Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

attuazione realizzino quanto prescritto dalla direttiva con efficacia cogente, affinché i destinatari

siano in grado di conoscerne la piena portata e di farli valere dinanzi ai giudici nazionali.

Nella prassi, la caratteristica peculiare di imporre un obbligo di risultato è talvolta venuta meno,

nel senso che molti sono i casi di direttive che in fatto non lasciano spazio ad alternative quanto ai

modi e ai tempi per realizzare il risultato da esse prescritto. Si parla a tale riguardo, con espressione

impropria, di direttive dettagliate, le quali possono assumere la stessa portata e la stessa efficacia

dei regolamenti. In dottrina, anzi, è stata ipotizzata l’illegittimità della direttiva dettagliata, proprio a

ragione della sua natura sostanzialmente regolamentare.

Della direttiva il legislatore comunitario si è avvalso soprattutto:

 come strumento di armonizzazione delle legislazioni nazionali;

 con funzione di mutuo riconoscimento di realtà giuridiche nazionali diverse, ma “rese”

compatibili.

Tradizionalmente la direttiva, in quanto atto non dotato di portata generale, e con destinatari

espressamente individuati, veniva solo notificata a questi ultimi, producendo i propri effetti

obbligatori a partire dalla data della notificazione. L’art. 254, come modificato dal Trattato di

Maastricht, ha imposto altresì la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle direttive adottate

secondo la procedura di codecisione e di quelle indirizzate a tutti gli Stati membri. In tal caso, come

per il regolamento, l’entrata in vigore sarà stabilita dalla direttiva ovvero, in mancanza, al 20°

giorno successivo alla pubblicazione.

8. Gli atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri

L’art. 249 prefigura anche 2 tipi di atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri. Il potere di

adottare tali atti è riconosciuto a tutte le istituzioni comunitarie. Un ruolo privilegiato, tuttavia, è

attribuito alla Commissione, che formula raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal Trattato,

sia quando espressamente sia previsto, sia quando l’istituzione lo ritenga necessario.

Le raccomandazioni e i pareri non sono facilmente distinguibili, anche in considerazione

dell’ampio impiego che ne fanno le istituzioni. In generale:

 Le raccomandazioni sono normalmente dirette agli Stati membri e contengono

l’invito a conformarsi ad un certo comportamento;

 I pareri costituiscono l’atto con cui le stesse istituzioni o altri organi comunitari

fanno conoscere il loro punto di vista su una determinata materia. Attraverso i pareri,

l’istituzione esercita dunque una funzione di orientamento.

L’assenza del carattere vincolante non consente comunque di escludere qualsiasi effetto giuridico

degli atti in esame, specialmente delle raccomandazioni. A tal proposito, la Corte ha affermato che

esse non possono essere considerate prive di effetto giuridico e, pertanto, i giudici nazionali devono

tenerne conto ai fini dell’interpretazione di norme nazionali o di altri atti comunitari vincolanti.

Degli atti non vincolanti il Trattato non impone la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

Normalmente, essi vengono comunque pubblicati per facilitarne la conoscenza e l’efficacia.

Il Trattato definisce “pareri” anche le deliberazioni che vengono adottate da organi partecipi del

processo legislativo comunitario nell’esercizio della funzione consultiva che lo stesso Trattato

assegna loro. Si tratta, tuttavia, di atti non riconducibili a quelli previsti dall’art. 249, nella misura in

cui non sono destinati a produrre alcun effetto all’esterno del meccanismo decisionale comunitario.

9. Elementi comuni agli atti comunitari: motivazione, base giuridica, efficacia nel tempo

Gli atti comunitari vincolanti devono essere motivati, pena l’annullamento per violazione delle

forme sostanziali. Perché l’obbligo di motivazione sia adempiuto è necessario che l’atto contenga

la specificazione degli elementi di fatto e di diritto sui quali l’istituzione è fondata. L’esigenza da

soddisfare è:

 Da un lato, quella di far conoscere agli Stati membri e ai singoli il modo in cui

l’istituzione ha applicato il Trattato; 12

 Dall’altro, quella di consentire alla Corte e al Tribunale di esercitare un controllo

giurisdizionale adeguato. Il valore della tutela del destinatario del precetto, fa sì che la

motivazione debba essere comunicata all’interessato contestualmente all’atto che gli areca

un pregiudizio, pertanto, il difetto di motivazione non potrà essere sanato nell’ambito del

processo di fronte al giudice comunitario.

Il rispetto dell’obbligo va verificato in funzione della natura e del contenuto dell’atto, nonché del

contesto giuridico in cui esso si colloca. In ogni caso, deve essere chiaro l’iter logico seguito

dall’istituzione, nonché gli elementi necessari per permettere ai destinatari di apprezzarne la portata.

L’indagine sulla congruità della motivazione investe non solo il tenore letterale dell’atto, ma

altresì il contesto normativo e fattuale in cui si colloca. Invece, non è necessario che siano

specificati tutti gli elementi di fatto e di diritto. Ad es., se l’atto rientra in una prassi costante, la

motivazione può anche essere più sommaria. Inoltre, l’obbligo di motivazione non richiede

l’adozione di formule particolari.

Il difetto e la carenza di motivazione dell’atto sono vizi che si traducono nella violazione di forme

sostanziali. Ne consegue che si tratta di motivi di ordine pubblico che il giudice può e deve

sollevare anche d’ufficio.

Oltre all’obbligo di motivazione, l’istituzione che adotta l’atto deve fare anche menzione delle

proposte o dei pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del trattato, in modo da garantire la

verifica del rispetto delle condizioni procedimentali imposte dal Trattato medesimo per l’adozione

dell’atto.

Rilevante è la necessità che l’atto faccia riferimento ad una o a più specifiche norme del Trattato,

cioè la base giuridica, la cui omissione integra un vizio sostanziale dell’atto. La scelta della base

giuridica è operata con riferimento agli elementi oggettivi e qualificanti dell’atto che siano

suscettibili di controllo giurisdizionale, quali lo scopo e l’oggetto dell’atto stesso. Quando il

provvedimento investe più settori, occorre verificare se entrambi i profili sono essenziali ovvero se

l’uno è principale e l’altro accessorio, al fine di stabilire se debbano utilizzarsi 2 basi giuridiche

diverse ovvero una sola.

Il richiamo ad una norma di diritto primario, della quale l’atto costituisce il momento di

attuazione, assume rilievo in relazione a 3 distinti profili.

Il primo profilo attiene alle competenze della Comunità, che sono ispirate al criterio

dell’attribuzione specifica nel Trattato. È pertanto necessario che l’azione delle istituzioni trovi

giustificazione in una norma del Trattato che alla Comunità attribuisce lo specifico potere di volta

in volta esercitato.

Il secondo profilo attiene al riparto di competenze tra le istituzioni comunitarie, che rispondono

anch’esse al principio di attribuzione.

Il terzo profilo è quello procedimentale, nella misura in cui la scelta dell’una o dell’altra base

giuridica implica una procedura diversa di formazione del consenso e/o un diverso coinvolgimento

del Parlamento. Ne consegue la connotazione in senso più o meno democratico dell’esercizio della

funzione normativa comunitaria a seconda che la base giuridica prescelta preveda un più o meno

intenso coinvolgimento del Parlamento. Se alla diversità del fondamento giuridico si accompagna

una diversità nel procedimento, l’atto dovrà trovare fondamento esclusivo nella norma che implica

il procedimento più garantista e più rispettoso del principio democratico.

L’omissione della base giuridica rileva anche sotto il profilo dell’identificazione della categoria a

cui l’atto appartiene, e persino della sua efficacia vincolante o non.

Per quanto concerne l’efficacia degli atti nel tempo, abbiamo già parlato del regime di

pubblicazione trattando dei singoli atti. I principi della certezza del diritto e del legittimo

affidamento impongono che la norma comunitaria non trovi applicazione ai rapporti giuridici

definiti anteriormente alla usa entrata in vigore (escludendo l’effetto retroattivo). L’efficacia

retroattiva della norma comunitaria, infatti, è ipotizzabile solo in via d’eccezione, ove ciò sia

13

imposto dall’obiettivo da realizzare e comunque sia salvaguardato il legittimo affidamento degli

interessati.

