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IL CONSIGLIO EUROPEO

Con Lisbona, parallelamente alla riduzione del ruolo della Commissione (rappresentante degli

Stati) e all’aumentare del ruolo del Parlamento (rappresentante dei cittadini), ha acquisito

maggior potere il Consiglio europeo.

Esso nasce dalla prassi: sin dagli anni 60 si riunivano i c.d. vertici, in cui i capi di stato e di

governo, informalmente e inizialmente senza nessuna cadenza prestabilita, tenevano le loro

riunioni per discutere questioni attinenti allo sviluppo della Comunità.

Questa prassi è quindi esterna al sistema della Comunità, ma col tempo assume talmente tanta

l’Atto Unico

importanza che per la prima volta gli dedica una norma e prende atto della sua

e dell’importanza delle sue riunioni,

esistenza inserendolo quindi nei Trattati senza tuttavia

dei soggetti che operano nella Comunità.

prevederlo nell’architettura

Successivamente, il Trattato di Maastricht lo fa diventare un organo nel senso di prevedere le

diventa un’istituzione

cadenze delle sue riunioni e un suo ruolo specifico, ma solo con Lisbona

inserita nell’art 13 del TUE.

a pieno titolo

COMPOSIZIONE

Esso è composto dai capi di stato o di governo, il Presidente di Commissione e il

Presidente del Consiglio stesso.

Quando l’odg lo richieda, i capi di stato possono farsi assistere dal Ministro competente, e il

Presidente della Commissione da un membro della Commissione.

Esso è un organo collegiale di natura prettamente politica, in quanto i membri che ne fanno

anche l’Alto

parte partecipano in rappresentanza degli Stati: proprio per questa sua natura,

rappresentante partecipa ai lavori del Consiglio europeo, ma sena farne parte.

PRESIDENTE

La presidenza è divenuta così importante con il Trattato di Lisbona, che gli ha attribuito un ruolo

particolare e determinante al fine di avere una maggior visibilità ed autorevolezza del Consiglio,

insieme all’efficacia della sua azione.

Il Presidente è eletto dal Consiglio europeo per un periodo di 2 anni e mezzo, rinnovabile

una sola volta e preclusivo di qualunque mandato a livello nazionale: prima di Lisbona la

presidenza del Consiglio europeo era legata a quella del Consiglio turnando quindi ogni 6 mesi,

rendendo in tal modo impossibile garantire in così poco tempo tutti i risultati prefissati.

Il Presidente rappresenta anche l’Unione all’estero per le materie relative alla politica estera e

la sicurezza comune, e deve presentare annualmente una relazione al Parlamento così come

si crea così un rapporto tra l’Istituzione politica e quella democratica.

al termine di ogni riunione:

Egli inoltre presiede e anima i lavori, assicura la loro preparazione e coerenza, in cooperazione

con il Presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio affari generali.

Il mandato scade, oltre che con lo spirare del tempo, anche per impedimento o colpa grave

su votazione del Consiglio europeo.

COMPETENZE

L’art 15 stabilisce che il Consiglio non partecipa alla funzione legislativa.

Esso ha quindi un ruolo di indirizzo politico: fornisce gli impulsi necessari per il suo sviluppo,

definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali, le strategie sulle cui basi opererà il

nomina l’Alto rappresentante,

Consiglio, insieme al Parlamento ha un ruolo nella procedura di

nomina della Commissione e, pur non esercitando poteri normativi, i suoi orientamenti influenzano

gli atti dell’Unione (se gli stati membri esprimono la loro volontà di un dato obbiettivo in una data

materia, è più facile ottenere il raggiungimento del quorum richiesto per le decisioni del Consiglio).

Esso si riunisce non più di due volte a semestre e delibera a consenso: se non è

non è necessaria l’adozione di una decisione formale.

diversamente stabilito,

Gli atti del Consiglio hanno carattere essenzialmente politico. Proprio per questo suo

carattere non giuridico, fino al Trattato di Lisbona si diceva che non potessero essere sottoposti al

controllo giurisdizionale della Corte di giustizia. Pur tuttavia tale Trattato li ha sottoposti, con

determinate cautele, al controllo di legittimità della Corte, nel caso in cui siano destinati a produrre

effetti giuridici nei confronti dei terzi.

qualora il Consiglio europeo avesse l’obbligo di adottare un atto e non lo facesse,

Inoltre, la Corte

potrebbe essere sollecitata con ricorso in carenza. 26

LA CORTE DI GIUSTIZIA

Tribunale dell’Unione. Essa ha una funzione prettamente giurisdizionale e un ruolo

propulsore del diritto dell’Unione.

fondamentale come perche nell’ambito di quest’organo unitario

La Corte di giustizia è trina e divina,

operano 3 soggetti: la Corte di Giustizia, il Tribunale e i Tribunali specializzati.

Essa si differenzia da tutti gli altri organi giurisdizionali internazionali perché:

 La legittimazione ad agire non è solo in capo agli Stati ma anche ai singoli, se pur con

determinati limiti, siano essi persone fisiche o giuridiche: tale possibilità di ricorso da parte dei

singoli è stata presupposto per il riconoscimento della loro soggettività sul piano internazionale.

 Le controversie che nascono all’interno del sistema comunitario devono essere risolte

diritto dell’Unione Europea: quando c’è una carenza, la Corte integra con gli

unicamente con il

altri ordinamenti ma non si fa vincolare, bensì manipolandoli secondo le sue esigenze.

 La giurisdizione è obbligatoria, mentre internazionalmente vige il principio della con sensualità.

L’allargamento degli Stati membri e le maggiori competenze attribuitegli, hanno determinato nel

tempo un sovraccarico di lavoro, portando quindi la necessità di affiancamento di altri soggetti:

con l’Atto Unico si prevede la possibilità di un Tribunale di primo grado, effettivamente creato dal

Consiglio solo nell’88, l’odierno Tribunale (una volta chiamato di primo grado per individuare le

sue competenze).

Viene poi individuato a Nizza un nuovo organo: si prevede che Corte e Tribunale possano essere

affiancati da Camere giurisdizionali specializzate, che con Lisbona prendono il nome di Tribunali

specializzati, attivate solo successivamente, la prima nel 2004.

LA CORTE DI GIUSTIZIA

Ha la sua sede a Lussemburgo.

I suoi membri, ovvero i giudici, devono avere due caratteristiche:

 Indipendenza, ovvero la nomina deve avvenire sulla base delle loro doti e qualità,

indipendentemente da qualsiasi tipo di peso che lo Stato può esercitare su di loro: se venisse

meno tale carattere il soggetto potrebbe essere destituito.

 Capacitò tecnica, ovvero essere soggetti che appartengono alle più alte cariche giurisdizionali

o giureconsulti di notoria competenza (magistrati che svolgono le più alte funzioni giurisdizionali

nazionali, oppure professori ordinari di materie di diritto attinenti all’Unione europea, avvocati

che si sono distinti per particolari funzione svolte, alti funzionari, ecc). Normalmente la scelta

quelli che conoscono il diritto dell’Unione meglio degli altri.

verte sui professori ordinari,

COMPOSIZIONE

I soggetti sono uno per paese, 27 (non si è riusciti a stabilire un numero inferiore).

Essi sono nominati di comune accordo dai Governi degli Stati membri e, da Lisbona, dopo

previsto dall’art 255 TFUE,

aver consultato il in modo da garantire

COMITATO DI VALUTAZIONE

il possesso in capo a tutti i soggetti proposti di tutti i requisiti richiesti.

Questo Comitato è composto da 7 personalità scelte dal Parlamento tra ex membri della Corte e

del Tribunale, massimi organi giurisdizionali o noti giureconsulti: il mandato è di 4 anni rinnovabile

una sola volta e le sue riunioni sono validamente costituite quando ci sono almeno 5 membri.

Prima che i governi nominino quindi un soggetto della Corte, vengono sottoposti i nominativi al

Comitato, che valuta il cv presentato sulla base del quale può fare domande ai governi o chiedere

in audizione il candidato: nel caso in cui esprima un parere negativo motivato quella persona deve

(è successo all’Italia che il Comitato abbia ritenuto di sostituire un suo candidato).

essere sostituita

Per essere garantita l’indipendenza, è buona prassi che un giudice non partecipi a nessuna

votazione che veda Parte in causa il suo paese (impossibile nella plenaria): non è mai accaduto

però un problema di questo tipo.

I membri della Corte hanno mandato di 6 anni rinnovabile una sola volta.

Ogni 3 anni tuttavia si assiste ad un rimpasto, una sostituzione parziale, perché i membri

della Corte e del Tribunale devono avere le stesse caratteristiche. 27

l’amicus curie, colui

Alla Corte di giustizia, oltre ai 27 giudici, ci sono anche 8 avvocati generali,

dell’Unione,

che deve trovare la soluzione più confacente agli interessi proponendola alla Corte.

Il tentativo è quello di contenere la presenza degli avvocati alle cause più importanti: essi fanno

quindi parte della Corte ma non del Tribunale, salvo qualche rara eccezione.

I requisiti richiesti sono gli stessi chiesti per i membri della Corte di giustizia.

Il ruolo dell’avvocato si esplica nella presentazione delle c.d. conclusioni, contenenti la loro

opinione, non vincolanti per la Corte, nonostante esercitino una grande influenza: esse sono inoltre

ricostruttive di tutto il diritto dell’Unione in quella materia,

solitamente dando così grande aiuto alla

Corte nella presa della decisione.

Ecco perché la presenza degli avvocati si cerca di limitarla solo alle cause più rilevanti: sarebbe se

no un enorme spreco di tempo e di denaro pubblico.

Anche gli avvocati generali, come i giudici, hanno un mandato di 6 anni, sono soggetti alla

valutazione del Comitato e non possono esercitare nessuna funzione a livello nazionale, sia essa

politica, amministrativa o professionale: qualora venga nominato un professore che è anche

avvocato, questi non potrebbe più esercitare la sua professione.

PRESIDENTE

Il presidente è eletto a scrutinio segreto tra i membri della Corte ogni 3 anni, con mandato

rinnovabile una volta sola.

COMPETENZE

La Corte ha competenze molto ampie ed eterogenee, ma tassative: le sua competenza

riguardano sia i ricorsi contenziosi che quelli non contenziosi, ma solo quelli indicati dai Trattati.

I ricorsi non contenziosi sono quelli in cui la Corte si pronuncia formulando un parere e

possono riguardare: o l’interpretazione o la validità o meno di un Trattato, o la compatibilità di un

accordo internazionale con il diritto dell’Unione Europea.

Si chiamano così perché non c’è un contraddittorio tra le parti, ma la semplice richiesta, nel primo

caso di suggerire il modo di interpretare una norma esistente o di vederne la validità, nel secondo

caso di verificare che l’accordo che si sta stipulando sia in linea con il diritto europeo.

I ricorsi contenzioni sono quelli che invece vedono normalmente contrapposte 2 parti.

La Corte è competente su quei ricorsi presentati da Stati, Istituzioni e BCE, ad eccezione dei

ricorsi minori presentati da questi soggetti che sono invece rinviati ai Tribunali:

 Ricorso per inadempimento, infrazione o comportamento illegittimo di uno Stato membro;

 Ricorso in annullamento;

 Ricorso in carenza quindi per un comportamento omissivo delle Istituzioni;

 per responsabilità extracontrattuale dell’Unione con conseguente risarcimento danni;

Ricorso

 Ricorso sull’applicazione di atti che creano un titolo europeo di proprietà intellettuale (brevetti).

va accertata l’ammissibilità

Le sue competenze sono tassative pertanto il ricorso va verificato e

della causa.

IL PROCEDIMENTO DAVANTI ALLA CORTE

Il davanti alla Corte si divide in due fasi:

PROCEDIMENTO ORDINARIO

 Una fase scritta, consistente in uno scambio di memorie tra le parti;

 Una fase orale, introdotta dal giudice incaricato come relatore. Questa fase si svolge innanzi ai

giudici indicati e può comportare anche attività istruttorie: per escutere i testi (verificare i

testimoni) la Corte si avvale della collaborazione delle organizzazioni giurisdizionali nazionali.

Le udienze sono normalmente pubbliche mentre le deliberazioni sono segrete, prese con un

numero di giudici dispari. Se uno si assenta e la sentenza non può essere rinviata, il pi giovane

dei giudici presenti si astiene dal voto per il criterio di anzianità: prima si riteneva invece che il

giudice anziano fungesse da Presidente e quindi che il suo voto valesse doppio.

Le decisioni non avvengono più in plenaria in modo da non bloccare il funzionamento della

Corte. La sezione per la decisione viene scelta dal Presidente: la regola è che la Corte decida

in sezione di 3 o 5 giudici, o in grande sezione di 13 giudici quando lo richieda uno Stato o

un’Istituzione che è parte in causa, e solo eccezionalmente in plenaria (27 giudici) quando deve

dichiarare dimissionario il mediatore europeo o un membro della Commissione, o nei casi di

eccezionale importanza. 28

Le sentenze, per essere valide, devono essere motivate.

È possibile una loro revisione solo in casi estremamente eccezionali, non esistendo appello.

e forza esecutiva all’interno dello Stato,

Hanno efficacia vincolante tra le parti secondo le

regole previste da ognuno di essi (es. le condanne al pagamento di una somma di denaro sono

direttamente coercibili).

Le lingue ufficiali dell’Unione sono 25 e le sentenze sono tradotte in tutte le lingue, pubblicate in

cartaceo e su internet.

Vi sono tuttavia dei che fanno eccezione a quello ordinario:

PROCEDIMENTI SPECIALI

 Il procedimento semplificato: riguarda solo i rinvii pregiudiziali, ovvero i ricorsi non contenziosi

riguardanti questioni su cui la corte si è già pronunciata o di soluzione estremamente semplice.

Nel primo caso ad esempio quindi, la Corte decide immediatamente dopo aver sentito

l’avvocato generale e facendo rinvio al caso identico a quello sottopostole.

 riguarda cause in cui vi è un’estrema urgenza nel decidere

Il procedimento accelerato: per cui

i tempi vengono compressi e viene data assoluta priorità alla causa, che passa avanti a tutte le

altre. È il Presidente della Corte a decidere quando usare questo procedimento su domanda di

parte.

 Il procedimento pregiudiziale d’urgenza (ppu): è una particolare forma del secondo, un

procedimento in cui le decisioni vengono prese in tempi considerevolmente rapidi, utilizzabile

solo per le questioni rientranti nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (es. casi relativi a

detenzioni o minori).

 mira ad ottenere la sospensione dell’esecuzione di un atto

Il procedimento sommario: esso

impugnato o qualsiasi provvedimento provvisorio necessario al fine di evitare un danno grave e

irreparabile per una delle Parti (quello che noi chiamiamo un giudizio cautelare).

La Corte funziona anche come giudice di appello nei confronti delle decisioni del Tribunale.

IL TRIBUNALE

COMPOSIZIONE

Del Tribunale possono far parte gli stessi soggetti che possono essere giudici della Corte.

Di solito non ci sono gli avvocati generali e normalmente non assistono alle udienze: tuttavia, in

alcuni casi particolari, può essere fatta richiesta formale al Tribunale il quale giudicherà

sull’eventuale assistenza dell’avvocato in plenaria.

Normalmente i giudici sono uno per paese, come stabilito dallo Statuto, nonostante il Trattato

non lo specifichi.

Anche qui la consultazione del Comitato (identico a quello della Corte), la durata del mandato di 6

anni e il rinnovo parziale ogni 3, le funzioni del Presidente, le garanzie che devono dare i membri e

gli obblighi cui sono sottoposti, sono esattamente identici a quanto previsto per la Corte.

ADOZIONE DELLE DECISIONI

Il funzionamento prevede come regola generale la sezione di 3 o 5 giudici, salvo possibilità di

una grande sezione di 13 giudici, e della plenaria in casi di particolare complessità o importanza

della questione su cui il Tribunale deve giudicare.

Il Tribunale dal 99, per snellire il carico di lavoro, può decidere anche con giudice unico,

quali quelle relative ai funzionari dell’Unione, ad

solo però per determinate controversie

impugnazione di alcuni atti come decisioni istituzionali, o casi in cui vi sia una clausola arbitrale.

vista l’importanza e la delicatezza delle

Non possono mai essere assegnate a giudice unico,

questioni, quelle relative a concorrenza, aiuti di Stato, imprese, agricoltura e armonizzazione del

Mercato Unico.

COMPETENZE

Le decisioni del Tribunale sono tutte impugnabili di fronte alla Corte: esso infatti può

decidere in primo grado su determinate controversie ad eccezione di quelle assegnate ai

Tribunali specializzati o attribuite dallo Statuto in via esclusiva alla Corte di Giustizia.

Il Tribunale è competente sui ricorsi di annullamento, in carenza, di risarcimento per

responsabilità extracontrattuale, per controversie con agenti e quelle contenenti clausole arbitrali.

In linea teorica, con il Trattato di Nizza, il Tribunale potrebbe pronunziarsi anche sui rinvii

manca l’abilitazione del Consiglio

pregiudiziali, tuttavia richiesta dal Trattato stesso: prima

non poteva farlo perché si riteneva di dover attribuire tale competenza ad un unico organo. 29

IL PROCEDIMENTO DAVANTI AL TRIBUNALE

Il procedimento dinnanzi al Tribunale è uguale a quello della Corte, consta di due fasi:

 Una scritta introdotta dal ricorso e consistente nello scambio di memorie tra le Parti,

 Una orale che si tiene in pubblica udienza, al termine della quale verrà redatta la sentenza

sempre appellabile alla davanti alla Corte per meri motivi di diritto.

Anche davanti ai Tribunali esistono alcuni procedimenti speciali, ma solo 2:

 Il procedimento sommario, che si ha quando il Tribunale ritiene di dover sospendere

l’esecuzione dell’atto impugnato o di dover emanare dei provvedimenti cautelari su istanza di

parte. Tutti i provvedimenti cautelari possono essere presi solo se esistono i requisiti di:

- Urgenza (periculum in mora inteso come pericolo grave e irreparabile);

- Fumus bonu iuris, quindi fondatezza verosimiglianza del diritto (si verifica sommariamente che

Il diritto fatto valere esista e il ricorso sia fondato)

- Contemperamento degli interessi (bilanciamento di interessi tra quello della Parte ad avere il

e quello generale dell’Unione, un requisito introdotto a livello

provvedimento cautelare

europeo che può comportare un sacrifico di parte).

 Il procedimento accelerato, che consente di trattare velocemente le questioni in casi di

particolare urgenza.

In tutti i procedimenti, davanti sia alla Corte che al Tribunale, chiunque ha interesse può

intervenire, come ad esempio le Istituzioni o gli altri Stati a supporto della posizione di uno degli

Stati contendenti.

Le sentenze del Tribunale sono tutte appellabili per motivi di diritto di fronte alla Corte.

Il Tribunale funziona invece anche come giudice di appello avverso le sentenze dei

Tribunali specializzati.

I TRIBUNALI SPECIALIZZATI

Per alleggerire il peso di lavoro di Corte e Tribunale, è stato previsto un terzo livello di

legislazione, attribuendo alla Camere giurisdizionali specializzate, da Lisbona Tribunali

specializzatI, competenze esclusive e limitate a certi tipi di controversie: si è pensato a varie

quest’ultima è stato creato un

materie come brevetti, concorrenza o funzione pubblica, ma solo per

ad oggi l’unico funzionante.

Tribunale specializzato,

Non è tuttavia preclusa la creazione di altri Tribunali specializzati: tutti i Tribunali che verranno

eventualmente costituiti potranno però avere ad oggetto una sola competenza specifica e limitata.

Il potere di produrli spetta al Parlamento e al Consiglio con procedura ordinaria, su proposta della

Commissione e consultazione della Corte di Giustizia o viceversa.

Le sentenze di questi Tribunali sono impugnabili di fronte al Tribunale per motivi di diritto o,

se lo Statuto lo prevede, anche per ragioni di fatto.

È prevista poi un’ulteriore quest’ipotesi non

impugnazione di fronte alla Corte di giustizia:

costituisce però la regola ma è possibile solo nelle ipotesi più gravi ed eccezionali in cui può

essere compromessa l’unità e la coerenza del diritto dell’Unione Europea.

IL TRIBUNALE PER LA FUNZIONE PUBBLICA con l’ istituzione

La prima volta che si è data concretizzazione al Trattato di Nizza è stato nel 2004

del Tribunale della funzione pubblica, competente nel giudicare cause sul pubblico impiego,

composto da 7 giudici con mandato di 7 anni aventi gli stessi requisiti dei giudici membri della

Corte e del Tribunale.

