Diritto urbanistico - Appunti

Diritto urbanistico

Introduzione al diritto

Cos'è il diritto? È quel principio di coesione tra le persone. L’uomo, quando da una condizione beduina entra nella società, si dà delle regole. Una società è tanto più cementata quanto più si dà delle regole, delle leggi condivise ed accettate dalla società. Ad un certo punto nella storia accade un fatto importante: viene creato lo Stato.

Cos'è lo stato?

Esso è costituito da determinati elementi:

• Territorio: non c’è Stato che non ha un suo territorio. Un territorio con un certo numero di abitanti al suo interno;
• Popolo: è quel complesso di persone che uno Stato identifica come propri cittadini.

Il territorio e il popolo sono elementi materiali.

Ordinamento giuridico: lo Stato è tale sia perché i cittadini si sono messi d’accordo per attribuire determinati poteri, sia perché lo Stato detta norme e regolamenti vincolanti la popolazione. Senza ordinamento giuridico non c’è Stato.

Ordinamento giuridico

Di cosa si compone l’ordinamento giuridico? Dobbiamo distinguere il comando giuridico dagli altri. Il comando giuridico ha il potere della coattività, può essere imposto anche a chi non lo rispetta. Lo Stato non può recedere di fronte a una inottemperanza dell’ordinamento, altrimenti non sarebbe Stato.

Fonti del diritto

• Leggi: l’ordinamento è il complesso delle leggi e dei regolamenti.
• Regolamenti: l’ordinamento giuridico.

Le leggi contengono precetti, ordini e divieti, e sono degli atti attraverso i quali si regolamenta l’attività dei soggetti e i comportamenti che intercorrono tra i soggetti stessi. Le leggi sono fatte dal Parlamento, costituito dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica. La legge è quella norma approvata dalla Camera e dal Senato nello stesso testo. Se il Senato apporta delle modifiche al testo, la legge deve essere approvata dalla Camera con le modifiche che vengono fatte al testo.

Legge formale: è il testo che deriva dall’approvazione dei due rami del Parlamento. Nessun altro può fare leggi, ad eccezione di alcune regioni.

Teoria della tripartizione dei poteri

• Potere legislativo: Leggi
• Potere esecutivo: Atti amministrativi
• Potere giudiziario: Sentenze

Oltre alla legge formale vi sono le leggi materiali, che sono delle leggi che vengono fatte dal Governo. Sono leggi materiali i:

• Decreti legge
• Decreti legislativi (o leggi delegate)

Le leggi fatte dal Governo sono leggi come le altre. Perché si fa questa deroga? Art. 77 Costituzione. Nei casi di assoluta urgenza il Governo assume su di sé la responsabilità di fare una legge che serve per affrontare quella necessità, emanando una norma chiamata decreto legge. Il decreto legge vale per 60 giorni e, per non decadere, deve andare alle due Camere ed essere convertito in legge. Mentre i decreti legge sono giustificati dall’urgenza, i decreti legislativi sono legittimati da altre motivazioni. Tutte quelle materie che richiedono una profonda conoscenza del problema da risolvere e su cui intervenire, vengono trattate dal Governo perché, a differenza del Parlamento, ha gli uffici ed i mezzi per conoscere bene la materia da trattare, di origine eminentemente tecnica. In questi casi il Parlamento delega al Governo la potestà di emanare tali norme. È il Parlamento stesso che si spoglia delle sue facoltà, facendo fare il testo al Governo, il quale metterà in moto le sue strutture per informarsi e sapere cosa e come affrontare la materia.

Il potere giudiziario, costituito dalla Magistratura, emana solo sentenze, che costituiscono l’applicazione di norme di legge. Il giudice valuta fra il precetto generale della legge e il caso specifico, se questo è più o meno conforme a legge (giudica). La legge dispone solo per il futuro, quindi non è possibile che una legge regoli un qualcosa che è già passato: principio della retroattività delle leggi. Le leggi sono in vigore dal momento che vengono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale, e vive fino a quando non viene abrogata da un’altra legge: da quel momento quella legge non è più in vigore perché entra in vigore una legge successiva che ha un articolo che dice che la legge precedente, l’articolo o il comma che la riguardano, è abrogato dalla legge che sta per entrare in vigore (abrogazione esplicita). Quando una legge non dice che la legge precedente è abrogata, si hanno più leggi che trattano la stessa materia creando confusione. Si ricorre all’abrogazione implicita. Nel caso che esista una legge successiva che disciplina in maniera completa una materia disciplinata da una legge precedente senza che venga detto che va ad abrogarla, per l’abrogazione tacita vale la legge successiva.