Come per le norme convenzionali, le versioni degli atti comunitari nelle 11 lingue ufficiali della

Comunità fanno tutte egualmente fede, sì che in caso di dubbio occorre operare un confronto. Se c’è

discordanza, l’interprete deve procedere ad una lettura delle norme in funzione dell’economia

complessiva e delle finalità dell’atto.

10. Altri atti

Oltre agli atti prefigurati dall’art. 249 del Trattato CE, sono previsti anche altri atti. Per lo più

vengono ricordati:

 I regolamenti interni delle istituzioni, che hanno normalmente un’efficacia

circoscritta ai rapporti interni delle istituzioni. È possibile, inoltre, che un atto venga

censurato per violazione del regolamento interno dell’istituzione che lo ha adottato; sono

inoltre censurabili le violazioni di quelle norme regolamentari che creano diritti o aspettative

rilevanti in capo ai singoli. Di portata diversa sono i regolamenti di procedura della Corte di

giustizia e del Tribunale;

 I programmi generali, in origine adottati dal Consiglio per la soppressione delle

restrizioni in materia di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi;

 La constatazione dell’avvenuta approvazione del bilancio da parte del Presidente

del Parlamento Europeo;

 Taluni atti preparatori, quali ad es. le proposte della Commissione;

 Le misure adottate dal Consiglio in materia di visti, asilo, immigrazione e altre

pratiche connesse alla libera circolazione delle persone.

Il quadro degli atti comunitari si è inoltre arricchito di non poche figure di atti del tutto atipici:

 Le decisioni sui generis, con cui il Consiglio autorizza la Commissione a negoziare accordi,

o con le quali ne approva la conclusione;

 Gli accordi interistituzionali, tra Consiglio, Commissione e Parlamento: ad es., quelli

collegati alla disciplina di bilancio;

 Le risoluzioni del Consiglio che, sebbene sprovviste di efficacia vincolante, rivestono

notevole importanza in quanto esplicitano il punto di vista dell’istituzione su questioni

concernenti determinati settori di intervento comunitario;

 Le comunicazioni della Commissione, strumenti utilizzati con notevole frequenza ed

aventi forme e contenuti diversi, destinate in particolare ad alimentare il dialogo tra

istituzioni su temi in cui si prefigura l’adozione di veri e propri atti normativi;

 Le dichiarazioni comuni del Parlamento, del Consiglio e della Commissione, ad es. sulla

procedura di concertazione, sulla procedura di bilancio; sui diritti fondamentali;

 Le c.d. dichiarazioni a verbale del Consiglio, che talvolta accompagnano l’adozione di un

atto e che possono essere prese in considerazione al fine di chiarire la portata di una

disposizione di diritto derivato;

 Gli accordi amministrativi, stipulati direttamente dalla Commissione con Stati terzi.

La qualificazione dell’atto spetta al giudice e, quindi, alla Corte di giustizia e al Tribunale, in

funzione dell’oggetto e delle finalità che in concreto caratterizzano l’atto. Tale accertamento

assume rilievo:

 non solo rispetto agli effetti sostanziali da ricollegare all’atto,

 ma anche sul piano processuale, relativamente alla sua impugnabilità.

14

11. Diritto comunitario e diritto interno

Va esaminato ora il rapporto che all’interno del sistema giuridico comunitario si crea tra le norme

convenzionali e comunitarie da una parte, e quelle nazionali dall’altra.

L’organizzazione internazionale è un’unione o associazione di Stati che ha un apparato

organizzativo il quale può essere:

 Comune o collettivo;

 Sovraordinato;

 Distinto,

ed in genere di fonda su un Trattato esecutivo. Il modello di organizzazione internazionale è

costituito dalle Nazioni Unite; tale schema prevede infatti una serie di organi i quali esplicano

funzioni in nome degli Stati. Oggi l’ONU è composta da 197 Stati, ma i suoi atti solo

marginalmente incidono sulla legislazione dei singoli Paesi, nonostante si tratti di temi di

straordinaria importanza.

Così non è per l’Unione Europea, che prevede degli organi istituzionali i quali adottano

procedimenti deliberativi ed esercitano un’attività normativa o giurisdizionale che produce

conseguenze particolarmente significative negli ordinamenti nazionali.

Per quanto concerne il rapporto con gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, va fatta una

prima distinzione tra:

 Il rapporto con le norme dei trattati: tali norme hanno lo stesso impatto che caratterizza

ogni altra normativa internazionale pattizia. Tali norme richiedono per la loro entrata in

vigore l’esaurimento delle procedure prescritte in ciascuno Stato membro. Per l’Italia,

occorre la legge di autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione, l’una e l’altro

normalmente oggetto di un unico testo legislativo;

 Il rapporto con il diritto comunitario derivato: in questo caso non si richiede una

procedura “speciale” di adattamento, ma eventualmente che si pongano in essere quei

provvedimenti nazionali che, di volta in volta, gli stessi atti comunitari impongono ai fini

della loro attuazione.

Il regolamento, è espressamente definito dal Trattato come direttamente applicabile. Pertanto, un

eventuale atto interno, anche solo confermativo del regolamento, sarebbe contrario al Trattato, nella

misura in cui può rappresentare un ostacolo o può ritardare l’applicazione del regolamento in modo

simultaneo e uniforme in tutta la Comunità.

In Italia, il tema dell’attuazione legislativa e/o amministrativa degli obblighi comunitari è da

sempre un tema dolente. Ritardi, resistenze, più spesso la semplice vischiosità del sistema

parlamentare sono all’origine dei troppi inadempimenti italiani alle obbligazioni comunitarie.

Per ovviare almeno in parte a tale inconveniente, è stata introdotta la legge comunitaria annuale,

dunque una legge-contenitore che riunisce tutte le misure occorrenti a dare attuazione ad atti

comunitari e/o a pronunce della Corte. A tal fine, entro il 31 gennaio di ogni anni il governo deve

presentare un disegno di legge indicando le misure necessarie per adeguare l’ordinamento nazionale

al diritto comunitario, e cioè:

 Disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli

obblighi comunitari;

 Disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure di

infrazione avviate dalla Commissione nei confronti della Repubblica italiana;

 Disposizioni di attuazione di atti comunitari;

 Disposizioni che autorizzano il governo ad attuare in via regolamentare le direttive;

 Disposizioni necessarie a dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle

relazioni esterne dell’Unione;

 Disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le

province autonome esercitano la propria competenza normativa per dare attuazione o

assicurare l’applicazione di atti comunitari nelle materie di legislazione concorrente;

15

 Disposizioni emanate nell’esercizio del potere sostitutivo statale in caso di inadempienza

delle regioni e delle province autonome.

12. L’effetto diretto delle norme comunitarie

Occorre ora considerare il modo di essere e di operare degli atti comunitari all’interno dei sistemi

giuridici nazionali e in particolare di quello italiano.

L’effetto diretto risiede nell’idoneità della norma comunitaria a creare diritti ed obblighi

direttamente ed utilmente in capo ai singoli, senza che lo Stato debba porre in essere una qualche

procedura formale. In termini pratici, poi, l’effetto diretto si risolve nella possibilità per il singolo di

far valere direttamente dinanzi al giudice nazionale la posizione giuridica soggettiva vantata in

forza della norma comunitaria.

Non sono mancati i tentativi di distinguere:

 effetto diretto: con tale espressione di indicherebbe l’idoneità della norma comunitaria a

creare in capo ai singoli diritti invocabili direttamente dinanzi al giudica nazionale;

 applicabilità diretta: essa costituirebbe una qualità di quegli atti le cui norme non

richiedono alcun provvedimento interno ulteriore.

La distinzione, peraltro, non trova alcun riscontro nella giurisprudenza, che utilizza

indifferentemente le 2 espressioni. È il caso di specificare che la norma comunitaria prevista di

effetto diretto obbliga alla sua applicazione non solo il giudice, ma tutti gli organi

dell’amministrazione statale, da quelli centrali a quelli periferici, anche in forza dell’obbligo di

leale collaborazione.

Dell’effetto diretto sono provviste tutte le disposizioni comunitarie che siano sufficientemente

chiare e precise e la cui applicazione non richieda l’emanazione di ulteriori atti comunitari o

nazionali, di esecuzione o comunque integrativi. Né è necessario, perché l’effetto si produca in capo

ai singoli, che la norma sia formalmente destinata ad essi: possono, infatti, essere provviste di

effetto diretto anche le norme indirizzate agli Stati membri, ma la cui osservanza si collega

comunque ad un diritto del singolo.