Questo Tribunale giudica in sezioni di 3 o 5 giudici, in plenaria o come giudice unico.

Vi è poi la possibilità che la procedura venga particolarmente compressa con il consenso

delle parti, saltando addirittura la fase scritta in modo da passare direttamente a quella orale.

Le decisioni che prende sono impugnabili solo per ragioni di diritto entro 2 mesi

dall’emanazione.

Esso ha infine anche la possibilità di comporre in modo amichevole la controversia, cioè di

non giungere a una sentenza ma di cercare di mediare in modo da far trovare alle parti un

accordo. 30

LA CORTE DEI CONTI

Ci sono molte affinità per via di composizione con la Corte di Giustizia, in quanto entrambe aventi

poteri di controllo: la Corte dei Conti tuttavia è si un organo di controllo, ma limitatamente al

settore finanziario.

Questa Istituzione, prevista all’art 13 del TUE, non esiste da sempre, ma è stata istituita solo

nel 75 dal Trattato con cui sono stati ampliati i poteri del Parlamento in tema di bilancio.

Prima di questa data vi erano degli organi di controllo in questione, ma si è sentita la

necessità di istituire un organo di controllo specifico sulle spese della Comunità.

Nel 75 era tuttavia ancora un organo ausiliario, un soggetto collaborante e coadiuvante delle

Istituzioni: diviene formalmente Istituzione con una competenza ben specifica (controllo

contabile) solo col Trattato di Maastricht.

COMPOSIZIONE

Nel momento in cui è stata elevata al rango di Istituzione, il Trattato si è preoccupato anche di

fissare la composizione di questa Corte.

Con la vecchia Commissione del controllo era il Consiglio che discrezionalmente poteva decidere

da chi fosse formato: oggi la Corte dei Conti è formata da un cittadino per Stato nominati dal

Consiglio per 6 anni con mandato rinnovabile, mentre il Presidente per 3 anni rinnovabili.

Essa è una commissione di individui (come la Commissione, la BCE e la Corte di giustizia),

formata quindi da membri che agiscono in piena indipendenza rispetto agli Stati che

rappresentano, pena destituzione: ciò vuol dire che, nel momento in cui vengono nominati, devono

garantire di non accettare alcuna istruzioni e quindi neanche di sollecitare gli Stati, agendo

esclusivamente nell’interesse dell’Unione. dimessi d’ufficio su richiesta

Se gli individui si rivelassero non indipendenti, verrebbero

della Corte stessa: questo potrebbe avvenire anche una volta cessata la carica, in quanto

determinati obblighi di correttezza vanno rispettati anche successivamente la sua cessazione (es.

per dichiararlo decadente dalla pensione che sta percependo).

FUNZIONE

Ad essa spetta coadiuvare Consiglio e Parlamento nell’esecuzione del bilancio.

La sua funzione principale è tuttavia quella di controllo contabile esterno, esterno perche

viene compiuto da un soggetto diverso da quello che compie la spesa.

Ad essa spetta quindi il compito di controllare come vengono spese le risorse dell’Unione,

che le altre Istituzioni effettuino le loro spese a carico del Bilancio comunitario in maniera legittima.

Questo è un controllo di legittimità ma è in realtà dovrebbe andare anche al dì là, andando a

controllare altri canoni come quelli di economicità o efficienza.

Questo è un controllo di norma successivo alla conclusione del bilancio, quindi a spese già

compite, almeno che non sia espressamente escluso su determinati soggetti: non è tuttavia

esclusa la possibilità di un controllo preventivo (estremamente raro), cioè in corso di bilancio.

Ci può essere un controllo della Corte dei conti anche all’interno dei singoli Stati: questo

perché l’Unione destina agli Stati membri parte dei suoi fondi strutturali, destinandoli a finanziare la

realizzazione di determinati progetti, ed essendo questi a carico del bilancio, è giusto che la Corte

accerti che questi soldi vengano spesi dagli Stati per gli scopi che erano stati stabiliti.

In concreto vengono controllare le fatture (entrate e spese) e vengono compiute delle

potendo effettuare dei controlli in loco con l’aiuto delle autorità nazionali (controllo

ispezioni,

congiunto).

La Corte, fatto ciò, deve obbligatoriamente stilare una relazione annuale, da pubblicarsi sulla

gazzetta europea unitamente a tutte le osservazioni in merito delle altre Istituzioni, sulla quale vi

sarà poi un dibattito in Parlamento. Accanto a questa relazione annuale, ce ne possono poi

essere altre speciali su problematiche o settori di spesa particolari.

Altri tipi di atti che è tenuta ad emettere sono i pareri in materia fiscale di sua competenza,

richiesti facoltativamente dalle altre Istituzioni o previsti obbligatoriamente in certi casi dai Trattati.

Corte di Giustizia e Corte dei Conti sono quindi sì due istituzioni di controllo, ma è vero anche che

la Corte dei Conti può a sua volta adire la Corte di Giustizia: essa si dice essere però un

ricorrente semiprivilegiato (come la BCE), nel senso che può ricorrere solo nei limiti delle sue

competenze (es. impugnazione di un regolamento riguardante le sue competenze). 31

LA BANCA CENTRALE EUROPEA (BCE)

un’istituzione dell’Unione del tutto peculiare:

La BCE è con sede a Francoforte, è deputata alla

politica monetaria in particolare.

Essa non esiste da sempre ma nasce con la concretizzazione della politica monetaria:

che la inserisce nell’elenco dell’art 13,

diventa Istituzione però solo con il Trattato di Lisbona

un po’ come il Consiglio europeo che esisteva già con l’Atto unico ma che diventa formalmente

istituzione solo con Lisbona.

Il suo inserimento tra le istituzioni comporta delle conseguenze pratiche molto importanti: esse

sono infatti le uniche a poter far ricorso alla Corte di giustizia, ad eccezione del Comitato delle

Regioni. In realtà la BCE lo poteva fare anche prima del Trattato di Lisbona in quanto già

considerata tale per le sue ampie competenze.

in realtà circa l’essere istituzione riguarda il

Il problema mantenimento dei due trattati, per motivi

tuttavia più formali che sostanziali per via del fallimento della proposta costituzionale: il problema

sta infatti nella loro lettura dal momento che entrambi disciplinano le istituzioni.

A differenza delle altre però, la BCE è disciplinata interamente dagli artt 282-284 del TFUE.

Essa è anche l’unica istituzione avente personalità giuridica autonoma: le altre non la hanno

europea.

perché inglobate nella personalità propria dell’Unione

Questo ha un’importante nell’ambito delle sue competenze,

conseguenza perché significa che,

può adottare degli atti (secondo i trattati solo raccomandazioni e pareri, secondo lo Statuto della

BCE stessa anche regolamenti).

Quindi, mentre la BCE in tema di politica monetaria, quando lo Statuto glielo consente, fa

tutto da sola, e nonostante ciò i suoi atti hanno lo stesso valore di tutti gli altri, le altre

istituzioni richiedono invece, per l’adozione di atti, dei procedimenti prefissati comportanti

l’intervento di una pluralità di esse.

Nelle materie che non sono direttamente di sua competenza ma che di riflesso influenzano il suo

campo, essa deve essere obbligatoriamente sentita (es. nelle politiche di cambio).

Essa può inoltre partecipare alle riunioni di Consiglio come mera osservatrice, senza quindi

avere diritto di voto.

COMPOSIZIONE

La BCE è composta da due organi, così come stabilito dal Trattato:

 Il , quello che elabora gli indirizzi in materia economica e monetaria.

consiglio direttivo

Nominato dal Consiglio europeo, è composto dal Presidente, dal Vicepresidente e da altri 4

membri nominati per 4 anni con mandato non rinnovabile.

 Il , formato dal Consiglio direttivo e tutti i governatori delle banche

COMITATO CONSULTIVO

nazionali, ha il compito di mettere in pratica gli indirizzi del Consiglio direttivo.

ALTRI ORGANI

L’art 282 del Trattato parla anche di un altro soggetto, il SEBC (Sistema Europeo di Banche

Centrali), composta da BCE e banche nazionali, avente il compito di mantenere la stabilità

all’interno della Comunità europea, retta dagli stessi organi della BCE.

dei prezzi

Il Trattato di Lisbona nomina poi per la prima volta l’Euro formato dall’insieme delle

sistema,

banche centrali dei paesi che hanno l’euro.

Inevitabilmente le scelte di politica economica incidono su quelle di politica monetaria e viceversa:

tuttavia però, queste due politiche strettamente interconnesse sono asimmetricamente separate.

L’Unione infatti non è competente sia in politica economica che monetaria, che sono

disciplinate dai Trattati in maniera molto diversa:

gli Stati la cui moneta è l’euro, la politica monetaria è competenza esclusiva dell’Unione;

- Per

- Mentre la politica economica è competenza esclusiva degli Stati membri.

Con la crisi, il pilastro economico si è dimostrato molto vacillante: in materia economica è

previsto infatti il solo obbligo per gli Stati di coordinare le loro politiche economiche, un

obbligo tra l’altro molto labile in quanto non è previste una vera e propria sanzione per la

mancanza di questo coordinamento.

Il Consiglio quindi elabora sì degli indirizzi in materia economica, ma solo sotto forma di

raccomandazioni, atti quindi non vincolanti: gli Stati infatti difficilmente cedono la loro competenza

economica perché vorrebbe dire cedere anche la loro politica fiscale. 32

Da non confondersi poi con la è la BEI, la Banca Europea per gli Investimenti.

BCE

Essa non è né istituzione né organo, ma quasi un organizzazione internazionale a sé stante.

di realizzare gli scopi dell’Unione,

La BEI ha il compito è uno strumento che serve per cercare

si parla infatti di “realizzazione

di realizzare in particolar modo quelli legati al mercato interno:

senza scosse del mercato interno”.

Essa non è un’Istituzione per vari motivi:

 Nonostante abbia personalità giuridica, a sottoscrivere il suo capitale sono gli Stati membri

e non l’Unione;

 Ha un bilancio separato da quello dell’Unione;

 Agisce come un vero e proprio istituto di credito erogando prestiti o prestando garanzie:

può essere infatti che imprese o Stati chiedano alla BEI di finanziare determinate opere.

scopo della Bei è comunque inserito tra i fini dell’Unione, per cui essa è tenuta a finanziare

Lo l’art

solo quei progetti funzionali a tale scopo: 309 stabilisce infatti quali categorie di progetti

possono essere garantire o finanziate in una misura però non maggiore del 50% del costo

totale, tra cui rientrano ad esempio quelli nelle regioni economiche meno sviluppate volti a

riequilibrare la ricchezza, quei progetti che coinvolgono più Stati membri (es. realizzazione di

strade) o quelli che, per la loro ampiezza, gli Stati non sono in grado di finanziare da soli.

Tuttavia, anche imprese pubbliche o private possono chiedere un finanziamento: in questo caso

Stato su cui si trova l’impresa deve fornire una garanzia a favore dell’impresa stessa.

però lo

Inoltre, anche la sua composizione è un altro aspetto che dimostra come essa sia un organo a sé

stante. Essa è infatti formata da tre organi di funzionamento:

 Il Consiglio dei governatori: formato dai Ministri delle finanze, ha il compito di fissare le linee

guida del credito, stabilendo in quali casi si può e in quali non si può concedere le garanzie,

aumentare il capitale o modificare lo Statuto.

 Il Consiglio di amministrazione: formato da 28 membri (uno per Stato più un membro della

Commissione) nominati per 5 anni dal Consiglio dei governatori, ha il compito di decidere

efficacemente se erogare il singolo prestito richiesto, sulla base delle linee guida elaborate dal

Consiglio dei governatori, al quale deve poi presentare una relazione in cui viene detto quali

finanziamenti sono stati concessi e perché.

 Il Comitato direttivo: nominato dal Consiglio amministrativo su proposta di quello governativo,

ha compiti più esecutivi.

La BEI, per Statuto, dovrebbe poter finanziare solo progetti ed opere da realizzarsi

all’interno dell’Unione: è possibile, all’unanimità, prevedere

esso dice anche però che di tale ambito: se all’inizio questa era solo

finanziamenti di opere da realizzarsi anche al di fuori

un’eccezione, oggi è una clausola ricorrente nella prassi in quanto è sesso capitato che nei

contratti che l’Unione stipula con Stati terzi, sia previsto anche un intervento della BEI.

La non va confusa ulteriormente con la BERS, la Banca Europea per la Ricerca e lo

BEI un’organizzazione

Sviluppo ancor oggi esistente, finanziaria internazionale a sé stante, nata

prima della BEI in vista dell’allargamento ad est per favorire il compimento di opere all’interno di

questi Stati, di cui la BEI ha sottoscritto capitale ed è quindi uno dei soci. 33

UNIONE ECONOMICA E MONETARIA (UEM)

L’Unione monetaria si è sviluppata principalmente in tre fasi: nonostante a livello di accordi

politici tra gli Stati se ne fosse parlato già da prima, il primo Trattato contenente disposizioni in

materia è il Trattato di Maastricht.

PRIMA FASE: LUGLIO 90 NOVEMBRE 93

L’Unione ha cominciato ad attivarsi un po’ prima del Trattato di Maastricht: questa prima fase ha

completato a livello economico il mercato unico, e a livello monetario la circolazione dei

beni. –

SECONDA FASE: 1 GENNAIO 94 DICEMBRE 98

In questa fase, nonostante si abbia avuto un aumento delle divergenze economiche, vengono

elaborati i c.d. criteri di convergenza, quei criteri che gli Stati dovevano realizzare e soddisfare

per poter entrare nella moneta unica. Questi criteri sono:

 Tasso d’inflazione basso e contenuto: non deve superare l’1,5% della media di quelli dei tre

paesi allora più virtuosi.

 Conti dello Stato o finanza pubblica. Il Protocollo n. 12 sui disavanzi eccessivi stabiliva che,

per accedere all’Euro, gli Stati dovevano avere:

- il debito pubblico (debito verso creditori accumulato negli anni) non superiore al 60% del pil;

(disavanzo considerato nell’anno di riferimento) inferiore al 3% del pil.

- il deficit pubblico

 Tassi di cambio

 (differenza sui tassi d’interesse rispetto al tasso più basso dei paesi più

Spread contenuto

virtuosi) –

TERZA FASE: 1 GENNAIO 99 INIZIO 2002

quindi solo in 11 hanno adottato l’euro.

Alla terza fase sono passati solo 11 Stati, Gli altri, a

parte Gran Bretagna e Danimarca, sono stati dichiarati membri con deroga, nel senso che

sarebbero entrati successivamente quando avessero avuto questi requisiti.

In realtà non tutti questi 11 Stati soddisfacevano tutti e 4 i requisiti come sarebbe dovuto

si è stati un po’ elastici tenendo in considerazione

essere (oggi il debito italiano è del 126% del pil):

l’eventuale attuazione di riforme che avrebbero portato ad un avvicinamento a questi criteri di

riferimento.

All’inizio, nel 99, l’euro poteva essere usato solo nei rapporti con le banche, arrivando ai

cittadini solo nel 2002, arrivo che segna la conclusione di questa terza fase.

creato un organismo ad hoc, l’IME

Nella seconda fase era stato (istituto monetario europeo),

che avrebbe dovuto accompagnare gli Stati in tutto questo procedimento di adozione dell’Euro:

oggi non esiste più in quanto estintosi con l’assoluzione del suo compito.

Lo scoppio della crisi ha rivelato tutte le lacune di questo sistema: gli Stati, per ovviare a ciò,

hanno cercato di porre rimedio a queste criticità, senza tuttavia arrivare ad una fiscalità europea,

ruolo dell’Unione dando maggior ragione ai criteri di

ma cercando quanto meno di rafforzare il

riferimento e costituendo un meccanismo europeo di stabilità e un fiscal compact.

In realtà alla fine del 2011 è stato stipulato il patto dell’europlus, una sorta di atto firmato in

sede di Consiglio europeo, che anticipa il fiscal compact: questo patto costituisce un impegno ad

aumentare la convergenza delle politiche economiche, cercando anche però di fare in modo

che eventuali mancanze non rimanessero lettera morta, che nel caso in cui lo Stato non si

adeguasse a quanto detto ci fossero almeno delle conseguenze.

Alla fine del 2011 è entrato in vigore anche un pacchetto di misure, 6 regolamenti che in

che mirano, sempre sull’onda del patto euro plus, a

quanto tali vincolanti, prevenire i c.d.

disavanzi eccessivi , quelli che superano i criteri di riferimento, e a correggerli mediante linee di

condotta comune imposte agli Stati stessi.

La più importante novità è comunque costituita dal FISCAL COMPACT, il trattato sulla

stabilità, sul coordinamento e sulla governance, trattato intergovernativo firmato nel marzo 2012 da

25 Stati al dì fuori del contesto comunitario: ovviamente però, per forza di cose, esso tocca anche

il TFUE, in quanto soggetti e materie sono gli Stessi.

tant’è che contiene l’impegno, entro i prossimi 5 anni, di far rientrare la

Tuttavia esso è esterno,

materia, che adesso è di diritto internazionale, nel diritto dell’Unione. 34

La firma di questo Trattato ha presentato tuttavia dei problemi: tutti avrebbero preferito

con il procedimento di cui all’art 48, ma Gran Bretagna e Danimarca

modificare i Trattati esistenti

non erano d’accoro. La proposta di modifica anche solo del protocollo n. 12 venne infatti subito

accantonata.

È vero anche che tale modifica avrebbe richiesto molto tempo.

Per entrate in vigore invece, questo Trattato non richiedeva per forza le ratifiche di tutti gli Stati

bastavano 12 le cui monete hanno l’euro

membri, ma ne (su 17 stati quindi), segno della fretta

che c’era nell’adozione di questo atto.

altro non fa che imporre agli Stati firmatari l’introduzione della regola del

Il fiscal compact all’interno di fonti preferibilmente di rango costituzionali,

pareggio del bilancio nonostante si

rispetto al 3% dei criteri) e dell’1% per i paesi più virtuosi.

ammetta un deficit dello 0,5% (meno

Quest’obbligo di introduzione c’è per gli Stati entro 1 anno dall’entrata in vigore del trattato:

anche se l’Italia quindi non era tenuta a introdurre subito la regola aurea, è l’unico Stato ad essersi

obbligato al pareggio del bilancio per il 2013.

Il controllo sull’effettiva introduzione di tale regola negli ordinamenti interni spetta alla

Corte di giustizia, la quale ha anche il potere di emettere sanzioni pecuniaria (0,1% del pil) in

caso di persistente inadempimento. del pil: la novità a riguardo l’introduzione

Circa il debito viene invece confermato il limite del 60%

dell’obbligo per gli Stati che sforano di ridurlo ogni anno di 1/20 dell’eccedenza.

Si tenta anche qui quindi di non essere eccessivamente rigidi, tenendo in considerazione

anche un’altra serie di fattori indicati nel Trattato stesso, e tenendo presente l’eventuale adozione

di sistemi fiscali che potrebbero portare alla diminuzione del debito pubblico.

Nonostante già di fatto si avessero, sono stati introdotti i c.d. vertici euro da tenersi 2 volte

l’anno, riunioni dell’eurogruppo tra i Ministri delle finanze

delle aventi lo scopo di coordinare le

politiche economiche statali e le buone prassi di politica monetaria.

Se uno Stato fosse stato privo delle risorse necessarie (es. Grecia), era stato creato

appositamente un fondo salvastati che concedeva prestiti veri e propri ad una serie di condizioni

e garanzie: non si sarebbe potuto prevedere un sistema che non comportasse il pagamento di

interessi, espressamente vietato dai trattati stessi.

esiste attualmente anche un’altra sorta

In realtà però di meccanismo, il MES (meccanismo

l’ha

europeo di stabilità), creato con un altro trattato firmato un mese prima del fiscal compact, che

istituito poi in pianta stabile: il fondo salvastati non era previsto invece da un trattato.

Per questo motivo, nonostante inizialmente funzionassero insieme in quanto aventi lo stesso

scopo, oggi il MES sostituisce il fondo.

