Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. De Pasquale, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea, Tesauro

Cos'è l'Unione Europea?

L’U.E. è un’organizzazione internazionale composta attualmente da 27 Stati ai sensi dell’ultimo ampliamento (Bulgaria e Romania). L’U.E. però nasce con delle competenze molto ristrette, ora invece è molto difficile dire quali siano le materie che sono sottratte completamente all’U.E. (se si vuol far riferimento a materie in cui l’U.E. non ha competenze, bisogna riferirsi ad esempio alla religione come fede, come professione, nei trattati vengono enunciati dei principi come quello di uguaglianza, inerenti alla religione, ma ciò che non sia disciplinato è il contenuto della stessa).

Questa Unione nasce come comunità di individui della 2^a Guerra Mondiale, in verità già all’indomani della 1^a Guerra Mondiale le nazioni cominciarono in qualche modo a stabilire dei contatti diplomatici tra loro per stabilire delle forme di relazioni, ma che affacciatosi il 2^o conflitto mondiale, questo sistema di relazioni viene messo in crisi e quindi vi è la negazione di ogni rapporto diplomatico.

Movimenti politici e collaborazioni post-belliche

Verso la fine della 2^a Guerra Mondiale cominciarono a diffondersi dei movimenti di carattere politico-filosofico, ideologie che sono alla base di questo fenomeno, che nascono in questo periodo così lontano ma che ritroviamo di volta in volta in tutti i trattati. Gli Stati cominciano a rendersi conto che è necessaria qualche forma di collaborazione proprio per evitare che quello che stava succedendo in Europa si ripetesse in futuro (in riferimento al conflitto mondiale). Quindi l’Unione originariamente denominata Comunità, nasce per combattere l’ipotesi del verificarsi di un’eventuale nuova guerra ed infatti da allora ad oggi non c’è stato nel territorio europeo altro conflitto. Quindi affermiamo con certezza che l’Unione questo obiettivo l’ha perseguito, vedremo come.

Ma veniamo ora a vedere quali sono i metodi attraverso i quali gli Stati possono collaborare tra di loro, come possono stabilire delle forme di collaborazione tra loro, visto che essi sono Stati sovrani (in Europa nascono Stati moderni che hanno combattuto per la loro sovranità quindi sono reticenti e scettici a limitare la loro sovranità a favore di altri organismi, e lo sono ancora oggi Germania e Regno Unito), ma quali sono questi metodi?

Metodi che permettono la collaborazione tra stati

• Federalismo europeo: L'idea di un federalismo europeo (Stati Uniti d’Europa), sul modello degli USA, ma come ben sappiamo la storia degli USA è ben diversa da quella europea (W. Churchill a Zurigo 1946 fa un discorso storico, necessità di creare un federalismo europeo per contenere il regime comunista sovietico che costituiva una minaccia alla civiltà cristiana), ma il federalismo che cos’è? Il federalismo è espressione della volontà di limitare fortemente la sovranità degli Stati a favore di organi comuni agli Stati membri, ai quali viene devoluta parte della sovranità, pur conservando agli Stati federati altrettanta sovranità, in determinate materie, e vengono coordinati dallo Stato centrale e poi hanno delle competenze come accade in America, anche abbastanza vaste in determinati settori (es. materia penale), quindi deleghiamo molto e tratteniamo poco.
• Metodo intergovernativo: ovvero cooperazione tra gli Stati, ovvero dobbiamo collaborare, dobbiamo cercare di fermare eventuali conflitti però non si ha alcuna intenzione di arrivare a forme di federalismo, stipuliamo dei trattati e collaboriamo in alcuni settori (e i trattati questo sono, mettersi d’accordo per stabilire fini comuni), quindi facciamo un trattato ma senza cercare nemmeno istituzioni comuni, e perseguiamo degli obiettivi. Questa ideologia era molto diffusa nei paesi del nord-Europa, in particolar modo in Gran Bretagna, la stessa Danimarca, la Norvegia (che non è mai entrata nell’Unione) volevano un rapporto soft.
• Funzionalismo: ovvero la teoria vincente, via di mezzo tra le precedenti. La teoria funzionalista portata avanti dal nostro Paese, anche se in noi è molto forte la corrente federalista (nostro grande esponente della corrente federalista era Altiero Spinelli), ma noi, la Francia, ecc. appoggiamo poi il funzionalismo, cioè vogliamo metterci insieme, avere degli organi comuni ai quali attribuiamo delle competenze ma in settori specifici e limitati.