Del resto, la giurisprudenza sull’effetto diretto è nata proprio con riguardo ad una norma – l’art.

25 del Trattato – palesemente rivolta agli Stati membri, nella celebre sentenza Van Gend en Loos.

La Corte, affermata l’esigenza di verificare l’idoneità della norme a produrre effetti diretti alla luce

non solo del tenore letterale, ma anche della sua finalità, rilevò in primo luogo che il trattato non si

è limitato alla creazione di obblighi reciproci degli Stati membri, e che si è invece inteso realizzare

un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale

gli Stati hanno rinunciato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani. Il singolo, dunque, può

far valere i diritti che derivano dall’ordinamento comunitario dinanzi al giudice nazionale.

La nozione di effetti diretto ha trovato ampio riconoscimento nella giurisprudenza della Corte di

Giustizia e delle giurisdizioni nazionali. I requisiti richiesti prevedono che la norma sia chiara,

precisa e suscettibile di applicazione immediata, dunque non condizionata ad alcun

provvedimento formale dell’autorità nazionale.

Tali caratteristiche possono essere presenti, oltre che nelle norme del Trattato, anzi tutto nei

regolamenti. Ciò non vuol dire, però, che tutte le disposizioni di un regolamento siano provviste di

effetto diretto. Un regolamento, infatti, può ben contenere una o più disposizioni che impongono o

vietano un comportamento agli Stati membri, obbligando ad adottare le normative ulteriori

necessarie per la sua attuazione.

Dell’effetto diretto sono provviste poi le decisioni, sia quelle rivolte ai singoli, sia quelle destinate

ad uno Stato membro.

Dell’effetto diretto possono essere provviste anche le disposizioni contenute in accordi stipulati

dalla Comunità con Paesi terzi, sempre che, tenuto conto dell’oggetto e della natura dell’accordo,

dal testo, dall’oggetto e dalla natura della disposizione si possa rilevare una situazione giuridica

soggettiva chiara e precisa, senza alcuna subordinazione all’adozione di un atto ulteriore.

Lo stesso vale per le decisioni degli organi misti istituiti da tali accordi.

16

La Corte non ha mai voluto sottoscrivere la tesi dell’effetto diretto delle norme dell’OMC. La

motivazione è fondata:

 sulla natura e la portata dell’accordo, la cui osservanza sarebbe fondata più sul criterio del

negoziato che non sulla vincolatività delle norme come tali;

 sul fatto che l’attribuzione dell’effetto diretto è esclusa in molti Paesi contraenti, con la

conseguenza che mancherebbe la pur necessaria reciprocità;

 infine, sulla circostanza che il controllo giurisdizionale priverebbe le istituzioni “politiche”

della Comunità del margine di manovra di cui dispongono le altre parti contraenti.

12.1 L’effetto diretto delle direttive

Più complesso è il problema dell’effetto diretto nel caso di una direttiva, a cui la giurisprudenza

ha pure attribuito tale qualità. Se è vero che questo atto si rivolge ad uno o più Stati membri,

imponendo loro un risultato da realizzare nelle forme che sceglieranno, è vero anche che nella

prassi non mancano direttive che contengono disposizioni con le caratteristiche tipiche delle norme

aventi effetto diretto. L’ipotesi, però, non va confusa con le direttive dettagliate, che di fatto

impongono un certo comportamento per perseguire determinati obiettivi.

Il problema si pone solo per le ipotesi di mancata, non corretta o intempestiva attuazione delle

direttive. Infatti, nei casi di attuazione puntuale, il problema degli effetti diretti non si pone, dal

momento che i singoli ne saranno comunque investiti attraverso i provvedimenti nazionali (anche se

la loro posizione giuridica va già ancorata alla disposizione comunitaria).

In realtà, l’attribuzione dell’effetto diretto a determinate disposizioni contenute in direttive si

fonda sugli stessi argomenti utilizzati riguardo a norme del trattato rivolte agli Stati membri:

 un preciso obbligo dello Stato ha come contropartita un diritto del singolo;

 l’art. 249 non esclude che atti diversi dal regolamento producano gli stessi effetti;

 la portata dell’obbligazione imposta allo Stato sarebbe ridotta se i singoli non potessero far

valere l’efficacia e i giudici nazionali non potessero prenderla in considerazione.

Ne consegue che, ancora una volta, la sostanza prevale sulla forma: anche le disposizioni

contenute nelle direttiva hanno effetto diretto se possiedono un contenuto precettivo

sufficientemente chiaro e preciso, tale da non essere condizionato all’emanazione di atti ulteriori.

Peraltro, non si può trascurare un elemento che emerge con sufficiente chiarezza nella prassi, e

cioè che l’effetto diretto, più che essere costruito come una qualità intrinseca della direttiva, risulta

collegato ad un intervento sanzionatorio, qual è quello di ovviare alle negligenze e ai ritardi degli

Stati membri nell’adempimento degli obblighi loro imposti.

Ciò è ben evidente nelle concrete implicazioni dell’effetto diretto attribuito alla direttiva.

In primo luogo, le disposizioni provviste di effetto diretto di una direttiva non tempestivamente

trasposta possono essere fatte valere dal singolo solo nei confronti dello Stato e non anche di altri

individui. Infatti, il fondamento di tale effetto va ricercato nell’esigenza di impedire che lo Stato

inadempiente possa opporre ai singoli il proprio inadempimento rispetto a norme fondamentali del

Trattato. Tale limitazione è comunemente definita con l’espressione effetto diretto verticale, che

vale a sottolineare l’invocabilità della direttiva da parte dei singoli solo nei confronti dello Stato.

Si tratta di un effetto verticale unilaterale, nel senso che al singolo che fa valere il proprio diritto

lo Stato non può opporre la mancata trasposizione della direttiva di cui si è reso inadempiente;

mentre lo Stato non può far valere un obbligo del singolo sancito dalla direttiva non trasposta.

Solo a partire dal momento della corretta trasposizione, infatti, il singolo sarà in grado di

conoscere adeguatamente la portata dei diritti che gli sono conferiti dalla direttiva. Ed è appunto in

questo senso che si è pronunciata la Corte, a partire dalla sentenza Emmott. In seguito, la Corte ha

progressivamente precisato la nozione di effetto diretto verticale delle disposizioni di una direttiva,

dandogli la maggiore ampiezza possibile. Ad es., riconoscendo l’invocabilità della direttiva nei

confronti di enti territoriali, di autorità incaricate di mantenere l’ordine pubblico anche se

indipendenti dallo Stato, di autorità che offrono servizi sanitari pubblici.

17

La stessa giurisprudenza ha, invece, escluso l’effetto diretto orizzontale della norma di una

direttiva, cioè la possibilità per il singolo di far valere la norma anche nei confronti di soggetti

privati, siano essi persone fisiche o giuridiche. Infatti, la direttiva vincola solo lo Stato o gli Stati

cui è rivolta, dunque non può creare di per sé, in assenza delle prescritte misure di attuazione,

obblighi per un singolo, con la conseguenza che nei confronti di quest’ultimo non può essere fatta

valere.

La costruzione che limita l’effetto diretto alla dimensione verticale è da sempre alquanto

contestata. Le conseguenze “poco ortodosse” di tale approccio, peraltro, sono evidenti. Si pensi, ad

es., che nel caso di un rapporto di lavoro, cui inerisca una direttiva comunitaria in parte provvista di

effetto diretto, sarà favorito il dipendente di un ente pubblico rispetto al dipendente di un’azienda

privata.

Non mancano, in realtà, pronunce della stessa Corte di Giustizia nelle quali di fatto è stato

attribuito effetto diretto orizzontale ad una direttiva, ad esempio quella sulla parità tra uomo e donna

sull’accesso e sulle condizioni di lavoro.

12.2 Il criterio dell’interpretazione conforme

Un altro aspetto della prospettiva pedagogica nella quale si muove il giudice comunitario nel

definire la portata delle direttive è rinvenibile nell’accento posto sull’obbligo del giudice nazionale,

nonché sulle amministrazioni, di interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e

dello scopo della direttiva, onde conseguire il risultato perseguito da quest’ultima e conformarsi

all’art. 249 del trattato. Tale obbligo era stato affermato anche rispetto alle raccomandazioni, che

certo non sono obbligatorie, ma che comunque devono essere prese in considerazione ai fini della

soluzione della controversia.

