Diritto urbanistico

DIRITTO

URBANISTICO

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INDICE

CAPITOLO 1:

CAPITOLO 1.................................................................................................................................... 2

IL DIRITTO URBANISTICO E LA SUA EVOLUZIONE STORICA.....................................................2

CAPITOLO 2.................................................................................................................................... 5

LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA DI DIRETTIVE.......................................................................5

CAPITOLO 3.................................................................................................................................... 8

LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA METROPOLITANA E COMUNALE........................................8

CAPITOLO 4.................................................................................................................................. 11

REGOLAMENTO EDILIZIO E PROGRAMMA DI FABBRICAZIONE..............................................11

CAPITOLO 17: LA DENUNCIA DI INIZIO DELL’ATTIVITA’……………………………….42

CAPITOLO 18: L’AGIBILITA’ DEGLI EDIFICI……………………………………………….43

CAPITOLO 19: LE SANZIONI IN MATERIA URBANISTICA………………………………..44

CAPITOLO 20: LE LOTTIZZAZIONI ABUSIVE……………………………………………….48

CAPITOLO 21: SANATORIA EDILIZIA………………………………………………………..49

CAPITOLO 1

IL DIRITTO URBANISTICO E LA SUA EVOLUZIONE STORICA

Il diritto urbanistico, che è parte del diritto amministrativo, comprende un complesso di

norme che regolano la pianificazione e l’utilizzazione del territorio.

L’urbanistica rientra fra le materie attribuite alla potestà legislativa ed amministrativa delle

Regioni. Per quanto riguarda la funzione legislativa alle Regioni a statuto ordinario è attribuita una

potestà legislativa concorrente nel senso che rimane comunque riservata allo Stato la

determinazione, per mezzo di leggi quadro o cornice, dei principi fondamentali cui la normativa

regionale deve ispirarsi. Alle Regioni ad autonomia speciale invece, è attribuita una competenza

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legislativa esclusiva in materia urbanistica, cioè tale potestà può svolgersi in maniera piena purché

nel rispetto della Costituzione.

La funzione amministrativa in materia urbanistica è una funzione essenzialmente di

pianificazione e si esplica attraverso l’emanazione di atti amministrativi di carattere generale (piani

urbanistici) o specifico (rilascio di atti autorizzatori di interventi edilizi) che incidono sul diritto di

proprietà dei cittadini, regolamentandolo e limitandolo in vario modo. Titolari di tale funzione sono

diversi soggetti: Regioni, Stato, Comuni, Province ma anche aree metropolitane, comunità montane,

aree protette.

La prima disciplina urbanistica venne posta in Italia dalla legge 17/08/1942 n° 1150.

La legge introdusse nell’ordinamento italiano la distinzione fra due livelli di pianificazione

dell’uso del suolo: quello riguardante i singoli aggregati urbani e quello avente ad oggetto più

ampie porzioni di territorio.

Al primo livello si previde così la redazione di piani regolatori generali, obbligatoria per i

Comuni compresi in appositi elenchi approvati con decreto del Ministro per i lavori pubblici. Al

secondo livello invece, fu prevista la redazione di piani territoriali di coordinamento per porzioni di

territorio individuate sempre dal Ministero dei Lavori Pubblici.

La legge del 1942 presentava, però, varie lacune e venne letteralmente travolta dall’opera

di ricostruzione economica ed industriale del dopoguerra.

Si approdò così alla legge – ponte del 6/08/1967 n° 765 che prevedeva l’introduzione del

piano di lottizzazione convenzionato come strumento alternativo per l’esecuzione del piano

regolatore generale e l’estensione dell’obbligo di richiedere la licenza edilizia a qualsiasi

costruzione da realizzare in ogni parte del territorio comunale (non solo nel centro abitato).

Rimanevano, comunque, insoluti diversi problemi.

Si giunse così alla legge 28/01/1977 n° 10 (legge Bucalossi) che ha sostituito la licenza

edilizia con la concessione. Tale concessione era dovuta se l’intervento edilizio per cui era richiesta

fosse conforme alle prescrizioni dei piani urbanistici; era irrevocabile; poteva essere trasferita

insieme all’area ed era onerosa. Il suo rilascio, cioè, si connetteva al pagamento di un contributo

correlato alle spese di urbanizzazione ed ai costi di costruzione.

