Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Baruffi, libro consigliato Tesauro

Diritto dell'Unione Europea

Al giorno d'oggi c'è solo l'Unione mentre qualche anno fa la situazione era leggermente diversa. L'Unione europea nasce infatti come comunità economica europea: dopo la seconda guerra mondiale l'Europa è distrutta ed emerge la necessità di creare un sistema che consenta di evitare che simili ragioni politiche ed economiche possano portare a catastrofi sfocianti poi in conflitti devastanti come quello cui si è assistito.

Nonostante servisse creare un blocco di paesi contrapposto a quello statunitense, furono proprio gli USA, con il Piano Marshall (dal nome del Segretario di Stato americano del 1947) a dare agli Stati europei gli aiuti economici necessari affinché possano creare una solida unione. Questo piano non fu tuttavia accolto dai paesi dell'est, mentre nel 1950 i paesi dell'ovest concretizzarono il piano Shuman. Il nome deriva da Robert Shuman, uno dei padri fondatori dell'Unione, all'epoca Ministro degli esteri francese, che propose di mettere in comune in ambito europeo la produzione e il consumo di carbonio e acciaio: scelse proprio questi due materiali in quanto i produttori principali si trovavano nel territorio conteso da Francia e Germania, in modo da evitare quindi che sorgesse di nuovo lo stesso conflitto.

Il trattato CECA

Il piano, volto dunque a creare un’organizzazione molto ristretta (tra Francia e Germania), venne rielaborato successivamente da Jean Moner, altro padre fondatore dell'UE, la cui rivisitazione portò al primo trattato oggi non più esistente, il Trattato CECA (Comunità economica del carbone e dell'acciaio). Questo trattato viene firmato a Parigi il 18 aprile 1951 ed entrato in vigore il 23 luglio 1952: si ha un allargamento in quanto 6 sono i paesi che ne fanno parte: oltre a Francia e Germania, anche Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo.

I Trattati internazionali hanno sempre due date, la prima è quella della firma e la seconda quella dell'entrata in vigore: internazionalmente la firma, benché apposta da soggetti che possono impegnare gli Stati (es. ambasciata), non fa entrare in vigore il Trattato ma indica solo la volontà del paese di essere vincolato da quel Trattato. L'entrata in vigore necessita infatti della ratifica, una procedura stabilita da ogni ordinamento nazionale, normalmente a livello costituzionale o quasi, al termine della quale il paese viene vincolato: quando un trattato è stipulato da solo due paesi ovviamente serve la ratifica di entrambi, ma quando sono più i paesi aderenti può esserci un quorum tale per cui non è più necessario che tutti gli Stati lo ratifichino. Tuttavia nell'ambito dell'UE, per l'entrata in vigore è necessaria la ratifica unanime di tutti gli Stati membri.

I Trattati entrano quindi in vigore il primo giorno del mese successivo a quello in cui anche l'ultimo paese ha depositato la sua ratifica: può accadere pertanto che tra le due date passi anche parecchio tempo. L'Italia, per ratificare i Trattati internazionali, usa una legge di esecuzione, una via legislativa pura che si limita a citare "Piena e completa disposizione sia data" al Trattato o al testo riportato. Un’altra via, scelta da altri paesi, può essere quella del referendum in cui è solo il popolo che decide se impegnarsi o meno al rispetto di quel determinato Trattato: questo però è un modo molto più difficile perché è un problema culturale sollecitare l'istanza popolare su temi di questo tipo sconosciuti alla maggior parte del popolo.

L'organizzazione CECA

L'organizzazione CECA aveva finalità solo economica settoriale di condivisione della produzione di solo acciaio e carbone, ma costituì il primo passo per l'integrazione europea. Esso ebbe l'effetto di effettuare uno spossessamento delle competenze nazionali a favore di un ente sovraordinato, proprio in modo da evitare che Francia e Germania continuassero a contendersi quella regione. Questo Trattato è stato stipulato a durata limitata di 50 anni: nel luglio del 2002 infatti sono cessati gli effetti e la materia è passata alle competenze della Comunità europea.