Il MES, con sede a Lussemburgo, ha una dotazione di 500 miliardi di euro, in cui confluiscono

all’aiuto degli Stati in difficoltà.

tutte le sanzioni pagate dagli Stati, da destinarsi unicamente 35

GLI ORGANI COADIUVANTI

IL COMITATO ECONOMICO SOCIALE E IL COMITATO DELLE

REGIONI

Già l’art 13 TUE, ma anche l’art 300 TFUE, prevedono che Parlamento, Consiglio e

Commissione siano coadiuvati da il Comitato economico sociale (CES) e il Comitato delle

Regioni (CDR), due organi che svolgono mere funzioni consultive in quanto non partecipano alla

formazione degli atti con potere di veto.

organi e organismi che operano all’interno dell’Unione,

Essi, rispetto a tutti gli altri hanno un ruolo

talmente particolare che i Trattati ne prevedono esistenza, funzioni, funzionamento e

competenze: tutti gli altri organi nati dalla prassi infatti sono previsti da Statuti o Regolamenti, ma

non dai Trattati.

Se questi due organi avevano inizialmente le stesse funzioni, oggi quello delle Regioni ha

ampliato pian piano le proprie competenze.

IL CES

Il Ces è stato istituito con i Trattati del 57 come organo avente funzione di ponte tra le Istituzioni

e la Società civile.

COMPOSIZIONE

Esso è composto da rappresentanti proprio della società civile nei settori socio-economici

civico, professionale e culturale. Fondamentalmente tre sono le categorie rappresentate:

datori di lavoro, lavoratori dipendenti e società civile, quindi di diverse attività.

Nonostante il numero massimo di membri previsto dal Trattato è di 350, oggi il CES è composto

da 344 membri suddivisi per paese secondo la loro dimensione demografica (dai 5 di Malta

ai 24 dell’Italia): se ci dovessero essere ulteriori allargamenti, comunque non si potrebbe superare

questo tetto massimo.

Anche se i membri rappresentano le varie categorie, essi siedono a titolo personale, dovendo

quindi garantire l’indipendenza: non sono vincolati da nessun mandato imperativo e devono

perseguire l’interesse generale dell’Unione Europea.

Essi non sono dunque portatori degli interessi della categoria cui appartengono ma devo agire in

modo imparziale.

NOMINA

Per la nomina ogni Stato fa una proposta di soggetti e redige un elenco su cui si esprime la

Commissione dando il suo parere: spetta poi al Consiglio, che può eventualmente richiedere

che venga escusso anche il parere delle organizzazioni europee rappresentanti dei diversi settori

con cui adotta l’elenco proposto

economici, emanare una decisione a maggioranza qualificata.

Il mandato dura 5 anni rinnovabili una volta sola.

PRESIDENTE

Viene eletto tra i membri per 2 anni e mezzo.

FUNZIONE CONSULTIVA

consiste nell’emanazione di pareri.

La funzione conclusiva I pareri che può emanare si dividono

in due grandi categorie:

 Pareri obbligatori, quando sono previsti dal trattato: in mancanza si può ricorrere alla Corte

per l’annullamento dell’atto. Sono molti i casi in cui il CES deve essere consultato e sono quei

casi riguardanti il mercato unico, i trasporti, l’occupazione, l’ambiente, la politica sociale, la

tutela del consumatore, ecc. Potrebbe esserci il caso raro in cui le Istituzioni richiedano di

propria iniziativa il parere del CES: in questo caso il parere diventerebbe obbligatorio.

 quando è l’organo che di sua iniziativa,

Pareri facoltativi, senza che il trattato lo preveda,

emana un parere ritenendo che sia opportuno avviare una riflessione su quella determinata

materia.

I pareri del CES non sono MAI vincolanti. emanare l’atto

Esso ha un mese per dare il suo parere, decorso il quale le istituzioni possono a

prescindervi. 36

IL CDR

A differenza del CES, il Comitato delle Regioni è più giovane in quanto istituito col Trattato di

Maastricht del 93, con cui si è preso atto del fatto che circa il 70% della legislazione europea

toccava interessi locali.

Il CDR dà voce alle istanze locali, non per altro nasce a Maastricht con il principio di

se vi è l’esigenza che le competenze siano esercitate il più vicino possibile ai

sussidiarietà:

cittadini, il Comitato delle Regioni può avere un ruolo significativo in tal senso.

la legislazione dell’Unione tenga

Esso ha una mera funzione consultiva, dovendo far sì che

conto anche degli interessi locali: è attraverso esso infatti che le Regioni partecipano alla

formazione del diritto europeo.

Gli enti locali quindi, nonostante il loro piccolo ruolo, possono partecipare nel momento di

formazione del diritto europeo mediante il CDR e nel momento di attuazione del diritto dell’Unione.

tant’è che

Le Regioni sono un gruppo di interesse molto forte, hanno a Bruxelles dei loro uffici

affinché vengano prese in considerazione quando necessario.

I soggetti che possono far parte del CDR possono essere anche rappresentanti di enti

locali, questo perché non tutti gli Stati sono suddivisi in Regioni: possono dunque essere nominati

i titolari di un mandato elettorale in una collettività regionale o locale, oppure soggetti politicamente

responsabili davanti ad un’assemblea eletta.

COMPOSIZIONE

I membri sono tanti quanti il CES, 344, e lo stesso vale per la suddivisione interna per cui

ogni Stato è libero di decidere la proporzione tra i soggetti delle varie realtà regionali e locali,

stabilita in Italia da una legge del 2005.

Per facilitare il lavoro del CDR vengono create delle Commissioni aventi compiti specifici,

viene attribuito all’organo nella sua collegialità.

anche se poi il parere che viene emanato

PRESIDENTE

Anche il CDR ha un Presidente che dura in carica 2 anni e mezzo e che normalmente

convoca le riunioni.

FUNZIONE CONSULTIVA

La funzione consultiva si concreta nell’emanazione di pareri facoltativi e obbligatori:

quando sono le Istituzioni a richiederli, queste possono fissare un termine (minimo di un mese),

decorso il quale si prescinde dal parere stesso.

Tutte le volte che le Istituzioni chiedono un parere al CES, il CDR deve essere informato per

poter esprimersi anch’esso sulle stesse questioni.

Il CDR può adottare delle risoluzioni in tutti i casi di attualità e riguardo a questioni politiche che

ritiene di estrema importanza.

Negli ultimi anni esso ha continuato ad insistere affinché venisse tramutato in Istituzione: ciò non è

avvenuto, tuttavia il Trattato di Lisbona, che recupera in parte la previsione della Costituzione, gli

attribuisce alcuni poteri in più.

 Tutte le volte che la Commissione vuole presentare una proposta è obbligata a consultare il

CDR (non il CES) per dare voce alle istanze regionali.

 Quando la Commissione presenta una proposta, tutte le volte che questa può avere una

ripercussione in ambito locale o regionale, deve risentire il CDR per verificare che non sia stato

violato il principio di sussidiarietà.

 È stata conferita al CDR una legittimazione attiva, se pur limitata, dei poteri di ricordo che

normalmente spettano alle Istituzioni: sia l’art 273 che il Protocollo n 2 prevedono che il CES

possa ricorrere in annullamento di un atto adottato dalle Istituzioni per il quale fosse prevista la

sua consultazione obbligatoria ai fini della tutela del principio di sussidiarietà. 37

LE AGENZIE

Sono date da organismi di varia denominazione dotati di personalità giuridica, che agiscono

nell’ambito del sistema dell’Unione al fine di fornire alle Istituzioni tutto il supporto necessario sia

nell’ambito del procedimento legislativo ma anche per il funzionamento generale del sistema.

A seconda della loro competenza o funzione, esse si dividono in 4 categorie:

 Agenzie che concorrono al funzionamento del mercato interno, aventi funzione anche

nell’ambito delle procedure legislative che le riguardano (es. per il farmaco).

consultiva

Questa è una delle maggiori competenze europee per cui tali agenzie sono molto importanti.

 Agenzie che svolgono una funzione di osservatrici, non aventi legittimazione ad intervenire

attivamente, ma che possono monitorare i procedimenti al fune di essere prese in

settori di propri competenza (es. per l’ambiente, per i diritti fondamentali).

considerazione nei

 Agenzie aventi lo scopo di promuovere il dialogo sociale a livello europeo (es per la formazione)

 dell’Unione nell’ambito delle proprie

Agenzie utili alla realizzazione di programmi competenze.

Tra esse rientrano tutti quegli organi e organismi (anche uffini o comitati consultivi) cui ha dato

vita la prassi (ad es. in tema di trasporti), alcuni dei quali espressamente previsti dai trattati.

A fianco di queste agenzie vi sono le c.d. , aventi ruolo diverso:

AGENZIE ESECUTIVE

possono essere costituite solo dalla Commissione, sotto il proprio controllo e responsabilità,

per una durata limitata in quanto create per eseguire determinati compiti (le altre non hanno

limiti, ci sono sempre), e con sede solo a Bruxelles o Lussemburgo (le altre sono situate in tutti

i paesi), di solito Bruxelles per essere a stretto contatto con la Commissione stessa.

IL MEDIATORE

Operante in sede di Unione Europea è un soggetto istituito con il Trattato di Maastricht come

strumenti di tutela dei diritti dei singoli.

Il Mediatore è difensore civico avente la funzione di sovraintendere e di ricevere le denunce

Europea.

relative ai casi di cattiva amministrazione dei diritti dell’Unione

nasce nell’ambito del Parlamento europeo:

Egli anche se non ha poteri vincolanti, il suo parere gli

conferisce una particolare legittimazione.

Dopo ogni elezione del Parlamento il Presidente raccoglie le candidature tra cui viene eletto il

Mediatore per 5 anni rinnovabili una sola volta.

Egli deve svolgere le sue funzioni indipendentemente, non potendo ricevere istruzioni da governi

nazionali, Istituzioni, organi o organismi.

Al fine di garantire l’indipendenza è tassativamente prevista l’incompatibilità con l’esercizio di

qualunque attività professionale, anche non remunerata, altrimenti può essere dichiarato

dimissionario dalla Corte di giustizia su proposta del Parlamento europeo: la legittimazione a

fisica o giuridica che risiede nell’Unione.

richiedere le dimissioni spetta a qualunque persona

amministrazione del dritto dell’Unione poste in

Il Mediatore riceve le denunce per cattiva eccezione dell’organo giudiziario,

essere da una qualunque Istituzione operante ad da un

organo o un organizzazione, intendendosi per cattiva amministrazione, secondo una risoluzione

tutti i casi in cui un’Istituzione omette un atto dovuto, opera in modo

del 2004 del Parlamento,

irregolare o agisce in maniera illegittima: la cattiva amministrazione non può comunque

riguardare gli Stati, ma solo Istituzioni, organi ed organizzazioni.

L’autore della denuncia non per forza è il soggetto leso.

Una volta ricevuta la denuncia, o quando il Mediatore venga a conoscenza di un tal caso, egli

l’Istituzione interessata

inizierà le indagini, alla fine delle quali investirà che avrà 3 mesi per

far avere al mediatore la sua posizione: al termine di questi 3 mesi, il Mediatore emanerà una

indirizzerà all’Istituzione interessata

relazione specifica che (colei che ha compiuto la cattiva

(l’Istituzione da cui proviene), e non al denunciante.

amministrazione) e al Parlamento europeo

In Mediatore non ha quindi poteri vincolanti e non può adire la Corte di Giustizia, ma la sua

figura svolge un ruolo di pressione politica nei confronti del soggetto che ha posto in essere la

cattiva amministrazione.

Il Mediatore emana poi anche una relazione annuale in cui raccoglie tutti i casi che gli sono stati

sottoposti e raccomanda alle Istituzioni interessate i comportamenti da tenere.

I casi più frequenti per cui esso è sollecitato sono le irregolarità amministrative, le discriminazioni

uomo-donna, i ritardi ingiustificati ad istanze di singoli (es. richiesta di documenti), atti riguardanti

non nell’esercizio delle loro funzioni.

gli organi giurisdizionali ma 38

DELL’UNIONE EUROPEA

LE COMPETENZE

Uno dei compiti fondamentali dell’Unione europea riguarda proprio

L’EMANAZIONE DI ATTI VINCOLANTI per gli Stati membri nei campi stabiliti dal Trattato.

I PRINCIPI CHE REGOLANO IL SISTEMA DELLE COMPETENZE

Il sistema delle competenze dell’Unione è basato sul principio di attribuzione, menzionato

già nel Trattato di Maastricht, ma a cui il Trattato di Lisbona ha dato una particolare enfasi.

La necessità di migliorare la ripartizione delle competenze tra Stati e Unione è stato infatti un

ambito al centro dei lavori comunitari fin dal 2001.

Fino al Trattato di Lisbona la politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione di polizia e di

giurisdizione penale, sfuggivano alla materia del primo pilastro, in quanto materie di competenza

statale per cui in sede di Consiglio venivano emanati atti non vincolanti da recepire all’interno di

ogni Stato membro. si è cercato di assimilare l’ambito di politica estera

Con la venuta meno dei pilastri, alla

competenza comunitaria, rendendosi dunque necessario chiarire i principi che regolano

l’attribuzione e l’esercizio delle competenze all’interno dell’Unione: il Trattato di Lisbona ha

inciso dunque profondamente sul sistema perché, per la prima volta nei Trattati, ci si è posti il

tentativo di razionalizzare il sistema delle competenze dell’Unione.

Trattato di Lisbona, con l’abolizione dei pilastri ha cercato di:

Si può dire dunque che il

 Applicare i principi che prima valevano solo per il 1° pilastro anche a tutti gli altri campi, salvo

eccezioni particolari;

 Chiarire le categorie di competenze elencandole una ad una;

 Chiarire i due principi fondamentali che regolano l’esercizio delle competenze: i principi di

nell’ambito del loro controllo un

sussidiarietà e di proporzionalità, attribuendo per la prima volta

ruolo fondamentale anche ai Parlamenti nazionali.

Queste sono state le linee guida della riforma di Lisbona.

l’Unione

Secondo IL PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE, agisce esclusivamente nei limiti delle

competenze attribuitegli dagli Stati nei Trattati per realizzare gli obbiettivi da questi stabiliti:

qualsiasi altra competenza non attribuitagli appartiene agli Stati.

Nell’ambito nella semplificazione e chiarificazione il Trattato di Lisbona ha inciso su questo princpio

il quale non vale solo in generale per le competenze, ma viene anche specificato per le

laddove il Trattato all’art 13 elenca le Istituzioni, si premura subito dopo di specificare

Istituzioni:

che ogni Istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni conferitele dai Trattati, secondo le procedure

e finalità da essi previste. di attribuzione si trova all’art 5 del

La definizione del principio TUE:

“La delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione.

L’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e

proporzionalità. l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle

In virtù del principio di attribuzione,

competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei Trattati, per realizzare gli obiettivi

Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei Trattati appartiene

da questi stabiliti. agli

Stati membri.

In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza

esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non

possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né

a motivo della portata e degli effetti e dell’azione in

a livello regionale e locale, ma possono, Le Istituzioni dell’Unione

questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. applicano

protocollo sull’applicazione dei principi di

il principio di sussidiarietà conformemente al

sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del

principio di sussidiarietà secondo la procedura prevista in detto protocollo.

il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si

In virtù del principio di proporzionalità,

limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Le Istituzioni

dell’Unione applicano il principio di proporzionalità conformemente al protocollo

sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità”. 39

l’Unione,

È stato necessario prevedere questo principio perché per quanto particolare, è

comunque un’organizzazione internazionale e in quanto tale non detiene, come gli enti

nazionali, una competenza generale in tutti i settori di possibile intervento, ma solo in quelli in cui i

padri fondatori, gli Stati, hanno voluto che intervenisse.

Il principio di attribuzione serve per generare le competenze, opera nel momento

se l’esercizio della competenza già attribuita deve

costitutivo: per vedere successivamente

avvenire a livello di Unione o in basso a livello nazionale, si considerano altri due principi.

IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ infatti non è un modo per attribuire le competenza ma un modo

serve per stabilire qual è il livello più adeguato per l’emanazione di una

di esercizio:

normativa.

L’art “in conformità dell’art 5,

4 TUE stabilisce che qualsiasi competenza non attribuita

all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri”.

In realtà questa scelta si poteva desumere già dal principio di attribuzione, ma è stato forse meglio

ribadirlo visto che nel tempo è accaduto molto spesso che vi si derogasse.

L’Unione e gli Stati hanno dunque voluto ricordare che le competenze del’Unione, in virtù del

principio di attribuzione, hanno carattere residuale: sono competenze aventi carattere di

specialità rispetto alla regola generale di competenza statale.

IL PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE

La norma relativa al principio di attribuzione afferma che:

 per cui l’unico modo per modificarle

Le competenze devono essere espressamente previste,

è l’adozione di un trattato con procedura ordinaria.

 Queste competenze devono essere conferite solo ed esclusivamente per realizzare gli

obiettivi stabiliti dai trattati stessi.

Le competenze sono quindi sì di attribuzione ma ancor oggi finalistiche.

Va quindi aperta la norma dedicata ai fini dell’Unione, l’art 3 TUE, e verificato se quelle

competenze in effetti servono in concreto per la realizzazione di questi obbiettivi: promuovere la

pace, creare uno spazio senza barriere interne, creare il mercato interno, promuovere lo sviluppo,

il progresso scientifico e tecnologico, l’abolizione della discriminazione, la parità uomo-donna, ecc.

L’art 3 è talmente ampio che finisce col comportare che qualunque competenza inserita in

ambito di Unione sia finalizzata alla realizzazione degli scopi da esso enucleati.

Quindi se è vero che tutte le competenze dell’Unione sono a matrice finalistica, è anche vero che

dell’art 3 non potrà mai comportare che delle competenze debbano essere

la vastità degli scopi

eliminate o che altre non possano essere aggiunte.

 Tutte le volte che la Commissione propone un atto normativo deve indicare

espressamente la base giuridica, ovvero qual è la norma comunitaria che attribuisce il potere

all’Unione di normare in tal ambito. la mancata o l’erronea indicazione

Il principio di attribuzione è talmente importante che anche

della base giuridica, pur in presenza degli effettivi poteri di azione, possono comportare

l’annullamento dell’atto: la base giuridica va quindi sempre indicata.

LA RIGIDITÀ E LE ECCEZIONI DI TALE PRINCIPIO

In linea teorica, la regola dovrebbe essere la sussistenza delle competenze in capo agli Stati salvo

eccezioni: in caso di dubbio quindi, le competenze comunitarie andrebbero interpretate dalla

con conseguente abolizione dell’atto eventualmente abusivo.

Corte in senso restrittivo,

Secondo questo principio quindi il sistema delle competenze sarebbe talmente rigido tanto che

l’unico modo per ampliare, restringere o modificare l’assetto dovrebbe essere la procedura

ai sensi dell’art 48.

ordinaria il diritto dell’Unione conosce altri metodi

In realtà però, per fare ciò (clausola di flessibilità e

poteri impliciti), in quanto era ben nota agli Stati la difficoltà di definire in anticipo e con esattezza

tutti i poteri di cui l’Unione potrebbe aver bisogno per raggiungere i suoi fini: una tal rigidità

potrebbe infatti portare ad un blocco, una paralisi del sistema, non consentendo così all’Unione

di agire nei tempi snelli e necessari che una materia potrebbe richiedere. 40

Ecco all’ora che all’art 352 TFUE è codificata la prima eccezione alla regola della revisione

ordinaria, la CLAUSOLA DI FLESSIBILITÀ: già il nome indica il suo significato.

Essa permette un utilizzo più flessibile del sistema di ampliamento delle competenze tutte le

volte in cui è necessario per la realizzazione degli obiettivi previsti dal trattato, rendendo il sistema

di attribuzione meno rigido di quanto non sembri dalla lettura delle norme.

per sottolineare che l’Unione oggi ha più

Questa clausola è stata modificata con Lisbona,

competenze, per collegarla al principio di sussidiarietà, per ammodernare il ruolo delle Istituzioni in

relazione all’aumento dei poteri del Parlamento e per evitarne un suo abuso.

(l’odierno 352) stabiliva infatti che quando un’azione fosse necessaria

Il vecchio articolo 308

per il raggiungimento di uno dei fini previsti, senza che il trattato li attribuisse, il Consiglio

all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo,

poteva attribuire tali poteri.

La previsione normativa era quindi sì rigida, ma prevedeva un uso disinvolto di questa

tant’è che negli anni precedenti agli ampliamenti significativi

clausola, delle competenze, questa

norma è stata ampiamente utilizzata.

corte ha sempre avvallato l’utilizzo quasi eccessivo di questa norma.