Il criterio dell’interpretazione conforme riguarda la direttiva in quanto tale, indipendentemente

dal suo eventuale effetto diritto e dal soggetto nei confronti del quale si fa valere; nonché

indipendentemente dalla sua avvenuta trasposizione se priva di effetto diretto.

I risultati pratici cui si perviene con l’obbligo di interpretare il diritto nazionale in modo conforme

alla norma di una direttiva consono molto diversi da quelli che si realizzerebbero con

l’affermazione prua e semplice dell’effetto diretto. Non a caso, dunque, talvolta la Corte ha talvolta

trasformato il problema della portata dell’effetto diretto della direttiva in un problema di

interpretazione conforme.

Rimangono dei casi in cui il criterio dell’interpretazione conforme non può giovare, quando vi sia

una palese e non sanabile difformità tra la norma interna e quella contenuta nella direttiva. Quando

ciò si verifica, e la norma sia provvista di effetto diretto, il giudice deve disapplicare la norma

nazionale contrastante, affinché non si pervenga ad un esito contrario al diritto comunitario.

12.3 Le norme comunitarie prive di effetto diretto

Per le norme dei Trattati e in genere convenzionali, il problema della mancanza di effetto diretto

non si pone, nella misura in cui il loro valore si collega ai meccanismi di adattamento propri di

ciascun Paese membri; così come normalmente non si pone per i regolamenti e le decisioni, nella

misura in cui sono direttamente applicabili.

Diverso è il caso delle direttive. Anzitutto, se trasposta, la direttiva è un parametro di legittimità

dell’atto di trasposizione, utilizzabile anche dal singolo in giudizio.

Quando, viceversa, nonostante il termine di trasposizione sia trascorso, la direttiva non sia stata

trasposta, essa non potrà essere utilizzata in quanto tale dal singolo:

 se non nei confronti dello Stato o di un ente pubblico;

 o comunque attraverso l’espediente dell’interpretazione conforme.

In tale contesto, pertanto, non si tratta di un parametro di legittimità, ma di una chiave

ermeneutica, anche se il risultato potrebbe essere non molto diverso.

La direttiva non trasposta può costituire, quando non lascia margini di discrezionalità, un

parametro di legittimità del comportamento di uno Stato, nonché di una legge o di un atto

18

amministrativo, come tale utilizzabile dalla Commissione e dalla Corte di Giustizia nel contesto di

una procedura di infrazione. Lo Stato membro non può opporre la mancata trasposizione

all’accertamento della violazione di un obbligo chiaro, preciso e incondizionato sancito dalla

direttiva a carico dello Stato stesso.

La possibile conseguenza è l’accertamento, oltre che della mancata trasposizione, anche

dell’illegittimità della normativa nazionale rispetto a quella comunitaria contenuta nella direttiva

non trasposta. Tale illegittimità:

 non può incidere sulla posizione giuridica dei singoli;

 ma potrà costituire il fondamento per una loro azione di responsabilità patrimoniale nei

confronti dello Stato inadempiente.

13. Il primato del diritto comunitario sul diritto interno

L’elemento dell’effetto diretto si collega strettamente e necessariamente ad un’altra qualità delle

norme comunitarie: il primato o la prevalenza o la preminenza sulle norme interne con esse

contrastanti, sia precedenti che successive, e qualunque ne sia il rango, all’occorrenza anche

costituzionale.

La conseguenza pratica è che la norma interna contrastante con quella comunitaria non può essere

applicata, o meglio deve essere disapplicata, di modo che il rapporto in questione resta disciplinato

dalla sola norma comunitaria.

Il giudice nazionale ha infatti l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di dare

al singolo la tutela che quel diritto gli attribuisce, disapplicando di conseguenza la norma interna

configgente.

La giurisprudenza comunitaria più recente ha anche affermato l’obbligo dell’amministrazione di

non dare seguito ad un atto amministrativo la cui legittimità era stata riconosciuta con sentenza

passata in giudicato, ma la cui incompatibilità comunitaria era stata successivamente stabilita dalla

Corte di giustizia ad esito di un rinvio pregiudiziale.

All’affermazione di questo principio è pervenuta molto presto la Corte di Giustizia, come

riconoscimento complementare rispetto a quello dell’effetto diretto. Non altrettanto si può dire in

relazione ad alcune giurisdizioni nazionali: è il caso della Corte Costituzionale Italiana.

In primo luogo, l’ipotesi che la norma comunitaria sia posteriore a quella nazionale va distinta

dall’ipotesi opposta:

 Se la norma comunitaria è posteriore a quella nazionale, il principio che da sempre

disciplina la successione del tempo, lex posterior derogat priori, già risolve il problema;

 Se la norma comunitaria è successiva a quella nazionale, sorgevano dei problemi. Infatti alla

norma comunitaria era assegnato il rango di legge ordinaria, tale essendo la legge di

adattamento al Trattato con la quale in Italia si è dato accesso anche a tutto il diritto

comunitario derivato.

La nostra Costituzione del 1948 prevede una norma sulla partecipazione dell’Italia al fenomeno

dell’organizzazione internazionale tout court. In quel periodo la CEE e la CECA non erano ancora

state costituite: dunque il costituente, nel formulare tale norma, teneva ben presente l’adesione

dell’Italia all’ONU.

L’art. 11 della Costituzione è ispirato ad un’impostazione pacifista in quanto, essendo collocato

dopo il secondo conflitto mondiale, si avverte l’esigenza di bandire il ricorso alla guerra.

In seno all’Assemblea Costituente si propose di inserire l’emendamento Lusso, il quale aveva

avanzato l’ipotesi di introdurre l’espressione «organizzazioni europee ed internazionali». Tale

emendamento fu rifiutato, in quanto si affermò che le organizzazioni internazionali comprendono

anche quelle europee. In realtà, l’Unione Europea raggiungerà un livello di integrazione che non è

paragonabile a quello delle organizzazioni internazionali.

Il nucleo dell’art. 11 è rappresentato dall’espressione «limitazioni di sovranità»; il valore

dell’art. 11 serve per risolvere il problema del rango delle norme comunitarie nel sistema delle fonti

del diritto. A tal proposito, è necessario richiamare 2 sentenze della Corte Costituzionale.

19

13.1 L’interpretazione dell’art. 11 della Costituzione nella giurisprudenza della Corte

Costituzionale

La prima è la sentenza n° 14 del 1964. In essa Corte Costituzionale, a proposito del rapporto tra

una legge ordinaria e una legge avente lo stesso rango (quella di adattamento al Trattato), affermò

che andava applicato il principio vigente in materia di successione delle leggi nel tempo e che

pertanto la sintonia della legge di nazionalizzazione con il Trattato non andava neppure verificata,

dovendosi comunque applicare in quanto successiva.

Investita a sua volta del problema, la Corte di giustizia nella sentenza Costa ha enunciato una

posizione antitetica. Ribadendo i principi e la prospettiva già affermati nella pronuncia Van Gend

en Loos, in particolare che il Trattato ha istituito un ordinamento giuridico proprio, il giudice

comunitario ne ha dedotto che gli Stati membri non potrebbero opporre al Trattato leggi interne

successive, senza con questo far venire meno la necessaria uniformità ed efficacia del diritto

comunitario in tutta la Comunità. Se ne è tratta la conseguenza che una normativa nazionale

incompatibile col diritto comunitario è del tutto priva di efficacia anche se successiva.

In tale prospettiva il diritto comunitario prevale in virtù di una forza propria, secondo una

visione monista del rapporto tra norme comunitarie e diritto interno.

Il contrasto tra Corte Costituzionale e Corte di Giustizia, dunque, era in origine netto. In seguito,

la Corte Costituzionale italiana si è progressivamente avvicinata, se non proprio all’ispirazione di

principio, almeno al risultato affermato e sostenuto dalla Corte di Giustizia: quello dell’effetto

diretto e del primato in quanto necessari a soddisfare l’esigenza fondamentale di uniformità di

applicazione e di efficacia all’interno della Comunità.

Infatti, dopo una decina d’anni, la Corte Costituzionale, con le sentenze Frontini e Industrie

Chimiche, pervenne ad un parziale adattamento alle ragioni del diritto comunitario.

