Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Casolari, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea, Tesauro

Capitolo I: Le norme

Le norme convenzionali

Norme primarie del sistema giuridico comunitario sono anzitutto le norme convenzionali, contenute nei trattati istitutivi delle Comunità europee ed in quegli accordi internazionali che successivamente sono stati stipulati per modificare ed integrare i primi. Sul medesimo piano vanno poi considerati gli atti posti in essere dal Consiglio, ma oggetto di procedure costituzionali di adattamento nei singoli Stati membri, al pari degli accordi.

Insieme ai principi non scritti, le norme ricordate vengono comunemente riferite alla nozione alquanto diffusa di Costituzione della Comunità. Tali norme regolano in via primaria la vita di relazione all’interno della Comunità:

• Creando situazioni giuridiche soggettive in capo agli Stati membri, alle istituzioni comunitarie e ai singoli;
• Attribuendo a loro volta forza e portata normativa agli atti delle istituzioni comunitarie che, per ciò stesso, ponendosi al secondo livello del sistema, formano il diritto comunitario derivato.

Anche se alcune di esse sono state già richiamate, è utile avere un quadro globale delle principali normative convenzionali:

• Trattato CECE, firmato a Parigi il 18 aprile 1951;
• Trattati CEE ed Euratom, formati a Roma il 25 marzo 1957;
• Trattato sulla fusione degli esecutivi (Consiglio e Commissione), firmato a Bruxelles l’8 aprile 1965;
• Trattati di Lussemburgo del 22 aprile 1970 e di Bruxelles del 22 luglio 1975;
• La decisione del Consiglio del 21 aprile 1970 sulla sostituzione dei contributi degli Stati membri con risorse proprie;
• La decisione del Consiglio del 20 settembre 1976 sull’elezione a suffragio universale dei membri del Parlamento europeo;
• Gli Atti di adesione di nuovi Stati membri;
• L’Atto unico europeo;
• Il Trattato sull’Unione Europea (TUE) o Trattato di Maastricht;
• Il Trattato di Amsterdam;
• La Carta dei diritti fondamentali, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000;
• Il Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001;
• Il Trattato di adesione di Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Rep. Ceca, Polonia, Slovenia, Slovacchia e Ungheria, firmato nel 2003;
• Il Trattato di adesione di Bulgaria e Romania (2007).

Per avere un quadro preciso e chiaro dell’attuale situazione normativa di base del sistema giuridico comunitario occorre fare oggi riferimento ai trattati istitutivi, così come modificati a Maastricht, Amsterdam e Nizza. I trattati istitutivi delle Comunità Europee, anche all’esito degli aggiustamenti intervenuti nel corso degli anni, rimangono distinti e separati, nel rispetto del criterio di autonomia. Di conseguenza, le Comunità (3 fino al luglio 2002, oggi 2) restano distinte, nonostante le istituzioni comuni. E se, da un lato, tale distinzione può apparire formale, è pur vero che vi sono norme specifiche a ciascuna Comunità.

La circostanza, comunque, è oggi poco rilevante, poiché le differenze non sono significative. In sede di interpretazione, peraltro, non si è mancato di far valere un criterio di coerenza sistematica nella lettura dei 3 trattati, e soprattutto la comune ispirazione. La natura giuridica dei trattati istitutivi è quella di accordi internazionali. Ciò vuol dire, tra l’altro, che i criteri di interpretazione e il regime giuridico generale dei trattati comunitari sono anzitutto quelli propri di normali accordi internazionali.

Tuttavia, va subito aggiunto che i trattati comunitari rivelano alcune caratteristiche ulteriori e specifici:

• In primo luogo, si tratta della specificità propria di tutti i trattati istitutivi di organizzazioni internazionali, nel senso che essi contengono la definizione di un complesso istituzionale destinato ad esercitare le competenze attribuite dall’ente;
• In secondo luogo, pur essendo le Comunità organismi a finalità non “universali” ma ben definite, il Trattato CE è stato concepito come strumento di una vera e propria integrazione europea, dunque è molto di più di un mezzo per coordinare politiche e armonizzare legislazioni. Tali obiettivi si sono consolidati nel corso degli anni, fino all’Atto unico e al Trattato di Maastricht, con la prefigurazione, insieme e oltre al mercato interno ed all’unione economica e monetaria, di una vera e propria Unione Europea;
• In terzo luogo, le norme convenzionali e quelle che da esse ricevono forza hanno un’incidenza diretta ed immediata sulla situazione giuridica soggettiva, oltre che dello stesso ente e degli Stati membri, anche dei singoli;
• Né, infine, può trascurarsi l’importanza della previsione di un meccanismo di controllo giurisdizionale, imperniato sulla Corte di Giustizia e sulla cooperazione tra questa e i giudici nazionali.

