Diritto urbanistico

Diritto urbanistico

Il diritto urbanistico comprende un complesso di norme che regolano la pianificazione e l’utilizzazione del territorio. L’esigenza di un regolamento nasce in seguito all’ampliamento delle città in età moderna a causa dell’industrializzazione. L’urbanistica ha il compito di promuovere lo sviluppo edilizio, controllandone i livelli di sovraffollamento, inquinamento e inadeguatezza dei servizi igienici, e la protezione dell’ambiente.

Nell’ambito del diritto urbanistico rientra, oltre all’urbanistica, anche la materia dell’edilizia; entrambe riguardano il governo del territorio ma la prima consiste nella programmazione di pianificazioni delle modifiche del territorio, la seconda stabilisce le modalità attraverso cui possono realizzarsi le trasformazioni territoriali ammesse dal piano. Questa distinzione è ancora più evidente con l’introduzione del Testo unico in materia edilizia (2001), che riunisce e riordina tutte le norme in materia edilizia.

Per attività edilizia, in particolare, si intende la costruzione di manufatti stabili destinati a soddisfare bisogni abitativi o produttivi. L’urbanistica, come aspetto del governo del territorio, rientra tra le materie attribuite alla potestà legislativa e amministrativa delle Regioni.

Potestà legislativa delle regioni

In ambito legislativo le Regioni hanno una potestà legislativa concorrente poiché è comunque lo Stato a decidere, tramite leggi, i principi fondamentali a cui le Regioni si devono ispirare. Vi sono poi alcune Regioni, le Regioni ad autonomia speciale, che hanno una competenza legislativa esclusiva in materia urbanistica, infatti possono emanare leggi autonomamente purché esse rispettino la Costituzione e il Testo unico in materia edilizia.

Funzione amministrativa delle regioni

La funzione amministrativa in materia urbanistica è una funzione essenzialmente di pianificazione e si esplica attraverso l’emanazione di piani urbanistici e il rilascio di atti autorizzatori di interventi edilizi. La funzione amministrativa è esclusiva delle Regioni a partire dal 1977. Queste hanno il compito di:

• Approvare piani territoriali di coordinamento e piani intercomunali
• Approvare i piani regolatori generali e le relative varianti
• Fissare i termini per la formazione dei piani particolareggiati
• Approvare i regolamenti edilizi comunali e i programmi di fabbricazione

La tutela dell’ambiente e dei beni culturali è competenza esclusiva dello Stato. Questo ha anche il compito di identificare le linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, con riferimenti all’articolazione territoriale delle reti infrastrutturali, ai valori naturali e ambientali, alla difesa del suolo, al sistema delle città e delle aree metropolitane. Inoltre, spettano allo Stato i rapporti con gli organismi internazionali e il coordinamento con l’Unione europea, in materia di politiche urbane e di assetto territoriale.

Legge del 17 agosto 1942

La prima disciplina di carattere generale venne posta, in Italia, dalla Legge del 17 agosto 1942 n.1150. La legge introdusse nell’ordinamento italiano la distinzione fra due livelli di pianificazione dell’uso del suolo:

• Quello riguardante i singoli aggregati urbani: a questo livello vengono redatti i piani regolatori generali, che si attuano attraverso i piani particolareggiati di esecuzione
• Quello avente ad oggetto più ampie porzioni di territorio: a questo livello vengono redatti i piani territoriali di coordinamento, i piani regolatori intercomunali e le licenze edilizie

La legge del 1942 presentava varie lacune e venne travolta dall’opera di ricostruzione economica ed industriale del dopoguerra, finalizzata esclusivamente al profitto e alla speculazione fondiaria. Le città crebbero nel disordine, con progressivo depauperamento dei centri storici.

Legge-ponte del 1967

Per questi motivi nel 1967 venne emanata la Legge-ponte, che venne presentata come normativa parziale e temporalmente limitata nella prospettiva di una riforma urbanistica. Gli aspetti essenziali di tale legge riguardano:

• L’introduzione dei piani di lottizzazione come piani attuativi del piano regolatore generale
• L’estensione dell’obbligo di richiedere la licenza edilizia a qualsiasi costruzione da realizzare
• La determinazione di standard minimi di servizi pubblici
• La fissazione di limiti tassativi di edificabilità

Legge 28 gennaio 1977 n.10

Dopo la legge-ponte, però, continuavano a rimanere insoluti i grandi problemi connessi allo sfruttamento del suolo e nasceva, quindi, l’esigenza di una responsabile riforma urbanistica che fosse in grado di arginare la speculazione sulle aree di espansione urbana. Scopo primario di questa riforma doveva essere l’eliminazione di un ingiusto dualismo tra regime pubblico ed il regime privato delle aree fabbricabili.