Fino a fine anni 80 la

Un giorno la Commissione propone un ricorso contro la c.d. decisione erasmus con cui il Consiglio,

il 15 giugno 1987, adotta il programma di azione comunitario di mobilitazione degli studenti.

Secondo la Commissione ci sarebbe stata violazione del principio di attribuzione in quanto il

Consiglio avrebbe usato due basi giuridiche, ovvero i vecchi articoli:

 128, che conferiva i poteri in materia di formazione professionale;

 352, che prevedeva la clausola di flessibilità.

Secondo la Commissione era sufficiente far riferimento all’art 128

 in quanto la circolazione degli

alla loro formazione personale all’interno di ogni paese.

studenti è prodromica

 Secondo il Consiglio era indispensabile far riferimento anche alla clausola di flessibilità, in

quanto altrimenti si sarebbe andati oltre gli obbiettivi consentiti, in quanto il programma erasmus

aveva tutta una parte dedicata alla ricerca scientifica e tecnologica che, al momento

dell’adozione della decisione, non era competenza dell’Unione.

Tuttavia, di lì a poco sarebbe entrato in vigore un trattato che avrebbe attribuito all’Unione questa

l’atto Unico (entrato in vigore il 1° luglio 1987).

competenza,

La Corte fino a quel giorno aveva dunque avvallato le pratiche di utilizzo di questa clausola che

consentiva in qualche modo alle Istituzioni di “usurpare” le competenze agli Stati: il CASO

ERASMUS costituisce una svolta perché con esso la Corte mette un paletto, dicendo che la

clausola è attivabile solo quando il Trattato preveda una mancanza assoluta di poteri in materia.

Da quel giorno dunque non sarebbe più stato possibile in un caso come questo usare due norme

come basi giuridiche.

Con l’ampliamento delle competenze quindi (Atto Unico, Maastricht, Amsterdam e Lisbona) si

vede corrispondentemente ridurre la possibilità di utilizzo di detta clausola.

Ad oggi infatti, le affinché sia possibile usare il 352 sono:

CONDIZIONI DA SODDISFARSI

 come viene detto dall’articolo stesso sia allora come

La necessarietà della nuova azione,

oggi: questo significa che le Istituzioni hanno comunque un notevole margine discrezionale in

devono verificare che l’azione sia necessaria,

quanto sono proprio loro che ed essendo gli scopi

talmente ampi da poter rendere fattibile qualsiasi azione, sulla base di questo articolo

praticamente ogni azione diventa possibile.

 La mancanza di poteri espressamente previsti nel Trattato: quando la Corte voleva avallare

un uso estremamente ampio di questa norma (dall’82 all’86) riteneva sufficiente che i trattati

non avessero previsto la possibilità di porre in essere un’azione efficacia. Dall’87 in poi si è

invece letto l’articolo in modo più letterale.

Questa clausola di flessibilità si pone quindi pur sempre come eccezione alla regola di

attribuzione: se infatti questo strumento è previsto in tutte le ipotesi in cui non si potrebbe far

fronte alla realizzazione degli obbiettivi a causa della mancanza di competenza, è vero anche che

esso viene inteso restrittivamente in modo da non violare il principio per cui le competenze

spettano in generale solo agli Stati. 41

ALL’UTILIZZO

A seguito del Trattato di Lisbona sono state introdotte poi ULTERIORI ECCEZIONI

. Attraverso l’utilizzo di questa clausola non si può infatti:

DELLA CLAUSOLA DI FLESSIBILITÀ

 Emanare misure di armonizzazione, quelle norme che permettono agli Stati di adeguare la

normativa nazionale a quella comunitaria (es. materia di sanità pubblica)

 Emanare norme in materia di politica estera e sicurezza comune, per evitare che

attraverso l’emanazione di atti in questo settore in cui vigono regole particolari si possano

alterare i meccanismi previsti da questo trattato.

 sull’assetto costituzionale e funzionale dell’Unione europea

Incidere

Oltre a requisiti sostanziali particolarmente rigorosi, è prevista anche una PROCEDURA

votazione del Consiglio all’unanimità, su

, che comporta la

ESTREMAMENTE SOLENNE ma con l’approvazione del Parlamento europeo:

proposta della Commissione, è una

procedura legislativa speciale con conferimento del potere di approvazione al Parlamento che non

va semplicemente sentito, ma che se non approva la procedura si stoppa.

Inoltre, proprio per ricordare che è necessario porre particolare attenzione su ciò che si sta

facendo, il Trattato di Lisbona prevede anche, per evitare la violazione del principio di

sussidiarietà, che debbano essere associati alla procedura anche i parlamenti nazionali, per

la Commissione non solo deve inviargli la proposta, ma anche sottolineare e richiamare

l’attenzione sul fatto che tale proposta è basata sull’art 352, in modo tale che questi verifichino

se c’è una lesione delle proprie competenze, caso in cui potranno ricorrere sia ex post che ex

ante alla Corte chiedendo che la Commissione ritiri la sua proposta.

evitare che l’Unione abusi dei suoi

Lo scopo di inserimento dei parlamenti è infatti quello di

poteri, permettendogli quindi di intervenire in via preventiva.

L’altra che rende il sistema di attribuzione delle competenze meno rigido è l’utilizzo da

eccezione

parte della Corte dei c.d. POTERI IMPLICITI: questa teoria, cui la Corte ha guardato dalle Corti

riconoscimento all’Unione di poteri che, se pur non

canadesi, comporta il espressamente

attribuiti, risultano indispensabili, necessari e strumentali all’espletamento efficace ed

appropriato delle competenze attribuitegli e al raggiungimento dei fini previsti dai trattati.

 : in entrambi

POTERI IMPLICITI E CLAUSOLA DI FLESSIBILITÀ NON SONO LA STESSA COSA

i casi non devono esserci i poteri previsti, ma nei poteri impliciti può esserci una competenza da

cui poi discendono tutte le altre competenze necessarie al raggiungimento degli scopi (il nucleo

c’è ma non è esaustivo).

È importante la non necessarietà di far riferimento alla clausola, perché essa comporta una

procedura difficile da ottenere (unanimità e approvazione), mentre i poteri impliciti non richiedono

ma solo quella dell’ambito

alcuna procedura speciale, in cui si opera.

Questa teoria ha avuto un enorme applicazione in materia di relazioni esterne, assumendo il

nome di parallelismo. 42

CATEGORIE DI COMPETENZE

La prima bipartizione è tra competenze esterne e competenze interne, che si dividono a loro

volta poi in esclusive, concorrenti e parallele. l’Unione interviene

Competenze interne sono quei settori in cui sul piano interno (es. regolamenti,

direttive, ecc), quindi nei confronti degli Stati membri o dei soggetti che si trovano sul suo territorio.

Questo non significa però che l’Unione non intrattenga rapporti con soggetti ad essa esterni o con

altre organizzazioni internazionali. riguardano soggetti terzi all’Unione stessa.

Competenze esterne sono quelle che l’Unione infatti intrattiene relazioni

Sulla scena internazionale non si adottano atti bensì trattati:

internazionali con altri soggetti che possono portare alla stipula di trattati internazionali.

LE COMPETENZE INTERNE

L’art 2 TFUE è la prima norma dedicata alle categorie ed ai settori di competenze: è una

norma del tutto nuova perché fino a Lisbona i Trattati non prevedevano alcuna categorizzazione

ma si limitavano a stabilire certi settori in cui l’Unione poteva intervenire, ed era poi l’elaborazione

della Corte a far capire in quale categoria rientrava un determinato settore.

A seconda del tipo di categoria che si considera, varia il tipo di intervento dell’Unione.

Vi sono due categorie fondamentali (esclusive e concorrenti), cui Lisbona affianca una terza

(parallele).

LE COMPETENZE ESCLUSIVE (art 3 TFUE)

esclusive l’UE ha un

Nelle competenze margine di intervento più ampio rispetto alle altre in

solo l’unione può legiferare ed emanare atti vincolanti

quanto (art 2 par 1).

è la possibilità di intervento esclusivamente in capo all’Unione, e di

La regola generale

gli Stati non hanno nessun potere d’azione:

conseguenza questo è vero però con determinati limiti.

Gli Stati membri possono infatti, a certe condizioni, adottare autonomamente atti vincolanti

in questo ambito:

 Se autorizzati dall’Unione, di solito quando essa non ha ancora emanato atti vincolanti: se gli

Stati non potessero farlo ci mancherebbe una disciplina normativa in quella materia;

 ad atti dell’Unione.

Se la loro azione serve a dare attuazione ed esecuzione

Nel primo caso l’azione degli Stati serve per evitare un vuoto normativo, nel secondo caso serve

perché altrimenti la normativa europea rimarrebbe incompleta.

 Gli stati hanno quindi possibilità di agire ma solo come eccezione alla regola generale.

all’art 3,

Le materie che rientrano in questa competenza esclusiva sono quelle elencate nel TFUE

il quale contiene un elencazione tassativa.

L’Unione ha competenza esclusiva nei seguenti settori:

a) unione doganale;

b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno;

per gli Stati membri la cui moneta è l’euro;

c) politica monetaria

d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca;

e) politica commerciale comune.

L’Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale

conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentire di esercitare

le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o

modificarne la portata.

Il trattato precedente non conteneva nessun elenco di categorie di competenze, di conseguenza

era la Corte che in relazione agli scopi del mercato unico faceva rientrare o meno in una

categoria una determinata competenza. perché è vero che l’art 3 prevede

Questo intervento in via interpretativa non è oggi escluso,

un’elencazione tassativa non ampliabile nemmeno con riferimento agli scopi del trattato, ma è vero

persegue è un po’ attenuato: nel momento in cui bisogna entrare nel

anche che lo scopo che

merito di ogni materia infatti, va guardato cosa rientra nelle competenze dell’Unione e degli Stati, in

quanto ci sono alcune materie, come ad esempio la politica monetaria, che toccano anche gli Stati.

43

LE COMPETENZE CONCORRENTI (art 4 TFUE)

in capo all’Unione o agli Stati.

Se le competenze non sono esclusive sono concorrenti, quindi

Il trattato non detta un elenco tassativo di materie che rientrano in questa categoria.

Queste competenze hanno tuttavia delle caratteristiche:

 Coesistenza del potere d’azione e di intervento per l’adozione di atti legislativi vincolanti sia in

capo all’Unione, sia in capo agli Stati membri;

 Stati fino a che l’Unione non ha legiferato:

Pienezza totale del potere di intervento in capo agli

la ratio però non è come prima evitare un vuoto normativo, ma qua titolare della possibilità di

intervento è anche lo Stato, per cui lo fa legittimamente senza bisogno di alcuna autorizzazione

(necessaria invece nelle competenze esclusiva).

 La progressiva perdita del potere di intervento in capo agli Stati man mano che l’Unione agisce.

Questo perché l’UE, esercitando la sua competenza, emana già una disciplina, e se lo

facessero anche gli Stati sarebbe inutile o in contrasto con la normativa comunitaria che prevale

sempre sul diritto interno in deroga al principio della lex posterior, per cui la norma interna

cessa di avere efficacia che riprenderà con la modifica o l’abrogazione di quella europea.

L’attività statale, per evitare inutili sprechi economici e di energia, cessa di fronte all’azione

 dell’Unione: gli Stati riacquistano la possibilità di emanare atti se l’Unione cessa l’esercizio

della propria competenza. in capo sia agli Stati che all’Unione

Questa coesistente possibilità di intervento è quindi

perché l’intervento dell’Unione comprime la

limitata ad una sola fase iniziale e transitoria,

possibilità di intervento degli Stati, la quale sussiste quindi solo finché non interviene l’Unione.

competenze che rientrano in questa categoria concorrente vengono ricavate dall’art 4 in

Le

via residuale, per cui tutte le competenze che non sono né esclusive e né parallele o di sostegno

(3^ categoria individuata da Lisbona), sono concorrenti (l'Unione ha competenza concorrente con

quella degli Stati membri quando i trattati le attribuiscono una competenza che non rientra nei settori di

cui agli articoli 3 e 6).

L’art 4 elenca una serie di materie che rientrano nel campo delle competenze concorrenti.

L'Unione ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nei principali seguenti settori:

a) mercato interno;

b) politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato;

c) coesione economica, sociale e territoriale;

d) agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare;

e) ambiente;

f) protezione dei consumatori;

g) trasporti;

h) reti transeuropee;

i) energia;

) spazio di libertà, sicurezza e giustizia;

k) problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti

nel presente trattato.

A differenza di quello delle competenze esclusive, questo elenco è passibile di essere ampliato

essendo meramente esemplificativo che contiene le principali competenze concorrenti, tanto che

l’art 4 par 2 parla di “principali seguenti settori”.

Sulla base del principio di collaborazione contenuto in questo articolo, gli Stati membri devono

astenersi dal porre in essere qualunque misura che possa mettere in pericolo la realizzazione degli

obbiettivi dell’UE previsti dall’art 3 TUE l’esercizio

per cui, essendo delle competenze finalizzato al

raggiungimento di uno di tali fini, devono astenersi dal prendere provvedimenti in ambiti in cui

l’Unione è già intervenuta.

l’Unione interviene legislativamente

Quando in un determinato settore di competenza

inizialmente concorrente, e lo fa in modo esaustivo, completo e dettagliato disciplinando

integralmente l’intero settore, in virtù del principio della pre-amption, questa competenza da

(senza aumentare l’elenco dell’art 3), perché elide

concorrente diventa di fatto esclusiva

completamente la possibilità di intervento degli Stati. 44

ma si riesce a dimostrare che l’Unione doveva

Se anche lo Stato era già intervenuto

intervenire in modo migliore rispetto allo Stato in quanto questo non riesce da solo a realizzare

gli scopi del trattato, la normativa europea prevale su quella dello Stato: è il principio di

sussidiarietà a dire qual è il livello di legislazione più adeguato, se quello nazionale o europeo.

A questo punto la sopravvivenza o l’estensione della competenza statale dipende solo

 dall’esercizio dell’azione da parte dell’Unione: un esercizio completo preclude ogni intervento

statale, nessun utilizzo o esercizio, o un utilizzo della competenza ridotto fa sopravvivere la

competenza statale.

Ci potrebbe essere anche un interesse dell’Unione a che gli Stati mantengano una

senza un esercizio completo dell’Unione stessa.

possibilità di intervento

L’art 4 dice anche che gli Stati, di nuovo, riacquistano la loro competenza quando l’Unione

decide di cessare il proprio intervento in un determinato settore, senza bisogno di deleghe o

autorizzazioni: ciò vuol dire che per le competenze concorrenti la perdita di possibilità di

intervenire per gli Stati membri non è mai definitiva, è solo una perdita momentanea.

non si amplia l’elenco del’art 3.

Ecco perche non elimina di fatto e

L’Unione cessa l’esercizio di una competenza quando ad esempio abroga un atto normativo già in

vigore.

Gli ultimi paragrafi dell’art 4 contengono poi delle materie che sono più vicine alla terza

categoria rispetto a quelle concorrenti (la ricerca, lo sviluppo tecnologico e lo spazio, la

cooperazione allo sviluppo, l’aiuto umanitario) per le quali l’esercizio della competenza

dell’Unione non impedisce mai quello dello Stato membro, quindi non c’è la perdita

progressiva della possibilità d’intervento statale.

Nei settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio, l'Unione ha competenza per

condurre azioni, in particolare la definizione e l'attuazione di programmi, senza che l'esercizio di

tale competenza possa avere per effetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro.

Nei settori della cooperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario, l'Unione ha competenza per

condurre azioni e una politica comune, senza che l'esercizio di tale competenza possa avere per

effetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro.

Posto che per anni l’Unione ha cercato di ampliare le proprie competenze, avvallata anche dalla

Corte di giustizia che ne ha sempre dichiarato legittimo l’esercizio, il Trattato di Maastricht ha

introdotto il principio di sussidiarietà.

LE COMPETENZE PARALLELE O DI SOSTEGNO (art 6 TFUE)

il ruolo dell’Unione è limitato ad un coordinamento,

In questa categoria di competenze

completamento e sostegno dell’intervento normativo statale.

Queste possono essere definite competenze parallele perché nessuno di questi due soggetti

l’Unione può solo sostenere l’azione nazionale,

perde mai la competenza, la possibilità di agire:

intervenendo in aiuto, ma non potendosi mai ad essa sostituire.

Questa categoria ha delle caratteristiche:

 La competenza dell’Unione viene esercitata parallelamente a quella degli Stati, non in

sostituzione: l’esercizio della competenza da parte dell’Unione non può quindi mai far venir

meno quella degli Stati.

 Non può mai comportare misure di armonizzazione.

 elencati nell’art 6,

I settori per i quali ci può essere questa competenza di coordinamento sono

l’Unione può intervenire solo ed esclusivamente se c’è una finalità europea,

ma per essi quindi

un obbiettivo da raggiungere compreso tra quelli elencati all’art 3, altrimenti la competenza

rimane esclusiva in capo agli Stati.

L'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare

l'azione degli Stati membri. I settori di tali azioni, nella loro finalità europea, sono i seguenti:

a) tutela e miglioramento della salute umana;

b) industria;

c) cultura;

d) turismo;

e) istruzione, formazione professionale, gioventù e sport;

f) protezione civile;

g) cooperazione amministrativa. 45

A questa categoria si affianca la norma dell’art 5 all’UE

che attribuisce anche in questo caso un

ruolo marginale nell’ambito delle politiche economiche: si dice che gli Stati membri debbano,

a seguito dell’adozione dell’euro, coordinare tra loro la politica economica, prodromica alla politica

monetaria.

Attribuisce poi al Consiglio la possibilità di adottare gli indirizzi di massima di queste politiche.

l’Unione

Al fine poi di assicurare il coordinamento delle politiche occupazionali e sociali, può

prendere delle misure che consistono negli orientamenti a cui gli Stati dovranno poi attenersi.

Gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche nell'ambito dell'Unione. A tal

fine il Consiglio adotta delle misure, in particolare gli indirizzi di massima per dette politiche.

Agli Stati membri la cui moneta è l'euro si applicano disposizioni specifiche.

L'Unione prende misure per assicurare il coordinamento delle politiche occupazionali

degli Stati membri, in particolare definendo gli orientamenti per dette politiche.

L'Unione può prendere iniziative per assicurare il coordinamento delle politiche sociali

degli Stati membri.

competenze parallele della terza categoria sono individuate dall’art 6 e affiancate dalle

 Le

politiche economiche, occupazionali e sociali.

IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ

Nelle competenze esclusive, il fatto che l’Unione debba intervenire, è in re ipsa, è autonomo.

Per tutte le altre competenze, fondamentalmente quelle concorrenti, è fondamentale sapere se

uno Stato può agire o può agire l’Unione.

Guardando l’azione dell’Unione, fino agli anni 90 essa è intervenuta in tutte le occasioni in chi

di questo abuso d’intervento da parte dell’Unione,

ha potuto: alcuni Stati si sono però stufati

chiedendo quindi la previsione nei trattati di strumenti che servissero appunto ad evitare tale

abuso. A Maastricht questo strumento è stato ravvisato nel principio di sussidiarietà disciplinato

oggi nell’art 5 del TUE.

In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva

l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere

conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e

a motivo della portata e degli effetti e dell’azione in questione,

locale, ma possono, essere

conseguiti meglio a livello di Unione.

Va subito visto se l’Unione può legiferare secondo il

1° step principio di attribuzione.

2° step Va visto se la competenza è esclusiva o concorrente:

- Se è esclusiva non deve dimostrare nulla,

- Se è concorrente va verificato il principio di sussidiarietà, che serve per definire il livello

di azione più adeguato.

Se l’Unione non può agire legittimamente la competenza rimane in capo agli Stati.

Il principio di sussidiarietà conosce due presupposti:

 Gli Stati non sono in grado di porre in essere un’azione normativa adeguata, a qualunque livello

nazionale (centrale, regionale o locale), al raggiungimento dei fini preposti.

 L’Unione è in grado di agire meglio, più efficacemente, a motivo della dimensione e degli effetti

dell’azione in questione.

condizioni la competenza può essere attribuita all’Unione.

Solo a queste

Bisogna allora tenere presenti molteplici aspetti, criteri tuttavia molto vaghi, come ad esempio:

 Se l’azione presenta aspetti transazionali (es. se l’azione riguarda territori nazionali gli Stati

saranno perfettamente in grado di emanare una normativa adeguata).

In materia ambientale per esempio il principio di sussidiarietà era già previsto dall’atto unico,

con lo scopo opposto di dare più competenze all’Unione.