Principio territoriale

Ogni Stato emana delle leggi che valgono solo entro i confini dello Stato stesso; oltre i confini valgono le leggi dell’altro Stato.

Regolamenti

Perché sono necessari i regolamenti? La prima caratteristica della legge è che essa è generale ed astratta e vale per il futuro. Molte volte in molte materie la legge non basta. Se la legge è generale ed astratta non può andarsi ad occupare di nozioni tecniche specifiche, caso per caso.

Si usa il regolamento, quando si deve scendere nel dettaglio. Si hanno due tipi di regolamento:

• Regolamento esecutivo: la legge disciplina in via generale ed astratta; per i dettagli attuativi viene emanato un regolamento. Tale regolamento contiene dunque i dettagli esecutivi della legge;
• Regolamento autonomo: ogni ente pubblico può emanare un regolamento proprio per autogestirsi, si autodisciplina nella sua regolamentazione interna.

I regolamenti sono fonti del diritto, e sono emanati dalla Pubblica Amministrazione. I regolamenti sono degli atti amministrativi, sono provvedimenti a carattere generale emanati dai soggetti che compongono la P.A.

Pubblica amministrazione

Il Governo con i ministri, i prefetti e tutti gli enti locali vanno a costituire la Pubblica Amministrazione. Secondo la teoria della tripartizione dei poteri, la P.A. incide nel potere esecutivo, ne fa parte. Il primo tipo della P.A. è il Governo, fatto dal Consiglio dei Ministri, dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri stessi. Il secondo tipo sono gli enti pubblici, che sono:

• Enti territoriali: sono le Regioni, le Province, i Comuni; si chiamano così perché il territorio entra a far parte della loro strutturazione;
• Enti non territoriali: sono enti nazionali ed enti diversi;
• Enti sanitari: sono le a.s.l., gli enti ospedalieri;
• Enti vari.

Tutti questi enti sono delle persone giuridiche, il che significa che hanno la stessa attitudine ad avere obblighi e diritti come le persone fisiche (sono delle finzioni giuridiche). E persone giuridiche pubbliche si esprimono tramite atti amministrativi.

Gli strumenti dell'attività dell'ente pubblico

Gli strumenti dell’attività dell’ente pubblico sono gli organi, che sono strumenti attraverso i quali una persona giuridica pubblica si esprime e vuole. Gli organi sono strumenti stabiliti dalla legge.

• Comune: sindaco, giunta comunale, consiglio comunale;
• Provincia: presidente, giunta provinciale, consiglio provinciale;
• Regione: presidente, giunta regionale, consiglio regionale.

Questi sono gli organi degli enti territoriali. Ente pubblico – persona giuridica pubblica – per fare delle cose deve avere gli strumenti – gli organi. Le persone giuridiche pubbliche sono impersonate, sono incardinate su persone fisiche. L’ordinamento dà a ciascun organo un compito specifico.

Quali possono essere gli atti amministrativi?

• Delibere: sono atti amministrativi emanati da organi collegiali – atti collegiali: provengono da organi formati da più di una persona;
• Ordinanze: sono atti di organi monocratici, che in genere vengono emanate in caso di urgenze;
• Decreti: sono atti monocratici emessi da un organo monocratico;
• Ingiunzioni: atti monocratici. Vengono fatte o in caso di abusi (ad es. in caso di abuso edilizio il sindaco ordina la demolizione. Se non si può demolire viene applicata una sanzione pecuniaria).

Caratteri dell'attività amministrativa

Imperatività

Coattività

Ad un ordine deve seguire l’obbedienza, ad un divieto deve seguire l’obbedienza.

Principio di legalità: art. 97 Costituzione

Tutta l’attività della P.A. deve rispondere al principio della legalità: deve essere garantita l’imparzialità ed il buon andamento dell’amministrazione stessa. Si pone quindi il caso della legittimità e della validità dell’amministrazione. Quali sono gli strumenti per intervenire in caso di illegittimità per riportare un atto amministrativo a criterio di legalità?

Vizi dell'atto amministrativo

• Incompetenza: si ha quando un organo si attribuisce la competenza di un altro, e fa una cosa che non è competente di fare;
• Violazione di legge: non viene rispettato il procedimento;
• Eccesso di potere: attiene alla volontà. L’amministrazione deve emettere in ogni circostanza gli atti che vanno a soddisfare nel modo migliore l’interesse pubblico. Il sintomo dell’eccesso di potere è quando la P.A. non spiega perché ha fatto quella scelta invece di un’altra. Se non avviene si ha un sintomo dell’eccesso di potere (vizio di difetto di motivazione).

Le leggi formali le fa il Parlamento. Il Governo è organo esecutivo.