I rilievi appena svolti vanno collegati sostanzialmente all’esigenza di un’interpretazione dei trattati focalizzata sugli obiettivi perseguiti, cioè al criterio teleologico di interpretazione, sancito anche dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati. Tale principio implica che le norme comunitarie, e in particolare quelle che impongono obblighi agli Stati membri, siano interpretate nel senso più favorevole al processo di integrazione.

Nonostante i Trattati comunitari siano redatti in tutte le lingue ufficiali della Comunità, occorre tendere ad un’interpretazione uniforme, sì che nessuna versione linguistica possa prevalere sulle altre. La lettura deve ispirarsi alla reale volontà sottesa alle norme ed allo scopo da queste perseguito.

La sfera di applicazione territoriale del diritto comunitario coincide con quella dell’insieme dei diritti nazionali. L’art. 299 del Trattato CE enumera per esteso gli Stati membri in cui si applica. Le competenze della Comunità possono essere esercitate fino a dove si estende la giurisdizione degli Stati membri e dunque nei limiti sanciti dalle rispettive disposizioni costituzionali. Nella sfera di applicazione territoriale del diritto comunitario, pertanto, sono comprese le zone di mare e gli spazi aerei sui quali si esercita legittimamente il potere di governo degli Stati membri, nonché i territori europei di cui uno Stato membro abbia la rappresentanza nei rapporti esterni (com’è il caso di Gibilterra rispetto al Regno Unito).

Per alcuni territori degli Stati membri sono previsti regimi particolari:

• Alcuni di essi sono sottratti del tutto all’applicazione dei trattati (ad es. le zone di Cipro sottoposte al Regno Unito);
• Altri vi sono sottoposti solo nei limiti espressamente sanciti dai conferenti trattati di adesione (isola di Man e isole Normanne);
• I dipartimenti francesi d’oltremare, nonché le Azzorre, Madeira e le Canarie possono essere oggetto di misure specifiche in relazione alle condizioni geoeconomiche;
• I cc.dd. Paesi e territori d’oltremare di cui all’allegato II del Trattato, sono sottoposti allo speciale regime di associazione e dunque esclusi alla sfera di applicazione del Trattato, salvo il caso di un espresso riferimento.

L’art. 299 del Trattato non esclude che le norme comunitarie possano produrre effetti anche al di fuori del territorio della Comunità. È il caso ad es., delle norme sulla concorrenza, per le intese che producano effetti nel mercato comune pur se realizzate in Paesi terzi.

La revisione dei trattati

La revisione dei trattati comunitari è prevista tra le disposizioni comuni del Trattato UE. Ciò significa che la stessa procedura si applica:

• Non solo per la revisione dei trattati istitutivi delle Comunità (primo pilastro);
• Ma anche per le disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (secondo pilastro);
• E per quelle relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (terzo pilastro).

La procedura di revisione può essere attivata sia dalla Commissione che da uno Stato membro, l’una e gli altri abilitati a sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i trattati su cui si fonda l’Unione. Consultati il Parlamento e all’occorrenza la Commissione – nonché la Banca Centrale Europa ove si tratti di modifiche istituzionali nel settore monetario – il Presidente del Consiglio convoca una conferenza di rappresentanti dei governi degli Stati membri (conferenza intergovernativa), al fine di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare. Tali modifiche, poi, dovranno essere ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Talvolta si è fatto a meno della conferenza intergovernativa e si è seguita la strada della decisione unanime del Consiglio, con cui agli Stati membri si è raccomandata l’adozione del contenuto della stessa decisione a mezzo delle rispettive procedure costituzionali. A ciò si aggiunga che talune disposizioni consentono una procedura semplificata e puramente comunitaria, se non di revisione in senso proprio, di modifica delle stesse.