Progetti di integrazione

Visti i buoni risultati raggiunti dalla CECA si è pensato che dando vita ad una integrazione politica, senza limitarsi al campo economico, si potessero risolvere tutti i possibili conflitti: nei primi anni 50 quindi prese avvio un progetto di creazione di una Comunità europea di difesa più prettamente politica, la famosa CED. La guerra fredda fu lo spunto da cui prese vita questa idea che però fallì immediatamente con il rifiuto alla ratifica da parte dell'Assemblea francese nel 1955: con la fine del conflitto coreano e la nuova situazione di neutralità portarono di nuovo a pensare che i tempi non fossero maturi (come non lo sono nemmeno oggi), e che in quel periodo fosse possibile ottenere un’integrazione solo a livello economico.

Il ritorno all'aspetto economico

Si ritornò quindi all'aspetto economico, non limitandosi più a qualcosa di settoriale ma affiancando anche qualcosa in campo economico generale. Ecco allora che il 25 marzo 1957 vengono sottoscritti altri due Trattati a Roma, entrati poi in vigore il 1° gennaio 1958, stipulati dagli stessi 6 paesi della CECA: il Trattato istitutivo della Comunità economica europea (CEE) e il Trattato EURATOM o CCEA, avente per oggetto l'energia atomica, l'altra fonte di produzione energetica dell'epoca.

Differenze e analogie tra i tre trattati CECA, CEE ed EURATOM

• Sono tutti e tre trattati internazionali a finalità inizialmente economica.
• Sono 2 a finalità settoriale (CECA ed EURATOM) e una a finalità economica generale (CEE).
• La CEE infatti non pone limiti al campo di creazione, se non quello di un mercato comune, un mercato unico senza barriere doganali interne in cui vengano garantite le quattro libertà fondamentali, la circolazione di persone, merci, servizi e capitali.
• Sono firmati dagli stessi 6 paesi (Francia, Germania, Italia, Olanda, Belgio, Lussemburgo).
• Sono tutti aperti alla ratifica, perché l'obiettivo non è quello di realizzare gli scopi di un enclave ridotto, ma di garantire la massima diffusione facendo quindi sì che il maggior numero di paesi europei possibili possano aderire a tali fini e realizzarli.
• Non ve n'è uno principale ma la CEE è la più ampia, i cui organi hanno più competenze.
• L'EURATOM tra le tre è quella che ha avuto minor ruolo, soprattutto in virtù delle differenti politiche nazionali che disciplinano l'energia atomica. Il Trattato viene fatto dagli Stati, che danno competenze ed eventualmente limitano poteri: di fronte all'interesse per la CECA per l'importanza di acciaio e carbone come fonti di produzione, e all'interesse per la CEE per la creazione di un mercato unico che abolisce le dogane interne e ne pone di esterne comuni, l'energia nucleare evidentemente non era un tema di interesse collettivo.
• Inizialmente queste organizzazioni sono dotati di soggetti indipendenti, non comuni: nel corso del tempo tuttavia si è assistito ad un allineamento del modo di azione delle tre istituzioni.

Il trattato di Roma del 1957

Con il Trattato di Roma del 1957, la Comunità economica europea nasce con lo scopo di un'unificazione ed integrazione prettamente economica. Per capire quali siano gli scopi della CEE prima e dell'UE oggi, bisogna leggere i primi articoli del Trattato dell'Unione che indicano gli obiettivi: già a suo tempo, per raggiungere tali fini, erano stati previsti degli organi, una sorta di sistema analogo a grandi linee a quello degli Stati membri:

• Nel 1957 il soggetto che deteneva il potere di emanare gli atti normativi vincolanti in ambito europeo non era il Parlamento, bensì il Consiglio: questa è una stranezza perché il Parlamento europeo era composto da delegati dei Parlamenti nazionali (6), non eletti direttamente dal popolo, ma che creavano comunque un’istituzione democratica. Il Consiglio invece, ora come allora, è composto dai rappresentanti degli Stati membri ed è pertanto un organo di natura politica, che non ha una composizione fissa ma che varia in relazione all'ordine del giorno, in quanto a seconda della materia partecipano di volta in volta i ministri competenti o i loro delegati. Il soggetto che emana le leggi non è quindi quello eletto direttamente o indirettamente dai cittadini dell'Unione, dunque gli Stati si spogliavano sì delle loro competenze attribuendole ad un organo sovraordinato, mantenendo però in mano loro la possibilità di emanare norme vincolanti dando il potere normativo ad un soggetto da loro controllato. Allora il quorum richiesto per l'approvazione delle normative era l'unanimità, quindi il consenso e l'accordo di tutti gli Stati.
• Il Parlamento aveva quindi all’inizio ben poco conto: veniva consultato per avere pareri, deteneva qualche potere in materia di bilancio e di controllo sulla Commissione.
• La Commissione, composta da cittadini degli Stati membri autonomi e indipendenti, che agiscono nell'interesse dell'Unione europea (es. Mario Monti), è invece nata e ha mantenuto nel tempo il ruolo di esecutivo, di guardiana dei Trattati, di soggetto che deve controllare l'esecuzione della normativa comunitaria per garantirne il rispetto, oltre ad avere un generale potere di proposta normativa.
• La Corte di giustizia è l’Istituzione l’unico Tribunale nel 1957 cui vengono affiancati nel tempo altri soggetti.

