione tra opere di urbanizzazione primaria e secondaria è stata introdotta con la L.???/1964,

modificata nel 1971. Le opere di urbanizzazione primaria sono quelle il cui beneficio ricade sul

singolo edificio (strade, illuminazione,…), mentre le opere di urbanizzazione secondaria sono

quelle il cui beneficio non ricade direttamente sul singolo edificio (asilo nido, scuola,…).

Se mancano le opere di urbanizzazione primaria non è possibile rilasciare il permesso di costruire, a

meno che non vengano costruite direttamente dai privati contemporaneamente all’edificio oggetto

del permesso, oppure che il Comune non abbia in previsione di costruirle nel triennio successivo.

Nel 1977 (L. 10/1977) l’onerosità viene estesa anche alle opere edificate al di fuori delle

lottizzazioni (quindi anche in attuazione diretta del PRG). L’onere di urbanizzazione è calcolato su

base forfetaria: per es. se un’area è destinata a edifici per 1000 persone e si suppone che di queste

20 saranno bambini in età scolare e la scuola è destinata a 500 bambini, allora per quell’area il costo

sarà di 20/500.

Gli elenchi delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria sono stati più volte integrati da

modifiche non testuali. Inoltre attualmente prevale la legislazione regionale. Per la Regione

Lombardia si veda l’art. 44 della L.r. 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio).

I titoli abilitativi previsti dall’art. 43 L.r. 12/2005 sono i provvedimenti o gli altri atti

amministrativi che abilitano alla costruzione. I provvedimenti sono i permessi di costruire, gli altri

atti sono le dichiarazioni di inizio attività (DIA).

DIA: in tutti i casi in cui lo svolgimento di un’attività privata è subordinato al rilascio di un

provvedimento della p.a., dove non vi sia un contingente e se il rilascio non è subordinato a

verifiche tecniche da svolgersi volta per volta, il provato può fare una dichiarazione di inizio

attività e iniziare l’attività. Quindi il privato è legittimato ex lege a svolgere l’attività, con l’onere

di informare l’amministrazione per consentirle di controllare se la propria valutazione di legittimità

sia corretta. Se la p.a. ritiene non esistenti i requisiti di legge può emettere un’inibitoria.

Legge 1150/1942, art. 28 comma 5 nn. 1) e 2)

Legge 10/1977 (Legge Bucalossi), artt. 1, 3 e 21

 Onerosità della concessione del permesso di costruire.

Il principio che emerge dall’art. 3 L. 10/1977 è che la concessione del permesso di costruire è

sottoposta ad un contributo diviso in oneri di urbanizzazine e in una quota proporzionale al

costo dell’edificazione. La dottrina configura questa seconda quota come una vera e propria

imposizione tributaria, perché è una prestazione patrimoniale imposta sull’investimento e l’investire

nell’edilizia è segno di disponibilità economica dell’individuo. Gli articoli successivi disciplinano i

casi di esenzione totale o parziale.

L’art. 12 L. 10/1977 contiene un vincolo di destinazione per i proventi dei contributi per i permessi

di costruire e delle relative sanzioni. Questa è una disciplina speciale rispetto al T.U. enti locali che

prevede che la totalità delle entrate fa fronte alla totalità delle uscite (art. 162 co. 2 T.U. enti locali).

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Appunti di Diritto urbanistico. Nello specifico gli argomenti trattati sono i seguenti: interessi coinvolti nell’attività edilizia, la struttura edilizia, aspetti igienico-sanitari, i beni immobili privati o pubblici, Ministero delle Infrastrutture e il Ministero della Difesa.