Nella sentenza Frontini (n. 183 del 1973) la Corte riconosceva che l’ordinamento nazionale e

quello comunitario sono autonomi e distinti, pur se coordinati a mezzo di una precisa articolazione

di competenze. Ne consegue che, dove c’è competenza comunitaria in base al Trattato, lo Stato

deve astenersi dal pregiudicare l’immediata applicazione dei regolamenti. Inoltre la Corte

Costituzionale, mentre individuava nell’art. 11 della Costituzione la copertura adeguata di

adattamento al trattato, riconosceva la peculiarità del fenomeno comunitario e soprattutto che i

regolamenti sono immediatamente vincolanti per gli Stati e per i loro cittadini, senza la necessità di

norme interne di adattamento o di recezione.

Nella successiva sentenza Industrie Chimiche, il giudice costituzionale affrontò specificamente

il problema del conflitto tra un regolamento comunitario e una legge interna ad esso posteriore.

Considerandolo come un problema di articolazione ed esercizio delle competenze e dunque di

pertinenza del legislatore rispetto a materie occupate anche da norme comunitarie, la Corte

Costituzionale ne trasse la conseguenza che il conflitto non potesse essere altrimenti risolto se non

attraverso un giudizio di legittimità costituzionale. Dunque, il giudice nazionale, di fronte ad un

conflitto tra norma comunitaria e norma nazionale posteriore, che si configurava come conflitto di

costituzionalità tra legge di adattamento dei trattati e norma costituzionale di copertura (cioè l’art.

11 della Costituzione), doveva sottoporlo all’apprezzamento di legittimità della Corte

Costituzionale.

La soluzione affermata dalla Corte Costituzionale non ebbe molti consensi, né dalla

giurisprudenza nazionale, né dalla dottrina. Restava, a favore della posizione del giudice

costituzionale, il pregio della certezza, che consegue al giudizio centralizzato di legittimità: e non

era poco.

La reazione decisiva, peraltro, venne dalla Corte di Giustizia nella sentenza Simmenthal

(sentenza 9 marzo 1978). Un giudice italiano chiedeva in via pregiudiziale alla Corte se l’obbligo di

attivare previamente il giudizio di costituzionalità, perché potesse essere disapplicata la norma

nazionale contrastante con il diritto comunitario, non fosse a sua volta incompatibile con il diritto

comunitario, in particolare con l’esigenza di dare applicazione immediata ed uniforme in tutti i

Paesi membri alle norme comunitarie. 20

Al giudice era preclusa l’applicazione immediata della norma comunitaria, in quanto doveva

previamente esaurirsi il procedimento di verifica di compatibilità costituzionale richiesto dalla

costruzione adottata.

La Corte di Giustizia fornì una risposta molto chiara al quesito del giudice italiano. In particolare,

affermò che l’effetto diretto e il primato delle norme comunitarie impongono che sia data loro

applicazione immediata, che le norme interne successive incompatibili non si formano validamente.

Dunque, è incompatibile una norma o una prassi nazionale che non consentisse al giudice di non

applicare subito la norma contrastante con il diritto comunitario e lo costringesse ad attenderne la

previa rimozione.

La Corte Costituzionale è stata dunque chiamata a rimediare sulla posizione espressa nella sua

giurisprudenza precedente. Lo ha fatto nella sentenza Granital (n. 170 del 1984). Il punto di

partenza è che i 2 ordinamenti sono distinti e autonomi anche se coordinati, in quanto in forza

dell’art. 11 Cost. sono state trasferite alle istituzioni comunitarie le competenze relative a

determinate materie. L’autonomia implica:

 da un lato che la norma comunitario provvista del requisito della immediata applicabilità

impedisce alla norma nazionale eventualmente contrastante di venire in rilievo per la

disciplina del rapporto da parte del giudice;

 dall’altro, che la norma nazionale confliggente non è né nulla né invalida, ma solo

inapplicabile al rapporto controverso.

In termini processuali, l’effetto diretto della norma comunitaria rende inammissibile la questione

di legittimità costituzionale della norma nazionale confliggente. La Corte Costituzionale ha lasciato,

tuttavia, che non si sottraggano ala sua verifica 2 ipotesi:

 quella di un eventuale conflitto con i principi fondamentali del nostro ordinamento

costituzionale e con i diritti inalienabili della persona umana;

 quella di norme che si assumano dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante

osservanza del Trattato o il nucleo essenziale dei suoi principi.

La posizione della Corte Costituzionale italiana sul tema è stata ulteriormente sviluppata. Si è

precisato il ruolo della Corte di Giustizia nell’interpretazione del diritto comunitario, e si è

rilevata l’immediata applicabilità, in luogo delle norme nazionali confliggenti, delle norme

comunitarie così come interpretate nelle sentenze della Corte pronunciate a seguito di rinvio

pregiudiziale.

È stata, poi, riconosciuta l’efficacia e l’applicabilità immediata di quelle disposizioni di direttive

che rispondano ai requisiti individuati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia ai fini

dell’attribuzione dell’effetto diretto alle norme comunitarie, indipendentemente dalla qualificazione

formale dell’atto.

La Corte Costituzionale ha, inoltre, precisato che nel giudizio di costituzionalità in via principale

il conflitto tra norme interne e norme comunitarie può e deve essere risolto dalla Corte con la

dichiarazione di incostituzionalità. In tale ipotesi, infatti, la non applicazione può essere una

soluzione inadeguata rispetto al valore costituzionale della certezza normativa.

Resta, infine, da ricordare la giurisprudenza della Corte Costituzionale che ha limitato

l’ammissibilità del referendum abrogativo delle norme che si collegano ad impegni comunitari,

escludendola prima in relazione alla legge di adattamento, e poi anche in relazione a tutte quelle

leggi che, direttamente o indirettamente, segnano l’adempimento del Paese ad obblighi comunitari.

Quanto alla Corte di Giustizia, la sua posizione è stata riaffermata in numerose occasioni. Tra

quelle più significative va annoverata sicuramente la sentenza Factortame, che riproponeva il

quesito se, in assenza di un potere del giudice nazionale di dare applicazione immediata al diritto

comunitario, tale potere debba poter essere esercitato in forza dello stesso diritto comunitario.

La Corte ha puntualmente affermato che una norma interna che sia di ostacolo alla protezione

giurisdizionale effettiva di un diritto che in singolo vanta in forza del diritto comunitario deve

essere disapplicata dal giudice nazionale; né ha importanza che la norma interna incompatibile sia

anteriore o posteriore a quella comunitaria. 21

14. Rilievi sulla natura del rapporto tra diritto comunitario e diritto interno

Raggiunto il risultato pratico di far prevalere la norma comunitaria sulla norma nazionale

incompatibile, resta la divergenza di fondo sulla ricostruzione della natura del rapporto tra diritto

comunitario e diritto interno. Tale divergenza è in definitiva una specificazione di quella tra

monismo e dualismo in ordine al rapporto tra diritto internazionale e diritto interno.

Il fenomeno comunitario ha degli aspetti di tale originalità da costringere spesso ad un uso

diverso di talune categorie giuridiche tradizionali. L’approccio al rapporto tra sistema comunitario e

sistemi nazionali, pertanto, non può che essere diverso rispetto al altri fenomeni di cooperazione

organizzata tra Stati sovrani.

Fatta questa premessa, va chiarito che malgrado la diversità del fenomeno comunitario:

 la dimensione internazionale resta ancora un dato ineliminabile;

 sono sempre gli strumenti del negoziato e dell’accordo internazionale a segnare le tappe

fondamentali nella ripartizione delle competenze tra Stati e istituzioni comunitarie;

 è ancora di tipo prevalentemente contrattuale il processo di formazione del diritto

comunitario derivato;

 è ancora per mezzo degli strumenti costituzionali di adattamento e di attuazione degli Stati

membri, per quanto rapidi e automatici, che viene instaurato e regolato il rapporto tra il

diritto comunitario e il diritto interno.

È escluso, invece, che una volta attribuita una competenza alla Comunità, gli Stati membri ne

possano verificare il corretto esercizio al di fuori dei meccanismi all’uopo predisposti dal Trattato.

In definitiva, la ricostruzione dell’efficacia del diritto comunitario all’interno degli ordinamenti

giuridici nazionali come il frutto di una forza propria del diritto comunitario stesso, è certamente

una formula suggestiva, ma altrettanto scorretta sotto il profilo della teoria giuridica generale, né

riesce a rappresentare il reale modo di essere dei meccanismi predisposti.