Da questo quadro istituzionale, dal gioco dei poteri di questi organi, escono gli atti vincolanti: la Commissione ha potere di proposta, il Consiglio di emanazione e il Parlamento di controllo.

Modifiche dei trattati

Nel corso del tempo tuttavia ci sono stati dei trattati modificativi. La prima modifica si ha solo nel 1965 con il Trattato sulla fusione degli esecutivi. Nel 57 CECA, EURATOM e CEE avevano ognuna un Consiglio proprio e ciò comportava un eccessivo onere economico e una frammentazione del lavoro: nel 65 si è quindi reso utile unire in un unico organo il Consiglio e la Commissione per tutte e tre le organizzazioni.

Bisogna tuttavia aspettare gli anni 80 per le prime grandi modifiche. Nel corso degli anni 70 si inizia ad assistere all'allargamento degli Stati appartenenti alla CEE:

• Nel 1973 entrano 3 paesi che avevano notato le positive conseguenze economiche portate dall'Unione: Regno Unito, Irlanda e Danimarca. I negoziati erano stati portati avanti anche dalla Norvegia che però all'ultimo minuto ha deciso di tirarsi indietro.
• Nel 1981 entra la Grecia, la quale ha dovuto aspettare di avere tutti i requisiti per poter entrare, tra cui l'avere condizioni democratiche al proprio interno (in Grecia vigeva infatti un regime dittatoriale o molto poco democratico noto come il regime dei colonnelli).
• Nel 1986 entrano anche Spagna e Portogallo.

I Paesi diventano quindi 12 e così rimarranno per un bel periodo di tempo, fino al 1995. In contemporanea però, si ha negli anni 80 il primo vero trattato di modifica dello Statuto della CEE: l'Atto Unico Europeo del febbraio 1986, entrato in vigore il 1° luglio 1987. Questo è l'unico Trattato non denominato "Trattato di" col nome del luogo dove viene firmato: c'era infatti l'ambizione di far fare alla Comunità un salto di qualità, di farla diventare una federazione, dandole quindi una vocazione più propriamente politica.

L'Atto Unico Europeo

L'Atto Unico nasce sulle ceneri del progetto di trattato detto progetto Spinelli, un grande parlamentare italiano europeo che nel 1984 convince quasi tutti della necessità di dare più poteri alla Comunità europea, intuendo che senza un’entità sovraordinata non si sarebbe mai arrivati a creare un’unione veramente forte, che potesse essere interlocutrice dell'America. Sebbene questo progetto riesca ad avere un giudizio positivo in parlamento "muore" in fretta: tuttavia qualcosa viene mantenuto e infatti nel 1986 si arriva a dare più potere all'Unione stessa. L'Atto Unico si chiama così perché ha due anime, una più economica, e l'altra più politica, volta ad attribuire alla Comunità qualche piccola competenza in materia di cooperazione politica. Il Parlamento europeo tuttavia non è contento di avere un ruolo così marginale: il tentativo di quest'Atto è quindi anche quello di attribuirgli poteri sempre più vincolanti, associandolo maggiormente alla procedura di emanazione degli atti.

Nel 1987 si arriva quindi ad avere:

• Una competenza più politica
• Maggiore competenze alla CEE nel suo insieme, anche in materia ambientale, di ricerca scientifica e tecnologica e delle reti: questo ampliamento deve essere per forza sancito in un atto modificativo perché, a differenza degli Stati membri che hanno competenza illimitata in qualunque settore, l'Unione ha o dovrebbe avere solo le competenze attribuitele nei Trattati.
• Parallelamente, un maggior ruolo del Parlamento nella procedura di emanazione degli atti, attribuendogli in alcuni casi un potere di veto, la possibilità cioè di bloccarne l'emanazione in caso di grave e persistente disaccordo con il Consiglio. A quel tempo rimane comunque limitato il potere del Parlamento, poiché il diritto di veto è limitatissimo, soprattutto nella conclusione dei Trattati internazionali.