Ancora diverso è il caso delle norme che prevedono procedure comunitarie, lasciate quindi all’iniziativa delle istituzioni, finalizzate a dare un contenuto o comunque a definire la portata delle stesse norme in questione: si tratta, dunque, di una sorta di revisione delegata. È questo il caso, ad es., dell’art. 225, che prefigurava la creazione di una giurisdizione competente a conoscere in primo grado talune categorie di ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche.

Come si vede, pertanto, la procedura di revisione dei trattati:

• Da un lato è arricchita da una dialettica complessa, cui partecipano già sul piano dell’iniziativa le istituzioni comunitarie;
• Dall’altro, conferma sul piano formale la normale valenza internazionale dei trattati e dunque del diritto comunitario primario.

Si potrebbe porre il quesito se tutte le norme del Trattato possano essere oggetto di revisione o di abrogazione o se, invece, le sue norme fondamentali siano insuscettibili di modificazione. Il quesito non trova una risposta nel Trattato e neppure nella giurisprudenza della Corte. Certo, la natura pur sempre convenzionale della “Costituzione” comunitaria lascia intatta la possibilità che alterazione anche profonde siano concordate dagli Stati membri. È però arduo immaginare che ciò possa verificarsi in concreto rispetto ai profili fondamentali dell’esperienza comunitaria, che non è solo normativa, ma anche storica ed economica, oltre che politica.

La ripartizione di competenze tra la Comunità e gli Stati membri: principio delle competenze di attribuzione e principio di sussidiarietà

I trattati istitutivi non hanno previsto in modo espresso quale fosse la ripartizione di competenze tra Comunità e Stati membri. Dal sistema complessivamente considerato, tuttavia, si evince con chiarezza che la Comunità agisce soltanto nei limiti delle competenze che le sono conferite espressamente dai trattati (principio delle competenze di attribuzione: art. 5.1 del Trattato CE).

Sono, dunque, le stesse norme materiali ad indicare se nel settore da esse disciplinato la Comunità gode:

• Di una competenza esclusiva, come nel settore delle politiche comuni, segnatamente l’agricoltura, i trasporti, i rapporti commerciali con i Paesi terzi, la realizzazione del mercato interno;
• O di una competenza concorrente, che si affianca a quella degli Stati: si pensi alla politica economica e monetaria, alla politica sociale.

Lo schema di competenze materiali ha tuttavia subito una profonda evoluzione, in particolare grazie alla giurisprudenza evolutiva della Corte di giustizia e al ricorso all’art. 308, norma che attribuisce al Consiglio il potere di adottare all’unanimità le disposizioni del caso quando un’azione comunitaria, pur non prevista dal Trattato, si renda necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunità. È prevista l’unanimità perché solo tramite un’espressione di volontà di tutti i 27 Stati membri si può colmare una lacuna del Trattato.

La norma in questione sembra richiamare la dottrina dei poteri impliciti, in base alla quale uno Stato federale o un’organizzazione internazionale si vede riconosciuta l’attribuzione di nuove competenze e funzioni, nella misura necessaria al raggiungimento dei fini statutari. A differenza di una tale dottrina, l’art. 308 CE espressamente prevede una formale procedura per l’integrazione dei poteri delle istituzioni comunitarie, integrazione da effettuarsi nel rispetto dei limiti e delle condizioni previsti dalla stessa norma; tali poteri sono stati interpretati in modo estensivo dalla Corte di Giustizia. Tra l’altro, proprio attraverso l’uso di tale norme è stata legittimata l’azione comunitaria in settori quali la politica regionale e l’ambiente, la politica industriale e del consumatore.

Ne consegue che non sarebbe del tutto improprio ritenere che cominci ormai a realizzarsi il disegno di un’imputazione globale di competenze – esclusive o concorrenti – alla Comunità. L’evoluzione compiuta dal sistema comunitario per effetto del progressivo ampliamento della sua sfera di azione ha tuttavia richiesto la definizione di un criterio di articolazione delle competenze che fosse diverso da quello classico delle competenze di attribuzione, rivelatosi ormai inadeguato. È per questo motivo che l’art. 5.2 del Trattato CE enuncia il principio di sussidiarietà. Esso era già presente nel quadro comunitario: infatti, al di là della usa formalizzazione, ha rappresentato un fondamentale canone non scritto a cui si è ispirata per 50 anni la prassi normativa della Comunità.