L’importante è che la norma comunitaria produca i suoi effetti nel modo e nei tempi da essa

voluti, senza che l’uno e gli altri siano in qualche modo condizionati ad un ulteriore formale

intervento di questo o quell’altro organo interno, se non quando la stessa norma comunitaria lo

richiesta. In tal modo:

 la norma provvista di effetto diretto deve produrre i suoi effetti anche in capo ai singoli fin

dal momento della usa piena operatività;

 la norma sprovvista di effetto diretto impone agli Stati membri di creare, modificare o

abrogare le norme interne, secondo le necessità richieste per la sua osservanza. In difetto, vi

sarà una violazione degli obblighi da parte dello Stato, non certo la nullità della norma

nazionale contrastante.

Il sistema comunitario, quindi, prevede:

 la non applicazione della norma nazionale contrastante con quella comunitaria provvista di

effetto diretto;

 la procedura di infrazione e l’obbligo dello Stato di prendere le misure necessarie, quando

la norma comunitaria non sia provvista di effetto diretto.

La Corte di Giustizia, infatti, ha recentemente precisato che in caso di contrasto tra norma

nazionale posteriore e norma comunitaria non vi è inesistenza della prima, ma il giudice nazionale è

tenuto a disapplicarla.

Non c’è spazio, dunque, per una qualificazione in chiave di forza propria del diritto

comunitario con riguardo ai rapporti con il diritto interno. Tale qualificazione mal si concilia con

alcuni elementi:

 qualunque integrazione e/o modificazione del trattato richiede normali procedure

costituzionali di ratifica e di adattamento da parte degli Stati membri;

 le competenze comunitarie sono quelle attribuite dagli Stati membri con il trattato e non

altre; 22

 l’operatività delle norme comunitarie sprovviste di effetto diretto è condizionata alla

trasposizione e attuazione secondo meccanismi predisposti sai sistemi costituzionali interni;

 la norma interna in contrasto con una norma comunitaria non è nulla ma deve essere

abrogata, modificata o sostituita dagli Stati. Infatti occorre distinguere:

1. contrasto con una norma avente effetto diretto: disapplicazione della norma interna;

2. contrasto con una norma sprovvista di effetto diretto: la regola nazionale serba il

proprio valore ma può essere rimossa all’occorrenza attraverso un procedimento di

controllo di legittimità costituzionale.

Relativamente poi al fondamento giuridico della prevalenza delle norme comunitarie provviste di

effetto diretto sulle norme nazionali, è stato ipotizzato anche il ricorso ad un criterio di specialità,

che non sarebbe né quod materiam né quod personam, bensì collegato alla specialità del

procedimento di adattamento. la tesi però può creare ambiguità, considerato che:

 la norma comunitaria provvista di effetto diretto non è oggetto di volta in

volta di una procedura di adattamento;

 il criterio di specialità presuppone che le norme a confronto siano

commensurabili: oltre che della stessa origine, esse dovrebbero essere di pari rango e del

pari applicabili potenzialmente alla fattispecie, cosa che non accade.

In definitiva, non si vede perché al fine di giustificare il primato del diritto comunitario si

debbano seguire percorsi artificiosi, quando un migliore risultato può essere conseguito in modo

lineare e chiaro, riconoscendo che l’ordinamento giuridico nazionale ha attribuito alla norma

comunitaria provvista di effetto diretto una collocazione sì esterna all’ordinamento stesso, ma

prevalente rispetto alle norme nazionali che disciplinano la stessa materia.

14.1 Il nuovo articolo 117 Cost.

Con la riforma del titolo V della Parte II della nostra Costituzione non è mutato nella sostanza il

quadro dei rapporti del nostro ordinamento con lo scenario giuridico comunitario in cui il nostro

Paese si colloca. In particolare, il nuovo art. 117 della Costituzione sancisce il principio che la

potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto:

 della Costituzione,

 nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Inoltre:

 mentre rientrano nella legislazione esclusiva solo la politica estera, i rapporti internazionali

e i rapporti dello Stato con L’Unione Europea,

 è materia di legislazione concorrente quella dei rapporti internazionali e con l’Unione

Europea delle regioni.

Le regioni e le Province autonome, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni

dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione

degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione Europa secondo le regole stabilite dalla legge

dello Stato (art. 117 Cost.).

Tale disposizione:

 non solo conferma la potestà regionale dia attuazione delle direttive comunitarie;

 ma conferma la tendenza ad attribuire alle Regioni un ruolo sempre maggiore rispetto al

passato nel rapporto con l’Unione Europea.

Ciò implica che anche sul versante dell’osservanza degli obblighi comunitari le Regioni abbiano

una responsabilità più evidente, se pur limitata dal contesto nazionale.

L’interlocutore delle istituzioni comunitarie, comune, è lo Stato membro nella sua unità, sua è la

responsabilità della puntuale e corretta osservanza degli obblighi sanciti dal Trattato ovvero da atti

vincolanti delle istituzioni. La conseguenza è che la violazione da parte delle regioni o di altri enti

locali di norme comunitarie resta imputabile allo Stato e questi soltanto ne risponderà alla

Comunità. 23

Nulla di sostanziale è cambiato neppure sul piano del rapporto tra legislazione statale e regionale

da una parte, e diritto comunitario dall’altra. Il quadro è stato ulteriormente semplificato: in

particolare all’art. 11 – che è stato fino ad oggi la soluzione dei problemi prativi – si è aggiunga la

formulazione espressa, nell’art. 117, sull’obbligo di rispettare i vincoli posti dall’ordinamento

comunitario (nella sentenza n. 406 del 2005 la Corte Costituzionale richiama espressamente l’art.

117 Cost. per la prima volta, in occasione di una violazione del diritto comunitario da parte di una

legge regionale).

Non risulta modificato neppure il rapporto tra norme comunitarie e norme costituzionali, rispetto

al quale il principio della primauté della norma comunitaria incontra il limite dei principi

strutturali del nostro sistema e dei diritti fondamentali della persona, limite di fatti fino ad oggi

rimasto sulla carta. Per il resto, continua ad essere alquanto rara l’ipotesi che una norma

comunitaria incida sul riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni, che pure la nostra Corte

Costituzionale ha escluso dalla riserva dei principi strutturali del nostro sistema costituzionale.

Non va dimenticato il principio della leale collaborazione tra istituzioni comunitarie e nazionali,

principio che conduce anche ad un vincolo di interpretazione delle norme nazionali in conformità

agli obblighi esterni. Ed anche a questo riguardo, nella novella costituzionale non c’è niente di

nuovo.

In relazione, infine, allo jus contrahendi delle Regioni, poi, il problema non è di attribuire o

meno ad esse la competenza a stipulare trattati internazionali, che è sempre possibile. Il problema è

di trovare per le Regioni degli interlocutori che ne consentano l’esercizio in termini reali. A tal

proposito non sembra che il percorso sia facile e la discussione matura.

Capitolo II: La Struttura Istituzionale

1. Il Consiglio Europeo

Prima di trattare delle istituzioni in senso proprio, è opportuno considerare il Consiglio europeo,

che non lo è – come si deduce dal silenzio dei trattati a riguardo – e non va confuso con il Consiglio

tout court, che invece è una istituzione comunitaria.

Il Consiglio europeo, invece, è nato parallelamente ma all’esterno della struttura istituzionale

comunitaria, dalla prassi delle riunioni al vertice tra i capi di Stato e di governo degli Stati

membri. Tale prassi trovò una prima formalizzazione al vertice di Parigi nel 1974, in cui i capi di

Stato e di governo decisero di riunirsi come Consiglio Europeo, assieme ai loro ministri degli affari

esteri ed ai rappresentanti della Commissione, con cadenza periodica e sotto la presidenza del

Presidente del Consiglio delle Comunità. L’esistenza del Consiglio europeo, inoltre, è stata sancita

dall’art. 2 dell’Atto unico.

Si tratta, dunque, di una prassi che ha avuto il merito di dare al momento opportuno impulso

nuovo ad alcuni sviluppi dell’integrazione e di costituire l’avallo politico indispensabile per

intraprendere politiche nuove.

Il trattato sull’Unione Europea sotto questo profilo non ha introdotto modifiche, e non ha

trasformato il Consiglio europeo in un’istituzione comunitaria in senso proprio. Comunque, ne ha

sancito il ruolo d’impulso e di definizione degli orientamenti politici generali (art. 4 TUE). Inoltre, è

previsto che esso presenti al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni,

nonché una relazione annuale sui progressi compiuti dall’Unione.