Il sistema diventa così più democratico, perché l’organo che rappresenta i popoli comincia ad avere più rilievo.

Il trattato di Maastricht

Ma il Trattato più importante che la storia ha conosciuto è il Trattato di Maastricht (cittadina olandese) del 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993: passa parecchio tempo tra firma ed entrata in vigore perché per la prima volta bisogna aspettare che tutti gli Stati accettino le condizioni in esso previste ed eventualmente riespletino il referendum. Due paesi hanno fatto particolarmente fatica ad accettarlo, Danimarca e Germania, che ha addirittura fatto pronunciare la Corte costituzionale tedesca per giudicare sulla compatibilità con l'ordinamento interno. Si voleva arrivare a fare ciò in cui l'Atto Unico aveva fallito, creare un soggetto politico sovraordinato: nonostante non si sia riusciti in questo intento, non si è voluto abbandonare.

Per far morire la vocazione economica dal 1993 la CEE perde la sua prima E e rimane solo Comunità Europea CE, e per rincorrere la vocazione politica in fianco ad essa è stato previsto un altro soggetto, l'Unione Europea.

La coesistenza di CE e UE

Dal 1993 al 2007 ci sono stati dunque due soggetti, CE ed UE, con competenze diverse e organi operanti al loro interno differenti o meglio, la Comunità ha prestato all'Unione alcuni suoi soggetti che però svolgevano ruoli diversi nell'ambito delle due organizzazioni. Gli Stati membri hanno voluto che le decisioni politiche rimanessero ancorate agli Stati, quindi che fossero prese dal Consiglio. La CE continuò sulla scia di ciò che era stato mentre l'Unione venne creata da zero: ad essa vengono attribuite le competenze che gli Stati di solito non vogliono cedere perché caratterizzanti la sovranità nazionale: giustizia e affari interni, difesa e cooperazione giudiziaria e di polizia, politica estera e di sicurezza comune (es. decidere se mandare i soldati in guerra).

L'Unione venne definita a suo tempo un tempio greco con tre pilastri:

• Il primo dato dalle tre comunità (CECA, CEE ed EURATOM)
• Il secondo dato dalla politica estera e di sicurezza comune (PESC)
• Il terzo dato dalla cooperazione della giustizia negli affari interni (GAI)

Nel primo pilastro vige il metodo comunitario, quindi decisioni vincolanti assunte a Bruxelles direttamente per tutti gli Stati nell'ambito delle competenze affidategli, per cui gli Stati non possono più avere una normativa diversa in quanto se non si adeguano prevale la normativa comunitaria. Questo non accade invece nell'Unione in cui le vere competenze sono solo la PESC e la cooperazione della giustizia, dove viene utilizzato il metodo intergovernativo, quindi non decisioni vincolanti bensì accordi degli Stati che dopo essersi riuniti e a seguito di trattative, emanano degli atti che dovranno poi recepire. Questa differenza si nota anche dal fatto che gli atti previsti per il sistema dell'Unione erano chiamati diversamente da quelli della Comunità (es. "decisioni comuni").

Il Trattato di Maastricht apporta poi correzioni significative anche al Trattato istitutivo della CE, prima modificato solo dall'Atto Unico. Dal 1992, per la necessità di tenere distinte le due Comunità, abbiamo due Trattati, il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) e il Trattato sull’Unione Europea (TUE), un sistema dualistico mantenuto ancor oggi. Se un nuovo Paese volesse far parte della Comunità o dell'Unione dovrebbe presentare la sua domanda solo all'Unione: questo perché CE ed UE hanno in comune oltre all'area geografica (l'ampliamento di una porta anche a quello dell'altra) e i principi comuni.

Ecco perché si diceva che il tempio greco ha sì tre colonne formate dai tre pilastri, ma ha anche un frontone, un nucleo di disposizioni comuni del TUE che vincolano anche la Comunità: CE e UE hanno quindi metodi e competenze differenti, ma sono unite da norme comuni, sia le disposizioni iniziali che quelle finali, che contengono anche le norme sui requisiti per entrare nell'UE. Il TUE aveva poche norme, una cinquantina, mentre il TCE era significativamente più corposo.

Si ha quindi una parziale sostituzione di un soggetto ad un altro: il Trattato di Maastricht rappresenta un punto di svolta nella storia dell'Unione Europea.