Con la Legge 28 gennaio 1977 n.10 si sostituì la licenza con la concessione. Tale concessione era dovuta se l’intervento edilizio per cui era richiesta fosse conforme alle prescrizioni dei piani urbanistici. Il suo rilascio si connetteva al pagamento di un contributo correlato alle spese di urbanizzazione ed ai costi di costruzione. La legge previde anche che gli interventi sul territorio fossero eseguiti in base a programmi pluriennali di attuazione, aggravando le sanzioni amministrative e penali nei casi di abuso edilizio.

Legge 5 agosto 1978 n.475

La legge urbanistica successiva fu la Legge 5 agosto 1978 n.475 che definì le tipologie degli interventi ed affermò per la prima volta l’esigenza di accelerare il procedimento formativo dall’atto di consenso comunale alle trasformazioni minori.

Legge 25 marzo 1982 n.94

Rilevanti innovazioni alla disciplina generale vennero introdotte con la Legge 25 marzo 1982 n.94. Questa normativa esonerò dall’obbligo di dotarsi di programmi pluriennali di attuazione i Comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti e introdusse il silenzio-assenso. Questo venne sostituito, con la Legge 4 dicembre 1993 n.493, da un’articolata procedura di rilascio caratterizzata dalla previsione di un controllo sostitutivo da parte della Regione. L’intento dichiarato era quello di semplificare i procedimenti in materia edilizia ma la procedura apparve subito complessa.

Legge 28 febbraio 1985 n.47

L’abusivismo edilizio, nel frattempo, dilagava e iniziava a farsi strada la necessità del recupero delle opere illegittimamente realizzate. Con la legge 28 febbraio 1985 n.47 vennero regolamentate le procedure di sanatoria delle opere abusivamente realizzate fino al 1° ottobre 1983 e venne prevista l’adozione di varianti agli strumenti urbanistici finalizzate alla sanatoria. Inoltre:

• Venne specificata l’attività di vigilanza sull’edificazione e si provvide a delineare un più rigido sistema sanzionatorio
• Furono introdotte procedure semplificate per la formazione di strumenti urbanistici

Legge 50/1999

Per tentare di ordinare la complessa materia urbanistica venne emanata la legge 50/1999. Questa dispose che il Governo procedesse al riordino delle norme in materia di:

• Ambiente e tutela del territorio
• Urbanistica ed espropriazione

Il riordino della normativa doveva avvenire mediante l’emanazione di testi unici che comprendessero le disposizioni legislative e regolamentari. Di conseguenza vennero emanati:

• Il Codice dei beni culturali e del paesaggio
• Il Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità
• Il Testo unico in materia edilizia

Testo unico in materia edilizia (2002)

Il Testo unico in materia edilizia (2002) riunisce e riordina le norme legislative e regolamentari in materia edilizia nel tentativo di ricondurre ad unità organica il complesso materiale normativo sparso nei numerosi provvedimenti emanati dal 1942. Questo presenta numerosi elementi innovativi:

• Rimangono in vigore soltanto due titoli abilitativi: il permesso di costruire (nuova denominazione della concessione edilizia) e la denuncia di inizio attività
• Riduce la procedura per il rilascio del permesso di costruire e del permesso di agibilità
• Elimina la differenziazione di abitabilità e certificato di agibilità

Legge 30 luglio 2010 n.122

La Legge 30 luglio 2010 n.122 ha introdotto nel nostro ordinamento l’istituto della segnalazione certificata di inizio attività sostituendo la disciplina della dichiarazione di inizio attività. Inoltre ha stabilito che le espressioni segnalazione certificata di inizio attività e SCIA sostituiscono rispettivamente quelle di dichiarazione di inizio attività e DIA.