 Se l’azione dell’Unione potrebbe presentare dei vantaggi rispetto a quella nazione che potrebbe

magari avere effetti in contrasto con gli obbiettivi previsti dai trattati.

 Su chi grava l’onere economico (qualora gravasse su uno Stato si può ritenere che un’azione

nazionale possa essere sufficientemente adeguata).

Il Trattato di Lisbona non ha modificato il vecchio articolo che prevedeva il principio di sussidiarietà

in quanto il suo tentativo è proprio quello che le decisioni vengano prese al livello più vicino ai

cittadini: il linea teorica dunque il livello prediletto è quello nazionale, e questo si capisce

anche dal testo del TUE quando richiede che l’azione europea debba essere migliore. 46

che amplia o restringe l’esercizio delle competenze a seconda

Questo è un principio dinamico

del livello più adeguato.

Le Istituzioni devono quindi di volta in volta vigilare e verificare sul rispetto del principio di

sussidiarietà: la Commissione, quando presenta una proposta normativa, deve

adeguatamente motivarla con riferimento al principio di sussidiarietà.

Una volta, fino al 1996, secondo la Corte bastava che si capisse che le Istituzioni lo avessero

considerato o che venisse scritto che tale principio fosse stato preso in considerazione.

Nel Trattato di Lisbona, al Protocollo 2 sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità,

è stato previsto che, per garantire il rispetto della sussidiarietà, prima di presentare la proposta,

la Commissione debba svolgere ampie consultazioni, dando vita alla pratica dei libri verdi, per

verificare la necessità o meno di un suo intervento (viene pubblicato questo libro chiedendo a tutti

coloro che siano in grado di esprimere il loro parere in materia di dare la loro opinione).

Una volta fatto ciò emana la sua proposta e, prima di mandarla al consiglio, deve trasmetterla

entro 8 settimane di tempo, facciano sapere se c’è o

ai parlamenti nazionali in modo che questi,

meno violazione del principio di sussidiarietà: questa possibilità di controllo ex ante, chiamato

volto a verificare se una competenza è dell’Unione o degli Stati, è stata

allarme preventivo,

attribuita per la prima volta con Lisbona, mentre prima era possibile solo il ricorso ex post alla

a far verificare che l’Unione avesse esercitato adeguatamente i suoi poteri.

Corte volto

I parlamenti nazionali, se riescono ad ottenere un certo quorum, possono chiedere alla

Commissione di rivedere la propria proposta, non obbligandola tuttavia a ritirarla: la

ma in ques’ultimo caso

Commissione può infatti modificare, ritirare o lasciare invariata la proposta,

deve ampiamente motivare il perché non è stato violato il principio.

Tutte le proposte della Commissione devono essere corredate da una scheda tecnica con

tutti gli elementi, gli indicatori qualitativi e quantitativi, che possono essere utili ai parlamenti

nazionali per la verifica del principio di sussidiarietà: attraverso tale scheda i Parlamenti sono

messi nella condizione di poter effettuare un controllo preventivo che può obbligare la

Commissione a rivedere la propria proposta (non per forza ritirarla o modificarla).

Il Parlamento e il Consiglio devono anch’essi effettuare questo controllo: quando viene

esercitato l’allarme preventivo infatti, e la Commissione ritiene di dover andare avanti con la sua

il Parlamento e il Consiglio devono essere entrambi d’accordo con la proposta,

proposta,

bastando che anche uno dei due non sia d’accordo per bloccare l’iter legislativo.

CONSULTAZIONI DA PARTE DELLA COMMISSIONE

PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

SCHEDA TECNICA AI PARLAMENTI NAZIONALI

ALLARME PREVENTIVO

LA COMMISSIONE LA COMMISSIONE MODIFICA LA COMMISSIONE LASCIA

INALTERATA LA PROPOSTA

LA PROPOSTA

RITIRA LA PROPOSTA

L’ITER SI ARRESTA DEVE MOTIVARLA SPECIFICATAMENTE

SI RITIENE CHE LA MODIFICHI con riferimento a tutti gli indici contenuti

ADEGUATAMENTE nella scheda tecnica

PRIMA DELL’INIZIO DELLA PROCEDURA ORDINARIA, SI APRE UNA PARENTESI IN CUI PARLAMENTO E

CONSIGLIO SONO ESPRESSAMENTE CHIAMATI A VERIFICARE CHE LA COMMISSIONE ABBIA MOTIVATO

ADEGUATAMENTE, E CHE QUINDI NON VI SIA UNA VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI SUDSSIDIARIETÀ

(ulteriore controllo dell’istanza statale in quanto il Consiglio è composto dai rappresentanti degli Stati)

qualora si ritenga che l’atto sia

Rimane comunque la possibilità di un controllo successivo:

essere chiesto l’annullamento

viziato per violazione del principio di sussidiarietà, può alla Corte

di giustizia da parte dei governi (non i parlamenti nazionali) o, da Lisbona (che amplia il novero di

soggetti legittimati ad agire per la domanda di legittimità) dal Comitato delle Regioni. 47

IL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ

I principi di attribuzione e di sussidiarietà sono due principi fondamentali che intervengono però

su piani diversi:

 Il principio di attribuzione o principio delle competenze attribuite, serve a delimitare le

le competenze in capo all’Unione:

competenze o meglio a individuare permette di capire in quali

materie può intervenire emanando atti vincolanti.

 Il principio di sussidiarietà serve per capire, nelle competenze condivise, in quali casi può

intervenire l’Unione e in quali gli Stati: esso regola dunque l’aspetto dell’esercizio delle

competenze una volta che sono state individuate dal principio di attribuzione.

Esiste un terzo principio in materia di competenze: il principio di proporzionalità, che riguarda

tutte le competenze, siano esse esclusive o concorrenti.

regola sempre l’esercizio ma è il terzo step:

Questo principio una volta delimitate le competenze e

individuato chi deve intervenire, mi dice come deve intervenire.

L’art 5 par 4 TUE dice che:

“In il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si

virtù del principio di proporzionalità,

limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Le

Istituzioni dell’Unione applicano il principio di proporzionalità conformemente al protocollo

sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità”.

Questo significa che l’Unione, pur potendo legittimamente intervenire, non può andare al di là di

quanto strettamente necessario per il conseguimento degli scopo: per cui, se ha più mezzi

possibili, deve graduare il suo intervento scegliendo il modo meno invasivo, altrimenti violerebbe

tale principio e renderebbe l’atto annullabile.

Questo è un principio a tutela degli Stati, come il principio di sussidiarietà che se viene violato è

perché l’Unione è intervenuta proprio al posto degli Stati: eccedendo nel suo intervento potrebbe

ledere la possibilità di intervento in capo agli Stati.

In tutti i casi in cui non c’è la necessità di emanare una disciplina uniforme, l’Unione

Esempio. se l’Unione può raggiungere un

deve intervenire con atti soft incentivando gli Stati ad intervenire:

medesimo scopo con una direttiva o un regolamento, deve scegliere lo strumento della direttiva, in

quanto il regolamento è direttamente applicabile, mentre la direttiva vincola solo con riguardo allo

scopo, lasciando agli Stati un certo “spazio di manovra”. Lo stesso va fatto con riguardo al

contenuto, dovendo sceglierne uno che permette agli Stati a loro volta di scegliere (es. alternative).

Secondo la novità introdotta da Lisbona, il controllo dei principi di sussidiarietà e

proporzionalità spetta ai parlamenti nazionali, i soggetti potenzialmente lesi: questo è un

che si svolge prima che l’atto venga emanato, al momento della trasmissione

controllo preventivo

della proposta da parte della commissione.

Il controllo ex post c’è invece sempre stato e spetta alla Corte di giustizia: dopo che l’atto è

stato adottato, può essere impugnato per illegittimità. Tuttavia nella prassi accade molto di rado

che la Corte annulli degli atti per la violazione di detti principi: questo perché le Istituzioni che

adottano gli atti hanno una larga discrezionalità nel scegliere il loro contenuto.

La Corte stessa dice infatti che si giunge ad una violazione di questi principi solo in casi di

errore manifesto. “BRITISH

In una sentenza del 10 dicembre 2002 sul caso AMERICAN TOBACCO” viene ribadito

che in realtà l’annullamento dell’atto per violazione del principio di sussidiarietà ci può essere solo

in caso di palese errore nella scelta dell’atto e sua idoneità a raggiungere quello scopo: se anche

l’atto non viene annullato,

eccedendo lo scopo viene comunque raggiunto, in virtù della discrezione

di cui godono le Istituzioni.

Esso perché Lisbona ha introdotto questo controllo preventivo, per far sì che fossero gli stessi Stati

a potersi autotutelare, proprio perché dalla prassi si era capito che il controllo ex post non

funzionava molto. “controllo dei principi di sussidiarietà e proporzionalità”

Il protocollo 2 allegato ai trattati sul era

già allegato al TCE ma allora non conteneva misure di controllo specificando solo meglio i vari

proprio richiamato dall’art 5 par 4 c 2,

principi: la novità di Lisbona è che viene per cui era già

vincolante, ma così riceve formalmente più valore.

In particolare quindi, per quanto riguarda il controllo successivo in sede di ricorso, questo potrà

essere annullato con effetto ex tunc per un vizio specifico: a titolo di violazione del Trattato.

48

Il principio di proporzionalità non va confuso con il principio generale di proporzionalità:

sono chiamati nello stesso modo perché vengono utilizzati gli stessi criteri, ma sono a tutela di

soggetti diversi (uno degli Stati e uno degli individui).

Il principio generale di proporzionalità non lo si trova nei trattati ma è un principio di elaborazione

giurisprudenziale che tutela non tanto gli Stati ma gli individui dalle ingerenze delle Istituzioni

dell’Unione o delle autorità nazionali degli Stati membri quando queste agiscono nell’ambito

dell’Unione. (regolamenti prima n° poi l’anno, direttive

Un esempio può essere la direttiva 2004/38 viceversa),

un’importante direttiva in materia di libera circolazione dei cittadini e dei soggetti che si trovano nel

territorio dell’Unione: essa ha abrogato tutti i precedenti atti in materia e ha sancito questo principio

però agli Stati, nel momento dell’esecuzione, di porre dei limiti a questa

di libertà, consentendo

libertà, dettati da esigenze imperative (salute pubblica, sicurezza pubblica, ordine pubblico, ecc).

Ad esempio consente agli Stati che lo vogliano (e tutti l’hanno fatto) di porre dei limiti a questa

libertà di circolazione per quei soggetti che non abbiano delle risorse economiche sufficienti per

non diventare un onere per le casse dello Stato straniero. Permette poi di limitare la circolazione

per motivi di sicurezza pubblica, ad esempio per quei soggetti che hanno subito condanne penali.

Questi limiti, che l’Unione stessa permette di porre, non possono però andare al di là di quanto

strettamente necessario per il raggiungimento degli obbiettivi che sono le esigenze imperative.

LE COMPETENZE ESTERNE

l’Unione conclude accordi internazionali.

Quando si parla di relazioni esterne, si parla di casi in cui

Per quanto il Trattato abbia fatto un po’ chiarezza, ,

LA MATERIA È COMUNQUE COMPLESSA

soprattutto a causa dell’ . Ci sono infatti:

ESISTENZA DI DUE TRATTATI

 Da un lato gli artt 21 e 22 del TUE, due disposizioni generalissime che contengono i principi

generali che informano l’azione esterna dell’Unione;

 Dall’altro gli artt 205 ss del TFUE che tuttavia non costituiscono una successione logica in

quanto prima sono indicate le discipline particolari e poi quella generale: esistono infatti vari tipi

di accordi internazionali, ma solitamente esiste una disciplina generale valida per tutti e poi ogni

categoria ha le sue regole speciali.

C’è poi un altro settore importante, quello della PESC (politica estera e sicurezza comune), che è

RETTA DA REGOLE UN PO’ PARTICOLARI : essa faceva infatti parte del 2° pilastro.

Il 1° pilastro era retto dal metodo comunitario, mentre gli altri due dal c.d. metodo intergovernativo:

il metodo comunitario si applicava alle materie di competenza della comunità contenute nel

vecchio TCE, mentre gli altri due pilastri erano disciplinati dal TUE.

Vi sono alcune differenze fondamentali tra i due metodi:

METODO COMUNITARIO METODO INTERGOVERNATIVO

All’unanimità

ADOZIONE DEGLI ATTI A maggioranza

POTERE DI PROPOSTA Commissione Condiviso con gli stati

RUOLOD EL PARLAMENTO Potere di codecisione col Cons. Estremamente marginale

CORTE DI GIUSTIZIA Potere di controllo di legittimità NO

Nelle materie del 2° e 3° pilastro c’è una minore integrazione tra gli Stati.

Oggi la regola è il metodo comunitario, segnando un grado di evoluzione maggiore: con Lisbona è

stato infatti comunitarizzato il 3° pilastro e sono stati aboliti i 3 pilastri.

Prima di Lisbona quindi c’erano due soggetti e ognuno lavorava con i suoi metodi nelle materie di

c’è un soggetto solo che lavora con un metodo o con l’altro a

propria competenza, oggi invece

seconda della materia.

La PESC infatti non è stata comunitarizzata ma è stata mantenuta con metodo

intergovernativo: gli atti in questa materia vengono quindi adottati in modo molto diverso.

Oggi è anche l’unica materia disciplinata dal TUE (artt 23 ss), non a caso in quanto si è voluto

tenerla separata dalle altre competenze anche a livello formale e di collocamento.

materie nelle quali l’Unione è

Le relazioni esterne possono poi riguardare, oltre alla PESC, le

competente sul piano interno, materie in cui Essa stessa può concludere accordi internazionali.

In realtà l’azione esterna riguarda tutte le materie in cui è competente l’Unione. 49

L’art 216 rientra nella parte V in materia di accordi internazionali: è un articolo nuovo introdotto con

il Trattato di Lisbona che, per quanto abbastanza oscuro, è importantissimo perché dice in quali

casi l’Unione può concludere accordi internazionali.

Non è sempre stato così chiaro in passato infatti in quanto:

 in quali casi l’Unione potesse stipulare trattati

Si verificava il problema di capire con soggetti

terzi: in certe materie infatti (es. politica commerciale comune) era sempre stata prevista nei

trattati questa possibilità per l’Unione, mentre riguardo alle altre i trattati non dicevano nulla.

Ci si chiedeva allora se esistesse un principio di attribuzione anche sul piano esterno, cioè

se l’Unione potesse concludere un accordo solo se espressamente previsto o in tutte le materie

di propria competenza.

 LA VALENZA DEL PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE ANCHE SUL PIANO ESTERNO.

 ammettendo che l’Unione

Pur potesse intervenire sul piano esterno anche nelle materie non

espressamente previste, si poneva il problema su chi tra Unione e Stati dovesse stipulare

l’accordo se la competenza era concorrente.

 QUANDO LA COMPETENZA FOSSE CONCORRENTE E QUANDO ESCLUSIVA.

solo che l’allora Comunità poteva

I Trattati di Roma infatti (CEE) stabilivano espressamente

concludere accordi di associazione con gli Stati terzi e accordi in materia di politica

dell’UE essi non dicevano nulla.

commerciale comune: per tutte le altre materie di competenza

Attenendosi al principio di attribuzione anche in materia esterna bisognerebbe dunque dedurre che

la Comunità potesse concludere accordi solo in queste materia.

Tuttavia però Essa nasceva già in principio con più competenze, e si sarebbe inoltre creato un

problema per cui in alcune materie gli Stati avevano devoluto le proprie competenze per cui in

quelle stesse materie a livello interno la Comunità legiferava: attenendosi quindi ad un rigido

principio di attribuzione, si sarebbe creata la contraddizione per cui nella stessa materia sul

piano interno era competente la Comunità e sul piano esterno gli Stati, comportando rischi di non

uniformità della disciplina. Questa rigida interpretazione si è sostenuta infatti per poco.

Gli artt 21 e 22 del TUE poi indicavano e indicano solo in via molto generale quali sono gli

obbiettivi che segnano tutta l’azione esterna dell’Unione, compresa quindi la PESC.

“[..] salvaguardare i suoi valori, i suoi interessi fondamentali, la sua sicurezza, la sua indipendenza

e la sua integrità, consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell'uomo,

ecc [..]”.

preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale,

L’azione esterna in tutte le altre materie diverse dalla PESC è disciplinata poi nel TFUE (205 ss).

ha un po’ risolto questi problemi prima con l’art 216 e poi con l’art 3 par 2.

Il Trattato di Lisbona

Art 216. 1. L'Unione può concludere un accordo con uno o più paesi terzi o organizzazioni

internazionali qualora i trattati lo prevedano o qualora la conclusione di un accordo sia

necessaria per realizzare, nell'ambito delle politiche dell'Unione, uno degli obiettivi

fissati dai trattati, o sia prevista in un atto giuridico vincolante dell'Unione, oppure

possa incidere su norme comuni o alterarne la portata.

2. Gli accordi conclusi dall'Unione vincolano le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri.

Art 3 par 2. L'Unione ha inoltre competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali

allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell'Unione o è necessaria per

consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può

incidere su norme comuni o modificarne la portata.

Questo Trattato tuttavia non fa altro che mettere nero su bianco quello che la Corte di giustizia

aveva sempre affermato: Lisbona è infatti un punto di arrivo che consacra principi già validissimi.

virtù dell’art 218 par 11 TFUE

La Corte arriva a pronunciarsi in questa materia in che detta la

procedura per la stipula degli accordi.

L’ultimo paragrafo definisce il ruolo della Corte di giustizia:

“11. Uno Stato membro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione possono domandare

il parere della Corte di giustizia circa la compatibilità di un accordo previsto con i trattati.

In caso di parere negativo della Corte, l'accordo previsto non può entrare in vigore,

salvo modifiche dello stesso o revisione dei trattati”.

quindi la facoltà di chiedere se l’accordo negoziato è compatibile con il

Questi soggetti hanno

diritto dell’UE: qui viene delineata quindi una competenza non contenziosa ma consultiva. 50

L’esempio più importante è quello del riguardante l’ammissibilità

PARERE 2/94 del 28 marzo 96

dell’adesione dell’allora Comunità l’accordo

alla Cedu: in questo parere circa internazionale tra

l’allora Comunità e il Consiglio d’Europa (organizzazione internazionale), la Corte ha negato la

competenza della Comunità ad aderire alla Convenzione.

La Corte sostiene che la competenza esterna della Comunità potesse dedursi anche

implicitamente dalle disposizioni dei trattati, tuttavia in questo caso l’Unione non era competente a

concludere l’accordo dell’uomo,

in quanto essa non aveva competenza in materia di diritti materia

in cui poteva sì legiferare ma non concludere accordi. Nel passo 27 del parere si legge infatti che:

nessuna disposizione del Trattato attribuisce alle istituzioni comunitarie, in termini generali, il potere di

dettare norme in materia di diritti dell'uomo o di concludere convenzioni internazionali in tale settore”.

 PARERE 2/94 ( ): LA COMPETENZA ESTERNA PUÒ DEDURSI DAI TRATTATI.

28 MARZO 1996

Tutte le volte che la Corte è stata interpellata in virtù di questo art 218 (tutte le volte quindi in cui gli

è stato chiesto un parere circa la compatibilità dell’accordo al diritto europeo) ha enunciato dei

principi molto importanti riguardo la competenza esterna dell’Unione: uno di quelli più

importanti risale al 31 marzo 1971.

In realtà tuttavia questo è uno dei pochi casi che non rientra nel 218 in quanto è una vera e propria

sentenza nota come SENTENZA AETS.

Fino ad allora si è sempre ritenuto che esistesse un principio di attribuzione anche per le

dibatteva sulla possibilità per l’Unione di concludere accordi

competenze esterne: nel 71 si materia di competenza interna dell’Unione ma non espressamente

anche in materia di trasporti,

prevista dai trattati come competenza esterna.

 perché in detta materia non c’era

Il Consiglio sosteneva che questo non fosse possibile

un’espressa competenza esterna nei trattati ma solo interna;

 La Commissione sosteneva invece che fosse possibile in quanto la materia dei trasporti era una

materia attribuita dagli Stati alla Comunità mediante trattati, esisteva già un regolamento in

materia, e se fossero stati gli Stati a concludere un certo accordo si correva il rischio che

l’efficacia della disciplina interna venisse inficiata in quanto poteva esserci discrepanza tra le

due.