In particolare, l’attività del Consiglio Europeo è stata volta:

 Alla definizione degli orientamenti generali della PESC;

 Ad individuare le scelte progressive della politica comune di difesa;

 A definire gli indirizzi delle politiche economiche degli Stati membri.

Il trattato di Nizza, infatti, ha rafforzato il ruolo di centro decisionale politico e di impulso per lo

sviluppo dell’Unione, nonché di “ultima istanza”, facendone la sede di appello in tema di

cooperazione rafforzata (quando uno degli Stati membri si opponga all’autorizzazione prevista per

tale cooperazione). 24

2. Le istituzioni comunitarie: il Consiglio dei Ministri

Il Consiglio, ovvero il Consiglio dei Ministri, è composto dai rappresentanti di tutti gli Stati

membri, scelti nell’ambito dei rispettivi governi, normalmente con il rango di ministri, in funzione

della materia trattata (art. 202 TCE). Il Trattato di Maastricht ha inteso consentire agli Stati membri

di farsi rappresentare anche da membri di governi regionali.

Il Consiglio è un organo a composizione variabile: la composizione, infatti, è tematica e varia a

seconda dell’ordine del giorno. Attualmente abbiamo 6 formazioni consiliari le quali operano

ognuna nel suo settore. Ad esempio, abbiamo il Consiglio agricoltura, industria, trasporti, ecc.

ognuno con i ministri rispettivamente competenti, oltre al Consiglio generale in cui siedono i

ministri degli affari esteri.

In alcuni casi – espressamente previsti – i rappresentanti degli Stati membri si riuniscono e

deliberano in quanto tali e non in quanto componenti del Consiglio. In queste ipotesi la

deliberazione non è presa dall’istituzione comunitaria, ma da un consesso intergovernativo: è il

caso, ad es., della nomina dei membri della Corte di giustizia.

Rilevante, inoltre, è il ruolo svolto dal Consiglio quando agisce come istituzione comunitaria, ma

nella composizione dei Capi di Stato e di Governo. In tale configurazione il Consiglio designa, a

maggioranza qualificata, la persona che intende nominare presidente della Commissione.

La presidenza del Consiglio spetta a ciascuno Stato membro per la durata di un semestre,

secondo un turno stabilito da una deliberazione unanime del Consiglio (art. 203 TCE). Il Consiglio

ha adottato una decisione (n° 5 del 1/1/2007) su questo argomento, dato l’ingresso di nuovi Paesi

nella Comunità. Tale decisione ha abrogato una decisione precedente e ha programmato i turni fino

al 2020 (la presidenza italiana è programmata per il 2014).

Il Consiglio è assistito da un Segretariato generale, che ne rappresenta il supporto funzionale ed

amministrativo. tale organo ha una struttura articolata in varie direzioni generali e in un servizio

giuridico, ed è posto sotto la responsabilità di funzionamento di un Segretario generale aggiunto. Il

Segretario generale, invece, ha funzione di alto rappresentante per la PESC.

Il COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri) è una articolazione

interna al Consiglio che ha acquisito sempre maggiore importanza. Esso è stato istituito per non

sobbarcare di lavoro i ministri che intervengono nel Consigli. Infatti è responsabile della

preparazione del lavoro del Consiglio (coordina il lavoro delle tante commissioni tecniche che

preparano l’attività normativa del Consiglio) e della realizzazione dei compiti attribuiti dal

Consiglio stesso. Oggi è previsto dal Trattato CE come organismo autonomo; ha una funzione di

collegamento tra la Comunità e i Paesi membri.

Vi è una delega tra il titolare del seggio al Consiglio (ossia il ministro) e il rappresentante

permanente. Questo mandato si basa su una procedura scritta in quanto i ministri non

intervengono direttamente alle riunioni a Bruxelles, ma rispondono per iscritto ad una domanda

formulata.

Distinguiamo:

 COREPER 1 (formato dai rappresentanti permanenti);

 COREPER 2 (formato dai vice-rappresentanti permanenti).

Il COREPER 1 o il COREPER 2 svolgono l’attività di mediazione (a seconda delle materie) ed il

risultato di tale attività deve essere riassunto in un unico punto all’ordine del giorno del Consiglio:

 Se non si sollevano obiezioni, l’atto sarà adottato;

 Altrimenti si apre una discussione in seno al Consiglio (lo stesso accade se si tratta di una

questione di particolare rilevanza).

In ogni caso, l’atto deve promanare dal Consiglio, non dai rappresentanti permanenti. Per questo

motivo tra i 2 organi vi deve essere un rapporto di fiducia.

In base all’art. 202 TCE vi è una tripartizione delle competenze del Consiglio. Esso:

 Provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri;

25

 Dispone di un potere di decisione che si esplica mediante l’adozione di regolamenti e

direttive; Al Consiglio è stato attribuito il potere normativo (art. 202 del Trattato), solo in

parte condiviso con il Parlamento. Il potere di decisione si manifesta principalmente

attraverso l’adozione di direttive e di regolamenti, i 2 principali atti comunitari espressione

dell’attività normativa. In pratica, la progressiva fusione delle 3 Comunità ha portato anche

ad un allineamento dei poteri del Consiglio, che in ogni caso rispondono al principio delle

competenze di attribuzione (essendo il loro esercizio collegato ad espresse previsioni dei

trattati). Fa eccezione il potere del Consiglio di adottare un atto normativo in materie non

espressamente attribuite alla sfera delle competenze comunitarie, quando un’azione della

Comunità risulti necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunità senza che il

Trattato abbia previsto i poteri richiesti (art. 308 del Trattato).

 Può conferire alla Commissione l’esecuzione delle norme che esso stabilisce (la

Commissione esercita una funzione di supporto).

Le deliberazioni del Consiglio, salvo diversa previsione, sono prese a maggioranza dei membri

che lo compongono. Poiché le disposizioni di segno diverso sono numerose, di fatto prevale il

criterio della maggioranza qualificata. Oggi l’astensione non vale come voto contrario (c.d.

astensione costruttiva).

I voti attribuiti sono:

 10 per Francia, Germania, Italia e Regno Unito;

 8 per la Spagna;

 5 per Belgio, Grecia, Olanda e Portogallo;

 3 per Danimarca, Finlandia e Irlanda;

 2 per il Lussemburgo.

Tale ponderazione ha lo scopo di evitare una convergenza dei soli “grandi” Stati, così come la

possibilità di blocco da parte di un gruppo di soli “piccoli” Stati.

La Dichiarazione relativa all’allargamento dell’Unione, adottata dalla Conferenza di Nizza, ha

prefigurato la ponderazione dei voti anche per i nuovi Paesi:

 29 a Germania, Francia, Italia e Regno Unito;

 27 a Polonia e Spagna;

 13 all’Olanda;

 12 a Belgio, Grecia, Portogallo, Rep. Ceca ed Ungheria;

 10 ad Austria e Svezia;

 7 a Danimarca, Finlandia, Irlanda, Lituania e Slovacchia;

 4 a Cipro, Estonia, Lettonia, Lussemburgo e Slovenia;

 3 a Malta.

In totale i voti sono 345, e sommando tutti i voti dei Paesi minori, essi non raggiungono il quorum

che prevede:

 consenso dei 2/3;

 almeno il 73,9 % del totale.

Infine, per alcune deliberazioni è richiesta l’unanimità, ma l’astensione non impedisce l’adozione

dell’atto. L’unanimità è prevista ogni volta che il Consiglio voglia discostarsi dalla posizione

formalmente espressa dalla Commissione, ovvero quando sulla posizione comune del Consiglio vi

sia un voto negativo del Parlamento. Per il resto, si tratta di ipotesi in cui il Consiglio è chiamato a

deliberare in via generale, ad es. per:

 i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni;

 le misure in materia di passaporti, carte di identità e permessi di soggiorno;

 le direttive sull’instaurazione e il funzionamento del mercato comune;

 la disciplina dei fondi strutturali;

 l’esercizio dei poteri di cui al ricordato art. 308.

3. La Commissione 26

La Commissione ha sostituito l’Alta Autorità della CECA ed è, al contrario del Consiglio, un

organo di individui, nel senso che i suoi membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza

nell’interesse generale della Comunità, e non accettano istruzioni da nessun governo.