La legge prevede altresì che gli interventi sul territorio fossero eseguiti in base a

programmi pluriennali di attuazione dello strumento urbanistico generale.

A tale legge fece seguito la legge 5/08/1978 n° 457 che affermò per la prima volta

l’esigenza di accelerare il procedimento formativo dell’atto di consenso comunale alle

trasformazioni minori, sottraendo altresì le stesse ad ogni contributo del privato.

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Rilevanti innovazioni alla disciplina generale vennero, poi, introdotte dal D.L. 23/01/1982

n° 9 (cioè il Decreto Nicolazzi). Questa normativa esonerò dall’obbligo di dotarsi di programmi

pluriennali di attuazione i Comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti e previde l’introduzione

del silenzio –assenso per le concessioni edilizie, successivamente eliminato dalla legge 4/12/1993

n° 493 che sostituì all’assentimento silenzioso delle istanze di concessione edilizia, un’articolata

procedura di rilascio che apparve subito complessa.

L’abusivismo edilizio frattanto dilagava e venne introdotta la legge 28/02/1985 n° 47 che

regolamentò le procedure di sanatoria delle opere abusivamente realizzate.

Successivamente venne emanata la legge n° 50/1999 che riordinò le norme in materia di:

edilizia e di beni culturali e ambientali.

Il testo unico in materia edilizia, dopo diversi rinvii, è definitivamente entrato in vigore il

30/06/2003. Esso presenta numerosi elementi innovativi:

• La riduzione dei titoli abilitativi a due soltanto: il permesso di costruire e la

denuncia di inizio attività;

• È stato istituito lo sportello unico dell’edilizia;

• È stata eliminata la differenziazione tra certificato di abitabilità e certificato di

agibilità, prevedendo solo il certificato di agibilità anche per i locali ad uso

abitativo.

Il Testo Unico in materia di beni culturali e ambientali invece, fa distinzione fra:

• Beni e località soggetti a tutela per il loro notevole interesse pubblico, inseriti in

appositi elenchi redatti dalle Regioni e pubblicati per almeno 3 mesi negli Albi

pretori dei Comuni interessati;

• Beni comunque tutelati per legge.

Sono tali i territori costieri entro i 300 metri dalla battigia, i fiumi, i torrenti e i corsi

d’acqua, le montagne per la parte eccedente i 1600 metri, i ghiacciai, i vulcani, i territori coperti da

boschi e foreste. 4

CAPITOLO 2

LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA DI DIRETTIVE

La pianificazione urbanistica disciplina la distribuzione spaziale degli interventi nel

territorio e organizza i relativi strumenti strutturali (cioè i piani) per un ordinato sviluppo del

territorio che si dimostri compatibile con lo sviluppo economico.

I piani urbanistici costituiscono, dunque, strumenti di controllo e di indirizzo dello

sviluppo urbanistico.

Essi sono classificati dalla dottrina secondo un rapporto di gerarchia a piramide rovesciata,

nel senso che vi sono strumenti dotati di valore prescrittivo nei confronti dei piani di livello

inferiore. 5

I tipi principali di piano sono: i piani territoriali di coordinamento regionali e provinciali, i

piani regolatori generali comunali, i programmi di fabbricazioni (e il regolamento edilizio), i piani

particolareggiati di esecuzione, i piani di lottizzazione, i piani per gli insediamenti produttivi, i

programmi pluriennali di attuazione, i piani speciali di zona (come i piani per l’edilizia economica e

popolare e i piani di recupero) e altri piani di indirizzo urbanistico, come:

Il piano comprensoriale, formato e gestito da un consorzio di Comuni è uno

a) strumento di pianificazione a livello intermedio tra la dimensione regionale e quella

comunale. Tale piano è rivolto a regolamentare quelle parti del territorio della

Regione che necessitano di una disciplina unitaria e programmata, in

considerazione delle molteplici interrelazioni che uniscono i Comuni in esse

compresi.