 La Corte arriva a dire invece che questo era possibile perché la competenza esterna la si

poteva desumere da quella esterna: non è necessaria una espressa previsione ma, quando

la conclusione dell’accordo è necessaria per raggiungere uno degli obbiettivi e degli scopi fissati

competenza l’Unione ce l’abbia.

nei trattati, bisogna dedurre che quella

Essa accoglie quindi il ricorso della Commissione e annulla l’annullamento disposto dal Consiglio.

L’attuale art 47 stabilisce che l’Unione ha personalità giuridica, e da ciò deriva la sua possibilità di

assumere obblighi internazionali non solo nelle materie attribuitegli ma anche in quelle che si

possono ricavare implicitamente dai trattati.

In questa prima sentenza si enuclea il tra competenze interne ed

PRINCIPIO DEL PARALLELISMO

volte che l’Unione ha competenze sul piano interno può,

esterne, per cui tutte le in quelle stesse

materie, intervenire anche sul piano esterno, anche se non è prevista nei trattati questa esplicita

possibilità.

 Le competenze esterne si estendono fin dove si estendono le competenze interne.

l’Unione può concludere accordi internazionali

Si dice che anche nelle materie di competenza

interna per cui non è espressamente prevista la competenza esterna, purchè però in quella

fattispecie concreta c’erano già

materia abbia già adottato degli atti sul piano interno (nella

degli atti in materia di trasporti), sia quindi già intervenuta, altrimenti non è possibile perché finchè

l’Unione non interviene sul piano interno per gli Stati non può neanche assumere obblighi nei

confronti degli Stati terzi.

Andava soddisfatta quindi una doppia condizione:

 Competenza sul piano interno, che si ricava dal pr. di attribuzione generalmente considerato

 Intervento effettivo sul piano interno.

A queste due condizioni l’accordo essere concluso dall’Unione, gli Stati non possono più.

DEVE

 SENTENZA AETS ( ): ENUCLEATO IL PRINCIPIO DEL PARALLELISMO.

31 MARZO 1971

LA COMPETENZA ESTERNA DELL’UNIONE SI PUÒ DEDURRE DALLA COMPETENZA

INTERNA, A CONDIZIONE CHE SUL PIANO INTERNO SIA GIÀ INTERVENUTA E CHE

L’AZIONE ESTERNA SIA NECESSARIA AL RAGGIUNGIMENTO DEI SUOI SCOPI. 51

nel 76 con un’altra sentenza, la

La Corte SENTENZA KRAMER, unitamente al PARERE 1/76 del

perché l’Unione possa

26 aprile 1977, va oltre dicendo che, partendo dagli stessi presupposti,

concludere accordi internazionali, non è necessario che sia intervenuta effettivamente sul piano

purchè l’azione esterna sia

interno, ma basta che abbia quella competenza sul piano interno,

necessaria al raggiungimento dei suoi scopi.

Questa sentenza si esprime tuttavia in maniera pressoché generica perché dire che un accordo è

necessario è abbastanza vago: in base a tale sentenza era infatti abbastanza facile per la

Comunità avere una competenza esterna.

Di contro, se pur avendo una competenza interna l’accordo non fosse stato necessario, la

competenza esterna rimaneva agli Stati.

 Il discrimine per vedere se la Comunità era competente o meno sul piano esterno era la

dell’accordo per il raggiungimento degli scopi.

necessarietà anche nel caso fossero gli Stati a dover negoziare e concludere l’accordo,

Tuttavia comunque, se

esso riguarda una materia di competenza dell’Unione, essi devono intervenire sulla base di un

importantissimo principio che regola la relazione tra Stati e Unione, il principio di leale

sancito dall’art 4 TUE, per cui gli Stati

collaborazione devono coordinarsi tra loro e con le

Istituzioni in modo da non danneggiare l’azione dell’Unione.

 SENTENZA KRAMER ( ) e PARERE 1/76 ( ): SE STIPULARE UN

14 LUGLIO 1976 26 APRILE 1977

CERTO ACCORDO È NECESSARIO PER IL RAGGIUNGIMENTO DEGLI SCOPI DEI TRATTATI,

L’UNIONE PUÒ UGUALMENTE INTERVENITE ANCHE SE NON HA ADOTTATO ATTI SUL

PIANO INTERNO, PURCHÈ ABBIA COMPETENZA IN MATERIA SUL PIANO INTERNO.

Inizialmente si chiedeva quindi che l’Unione fosse intervenuta sul piano interno, successivamente

bastava che l’azione fosse necessaria.

Negli anni 2000 si è tuttavia ridimensionata la portata di quanto affermato negli anni 70: in una

serie di sentenze del 2002, sette sentenze note col nome di “sentenze cielo la Corte

aperto”,

afferma che non è sufficiente che un accordo oltre a vertere su una competenza interna si anche

necessario, ma serve che quello stesso accordo sia assolutamente indispensabile,

“indissolubilmente legato” al raggiungimento degli scopi del trattato.

 L’ACCORDO DEVE VERTERE SU UNA

SENTENZE CIELO APERTO ( ):

5 NOVEMBRE 2002

MATERIA DI COMPETENZA INTERNA ED ESSERE OLTRE CHE NECESSARIO ANCHE

INDISPENSABILE PER IL RAGGIUNGIMENTO DEGLI SCOPI DEI TRATTATI.

OGGI SI SOSTIENE CHE SI POSSONO CONCLUDERE ACCORDI SOLO SE LO SCOPO NON PUÒ

RAGGIUNTO.

ESSERE DIVERSAMENTE

COMPETENZE CONCORRENTI ED ESCLUSIVE

Premesso che l’Unione può intervenite in questi casi, bisogna ora stabilire quando lo fa da sola e

quando con gli Stati: esistono infatti competenze esclusive e concorrenti, e questo cambia le cose.

Se la materia è di competenza esclusiva sul piano interno non crea troppi problemi perché sarà

esclusiva anche sul piano esterno.

Se la materia è di competenza concorrente sul piano interno invece vale il principio di

sussidiarietà: si ripresenta però sul piano esterno lo stesso problema sul stabilire chi è competente

a concludere l’accordo. Anche in questo caso è intervenuta la giurisprudenza.

Sul piano interno quando l’Unione interviene in una materia di competenza concorrente non

possono più intervenire gli Stati in virtù del principio della preemption, in virtù del quale la

regolamentazione dell’Unione europea avrebbe l’effetto di precludere a livello nazionale l’adozione

.

di discipline divergenti

Bisogna capire quindi non solo quando l’Unione può intervenire, ma anche quando il suo

intervento fa venir meno quello degli Stati.

Dal punto di vista esterno il concetto della preemption vale parallelamente: nel PARERE 1/91 la

l’Unione interviene a stipulare un accordo,

Corte afferma infatti che al di là del principio del

nel momento in cui la materia su cui verte l’accordo è già in gran parte

parallelismo, diventando così la competenza esclusiva dell’Unione.

disciplinata sul piano interno,

l’Unione non potrebbe concludere l’accordo da sola ma

Se così non fosse dovrebbe intervenire

insieme agli Stati stipulando quelli che si chiamano “accordi misti” tra soggetto terzo da una

parte e Unione più tutti gli Stati dall’altra: diventerebbe quindi una competenza concorrente. 52

 L’ACCORDO DEVE ESSERE STIPULATO DALL’UNIONE

PARERE 1/91 ( ):

14 FEBBRAIO 1991

SU CUI L’ACCORDO VERTE È

SE LA MATERIA IN GRAN PARTE DISCIPLINATA SUL PIANO

DALL’UNIONE STESSA: LA

INTERNO COMPETENZA CONCORRENTE SUL PIANO INTERNO

DIVENTA ALLORA ESCLUSIVA SU QUELLO ESTERNO.

Una competenza concorrente sul piano interno può quindi diventare esclusiva su quello esterno.

Questo è il primo passaggio per capire se una concorrenza è esclusiva o concorrente.

conclusione da parte della Comunità dell’accordo

Il PARERE 1/94 riguardava invece la

istitutivo dell’OMC, un’organizzazione internazionale che si occupa di commercio ma anche di

servizi e proprietà intellettuale.

La Corte in questo parere afferma che la Comunità non può concludere accordi sui servizi e

sulle merci perché non è di sua competenza esclusiva, non essendo più sufficiente che la

materia sua in gran parte disciplinata sul piano interno come si diceva nel parere precedente, ma

perché la competenza sia esclusiva dell’Unione sul piano esterno deve esserci

un’armonizzazione completa sul piano interno, altrimenti la competenza è concorrente e

l’accordo deve essere misto.

esclusiva se l’accordo è assolutamente indispensabile

La competenza è altrimenti al

raggiungimento degli scopi dei trattati.

 PARERE 1/94 ( ): LA COMPETENZA ESTERNA È ESCLUSIVA

14 NOVEMBRE 1994

DELL’UNIONE SE LA MATERIA SU CUI VERTE L’ACCORDO È INTERAMENTE DISCIPLINATA

L’ACCORDO È ASSOLUTAMENTE INDISPENSABILE

SUL PIANO INTERNO O SE AL

RAGGIUNGIMENTO DEGLI SCOPI.

pochissimi i casi in cui la Corte ha affermato una competenza esclusiva del’Unione

In realtà sono

perché è difficile dire che la materia è interamente disciplinata o che l’accordo è indispensabile.

Il PARERE 1/2003 ) riguardante la conclusione della Convenzione di Lugano è

(

16 FEBBRAIO 2006

L’UNICO IN CUI LA CORTE AFFERMA UNA COMPETENZA ESCLUSIVA DELL’UNIONE.

La giurisprudenza è dovuta necessariamente intervenire perché i trattati erano assolutamente

silenti in materia.

Oggi in realtà ci sono delle norme nei trattati ma che non fanno altro che raccogliere questi principi

di diritto affermati dalla Corte, senza dire nulla di nuovo.

L’art 216 TFUE indica infatti in quali casi l’Unione può concludere accordi internazionali

ovvero qualora:

 Sia previsto dai Trattati (principio di attribuzione puro)

 Sia necessario per realizzare, nell'ambito delle politiche dell'Unione, uno degli obiettivi fissati dai

trattati (quando sia assolutamente indispensabile)

 Sia previsto in un atto giuridico vincolante dell'Unione (altro caso del parallelismo)

 Possa incidere su norme comuni o alterarne la portata (se è già intervenuta sul piano interno)

Questi casi altro non sono che quelli appena visti, i risultati della giurisprudenza: questa norma

altro non è che una formalizzazione del principio del parallelismo.

L’Art competenze esclusive dell’Unione, mentre al

3 TFUE elenca tassativamente al par 1 le par

competenza esclusiva dell’Unione nella conclusione di accordi internazionali,

2 stabilisce la

quindi anche nelle altre materie che di per sé nascono come competenze concorrenti, allorché:

 del’Unione

Sia previsto in un atto legislativo

 È necessario per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno

 Nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata. 53

PROCEDURA DI CONCLUSIONE DEGLI ACCORDI INTERNAZIONALI

di Lisbona all’art 218 indica una procedura base

Il Trattato per la conclusione di accordi con

paesi terzi o organizzazioni internazionali che va seguita di regola sempre.

Ci sono poi procedure speciali che vanno seguite per determinate materie, come ad esempio in

materia di politica commerciale e comune.

Le Istituzioni coinvolte sono principalmente Commissione e Consiglio, mentre il ruolo del

Parlamento cambia in ogni procedura. o all’Alto

Il potere di proposta spetta alla Commissione, rappresentante in materia di PESC,

che chiede al Consiglio di avviare i negoziati: se questi ritiene che vada fatto, adotta una

decisione con cui autorizza la Commissione, colei a cui spetta la rappresentanza sia interna che

esterna dell’Unione, ad avviare e condurre i negoziati e designa il negoziatore o il capo della

squadra di negoziato dell’Unione, come una sorta di delegazione, potendo designare anche un

comitato speciale, obbligatorio in caso di accordi in materia di politica commerciale, da consultare

nella conduzione dei negoziati.

A trattative concluse il Consiglio adotta due decisioni con le quali autorizza:

firma dell’accordo ed eventualmente la sua applicazione provvisoria prima dell’entrata in vigore

- la

la conclusione dell’accordo.

-

L’accordo entrerà in vigore con la ratifica di anche l’altra parte e ci sarà lo scambio degli

strumenti di ratifica tra i due soggetti.

Quanto alle deliberazioni del Consiglio, esso delibera di regola a maggioranza qualificata nel

l’unanimità

corso di tutta la procedura, salvo alcuni casi in cui è richiesta ovvero quando:

 L'accordo riguarda un settore per il quale è richiesta l'unanimità sul piano interno

 In alcuni casi specifici (accordi di associazione e accordo sull'adesione dell'Unione alla Cedu)

 Gli accordi di cui all'articolo 212 con gli Stati candidati all'adesione.

Circa il ruolo del Parlamento, esso varia a seconda del tipo di atto adottato:

 Serve la sua approvazione, comportando quindi un parere obbligatorio vincolante, in caso di

accordi di associazione, di adesione alla Cedu, che comportino ripercussioni finanziarie

quando l’approvazione è richiesta sul piano interno.

considerevoli o procedure di cooperaz, o

 Negli altri casi deve essere semplicemente consultato , comportando un parere obbligatorio

non vincolante.

Dal punto di vista esterno non è prevista la procedura ordinaria che è invece la regola sul piano

interno, per cui il Parlamento non è mai colegislatore quindi il Consiglio agisce da solo in tutta la

adottando tuttavia la decisione di conclusione dell’accordo previa

procedura, approvazione del

Parlamento nei casi indicati dal trattato, la maggior parte.

Il Parlamento formula il parere nel termine che il Consiglio può fissare in funzione dell'urgenza:

in mancanza di parere entro detto termine, il Consiglio può deliberare.

Il paragrafo 11 stabilisce infine la possibilità di richiedere pareri alla Corte circa la conformità di

un accordo previsto con i trattati, parere non obbligatorio che se chiesto diventa vincolante.

Nella gerarchia delle fonti gli accordi si collocano su un piano interposto in quanto devono

rispettare i trattati (fonte primaria) ma non sono solo diritto derivato in quanto le istituzioni non

possono legiferare violandoli (non possono adottare regolamenti, fonte secondaria, non conformi).

A livello interno comunque, per il principio di supremazia di tutto il diritto europeo, sia quello

prevalgono sull’ordinamento nazionale.

primario che secondario,

L’art 351 TFUE detta un principio importante sul destino degli accordi internazionali conclusi

all’adesione degli Stati alla Comunità Europea:

precedentemente non vengono pregiudicati

infatti gli obblighi assunti antecedentemente al 1958, ai Trattati di Roma che rimangono validi.

Tuttavia, se i Trattati precedenti fossero incompatibili, gli Stati dovrebbero attivarsi per eliminare

tale incompatibilità.

Vi è inoltre il problema della valenza dei Trattati conclusi anteriormente tra gli Stati nelle

materie oggi di competenza dell’Unione, come ad esempio in materia di politica commerciale:

stando al 351 questi rimangono validi, bisogna però capire se essi vincolano o meno la Comunità.

La questione era sorta in particolare con la SENTENZA INTERNETIONAL FRUIT COMPANY del

l’accordo commerciale precursore dell’OMC

12 1972 riguardo al GAT, concluso tra

DICEMBRE

tutti gli Stati membri: la Corte afferma che , se pur non

LA COMUNITÀ È DA ESSO VINCOLATA

concluso da esso, in quanto Essa è subentrata agli Stati che hanno concluso tutti tale accordo.

54

in cui l’Unione è l’unica a poter concludere l’accordo

Nei casi ma questo accordo viene

adottato nell’ambito di un’organizzazione internazionale che prevede la partecipazione dei

(ad esempio l’OIL, organizzazione internazionale del lavoro, elabora delle convenzioni

soli Stati internazionali quale è l’Unione),

internazionali ma non prevede la partecipazione di organizzazioni

l’Unione non può comunque concludere l’accordo ma sarà competenza di tutti gli Stati.

a livello internazionale l’Unione

Le regole infatti viste finora valgono a livello comunitario, ma

se non è prevista l’adesione di un’organizzazione

deve attenersi alle regole internazionali:

internazionale l’Unione non può quindi aderire, anche se la competenza è sua esclusiva (in questi

casi particolari anche se la competenza è formalmente dell’Unione di fatto essa non può firmare

perché non può proprio far parte di quell’organizzazione).

del’Unione a concludere un trattato

 Quando la competenza è concorrente con gli stati si avrà

concluso da un lato con lo stato terzo e dell’altro con l’Unione e gli Stati.

un ACCORDO MISTO oltre alla procedura dell’art 218

Quando si hanno questi accordi misti, che verrà comunque

seguita, sarà necessaria la ratifica di tutti gli Stati membri: è una procedura quindi molto più

lunga, tant’è che spesso è previsto che gli accordi misti entrino provvisoriamente in vigore,

avendosi dunque un’applicazione eccezionalmente anticipata a dopo la firma. 55

LA PARTECIPAZIONE DELL’UNIONE ALLE

ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI

Essa non è propriamente scontata. Si può infatti presentare la problematica nel caso in cui

un’organizzazione sia competente in una materia che oggi rientra nelle competenze dell’Unione:

nel caso l’Unione non ne sia parte e si dovesse elaborare un trattato in materia, la firma e la ratifica

spetta agli Stati.

Partecipare alle organizzazioni internazionali può significare diverse cose, potendo ad esse

partecipare in due diverse forme:

 In veste di membro

 Ad un livello più lieve come semplice osservatore

La differenza principale tra essere membro o osservatore è il diritto di voto.

Il diritto di voto si può tuttavia intendere in diverse maniere, ovvero come:

 per cui il voto dell’Unione

Voto capitale, vale 1

 Voto ponderato, in relazione quindi al numero di stati che ne fanno parte: ci sono infatti

solito create ad hoc, dove è proprio previsto che l’Unione abbia un

alcune organizzazioni, di

voto a seconda dell’incidenza che ha in rapporto agli altri membri.

casi in cui il voto dell’Unione si affianca a quello degli Stati

Ci sono anche dei che fanno parte

dell’organizzazione insieme ad Essa (es. nell’accordo sui brevetti).

l’Unione è semplice osservatore,

Nella stragande maggioranza dei casi come ad esempio alle

Nazioni Unite, all’Unesco, all’OIL, al Fondo monetario internazionale, ecc.

in cui l’allora Comunità e l’attuale Unione

Ci sono invece 3 casi è proprio membro:

(banca europea ricerca e sviluppo), i cui membri originari sono l’Unione e la Bei che

1. La BERS

ne detenevano la maggioranza assoluta del capitale.

L’OMC

2. (organizzazione mondiale del commercio internazionale) che si occupa del commercio

internazionale. Istituito con gli accordi di Marracash del 94, ha oggi carattere permanente e

sostituisce quello che era il GAT 47 cioè l’accordo in materia nato inizialmente a tempo limitato.

l’allora comunità potesse partecipare all’OMC è

Quando nel 94 si è trattato di capire se

intervenuto il famoso parere della Corte 2/94 con cui non veniva data una preclusione ma

veniva stabilito che, se per quanto riguarda l’accordo delle merci l’Unione poteva sicuramente

partecipare in quanto la materia era di sua competenza esclusiva, circa gli accordi sui trasporti

solo in parte nel senso che Essa partecipa solo in quanto ne ha competenza concorrente.

3. La FAO (organizzazione alimentazione e agricoltura): inizialmente il suo statuto non prevedeva

dell’organizzazione, ma è

la possibilità che altri potessero entrare a far parte cambiato negli

anni 70, per una questione sulla pesca in quanto materia devoluta alla competenza della

per consentire appunto l’ingresso a c.d. organizzazioni economiche

Comunità, di carattere

(quale è l’Unione) con il limite che tutti gli Stati membri dell’organizzazione facessero

generale

già parte della FAO (se anche solo un membro della comunità non ne avesse fatto parte la

Comunità non avrebbe potuto diventarne membro).

In tutte le altre organizzazioni l’Unione ha solo il ruolo di osservatore.

Un’altra questione riguarda i tipi di accordo che si possono stipulare, di cui il trattato prevede

alcune specifiche tipologie tra cui:

 INTERAFFARI, che per certi versi derogano alla disciplina

GLI ACCORDI COMMERCIALI

generale: tuttavia sono previsti da sempre, per cui non danno problemi in quanto competenza

esclusiva dell’UE.