Dalla fine della 2^a guerra mondiale alla nascita dell'Unione

Questi erano i 3 movimenti che si erano affermati alla fine della 2^a Guerra Mondiale in un’Europa distrutta. Francia e Germania, da sempre al centro della patologia dei rapporti tra paesi europei, hanno combattuto l’una contro l’altra e anche se la Francia ha vinto sulla Germania, entrambe sono uscite distrutte come anche l’Italia e tutto il centro-Europa. Sul confine tra Germania e Francia ci sono dei giacimenti di carbone (RUR e SAR) che rappresentavano la materia prima energetica.

Gli Stati Uniti, non riportando alcuna sconfitta materiale (come quelle europee) sono interessati a conquistare nuovi mercati per esportare le loro merci, rafforzando così la loro economia; gli USA hanno anche timore del comunismo radicato nell’Unione Sovietica e perciò vedevano nell’Europa l’unico mezzo per arginare il comunismo sovietico che, in un clima di distruzione e povertà lasciato dal conflitto, poteva agevolmente e velocemente affermarsi nei paesi europei. Così, attraverso il Piano Marshall, gli USA proposero un piano per la ripresa europea provvedendo ad un finanziamento per ricostruire l’Europa e chiedendo garanzie circa la vendita di merci (USA) e l’allontanamento dall’Unione Sovietica (ciò che preoccupava gli USA era la Germania, facilmente contaminabile dal comunismo perché divisa in 2 parti, una delle quali sottoposta al comunismo (quella orientale)).

In Europa il consigliere francese Jean Monnet presentò al ministro degli esteri Shuman una proposta che prevedeva l’istituzione di un’autorità con poteri sovranazionali che avrebbe gestito la produzione di carbone e acciaio di Francia e Germania, e di quei paesi che avessero accettato di partecipare, perciò Jean Monnet e Shuman sono considerati i padri fondatori dell’U.E.. La dichiarazione di Shuman (1950) ripete molte volte la parola pace, che sarebbe il motivo che spinge ad unire questi paesi europei, inoltre, afferma un leit motiv (motivo principale): l’Europa si costruisce gradualmente, non si fa da un giorno all’altro, poiché parliamo di Stati sovrani che si devono unire, è necessaria una comunione d’intenti (zona d’ombra).

La prima comunione d’intenti che gli Stati raggiungono si ha con la nascita della CECA che nasce con un trattato (tutto ha origine da un trattato, tutto è stato stipulato e continua ad essere disciplinato attraverso trattati). Nel 1952 nasce la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio), con il Trattato di Parigi tra: Italia, Francia, Germania, Belgio, Olanda e Lussemburgo. La comunione d’intenti è raggiunta solo per i settori del carbone e dell’acciaio, quindi è una comunione d’intenti funzionale, limitata. Con la CECA nascono anche le istituzioni: l’Alta Autorità (oggi Commissione); il Consiglio; la Corte di Giustizia.

L’idea di fondo della CECA è quella di mettere in comune queste risorse, ma dietro questo aspetto puramente economico si nascondeva la volontà di riunire i vecchi nemici ancora scioccati dagli orrori della 2^a Guerra Mondiale, controllando la produzione del carbone e dell’acciaio, che sono le materie prime dell’industria bellica (impediva un riarmo segreto). Le istituzioni dovevano controllare queste materie prime dalla produzione alla commercializzazione, tutto il ciclo, comprese le modalità di trasporto (in caso di controversie c’è la Corte di Giustizia).

La collaborazione tra Stati in questo settore va così bene che decidono di rafforzare la collaborazione quindi dalla CECA e dai benefici che questa organizzazione ha portato, nasce la CEE (Comunità Economica Europea), con il Trattato di Roma (1957) scritto in una notte a Messina, e contemporaneamente nascono l’EURATOM o CEA (controlliamo insieme la produzione, l’utilizzo e la ricerca nel settore atomico, che fa paura in questo periodo). Il trattato CECA è un trattato a termine di 50 anni (la Convenzione di Vienna ci dice che i trattati possono avere un termine), perché Jean Monnet e Shuman erano stati lungimiranti, avendo capito che il carbone e l’acciaio non sarebbero stati così importanti oggi. Le competenze del carbone e dell’acciaio sono ora dell’Unione.