Decreto legge 2011 n.70

Il decreto legge 2011 n.70 ha introdotto modifiche alla disciplina vigente con la finalità di liberalizzare le costruzioni private e semplificare i procedimenti volti all’acquisizione dei necessari titoli per costruire. Le principali modifiche riguardano:

• L’introduzione del silenzio assenso per il rilascio del permesso di costruire
• L’estensione della SCIA agli interventi edilizi precedentemente compiuti con DIA
• Obbligo per i comuni di pubblicare sul proprio sito istituzionale gli allegati tecnici agli strumenti urbanistici
• Modalità di intervento in presenza di piani attuativi seppur decaduti

Legge 7 agosto 2012 n.134

Misure di semplificazione in materia di autorizzazioni e pareri per l’esercizio dell’attività edilizia sono state introdotte dal Legge 7 agosto 2012 n.134. Le principali novità riguardano:

• La conferma dello Sportello Unico per l’Edilizia
• La ridefinizione dei termini per il rilascio del permesso di costruire

Legge 9 agosto 2013 n.98

Ulteriori modifiche sono state apportate dalla Legge 9 agosto 2013 n.98. Le principali innovazioni sono:

• La proroga del termine dei lavori
• L’ampliamento della ristrutturazione edilizia anche agli interventi di demolizione e ricostruzione di un edificio con il medesimo volume ma con sagoma diversa
• La possibilità di chiedere il certificato di agibilità anche per singoli edifici o porzioni dello stesso stabile

Legge 11 novembre 2014 n.164

Le ultime modifiche sono state introdotte dalle Legge 11 novembre 2014 n.164 al fine di semplificare le procedure edilizie e ridurre gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese.

Normativa attuale in materia di paesaggio

Secondo la normativa attuale in materia di paesaggio:

• Le funzioni amministrative di tutela dei beni paesaggistici sono esercitate dallo Stato e dalle Regioni. Al Ministero per i beni e le attività culturali spetta la potestà di indirizzo e di vigilanza
• Sono sottoposti alle disposizioni del Decreto legislativo 42/2004 gli immobili e le aree indicate nell’articolo 1336, le aree indicate dall’articolo 142, gli immobili e le aree comunque sottoposti a tutela dei piani particolareggiati
• Le Regioni predispongono piani paesaggistici, piani urbanistici territoriali che hanno specifica considerazione dei valori paesistici

La pianificazione urbanistica di direttive

La pianificazione urbanistica disciplina la distribuzione spaziale degli interventi nel territorio e organizza i relativi strumenti strutturali per un ordinato sviluppo del territorio che si dimostri compatibile con lo sviluppo economico. Spettano alla pianificazione urbanistica compiti di controllo e di indirizzo delle trasformazioni del territorio assolvendo a tali compiti attraverso un insieme combinato di disposizioni inserite in strumenti o piani urbanistici.

I piani urbanistici costituiscono strumenti di controllo e di indirizzo dello sviluppo urbanistico. La legislazione vigente precede una gamma molto vasta e differenziata di piani urbanistici. I tipi principali di piano sono:

• I piani territoriali di coordinamento regionali e provinciali: indirizzano a fini di coordinamento la programmazione e la pianificazione urbanistica degli enti locali. La loro funzione è fornire direttive ampie rivolte ad orientare e coordinare gli interventi urbanistici ed edilizi in un ambito territoriale più vasto di quello comunale
• I piani regolatori generali intercomunali: coordinano le direttive riguardanti l’assetto urbanistico di due o più comuni limitrofi. La loro funzione è fornire direttive ampie rivolte ad orientare e coordinare gli interventi urbanistici ed edilizi in un ambito territoriale più vasto di quello comunale
• I piani regolatori generali comunali: traducono le direttive generali in prescrizioni più precise con riferimento alla totalità del territorio di un comune. Sono finalizzati alla regolamentazione operativa dell’assetto urbanistico del territorio comunale
• I programmi pluriennali di attuazione: sono finalizzati alla regolamentazione operativa dell’assetto urbanistico del territorio comunale
• I piani particolareggiati di esecuzione e piani di lottizzazione: rappresentano strumenti di attuazione dei piani regolatori generali. Hanno finalità attuative dei piani sopra-ordinati
• I piani speciali di zona: hanno finalità attuative dei piani sopra-ordinati

Il sistema di pianificazione urbanistica si articola in una serie di procedimenti tra loro collegati rivolti a conferire un assetto ordinato al territorio. La distinzione tra pianificazione di direttive, operativa e di attuazione ha portato a caratterizzare il sistema pianificatorio urbanistico con un rapporto di gerarchia tra i piani. I piani urbanistici sono, in genere, composti da:

• Una relazione sulle scelte fondamentali e sugli indirizzi che sono stati assunti per la redazione del piano, sui problemi e sulle soluzioni proposte
• Elaborati grafici in numero adeguato
• Elaborati normativi contenenti le prescrizioni per l’attuazione del piano

Nei procedimenti di pianificazione urbanistica deve essere anzitutto garantita l’autonomia degli Enti locali il cui territorio è interessato dalle previsioni del piano. Inoltre è fondamentale la partecipazione dei soggetti interessati alla formazione dei provvedimenti amministrativi che li riguardano. Il soggetto privato che partecipa è libero di presentare osservazioni e opposizione nel corso dello stesso procedimento di formazione dei piani.

La legge urbanistica del 1942 prevede due livelli di pianificazione nell’ambito del governo del territorio:

• Il primo riguarda i singoli aggregati urbani ed è di competenza comunale
• Il secondo ha ad oggetto porzioni di territorio più ampie di quelle dei singoli centri abitati

Piano territoriale di coordinamento

Il piano territoriale di coordinamento si inserisce nel secondo livello di pianificazione e rappresenta il più importante strumento urbanistico di direttive. Questo ha lo scopo di orientare e coordinare l’attività urbanistica da svolgere in determinate parti del territorio nazionale e attuare una sistemazione omogenea di vasti comprensori comprendenti varie zone di insediamento, stabilendo le direttive principali da specificare mediante i piani urbanistici comunali. Tale piano, quindi, è rivolto:

• Ad individuare e separare nel territorio determinate aree destinate ad insediamenti residenziali, direzionali, industriali, agricoli, edilizi ecc., fissando la collocazione più adatta
• Ad assicurare la conservazione degli aggregati edilizi esistenti

Le direttive del piano di coordinamento devono riferirsi in via principale:

• Ad una zonizzazione di massima rivolta a individuare le parti del territorio da riservare a speciali destinazione e quelle che devono considerarsi soggette a speciali vincolo o limitazioni di legge
• Alla localizzazione dei nuovi nuclei edilizi e degli impianti di particolare natura ed importanza
• Alla localizzazione delle principali linee di comunicazione stradali

L’elaborazione e l’approvazione del piano territoriale di coordinamento spettano alle Regioni, nelle quali il piano assume diverse denominazioni. Le Regioni devono anche indicare i confini del piano, che possono coincidere con quelli dell’intero territorio regionale oppure con una parte di esso. La disciplina del procedimento di approvazione varia da Regione a Regione e talvolta viene pure previsto che il piano territoriale debba essere approvato con legge regionale.

Alla predisposizione del documento seguono l’esame da parte del Consiglio regionale, l’approvazione e la pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione. Una copia del piano, poi, deve essere depositata nelle segreterie di ciascun comune del territorio interessato, affinché chiunque possa prenderne visione. Il piano territoriale ha vigore a tempo indeterminato ma allo stesso tempo possono essere apportate varianti, con il medesimo procedimento valido per l’approvazione.

L’articolo 15 della Legge 8 giugno 1990 n.142 ha introdotto tra i compiti delle Province la predisposizione ed adozione di un piano territoriale di coordinamento ad estensione provinciale, da inquadrarsi secondo le direttive fissate dalla legislazione e dai programmi regionali. Tale piano deve indicare:

• Le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti
• La localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione
• Le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque
• Le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali

Piano paesaggistico

Il piano paesaggistico è attualmente disciplinato dal Decreto legislativo 26 marzo 2008 n.63. Il codice dei beni culturali e del paesaggio, nella sua formulazione originaria, ha previsto la pianificazione paesaggistica obbligatoria estesa a ricomprendere l’intero territorio regionale ed ha dettato un contenuto analitico minimo di questa pianificazione. La modifica del 2008 ha optato, invece, per la possibilità preferenziale che vi siano più piani intraregionali, piuttosto che un unico piano paesaggistico regionale.

Il piano paesaggistico è uno strumento di pianificazione che va inquadrato in un complesso sistema di protezione dei beni paesaggistici articolato attraverso l’imposizione di vincoli su determinate parti del territorio tutelate per legge, su immobili... (Il testo si interrompe qui)