 (previsti già prima di Lisbona),

I C.D. ACCORDI SULLA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO

accordi molto importanti stipulati con quei paesi in via di sviluppo il cui tratto distintivo è proprio

la lotta alla povertà, avendo come fine lo sviluppo sostenibile, l’integrazione della loro

economia, ecc.

 ACCORDI IN MATERIA DI COOPERAZIONE ECONOMICA E TECNICA

 (nuovo di Lisbona)

ACCORDI IN MATERIA DI AIUTO UMANITARIO

 ASSOCIAZIONE, che in realtà vengono separati dagli altri per via degli obblighi

ACCORDI DI

che possono prevedere. 56

L’art 217 usa una formula molto generale e abbastanza oscura in quanto non è un tipo di

riguarda una specifica materia, ma viene definito come “accordi

accordo che che istituiscono

un'associazione caratterizzata da diritti ed obblighi reciproci, da azioni in comune e da

”:

procedure particolari questi sono quindi i tre elementi che contraddistinguono questa

tipologia di accordi.

Esso in realtà può quindi riguardare anche le materie degli altri tipi di accordi nominati in quanto

tra l’Unione e lo

la discriminante non è la materia ma piuttosto la maggior integrazione

stato terzo perché si crea un complesso di istituzioni ad hoc per il funzionamento

dell’associazione, come ad esempio un Consiglio o un assemblea parlamentare composti da

membri sia dell’Unione che dello stato terzo: manca di norma una Corte perché normalmente le

controversie vengono affidate al Consiglio che, se non trova una soluzione, può a sua volta

deferire la questione alla Corte di giustizia o ad un arbitrato.

Un esempio di accordo di associazione sono i c.d. accordi con i paesi ACP (oggi da 46 a 77),

che regolano i rapporti tra essi e l’Unione sulla base della Convenzione di Cotonou, entrata in

vigore nel 2003 in sostituzione alle 4 Convenzioni di Lomè avutesi dal 69 in poi per durate

limitate di tempo che venivano sempre rinnovate alla scadenza prendendo man mano sempre

una maggior partecipazione degli stati.

Un accordo di questo tipo è un accordo di associazione che va ben oltre la semplice materia

commerciale comprendendo una cooperazione allo sviluppo: esso infatti prevede ad esempio la

dall’Unione, senza prevederne tuttavia la

non richiesta dei dazi doganali per i prodotti importata

reciprocità in modo da andare incontro alle esigenze economiche di questi paesi, crea alcuni

sistemi che consentono all’Unione di aiutarli nei periodi in cui le importazioni sono sotto una

certa soglia, e prevede infine alcune clausole democratiche, fino ad arrivare alla possibilità che

la violazione dei diritti fondamentali possa comportare la sospensione di questi aiuti economici.

DELL’UNIONE EUROPEA

GLI ATTI

L’art 288 TFUE par 1 stabilisce quali sono gli atti dell’Unione Europea.

“Per esercitare le competenze dell'Unione, le istituzioni adottano

regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri”.

Tale norma non ha subito grandi modifiche nel tempo perché, a differenza di quanto previsto dalla

Costituzione, Lisbona non ha modificato le tipologie di atti che continuano a rimanere le stesse.

Oggi però, a differenza del passato, sono solo le Istituzioni a poter adottare questi atti.

L’art 289 (norma completamente nuova) stabilisce inoltre che questi sono atti legislativi solo

quando adottati a seguito di una procedura legislativa, altrimenti no: non sempre quindi gli atti

che si chiamano così sono atti legislativi.

La GRANDE DISTINZIONE tracciata dal trattato è tra atti vincolanti e non vincolanti

atti tipici e atipici

menzionati nell’art 288:

Sono tipici tutti quelli non tutti gli atti tipici sono però vincolanti

(raccomandazioni e pareri non lo sono). atti necessari al funzionamento dell’Unione

La prassi ha poi dato vita a tutta una serie di (libri

bianchi, libri verdi, gentlements agreements, ecc) non espressamente menzionati nel trattato, e

pertanto atipici.

Circa gli atti atipici bisogna di volta in volta vedere il contenuto, perché non tutti gli atti atipici sono

dipende dall’ambito in cui sono

necessariamente non vincolanti, alcuni sono infatti vincolanti,

emanati e lo scopo che vogliono perseguire. l’accordo internazionale:

La tipologia di atto atipico vincolante più importante è la norma sulle

competenze esclusive li menziona, la cui conclusione rientrerebbe quindi tra le competenze

esclusive dell’Unione, vincolando quindi tutte le istituzioni, gli Stati, e chiunque esista sul territorio

dell’Unione ivi operando.

dall’atto si vede se questo ha effetti vincolanti o no e che tipo di atto è:

Solo dal contenuto

la Corte non presta quindi attenzione alla qualificazione che le è stata data se poi il contenuto

corrisponde ad un'altra tipologia di atto.

Regolamenti, direttive e decisioni hanno infatti tutti caratteristiche diverse.

Tutti gli atti comunque, quindi tutto il diritto derivato tale in quanto previsto dalla fonte primaria

che è il trattato, non possono incidere sulle norme dei trattati ovvero sulle sentenze e la

giurisprudenza della Corte di giustizia. 57

I REGOLAMENTI

I regolamenti hanno tutte le caratteristiche che nell’ordinamento interno hanno le leggi.

SONO INDICATE DALL’

LE CARATTERISTICHE DEL REGOLAMENTO ART 288 PAR 2 TFUE:

“Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi

elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri”.

1. HA PORTATA GENERALE. ASTRATTI, a

NON SONO RIVOLTI A SOGGETTI DETERMINATI MA

categorie determinabili astrattamente.

Quando il numero dei destinatari è individuabile può far venir meno la portata generale:

 È comunque un regolamento se questo dipende da situazioni obbiettive di fatto o di diritto

definite dal regolamento stesso.

Es. Se rivolto a tutti “gli imprenditori di motociclette ktm” è un regolamento perché l’individuazione dei destinatari

dell’atto avvieni sulla base di elementi obbiettivi.

 Se il contenuto si determina invece sulla base di situazioni individuali in cui versa ciascuno dei

soggetti a cui esso si applica allora non è più tale perché non ha più portata generale.

Es. Se rivolto a tutti i “soggetti che importano le ktm perché gli piace farlo” sarebbe una decisione perché

bisognerebbe prendere in considerazione l’elemento soggettivo dell’individuo a cui andrebbe applicata la norma.

Accade spesso infatti che vengano emanati regolamenti destinati non a tutti i componenti ma che

hanno comunque i caratteri dell’astrattezza e della generalità, in quanto i destinatari della norma

sono individuabili sulla base di elementi di fatto e di diritto (ciò che avviene anche a liv nazionale).

2. È OBBLIGATORIO IN TUTTI I SUOI ELEMENTI. UN’APPLICAZIONE PARZIALE DEL

REGOLAMENTO DA PARTE DELLO STATO SAREBBE ILLEGITTIMA.

Lo stato non può pertanto dare attuazione solo ad una parte del regolamento in quanto esso è

immediatamente obbligatorio in tutte le sue parti.

Questo significa che non è possibile porre delle riserve, quelle clausole apposte dagli stati a

certe norme del trattato dalle quali non vogliono essere vincolati o vogliono esserlo diversamente.

Gli Stati non hanno quindi possibilità di tirarsi fuori da una norma pur volendo approvare il Trattato,

se non nel momento di negoziazione tramite il Consiglio.

Oggi lo strumento che si può usare per evitare di essere vincolati da un atto che non si desidera è

l’opting out: un solo regolamento è posto in essere ad oggi con la cooperazione rafforzata.

L’obbligatorietà dovrebbe comportare anche la non necessità da parte dello Stato di attuare

accade però che l’Unione

il regolamento, di emanare cioè una normativa di recepimento: talvolta

emani regolamenti che necessitino di un’integrazione e che pertanto, per le parti incomplete, non

possano essere obbligatori senza la norma di attuazione.

Di norma un regolamento non lascia margini discrezionali quanto al suo contenuto, tuttavia in certi

casi, soprattutto in materia di agricoltura, è invalsa la prassi di emanare atti incompleti per i

quali in certe parti l’obbligatorietà viene meno: la Corte, interpellata sul punto, li ha dichiarati

legittimi tutte le volte che essi contengono una disciplina di base e i principi fondamentali,

chiedendo dunque agli Stati un’integrazione solo marginale e settoriale.

Questa tuttavia si tratta pur sempre di un’eccezione perché, normalmente, le Istituzioni

tenderanno a disciplinare il settore in modo minuzioso in modo da non lasciare discrezionalità agli

Stati: il regolamento è infatti lo strumento per uniformare e armonizzare il diritto tra gli Stati.

3. È DIRETTAMENTE APPLICABILE IN CIASCUNO DEGLI STATI MEMBRI.

Questo significa fondamentalmente due cose:

DIRETTA APPLICABILITÀ QUINDI.

 in quanto l’adattamento ai

Non necessità di alcun recepimento da parte degli Stati membri

regolamenti avviene in modo immediato e automatico, senza bisogno di subordinare la loro

applicazione ad uno specifico atto interno di esecuzione, eccezion fatta per cui regolamenti c.d.

di base che necessitano di un’integrazione interna.

qualora l’atto interno ci fosse

Addirittura, per quei regolamenti che non abbisognano di

un’integrazione, esso non solo sarebbe superfluo, ma anche in contrasto con i principi contenuti

nell’art 288 comma 2, non venendo automaticamente preso nemmeno in considerazione.

 Ha efficacia diretta, per cui attribuisce ai singoli dei diritti che sono immediatamente

azionabili negli ordinamenti nazionali: spetta poi ai giudici nazionali garantire i diritti dei singoli

attribuitigli dalla norma del regolamento.

Questa caratteristica è la più grande distinzione tra i regolamenti e le direttive. 58

LE DECISIONI

Le decisioni hanno le stesse caratteristiche dei regolamenti tranne la portata generale: sono i

tipici atti a portata individuale, che riguardano quindi soggetti determinati o determinabili sulla

L’art 288 par

base di circostanze individuabili non obiettive. 4 TFUE stabilisce che:

“La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi. Se designa i

destinatari è obbligatoria soltanto nei confronti di questi.”

non è esiste più un’unica categoria di decisioni ma ce ne sono 2:

Da Lisbona quindi

 Quella tradizione cha da sempre esiste, cioè le decisioni individuali, rivolte a soggetti

individuati nell’atto o individuabili sulla base delle loro circostanze, i soli che subiscono la sua

portata obbligatoria.

 Quella in cui possono non essere designati i destinatari, cioè le decisioni generali, prive quindi

di destinatari individuati, aventi pertanto portata obbligatoria generale.

In realtà questa seconda categoria era già conosciuta ancor prima di Lisbona in quanto spesso

accadeva ad esempio che le decisioni avessero come destinatari tutti gli Stati membri:

questa era una categoria specifica molto ampia che la Corte aveva salvato come decisioni per il

loro contenuto che non voleva essere rivolto a tutti i consociati ma alla sola categoria di atti.

Esse costituiscono tuttavia un’eccezione alla regola generale, essendo le decisioni infatti il tipico

atto amministrativo.

La decisione può essere adottata dal Consiglio, o dalla Commissione su delega del Consiglio

o in virtù di un potere attribuitele dal Trattato (es. in materia di concorrenza o di aiuti di stato).

Quando le decisioni contengono un obbligo di pagamento, come ad esempio in materia di

concorrenza o di aiuti di stato, esse sono titolo esecutivo, potendo essere immediatamente

azionata negli stati membri previa apposizione di un timbretto del ministero degli esteri che affermi

che venga data piena esecuzione a tale decisione.

La decisione va notificata ai destinatari nei confronti dei quali è stata emessa e da quel

momento produce i suoi effetti.

Di prassi tuttavia le decisioni più importanti vengono anche pubblicate sulla gazzetta ufficiale

dell’Unione europeo, non facendo venir meno comunque l’obbligo di notifica.

LE DIRETTIVE

L’art 288 par “La

3 stabilisce che: direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto

riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza

degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi”.

A differenza di regolamenti e decisioni, esse NON HANNO PORTATA GENERALE E NON SONO

COMPLETE: la direttiva vincola per il risultato da raggiungere, prescrive degli obbiettivi che poi

devono essere realizzati, restando di competenza dello stato scegliere i modi e i mezzi per farlo.

La direttiva ha quindi portata individuale: i destinatari sono solo uno o più stati, anche tutti, e

allora in questo caso di avrebbe una direttiva generale.

Le direttive sono uno strumento di armonizzazione: non rendono identiche le normative dei

diversi stati ma, imponendo loro uno scopo comune, se pur differenti le 27 normative saranno

armonizzate.

L’Unione comunque, potendo porre in essere un regolamento o una direttiva, a parità di efficacia

permette anche l’intervento del

deve preferire la direttiva in quanto strumento meno invasivo che

soggetto più vicino ai cittadini.

Essa produce effetti obbligatori imponendo tuttavia obblighi di risultati e non obblighi di mezzi.

Lo Stato è infatti completamente libero di scegliere i mezzi con cui dare attuazione al risultato

prescritto, andando a scegliere lo strumento più idoneo (legge, regolamento, legge costituzionale,

ecc) in relazione anche ai vincoli del proprio ordinamento.

Ad es una prassi amministrativa (comportamento tenuto discrezionalmente dalla pa), a differenza

del regolamento, non può mai essere considerato uno strumento idoneo perché è prassi, mutabile

quindi in un qualunque momento a discrezione della pa senza alcuna forma di pubblicità.

È necessario quindi scegliere delle forme che garantiscano i singoli nei vari diritti. 59

Esso sarà chiamato anche a colmare quella mancanza di disciplina che costituisce la caratteristica

essenziale della direttiva, che spesso dà addirittura delle scelte alternative agli Stati.

La sua libertà termina nel momento in cui si allontana dallo scopo che la direttiva pone.

l’obbligo di risultato è

Essa, pur essendo incompleta, è obbligatoria in tutti i suoi elementi, e

imperativo e cogente, investendo lo Stato in tutti i suoi organi.

Affinché lo stato possa attuarla, la direttiva prevede un termine più o meno lungo entro il quale

lo stato deve necessariamente darle attuazione: la Corte di giustizia nel 96 ha affermato che

anche il rispetto del termine è obbligatorio e che la direttiva ha la stessa forza vincolante del

regolamento, anche per quanto concerne il termine.

Questo perché se si concedesse agli stati di non rispettarlo, le direttive sarebbero prive di efficacia.

Quando lo stato si trova in difficoltà nell’attuare una direttiva, l’unico strumento a sua

disposizione è quindi la richiesta di proroga del termine, altrimenti porrebbe in essere un

comportamento in contrasto con gli obblighi imposti dal trattato che comporterebbe una procedure

di verifica dell’inadempienza.

Tuttavia, anche se un solo giorno di inadempimenti può dar luogo alla procedure di infrazione,

difficile che la macchina possa mettersi in moto in così poco tempo, per cui gli inadempimenti

sanzionati sono solo quelli più gravi. trasporre le direttive una volta all’anno tutte insieme

È buona prassi comunque quella di (cosa

che avviene anche in Italia) in modo da evitare di dimenticarsene.

Durante la pendenza del termine c’è in capo allo Stato un obbligo di stand still che gli

impone di non porre in essere atti o disposizioni che compromettano il risultato della direttiva.

Gli Stati godono quindi di un certo margine di discrezionalità che investe sia la forma che i mezzi,

ma che tuttavia non è assoluta.

Non è necessaria una riproduzione testuale della direttiva, ma si deve comunque realizzare

quanto essa prescrive; essa infatti è uno strumento normativo a due fasi:

 A livello di Unione dove vengono emanati i principi generali

 A livello nazionale dove gli obbiettivi previsti vengono attuati attraverso lo strumento più idoneo.

Ci sono tuttavia alcune direttiva talmente particolareggiate da non lasciare alcuna

discrezionalità agli stati: la Corte di giustizia, per non annullare queste direttive dettagliate, che di

completamente l’atto, ha cercato di salvarle

per sé dovrebbero essere illegittime perché snaturano

stabilendo che in realtà queste sono regolamenti, potendole così ritenere valide se i trattati

prevedono la possibilità di adottare un qualsiasi tipo di atto in quella materia.

prevede necessariamente l’adozione di direttive,

Tuttavia in quei pochi settori in cui il trattato

ponendo la riserva di direttiva (es. materia di libera circolazione dei lavoratori), una direttiva

dettagliata non potrebbe mai essere adottata perché non è una direttiva ma un regolamento, ed

elidere la discrezionalità degli stati significherebbe porsi in contrasto con il diritto dei trattati.

Queste direttive dettagliate godono oltretutto della diretta applicabilità al pari dei regolamenti,

condizione non riconosciuta alle direttive che necessitano sempre dell’attuazione da parte gli

Stati con qualche eccezione:

 Proprio le direttive dettagliare (self-executing)

 Le direttive che ripetono il contenuto di atti già emanati (riprendono cose già dette)

 Le direttive che prevedono obblighi di non facere (impongono un astenersi)

Solo in questi casi le direttive non necessitano di un atto di adeguamento statale ma sono

direttamente applicabili.

Anche se lo Stato traspone e lo fa male, senza rispettare lo scopo che la direttiva prefigge,

risulta inadempiente, perché non è possibile che non si conformi agli obbiettivi, altrimenti ogni

stato sarebbe libero di fare ciò che vuole e verrebbe meno l’armonizzazione tra stati. 60

L’EFFICACIA DIRETTA

La giurisprudenza della Corte ha accentuato moltissimo la necessità di rispettare i termini,

addossando agli stati tutte le conseguenza sfavorevoli de proprio inadempimento, anche con

riguardo ai singoli.

Nonostante i destinatari della direttiva siano solo gli stati, quando una direttiva attribuisce dei diritti

ai singoli e lo stato non la traspone entro il termine, essendo che la mera procedura di infrazione

non dà loro tutela, la Corte ha previsto delle sanzioni nei confronti degli stati che non

traspongano entro il termine a favore di quei singoli cui la direttiva attribuisce dei diritti

(es. una direttiva conferisce il diritto ai lavoratori ad avere i compensi non percepiti in caso di fallimento dell’azienda: se

non venisse trasposta entro il termine è prevista comunque la possibilità di richiedere quei soldi).

Il singolo può dunque far valere il proprio diritto sia che la direttiva sia stata attuata, sia che la

direttiva non sia stata attuata, a certe condizioni: non vede calpestati i suoi diritti

dall’inadempienza dello stato, questo perche non è possibile che le conseguenze negative

dell’inadempimento statale si ripercuoto sui singoli.

principio delle “clean hands” si

Proprio sul dice infatti che se lo stato non si sporcasse le mani

con l’inadempimento non servirebbe l’intervento della

e quindi attuasse adeguatamente la direttiva,

Corte.

Esso, rendendosi inadempiente infatti, non viola solo la direttiva ma anche i diritti del singolo: la

ha elaborato la teoria dell’efficacia diretta,

Corte allora, a partire dagli anni 80, una delle

l’attribuzione ai singoli di diritti direttamente azionabili

caratteristiche dei regolamenti, che significa

davanti ai giudici nazionali.

Questa efficacia diretta non c’è mai se lo stato si comporta virtuosamente, tant’è che il

presupposto perché vi sia è la scadenza del termine previsto senza che lo stato abbia attuato la

direttiva stessa. esiste nell’ambito del

CASO MARSHALL

Nel del 26 febbraio 1986 la Corte afferma che

sistema dell’unione il principio dell’efficacia diretta, ma solo verticale: ciò vuol dire che i

singoli possono far valere i propri diritti solo nei rapporti verticali con lo stato e non nei rapporti

orizzontali tra i privati.

Il nome viene dall’infermiera inglese che ha fatto causa all’ospedale privato dove lavorava

lamentando una discriminazione palese uomo-donna.

l’efficacia diretta solo verticale e non orizzontale,

Tuttavia, se fosse esistita la Signora Marshall si

in quanto l’ospedale presso cui lavora è un ente privato:

sarebbe trovava scoperta di tutela

continuando a sostenere che l’efficacia diretta si applica solo ai rapporti

la Corte allora, pur

verticali in quanto è solo lo Stato che deve pagare le conseguenze del proprio inadempimento,

dà un’interpretazione amplissima della nozione di stato, facendo in essa rientrare tutti i

soggetti che direttamente o indirettamente godono di partecipazione pubblica, quindi tutte le

autorità pubbliche, compreso l’ospedale privato nel caso ricevesse finanziamenti statali.