Mentre il trattato che più ci interessa è esattamente quello che allora era la CEE, adesso “Unione Europea”; erano sempre i soliti 6 gli Stati, il trattato CEE dal 1957 entra in vigore nel 1958, dopo la ratifica. È anch’esso un trattato funzionale, ovvero gli Stati si mettono d’accordo per perseguire fini comuni, è anch’essa una cooperazione economica in alcune materie espressamente indicate dal trattato; parte importante del trattato era destinata a regolare il settore dell’agricoltura comprendendo tutto il ciclo produttivo: materie originarie, trasporti, ecc.; ma i redattori del trattato, molto lungimiranti introducono 4 libertà fondamentali: 1) libera circolazione delle merci; 2) libera circolazione delle persone; 3) libera circolazione dei servizi e dei capitali; 4) libera concorrenza.

Evoluzione storica dal trattato di Roma (1957) ad oggi

Dal 57 al 2011 ci sono state una serie di trasformazioni di carattere geografico, si è passati da 6 a 27 Stati membri, normalmente quando si è avuta l’adesione di nuovi Stati si è colta l’occasione per attuare modifiche sostanziali. Per ampliare le competenze da una competenza di carattere funzionalistico, siamo ormai ad una competenza che ha aspirazioni di universalità (carattere universale delle competenze).

A 27 Stati membri, si è arrivati attraverso richieste di adesione (domanda e accettazione), da parte degli Stati originari e la stipulazione di trattari di adesione. L’importanza di un trattato di adesione è il periodo transitorio che passa da quando gli Stati accettano il diritto dell’Unione, a quando si conformano ad esso; infatti per molti Paesi (soprattutto quelli dell’est) vi è stato il problema di accettare la libera concorrenza, visto che questi Stati convivevano con un regime statalista e conservatore, quindi hanno dovuto modificare in profondità la loro amministrazione e non è stata una cosa semplice.

Per fare questo, vengono stipulati i trattati, prima c’è stato un lungo periodo dalla caduta del muro di Berlino al 92, per far avvicinare questi Stati a noi, poi sono entrati, e poi hanno previsto un periodo di transizione di 5 anni, in cui dovevano recepire tutto il nostro diritto (n.b. trattasi di diritto primario con effetto diretto, in quanto dinanzi al diritto dell’Unione, il diritto statale scompare). Molti dei nostri diritti sono contemplati, riconosciuti e tutelati dall’Unione ma noi possiamo, in base a questi diritti, chiedere al giudice nazionale la tutela, l’applicazione e poi, eventualmente, adire la corte di Strasburgo.

Nel 1973 c’è stato il primo allargamento dell’Unione, con l’adesione della Gran Bretagna, dell’Irlanda e della Danimarca. Già dal 1957 questi Stati volevano entrare nell’Unione, in quell’epoca la domanda venne fatta anche dalla Norvegia (che poi non entrò più). La conseguenza principale dell’allargamento dell’Unione verso il nord è sicuramente un arricchimento a livello economico, visto che questi Paesi (tranne l’Irlanda), sono Paesi economicamente forti, quindi si crea un divario tra nord e sud Europa, e si comincia a vedere in maniera concreta la differenza, ecco perché l’Unione comincia ad interessarsi ai divari economici, e nasce la politica economica e sociale, con annessi fondi strutturali.

Altro problema che c’è ancora oggi: l’ambiente, in quanto dagli anni 70, all’indomani del dopo guerra, gli Stati ricostruirono i Paesi senza molta cura, a distanza di anni iniziarono a vedersi le conseguenze negative, ci si interessa di politica ambientale, perché l’ambiente è importante.

Negli anni 1981-1983 vi è stato un ulteriore ampliamento, con l’annessione all’UE di: Grecia, Spagna, Portogallo. Con queste nuove nazioni, si è sentito ancora più forte il divario tra nord e sud Europa. Nel 1995 arrivano i Paesi del nord: Austria, Svezia e Finlandia; questi sono Paesi socialmente avanzati (soprattutto la Svezia).

Nel 2004 arrivano i Paesi dell’est, che venivano dal crollo dei regimi di sinistra del 92, con lo scioglimento della Jugoslavia, la caduta dell’Unione Sovietica, da cui sono nati nuovi Stati che vogliono ritornare alla vecchia cara Europa; questi Paesi arrivano con un bagaglio giuridico pesante, ma anche con una economia arretrata, ciò crea dei problemi all’Europa e si apre un divario anche tra est e ovest Europa. Anche l’azione dei fondi strutturali si è spostata da sud a est, e vi è un periodo di stasi per l’Unione con l’entrata di 10 Stati “problematici”.