Nella conduzione della propria azione, le istituzioni comunitarie sono tenute ad agire solo allorché il loro intervento si riveli indispensabile; lasciando, viceversa, alle istanze nazionali (o regionali) l’adozione di discipline che non pregiudicano il processo di integrazione e rispondono meglio alle necessità ed alle attese dei cittadini. L’art. 5 riconosce espressamente l’attribuzione alla Comunità di competenze sia esclusive, sia concorrenti. Tale distinzione assume specifica rilevanza proprio in riferimento all’applicazione del principio di sussidiarietà e, segnatamente, all’apprezzamento de suoi 2 presupposti: la necessità e la proporzionalità dell’azione comunitaria.

La necessità dell’azione comunitaria:

• È presunta quando si tratti di competenze esclusive. Dunque, in questa sfera la Comunità non è tenuta a dimostrare che l’adozione di un determinato atto sia indispensabile, e dispone della pienezza dei suoi mezzi di intervento;
• È da dimostrare caso per caso ove si tratti di competenze concorrenti. A tal fine occorre tener conto della dimensione degli effetti dell’intervento da intraprendere, e la Comunità può operare in luogo degli Stati membri solo quando l’azione comunitaria si profili come la più efficace e quando sia dimostrata l’insufficienza dell’azione dei singoli Stati.

Tale principio non è di facile applicazione, inoltre non c’è ancora un meccanismo certo per il sindacato degli atti adottati al di fuori dei criteri indicati dall’art. 5. la Corte di giustizia si limita a verificare se l’atto fa riferimento, nel suo preambolo, al principio di sussidiarietà. Sotto un diverso profilo, il principio di sussidiarietà costituisce espressione di un altro criterio, quello di proporzionalità, che impone di graduare i mezzi prescelti rispetto alle caratteristiche dell’obiettivo di volta in volta perseguito. L’istituzione agente dovrà determinare, all’interno di un ampio ventaglio di possibilità il tipo di atto che va concretamente posto in essere. Si dovrà, pertanto, verificare l’opportunità di agire mediante atti vincolanti o non vincolanti, privilegiando in linea di principio questo secondo tipo di strumento quando la materia da disciplinare non richieda necessariamente l’adozione di un regime giuridico uniforme.

Inoltre, il criterio di proporzionalità impone di riportare lo strumento della direttiva alla sua funzione originaria, di atto che si limita a definire un numero limitato di obiettivi comuni, lasciando poi agli Stati membri il compito di raggiungerli individuando discrezionalmente i mezzi appropriati. Quanto al significato ultimo del principio di sussidiarietà, le interpretazioni che tentano di definirlo sono radicalmente contrapposte:

• Se per alcuni il principio costituisce al contempo il risultato e la premessa dell’allargamento delle competenze comunitarie;
• Per altri appare destinato a fissare un limite nei confronti di ulteriori espansioni del processo di integrazione.

Probabilmente, entrambe le letture contengono una notevole parte di verità, ma entrambe ne forniscono una visione parziale. Il principio di sussidiarietà, infatti, oltre che a definire in termini nuovi l’equilibrio di competenze fra Comunità e Stati membri, sembra essere destinato a porre le basi di un’attività legislativa ed amministrativa che rispecchi meglio gli interessi e le attese dei cittadini. Peraltro, la circostanza che il controllo sul rispetto del principio di sussidiarietà sia affidato alla Corte di Giustizia, lascia ritenere che si tratta di un controllo non molto diverso da quello esercitato con riguardo all’esercizio dei poteri derivanti alle istituzioni comunitarie dall’art. 308 del Trattato, nonché con riguardo all’obbligo di motivazione.

I principi del diritto comunitario

L’art. 220 del Trattato sancisce la competenza della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado ad assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del presente trattato. L’art. 288, che rinvia ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, nel... (testo troncato).