Perché un soggetto fosse pubblico, bastava che anche solo la nomina di un suo membro (es del

consiglio di amministrazione, come nel caso dell’ospedale) fosse pubblica, arrivando così a

considerare “stato” anche le imprese di monopolio, le autorità fiscali, tutti gli enti territoriali, tutte le

pubbliche autorità, anche indipendenti, che svolgono o prestano servizio di sanità pubblica, ecc.

L’efficacia diretta è così importante perché significa che un soggetto va davanti ad un giudice

nazionale chiedendo di applicare nei propri riguardi la direttiva non recepita entro i termini,

saltando quindi il passaggio di attuazione statale, richiedendo in definitiva la stessa tutela che

avrebbe avuto se lo stato avesse attuato la direttiva.

Tuttavia, essendo questa forma di tutela così forte, non sempre è possibile che il singolo la

ottenga: il giudice potrà infatti attuare la norma della direttiva come se essa fosse stata recepita

nell’ordinamento anche se la direttiva non è dettagliata, purché la norma attributiva del diritto

sia chiara, precisa e incondizionata (non sottoposta a termini/condizioni per la sua attuazione).

Quando la norma è tale il singolo può andare dal giudice a chiedere l’efficacia diretta, altrimenti no.

garantita l’efficacia diretta solo in maniera verticale

Il fatto tuttavia che sia stata ha posto dei

problemi con riferimento al principio di discriminazione.

 ESISTE NELL’AMBITO DEL SISTEMA DELL’UNIONE IL PRINCIPIO DELL’EFFICACIA

DIRETTA, MA SOLO VERTICALE NEI CONFRONTI DELLO STATO, PUR DANDO

UN’INTERPRETAZIONE AMPLISSIMA DELLA NOZIONE DI STATO, PURCHÈ LA NORMA

ATTRIBUTIVA DEL DIRITTO SIA CHIARA, PRECISA E INCONDIZIONATA. 61

CASO FACCINI - DORI

Il problema si è posto in particolare nel del 14 luglio 1994 quando una

signorina, scesa alla stazione, viene fermata da un promoter che gli fa firmare un contratto:

ella, non ricordandosi di aver firmato un contratto, non paga alla scadenza vedendosi quindi

arrivare a casa un decreto ingiuntivo con la richiesta di pagamento. La signorina si oppone

sostenendo che ha concluso il contratto fuori dall’esercizio commerciale, ed è vero che non

ha inviato la dichiarazione di recesso, ma è vero anche che esiste una direttiva che le dà tutela

nel caso di specie, che però al momento della conclusione del contratto era stata emanata ma

non ancora recepita, ma nel momento della richiesta di pagamento era scaduto il termine per il

recepimento, rendendosi così lo stato inadempiente.

l’applicazione dell’efficacia diretta poneva qualche problema

Nella fattispecie concreta a

la signorina viene fermata da un promoter in nome però di un’impresa privata.

riguardo perché se l’efficacia diretta potesse estendersi anche ai rapporti orizzontali

Andava dunque stabilito e se

la direttiva possedeva quelle caratteristiche individuate dalla Corte come necessarie per poter

chiedere l’efficacia diretta.

L’avvocato generale aveva suggerito alla Corte che i tempi erano diventati maturi per poter

estendere l’efficacia diretta anche ai rapporti orizzontali, perché altrimenti si sarebbero creati

(la Sign.ra Marshall ha trovato tutela perché lavorava all’ospedale ma

problemi di discriminazione

se avesse lavorato per un privato sarebbe rimasta scoperta).

a riguardo: pur essendo vero ciò che dice l’avvocato, non si può

La Corte fa una lunga analisi

presupposto per cui l’efficacia diretta viene garantita è l’inadempienza dello stato,

dimenticare che

per cui è solo lo stato che si è sporcato le mani, e quindi solo allo stato che si possono

addossare le conseguenze negative che dipendono proprio dal suo inadempimento.

Inoltre, la direttiva ha come destinatario lo stato pertanto le conseguenze non possono

addossarsi ad un altro soggetto, altrimenti si avrebbe una violazione di tutti i principi che

regolano il sistema dell’Unione.

 L’EFFICACIA DIRETTA È SOLO VERTICALE: NON È POSSIBILE CHE UN PRIVATO INVOCHI

LA NORMA DI UNA DIRETTIVA NON TRASPOSTA NEI CONFRONTI DI UN ALTRO PRIVATO

INNANZI AD UN GIUDICA NAZIONALI PERCHÈ SOLO LO STATO DEVE PAGARNE LE

CONSEGUENZE E SOLO LO STATO È DESTINATARIO DELLA DIRETTIVA.

In casi come questi di rapporti orizzontali o in cui non esiste la norma chiara, precisa e

incondizionata, la Corte ha elaborato degli altri strumenti, ovvero:

 Il risarcimento del danno, quando la norma non è chiara, precisa e incondizionata;

 L’interpretazione conforme, quando il rapporto è orizzontale, indipendentemente dalla norma.

Tutte quelle volte in cui c’è una diretta applicabilità non si ha sempre necessariamente

un’efficacia diretta. Si ha infatti diretta applicabilità in caso di:

 Direttiva dettagliata, in cui si può avere efficacia diretta

 Direttiva ripetitiva di obblighi ripetuti in altri atti

 Direttiva contenente non facere

quando si ha efficacia diretta c’è sempre per forza anche diretta applicabilità.

Ovvio però che quando si vuole chiedere l’efficacia diretta bisogna prima

Il problema che si è posto è capire se

sottoporre lo stato a procedimento di infrazione di fronte alla Corte per il suo inadempimento.

I giudici sostenevano che fosse necessario il previo esperimento del ricorso per infrazione

essi, per applicare l’efficacia diretta,

in quanto dovevano avere la garanzia che ci fosse stato

inadempimento, difficile da stabilire dal momento che poteva dipendere sia dalla mancanza di

trasposizione che dalla cattiva trasposizione.

Non è vero tuttavia che prima di adire il giudice fosse necessario attendere che la Commissione

avesse fatto ricorso alla Corte e ottenuto la sentenza di condanna, in quanto altrimenti si avrebbe

gravato il singolo di un qualcosa che non dipende nemmeno da lui.

Lo stato non può infanti avvantaggiarsi né del suo inadempimento, né di una procedura che magari

potrebbe durare anni o addirittura non ci sarà mai perché la Commissione, che è l’unica a poterlo

fare, potrebbe decidere di non adire la Corte.

 TUTTI I GIUDICI NAZIONALI SONO OBBLIGATI QUANTO MENO A GARANTIRE LA TUTELA

DELL’EFFICACIA DIRETTA VERTICALE. 62

L’INTERPRETAZIONE CONFORME

Quando non è possibile chiedere l’efficacia diretta perché si tratta di rapporti orizzontali, esiste lo

strumento dell’interpretazione conforme, per cui il diritto nazionale va interpretato dal giudice

nazionale conformemente al diritto dell’Unione, strumento che serve in genere per tutto il diritto

dell’Unione (atti vincolanti e non) e che assume particolare rilevanza per le direttive non attuate.

SENTENZA MARLEASING del 13 novembre 1990

Nella la Corte afferma che, TUTTE LE

VOLTE IN CUI LO STATO NON HA DATO CORRETTAMENTE ATTUAZIONE ALLA DIRETTIVA O

NON LE HA DATO TEMPESTIVA TRASPOSIZIONE, IL GIUDICE NAZIONALE HA L’OBBLIGO DI

INTERPRETARE IL DIRITTO INTERNO ALLA LUCE DELLA LETTERA E DELLO SCOPO DELLA

DIRETTIVA.

significa superare il mancato riconoscimento dell’efficacia diretta orizzontale,

Questo

andando in concreto ad applicare la normativa non attuata.

infatti, l’interpretazione conforme comporta stessa tutela dell’efficacia diretta.

Se fatta bene la

Tuttavia, il limite grosso di questo strumento ermeneutico è che lascia una grande discrezionalità

al giudice il quale, se non è in grado di farla, non avrà alcuna efficacia: la difficoltà sta infatti nel

non dover applicare interamente il diritto interno quando questo sia in contrasto con il contenuto di

una direttiva che in realtà non esiste ancora.

IL RISARCIMENTO DEL DANNO

Quando il giudice non è in grado o non ritiene di applicare l’interpretazione conforme, e quindi non

c’è modo di riconoscere ai singoli i diritti previsti, c’è comunque pur sempre lo strumento del

risarcimento del danno subito per la mancata trasposizione della direttiva da parte del potere

legislativo, in quanto è il Parlamento a non attuare la direttiva: questi danni non possono essere

trascurati perché altrimenti il singolo avrebbe un ingiustificato pregiudizio e sarebbe facile per lo

stato non dare attuazione al diritto comunitario semplicemente con un comportamento omissivo.

SENTENZA FRANCOVICH-BONIFACI del 19 nov 1991

Con la LA CORTE CONSENTE PER

.

LA PRIMA VOLTA LA POSSIBILITÀ AI SINGOLI DI OTTENERE QUESTO RISARCIMENTO

Il caso riguardava proprio il fondo di garanzia che dava diritto al lavoratore il cui datore di lavoro

sta fallendo di ottenere il risarcimento dei mesi non pagati: l’Italia tuttavia non lo istituisce, non

trasponendo così la direttiva.

Quando come nel caso di specie non è possibile la giurisprudenza Marshall, per cui lo stato era

è possibile adottare l’interpretazione conforme,

tenuto ad applicare le norme verticalmente, e non

l’uguaglianza dei cittadini rischia di essere compromessa, in quanto il cittadino ottiene tutela

solo se ha rapporti con lo stato, e non con un privato: è stata prevista a tal fine una soddisfazione

attraverso il risarcimento del danno quando si abbia mancata o cattiva trasposizione della direttiva.

I cui è sottoposto questo risarcimento sono:

REQUISITI

1. ai singoli dalla direttiva

DIRITTO ATTRIBUITO

2. direttamente sulla base della norma

DIRITTO IDENTIFICABILE

tra violazione dell’obbli

3. a carico dello stato e danno derivato ai sogg lesi

NESSO DI CAUSALITÀ

A differenza dell’efficacia diretta non si chiede quindi una norma chiara precisa e incondizionata,

ma basta che esista un diritto attribuito: dei requisiti meno rigidi dunque.

A questo punto, secondo la Corte, spetta allo stato membro:

 Individuare il giudice competente a cui i singoli devono rivolgersi

 Stabilire le modalità e le condizioni a cui il risarcimento va sottoposto.

Questo va fatto tenendo conto di due parametri:

 Il criterio dell’equivalenza, per cui gli obblighi derivanti dall’Unione devono avere la stessa

protezione di quelli derivanti dal diritto interno.

 Il criterio dell’effettività, per cui deve trattarsi di una tutela effettiva, le regole non devono essere

tali da disincentivare il singolo o rendere eccessivamente onerosa la sua tutela

(es. chiedere che lo stato venga prima condannato per avere il risarcimento rende la tutela del singolo difficile da

ottenere perché esistono una serie di circostanze per cui potrebbe non essere condannato)

A seguito del caso del 91 infatti, il tentativo degli stati è stato quello di rendere difficile

l’esperibilità dell’azione del singolo e di limitare il risarcimento al danno emergente, senza

includere quindi il lucro cessante, senza dare quindi al singolo una tutela effettiva ed equivalente.

dunque che, se all’interno sono previste determinate voci per determinate

La Corte stabilisce

situazioni analoghe, queste devono essere previste anche per le fattispecie a livello europeo. 63

Da questo momento in poi sono intervenute una serie di sentenze della Corte a specificare i

requisiti del caso Francovich-Bonifaci (la direttiva attribuisce al singolo un diritto identificabile

sulla base della norma in essa contenuta ed esiste un nesso di causalità tra danno subito e

violazione dello Stato).

SENTENZA BRASSERIE DU PÊCHEUR del 5 marzo 1996

La è la risposta alla Cassazione

del 95 che aveva tentato di limitare il risarcimento al solo danno emergente: la Corte afferma che

nessuna limitazione può essere apposta da parte del giudice nazionale perché altrimenti vi

un’ulteriore violazione del diritto dell’Unione.

sarebbe se c’è una violazione dell’an),

La Corte ribadisce quindi che (problema quindi una mancata o

cattiva trasposizione della direttiva, si tratta sempre di un inadempimento del legislatore e

l’elusione del lucro cessante rende il risarcimento

(problema del quantum) inammissibile e

differente dalle situazioni interne, non essendo però possibile una tal differenziazione.

 DEL DIRITTO DELL’UNIONE COMPORTA

QUALUNQUE VIOLAZIONE GRAVE E MANIFESTA

LA NECESSITÀ CHE LO STATO RISARCISCA.

SENTENZA DILLENKOFER dell’8 ottobre 1996

La interviene a precisare quando si ha

una violazione grave e manifesta.

Un signore tedesco aveva acquistato un pacchetto vacanza che poi si era rivelata un incubo: una

direttiva, che non era stata attuata, dava tutela al consumatore che si fosse trovato in una simile

situazione, per cui il Signore chiede che venga applicata l’efficacia diretta.

Questa viene negata ma gli viene riconosciuto un risarcimento del danno.

La Corte in questa occasione stabilisce che la violazione grave e manifesta è una QUALUNQUE

MANCANZA DI PROVVEDIMENTI DI ATTUAZIONE E COMPORTA IL RISARCIMENTO DEL

basta quindi che lo stato non attui la direttiva o la attui male, perché ci sia violazione

DANNO:

grave e manifesta, che va provata da chi chiede il risarcimento (se manca la prova è facile, se

invece è stata cattiva perché non ha seguito gli scopi comunitari l’onere probatorio è molto più gravoso).

per l’azione del singolo leso sono lasciati allo stato nazionale a

I termini e le condizioni

seconda che l’obbligazione sia contrattuale o extracontrattuale, che prevedono termini di

prescrizione diversi, rispettivamente di 10 e 5 anni.

Dopo una prima sentenza della Cassazione che li qualificava come tipici risarcimenti per fatto

illecito, quindi extracontrattuali, le Sezioni Unite nel 2009, in una sentenza sulla retribuzione dei

medici specializzandi per quali era stato previsto un compenso giudicato dalla Corte inadeguato

comportando così per lo Stato un onere pazzesco, hanno cambiato il loro orientamento stabilendo

che la mancata attuazione di una direttiva fosse inadempimento di un’obbligazione ex lege dello

stato, trattandosi quindi di responsabilità di natura contrattuale.

La giurisprudenza è tuttavia di nuovo mutata nel 2010 arrivando a riqualificare queste ipotesi come

fatto illecito, riportando quindi il termine di prescrizione a 5 anni.

 Ad oggi sembrerebbe pertanto che si tratti di obbligazioni extracontrattuali.

Questo risarcimento del danno può essere chiesto non solo quando il danno è provocato dal

legislatore, ma anche quando le Regioni non attuano una direttiva che rientra nel loro ambito di

competenze, poiché esiste un intervento suppletivo dello Stato.

Ma non solo, perché può accadere anche che, durante un processo, entri in gioco una questione

che tocchi diritti dell’Unione Europa: se un giudice erra nell’interpretare tali diritti creando dei

danni al singolo, questi può chiedere un risarcimento del danno.

La giurisprudenza più recente, sempre in virtù del ruolo fondamentale che i singoli stanno

assumendo nel processo comunitario, ha previsto il risarcimento anche in casi di danni

provocati dai giudici nazionali di ultima istanza.

SENTENZA KOBLER del 30 settembre 2003

La 1^ sentenza in cui la Corte afferma ciò è la

stabilendo quindi che È POSSIBILE RICHIEDERE UN RISARCIMENTO ANCHE QUANDO È UN

GIUDICE DI ULTIMA ISTANZA A VIOLARE IN MANIERA GRAVE E MANIFESTA LA NORMA CHE

.

CONFERISCE AI SINGOLI DEI DIRITTI ED ESISTE UN NESSO DI CAUSALITÀ

La Corte ha ritenuto di dover estendere la responsabilità alla giurisprudenza perché i magistrati

e nell’applicazione del diritto, anche

svolgono un ruolo essenziale nella tutela dei diritti dei singoli

nella tutela di quelle situazioni di derivazione unionistica, che verrebbero altrimenti affievolite

qualora non si prevedesse una tal forma di responsabilità. Oltretutto, parlando di responsabilità

dello stato, la nozione è unitaria e quindi ricomprende anche il potere giudiziario. 64

Molteplici sono gli indici da prendere in considerazione in questo caso perché, se i requisiti sono gli

stessi del caso Francovic-Bonifaci, la violazione grave e manifesta dipende dalla chiarezza della

scusabilità o meno dell’errore di diritto,

norma, dal carattere internazionale della violazione, dalla

dal fatto che il giudice abbia fatto o meno un rinvio pregiudiziale (strumento che consente di

ottenere l’interpretazione da parte della Corte di una norma a carattere europeo): il giudice di

ultima istanza può infatti fare un rinvio pregiudiziale e se non chiede questa interpretazione è

perché è sicuro dell’interpretazione, non potendo quindi creare un danno al singolo.

Più tutte queste situazioni si accumulano, più il danno va risarcito.

Questa sentenza del 2003 crea tuttavia in Italia qualche problema in quanto la legge

nazionale dell’88 limita la responsabilità del magistrato a dolo e colpa grave.

SENTENZA TRAGHETTI DEL MEDITERRANEO del 13 giugno 2006

Nella viene chiesto

la possibilità di applicare la sentenza kobler al caso di specie.

Secondo il suo avvocato la società traghetti del mediterraneo opera in un sistema che non rispetta

i diritti in materia di concorrenza di matrice europea in quanto le imprese concorrenti effettuano i

loro servizi sottocosto percependo magari aiuti di stato, entrambi vietati in quanto non costituenti

una forma leale e concorrenziale.

L’impresa fa pertanto causa in Cassazione ma ha torto: domanda comunque che venga fatto un

rinvio pregiudiziale ex art 267 ma la Corte ritiene di non dover effettuarlo, nonostante il trattato

preveda un obbligo di rinvio. e nell’ambito di un

La Traghetti del mediterraneo fallisce ulteriore giudizio instaurato dal

curatore innanzi alla Corte di giustizia, si costituisce anche il Governo italiano.

L’Italia sostiene che il magistrato non è responsabile se non per i casi stabiliti dalla legislazione

interna, e nel caso di specie non si può dire che la Cassazione fosse in dolo o colpa grave.

vorrebbe dire poter limitare l’efficacia della normativa

Questo però europea mediante una

qualunque legge interna che, se in contrasto con la Corte, non va neanche considerata.

La Corte riprende quindi tutti i principi della sentenza Kobler, aggiungendo che una normativa

interna che limiti la responsabilità della magistratura di ultimo grado per una cattiva interpretazione

del diritto comunitario non ha diritto di esistere e pertanto va risarcito il danno.

L’Italia fa notare allora che in tal modo la magistratura poteva perdere la sua indipendenza per il

timore di dover risarcire il danno in caso di errore.

La Corte afferma però che il risarcimento spetta allo Stato per fatto del potere giudiziario, e non al

singolo giudice, potendo poi decidere che provvedimento applicare per l’ignoranza del giudice, ma

questo è un problema interno che alla Corte non interessa.

L’Italia solleva quindi un’ultima obiezione: le sentenze di ultimo grado passano immediatamente in

si mette in discussione l’autonomia dei giudicati.

giudicato in quanto non più impugnabili e quindi

La Corte ribadisce però che il giudicato rimane fermo e il risarcimento si ha per la sola cattiva

interpretazione.

L’Italia dice infine di non avere un giudice competente a giudicare di questa questione, ma

la Corte attribuisce allo Stato il dovere di decidere le condizioni a cui sottoporre il ricorso sulla

base dei criteri di effettività e di equivalenza.

Tuttavia, per molto tempo lo Stato italiano non ha dato seguito a questa sentenza in quanto la

legge 103/88 è stata abrogata solo quest’anno.

 AD OGGI UNA CATTIVA INTERPRETAZIONE DEL GIUDICE DI ULTIMA ISTANZA, SE

SUSSISTONO I TRE REQUISITI, COMPORTA IL DIRITTO PER IL SINGOLO DANNEGGIATO A

RICHIEDERE IL RISARCIMENTO AL GIUDICE INTERNO. 65


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Verona - Univr
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher giuliabertaiola di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Verona - Univr o del prof Baruffi Maria Caterina.

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