Potere giudiziario

• Corte costituzionale: verifica la compatibilità delle leggi con la Costituzione;
• Ordine giudiziario
• Giustizia ordinaria: giudice di pace, tribunale, corte d’appello, corte di cassazione (diritti soggettivi);
• Giustizia amministrativa: tribunali amministrativi regionali, Consiglio di Stato (interessi legittimi).

Fonti normative

• Costituzione
• Leggi: non possono derogare alla costituzione;
• Regolamenti: devono uniformarsi alle leggi.

Urbanistica

Governo del territorio, appartiene alla legislazione concorrente.

Articolo 117

La potestà legislativa si divide in alcuni ambiti:

• Esecutivo dello Stato
• Esclusivo Regione
• Legislazione concorrente Stato/Regione

Legislazione esclusiva dello Stato: politica estera, rapporti internazionali, moneta, forze armate, immigrazione, tutela dell’ambiente e dei beni culturali.

Legislazione concorrente: valorizzazione dei beni culturali e ambientali, governo del territorio. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali riservata alla legislazione dello Stato.

Lo Stato fa leggi cornice o leggi quadro all’interno delle quali le Regioni propongono la normativa di dettaglio.

Esclusiva Regioni: spetta alle Regioni; materia non espressamente prevista per lo Stato.

La pubblica amministrazione

La Pubblica Amministrazione è un complesso di enti pubblici dotati di persona giuridica pubblica che vuol dire che gli enti sono soggetti di diritto.

Incompetenza: vizio di un atto non emanato da organo competente.

A cosa serve la P.A.? Essa esercita pubbliche funzioni attribuite con legge. Il suo fine è l’interesse comune. Come agisce? L’attività della P.A. è:

• Paritetica: quando acquista una proprietà, o una fornitura senza concorso pubblico;
• Autoritativa: questa si distingue in:
• Vincolata: l’attività della P.A. verifica se vengono rispettati i requisiti, i presupposti previsti dalla legge (es. il rilascio del permesso di costruire);
• Discrezionale: ad es. piano regolatore, piani in generale.

Caratteristiche della P.A. sono:

• Principio della legalità;
• Principio della legittimità;
• Principio della imparzialità;
• Buon andamento (efficacia ed efficienza della P.A.);
• Trasparenza.

La violazione dei limiti stabiliti dall’art. 97 porta la P.A. a rispondere dei danni causati ai cittadini e ne risponde il funzionario responsabile dell’atto illegittimo.

L'attività amministrativa

L’attività amministrativa è procedimento che approda ad un atto amministrativo. La legge 241/90 reca le regole generali per tutti i procedimenti (principi generali).

I procedimenti iniziano d’ufficio o su impulso di parte;

• Fase istruttoria;
• Fase finale: adozione del provvedimento, che è un atto amministrativo con contenuto decisorio.

Il procedimento ha:

• Avvio: la P.A. informa i destinatari che è iniziato il procedimento;
• Responsabile del procedimento;
• Ad ogni procedimento è garantita partecipazione ed accesso;
• Obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento;
• Obbligo di motivazione (che deve essere recata da ogni provvedimento);
• Il provvedimento può essere:
• Collegiale: delibere
• Monocratico: ordinanza sindacale, decreto di esproprio

Riforma Bassanini

• Funzioni di indirizzo: organi politici;
• Funzioni di gestione (sono l’attuazione delle funzioni di indirizzo): dirigenti.

Atto amministrativo: caratteri ed elementi

• Sono tipici;
• Efficace ed esecutivo (può essere eseguito dall’autorità che lo ha emanato);
• Autoritativo (la P.A. agisce in via autoritativa e non paritetica);
• Ha destinatari determinati o determinabili (permesso di costruire, piano regolatore);
• Legittimo: è esente da incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere (vizi atti amministrativi). L’eccesso di potere è costituito da figure sintomatiche dell’eccesso di potere che sono:
• Sviamento: si adotta il provvedimento per fare una cosa non prevista dal provvedimento;
• Illogicità;
• Contraddittoria.

Tutti questi vizi rendono l’atto annullabile. L’atto viene annullato dal giudice amministrativo o dalla P.A. in “via di autotutela”.

Motivato: non sono ammessi atti generali.

La P.A. si esprime anche tramite il silenzio significativo, che sta ad indicare silenzio assenso, o silenzio rifiuto.

Inerzia

Diritto urbanistico

• 1865: primo tentativo di diritto urbanistico. È una legge con la quale si dava facoltà ai Comuni a fare dei piani regolatori. Era orientata ai profili igienici sanitari degli abitati;
• 1885: Legge di Napoli, che era in una condizione igienico – sanitaria precaria. Ha introdotto l’...