Il piano regolatore intercomunale che può essere disposto quando per le

b) caratteristiche di sviluppo degli aggregati edilizi di due o più Comuni confinanti si

riconosca opportuno il coordinamento delle direttive riguardanti l’assetto

urbanistico dei Comuni stessi. È uno strumento di pianificazione sovracomunale di

ridotta efficacia, poiché facoltativo e limitato dalla scarsa attitudine dei Comuni a

trovare momenti associativi.

I piani delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale hanno lo scopo di individuare

c) le aree da destinare a nuovi insediamenti di particolari tipi di industrie e di orientare

gli investimenti verso le aree prescelte.

I piani territoriali paesistici sono diretti a disciplinare l’assetto dei complessi

d) immobiliari aventi un caratteristico valore estetico, nonché a regolamentare

l’utilizzazione delle zone di notevole interesse ambientale, in una prospettiva di

protezione organica delle bellezze naturali e di difesa dei particolari e singolari

aspetti del paesaggio.

La formazione di tali piani è obbligatoria e spetta alle Regioni con la

collaborazione della Sovraintendenza per i beni ambientali ed architettonici e degli

uffici tecnici dei Comuni interessati. Essi, inoltre, devono essere pubblicati,

mediante deposito, per un periodo di 3 mesi, nelle segreterie di tutti i Comuni

interessati. Il piano, infine, è approvato con decreto del Presidente della Regione,

che può introdurre le modificazioni ritenute opportune, sentito il parere del Servizio

regionale per i beni ambientali.

Contro il piano possono produrre opposizione tutti gli interessati entro il termine di

3 mesi dall’avvenuta pubblicazione.

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I piani pluriennali di sviluppo economico e sociale che prevedono, tenendo conto

e) della realtà della zona interessata, le concrete possibilità di sviluppo nei vari settori

economici, produttivi e sociali.

Tali piani sono predisposti dalle Comunità montane. Queste ultime sono unioni di

Comuni, enti locali costituiti fra comuni montani, anche appartenenti a province

diverse, per la valorizzazione delle zone montane.

Il piano di bacino si colloca al di sopra degli altri strumenti di pianificazione

f) ambientale. La legge lo definisce come piano territoriale di settore, nel senso che

esso può intervenire solo in quei settori e per quelle finalità che sono indicate dallo

stesso testo normativo.

Il piano territoriale del parco che sostituisce ad ogni livello i piani territoriali

g) paesistici, piani urbanistici ed ogni altro strumento di pianificazione.

Tale piano si occupa di individuare: i sistemi di accessibilità veicolare e pedonale, i

sistemi di attrezzature e servizi per la gestione del parco, gli indirizzi e i criteri per

gli interventi di tutela e valorizzazione dell’ambiente naturale.

Il piano territoriale di coordinamento regionale ha lo scopo di orientare e coordinare

l’attività urbanistica da svolgere in determinate parti del territorio nazionale.

Tale piano, la cui formazione non è obbligatoria, è rivolto, pertanto:

Ad individuare e separare nel territorio determinate aree destinate ad insediamenti

 edilizi, residenziali, direzionali, industriali, agricoli, ecc., fissando la collocazione

più adatta di ciascuna zona di insediamento, in relazione ai centri di produzione e di

lavoro.

Ad assicurare la conservazione degli aggregati edilizi esistenti.

 A determinare la natura e l’estensione degli impianti pubblici comunali alle varie

 zone.

L’elaborazione e l’approvazione del piano territoriale di coordinamento spettano alle

Regioni. Il piano territoriale ha vigore a tempo indeterminato, ma allo stesso possono essere

apportate varianti, con il medesimo procedimento previsto per l’approvazione.

Le direttive del piano territoriale di coordinamento di regola non vincolano i privati, ma

alcune leggi regionali prevedono che tali piano possano contenere anche prescrizioni

immediatamente efficaci nei confronti dei privati.

Il piano territoriale di coordinamento provinciale determina gli indirizzi generali di assetto

del territorio provinciale ed indica: 7

Le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle

 sue parti.

La localizzazione delle infrastrutture e delle linee di comunicazione.

 Le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico –

 forestale.

Le aree in cui istituire i parchi o riserve naturali.



Anche tale piano non è immediatamente vincolante per i privati.

CAPITOLO 3

LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA METROPOLITANA E COMUNALE

Il piano regolatore generale comunale è lo strumento urbanistico che fissa le direttive

generali di sistemazione della totalità del territorio di un Comune, anche con imposizione di limiti e

condizioni di uso alla proprietà privata dei suoli, al fine di garantirne la funzione sociale.