Poi nel 2007 arrivano Bulgaria e Romania. Nei 10 Stati ci sono anche Cipro e Malta, che sono microstati ma riconosciuti comunque come Stati. L’impatto di questo ampliamento sul diritto dell’Unione è stato notevole e va analizzato. Nel 1957 queste comunità nascono su quelle materie e con quelle istituzioni. Normalmente la democrazia è identificata con la tripartizione dei poteri, simbolo della democrazia. Quando si parla di deficit democratico in Europa si fa riferimento al legislativo, e l’Unione nasce in qualche modo aggrappata a questo deficit democratico: infatti abbiamo un potere esecutivo che è la Commissione; un potere giurisdizionale che è la Corte di Giustizia che contraddistingue questa organizzazione da tutte le altre; un potere legislativo sul quale appunto abbiamo dei problemi in quanto il potere di emanare atti vincolanti, aventi valore giuridico, viene conferito al Consiglio (formato dai ministri) e non al Parlamento, quindi quella che si chiama assemblea parlamentare, originariamente non deteneva il potere legislativo, inoltre non era eletta a suffragio universale (altro deficit democratico gravissimo, perché il Parlamento deve essere la nostra espressione e deve essere eletto dal popolo, mentre sono i parlamentari nazionali che eleggono l’assemblea parlamentare, cioè il c.d. “doppio mandato”, il Parlamento all’epoca aveva competenza limitata in materia di bilancio, non aveva competenze importanti, discutevano ed emanavano risoluzioni che non erano, tra l’altro, neanche vincolanti).

Allora l’Europa nasce così con questo deficit democratico che deve essere necessariamente colmato. La prima modifica venne apportata con l’Atto Unico Europeo (1986), il quale è un trattato stipulato tra le parti dell’epoca che modifica la sostanza del trattato originario del 57, si comincia a prevedere la partecipazione del Parlamento nell’iter della formazione degli atti, prima il Parlamento non aveva delle competenze, mentre adesso invece inizia ad avere delle competenze nella c.d. procedura di cooperazione. Viene abolito inoltre il doppio mandato e il Parlamento venne finalmente eletto a suffragio universale (nel 1979 vi è la prima elezione del Parlamento, e da allora l’assemblea si chiama “Parlamento Europeo”, eletto a suffragio universale ogni 5 anni, con leggi elettorali dei singoli Stati, non avendo una legge europea).

Quindi l’Atto Unico Europeo è il primo passo verso la legittimazione piena del Parlamento, e gli assegna il potere di emanare gli atti. Questo trattato è importante anche perché vi è un’attribuzione maggiore di competenze all’Unione, nei settori: dell’economia politica e sociale; ambiente; ricerca e sviluppo tecnologico. Inoltre, in questo trattato è stata inserita la c.d. “clausola di flessibilità” (Art. 352 TFUE), questa clausola serve ad esercitare competenze laddove la competenza non è espressamente attribuita dal trattato. Questo articolo, abusato nel passato, adesso è utilizzato ragionevolmente ed è servito alle istituzioni per emanare atti in tutti quei settori dove non avevano una competenza espressa ad esempio: ambiente, questioni politiche e sociali, sviluppo tecnologico (già c’erano degli atti ma non avevano una base giuridica propria, ma avevano una base giuridica generica).

Dopo l’Atto Unico Europeo, la modifica più importante per giungere poi a Lisbona è il Trattato di Maastricht del 1992. Questo trattato determina la nascita dell’Unione Europea. Tutti questi trattati nascono con un obiettivo principale: creare un mercato unico europeo, cioè abolire le dogane, creare un’unica dogana esterna che abbraccia i confini dei 27 Stati (unione doganale). Quello che è stato difficile da creare è una normativa comune per quanto concerne le fasi di produzione, commercializzazione delle merci, quindi una armonizzazione difficilissima. Tanto difficile che nel 92 la Commissione fu incaricata di fare un’indagine che si rivelò disastrosa, e perciò trovarono un escamotage, cioè il mutuo riconoscimento, principio cardine di questo sistema, che significa che se uno Stato fa qualcosa, può farla anche senza che vi siano norme comuni, ed in base a questo principio nel 92 nasce il mercato, che si basa sulla fiducia. In attesa di una normativa comune, facciamo circolare le merci in base a questo principio (se fai una cosa).