Il contenuto essenziale del piano, quindi, si identifica in previsioni di localizzazione (con le

quali determinate aree vengono destinate a servizi di interesse pubblico e, come tali, preordinate

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all’espropriazione) e previsioni di zonizzazione (con cui il territorio comunale viene diviso in zone,

con determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna di esse).

Il piano regolatore generale si compone, in genere:

Di una relazione che descrive: la situazione geografica ed ambientale del territorio

 comunale, le esigenze economiche, demografiche e sociali della popolazione

residente, i criteri che hanno ispirato la redazione del piano e gli scopi che esso

intende perseguire;

Di una parte tavolare, consistente in una serie di planimetrie del territorio

 comunale che ne inquadrano la posizione geografica, individuano la zonizzazione

generale e riproducono singole zone aventi caratteristiche peculiari;

Di una parte normativa, che stabilisce i caratteri e le prescrizioni riguardanti

 ciascuna zona con specificazione degli interventi ammessi, degli “indici di

fabbricabilità” e delle destinazioni d’uso consentite.

Per quanto riguarda la natura giuridica del piano regolatore, la dottrina non è concorde.

Infatti: Alcuni Autori lo configurano come atto di natura provvedimentale, limitando i

 destinatari delle prescrizioni soltanto ai soggetti cui si rivolge e ricollegando alla

sua violazione sanzioni esclusivamente amministrative e non civilistiche;

Altri ne affermano la natura normativa, e gli attribuiscono efficacia regolamentare,

 con effetti generali e conseguente possibilità di applicazione anche delle sanzioni

civilistiche;

Altri ancora ne prospettano una natura mista, rilevando che le prescrizioni

 contenute nelle norme di attuazione, dirette a regolamentare i futuri interventi di

trasformazione urbanistica ed edilizia, pongono una disciplina astratta come tale

riconducibile nello schema della norma, mentre le prescrizioni contenute nelle

localizzazioni e nelle zonizzazioni hanno un immediato effetto conformativo delle

proprietà interessate ed hanno perciò natura provvedimentale.

La formazione del piano regolatore generale è obbligatoria:

Per i Comuni compresi in elenchi formati dal Ministero dei Lavori Pubblici tra il

 1954 e l’1/4/1972;

Per i Comuni compresi in elenchi formati dalle Regioni, dopo l’1/4/1972.



Tutti gli altri Comuni hanno comunque la facoltà di formare il piano regolatore generale

del proprio territorio.

Il procedimento di formazione prevede le seguenti fasi principali:

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Elaborazione tecnica dello schema di piano, eseguita direttamente dagli uffici

 tecnici dei Comuni, o demandata a progettisti “esterni” appositamente incaricati

dalle amministrazioni comunali;

Acquisizione dei pareri degli enti locali;

 Delibera di adozione del piano, emanata dal Consiglio comunale e che diventa

 esecutiva 10 giorni dopo la pubblicazione;

Pubblicazione del piano adottato, mediante deposito nella segreteria comunale per

 la durata di 30 giorni consecutivi, durante i quali chiunque può prenderne visione.

Dell’avvenuto deposito deve essere data comunicazione mediante avviso affisso

all’Albo pretorio;

Possibilità di presentare osservazioni nei 30 giorni successivi a quelli previsti per il

 deposito nella segreteria comunale;

Delibera del Consiglio comunale in ordine alle osservazioni eventualmente

 presentate: tale delibera deve contenere la verbalizzazione della discussione e le

controdeduzioni, da cui risulti chiaramente quali osservazioni vengono accolte e

quali respinte;

Presentazione del piano all’organo regionale competente per l’approvazione;

 Approvazione del piano da parte della Regione con possibilità di modifiche,

 previste per casi tassativi. Il piano deve essere approvato entro 12 mesi dal

deposito; il termine può essere interrotto una sola volta e solo a causa di motivata

richiesta di integrazione documentale. Il piano, di regola, deve essere approvato per

intero, ma la giurisprudenza ha ritenuto possibile anche l’approvazione con stralci,

quando questi non assumano proporzioni