Inizialmente era formata dai rappresentanti dei 6 Stati membri; e di solito la presidenza andava al

rappresentante si uno degli Stati meno importanti.

Con il progressivo allargamento, è stato stabilito che ogni Paese avesse 1 o 2 commissari, a

seconda delle dimensioni. Con l’entrare a far parte dell’Unione di un numero sempre crescente di

Paesi, però, a partire dal Trattato di Nizza è stato stabilito che ogni Stato avesse un solo

rappresentante. Inoltre, a partire dal 2009, la Commissione dovrà avere meno di 27 membri (dunque

qualche Paese non avrà più un proprio rappresentante, seguendo un meccanismo di rotazione).

Il mandato dei Commissari è rinnovabile ed è di 5 anni, allineato sulla durata della legislatura di

un Parlamento. La responsabilità di nomina del Presidente e dei membri della Commissione spetta

al Consiglio:

 Innanzi tutto il Consiglio designa a maggioranza qualificata la persona che intende nominare

come Presidente;

 Il medesimo Consiglio procede, poi, all’adozione dell’elenco delle persone che intende

nominare come Commissari, in conformità con le proposte avanzate dagli Stati membri;

 La commissione così composta è quindi sottoposta a un voto di approvazione del

Parlamento europeo, a seguito del quale il Presidente e gli altri Commissari sono

formalmente nominati dal Consiglio a maggioranza qualificata.

In base al carattere collegiale dell’organo, i singoli Commissari non possono essere “sfiduciati”

da parte del Parlamento Europeo; dunque la Commissione deve dimettersi nel suo complesso.

Al Presidente della Commissione è affidato il compito di fissare gli orientamenti politici

dell’istituzione, l’organizzazione interna e il coordinamento dell’attività dell’organo, nonché la sua

rappresentanza esterna. Inoltre, in base al protocollo al Trattato di Nizza, egli gode di un potere

piuttosto ampio ella ripartizione delle competenze dei Commissari (ciascuno dei quali ha la

responsabilità di un settore di attività).

Le competenze della Commissione sono individuate in base all’art. 211 TCE.

In primo luogo, essa vigila sull’applicazione delle disposizioni del trattato e del diritto

comunitario. A tal fine è previsto un meccanismo di contestazione delle infrazioni che viene attivato

dalla Commissione.

In secondo luogo, essa formula raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal Trattato o qualora

essa lo ritenga necessario. A questo proposito occorre puntualizzare che:

 Le raccomandazioni sono gli atti di indirizzo tipici delle organizzazioni internazionali di

cooperazione;

 I pareri sono giudizi obiettivi relativi ad una determinata questione di fatto o di diritto i

quali lasciano inalterata la potestà decisionale del soggetto destinatario.

In terzo luogo, la Commissione dispone di un potere di decisione. A differenza del potere di

decisione del Consiglio, che è generale, quello della Commissione si esprime solo in ipotesi

determinate, ossia:

 esenzioni individuali in materia di concorrenza;

 imprese pubbliche;

 aiuti di Stato;

 politica commerciale.

Infine, la Commissione esercita le competenze conferite dal Consiglio per l’attuazione delle

norme da esso stabilite (sulla base di quanto afferma l’art. 202 TCE). L’esercizio di quest’ultimo

potere, però, può essere limitato dal Consiglio attraverso l’utilizzazione della procedura dei

Comitati consultivi. I comitati sono formati da esperti degli Stati membri e da rappresentanti della

Commissione. Quest’ultima, in sostanza, nei casi stabiliti deve consultare il comitato prima di

27

adottare delle misure. Se il parere non è favorevole, la Commissione può adottare misure urgenti,

ma le deve trasmettere al Consiglio, che può revocarle o modificarle entro 3 mesi.

La Commissione partecipa in modo sostanziale al processo di formazione delle norme; ha un

autonomo potere di decisione in settori specificamente definiti dal Trattato e, qualora il Consiglio lo

preveda, un potere delegato.

Innanzi tutto la Commissione esercita un ampio – e quasi esclusivo – potere di iniziativa rispetto

all’adozione da parte del Consiglio di regolamenti, direttive e decisioni.

La proposta della Commissione (che può anche essere sollecitata dal Consiglio o dal Parlamento)

è il frutto di valutazioni tecniche, economiche e politiche. Essa si può definire come una proposta in

buona e debita forma: il Consiglio va a decidere su una proposta che contiene tutte le caratteristiche

dell’atto che si intende adottare.

Tale potere di iniziativa, comunque:

 è condiviso con altri organi, in particolare la Banca Centrale Europea (per quanto concerne

il funzionamento dell’Unione economica e monetaria) e il Parlamento;

 trova limiti ben precisi nella sempre più utilizzata procedura di codecisione di Consiglio e

Parlamento;

 non può essere esercitato nelle ipotesi in cui il Consiglio può deliberare di propria iniziativa

o su iniziativa di uno Stato membro.

La Commissione, inoltre, ha il potere generale di raccogliere tutte le informazioni e procedere a

tutte le verifiche necessarie per l’esecuzione dei compiti affidatile. Di particolare rilievo sono i

poteri ispettivi della Commissione in materia di concorrenza e dumping, nonché i poteri di vigilanza

sugli aiuti statali alle imprese.

Inoltre, in relazione al principio di sussidiarietà, la Commissione ha il compito di vigilare sulla

corretta ripartizione delle competenze.

4. Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo è composto dai rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità

ed esercita i poteri attribuiti dal Trattato. Esso riassume le spinte verso una democratizzazione dei

processi decisionali e nello stesso tempo verso la realizzazione di un livello più marcato di

integrazione, tendenzialmente sul modello di una struttura di tipo federale. Ne è la conferma la

continua evoluzione che il Parlamento ha subito nel corso degli anni.

Originariamente Assemblea comune, poi Assemblea parlamentare europea (in concomitanza con

la creazione della CEE e dell’Euratom), finalmente Parlamento Europeo in virtù dell’Atto unico,

l’istituzione fu composta per molti anni dai membri dei Parlamenti nazionali. In questo modo la

rappresentatività era:

 Indiretta, in quanto i parlamentari non erano eletti dai cittadini europei;

 Imperfetta, in quanto non rifletteva la presenza di tutte le componenti politiche in seno ai

Parlamenti nazionali.

L’elezione diretta fu decisa da un Atto del Consiglio nel 1979. Questo meccanismo di elezione

era stato già previsto dall’art. 190 del trattato, ma tale disposizione è rimasta inattuata fino al 1979.

Un’altra norma ancora parzialmente inattuata è l’art. 190, n°4, il quale prevede che siano stabiliti

meccanismi uniformi di elezione degli europarlamentari in tutti gli Stati membri. Ancora oggi tali

procedure non sono uniformi, ma comunque esse si basano sugli stessi principi:

 Diritto di voto attribuito a chi abbia compiuto il 18° anno;

 Parità di voto tra uomo e donna;

 Segretezza del voto.

I membri del Parlamento dovrebbero rappresentare tutti i popoli della Comunità collettivamente

considerati. L’elettorato attivo e passivo è collegato al Paese di residenza.

Attualmente, i membri del Parlamento sono 785 ed hanno un mandato di 5 anni. Essi sono divisi

in gruppi politici e non in gruppi nazionali. Ogni gruppo ha un Presidente e 1 o 2 vicepresidenti. È

28

necessario che ogni gruppo abbia almeno 20 membri, i quali devono rappresentare 1/5 degli Stati

membri. Gli europarlamentari, comunque, possono anche non aderire a nessun gruppo. Attualmente

i gruppi politici sono otto.

I partiti politici sono definiti a livello europeo come importante fattore per l’integrazione in seno

all’Unione. Essi contribuiscono a formare una coscienza europea e a esprimere la volontà politica

dei cittadini dell’Unione.

Il Presidente del Parlamento Europeo ha funzioni protocollari e di rappresentanza. Egli inoltre si

avvale di un ufficio di presidenza e di 14 vicepresidenti. Il suo mandato dura due anni e mezzo ed è

rinnovabile.

Un’ulteriore articolazione interna al Parlamento europeo è la Conferenza dei Presidenti (formata

dal Presidente del Parlamento europeo e dai Presidenti dei gruppi politici).

In seno al Parlamento europeo possono essere costituite:

 Commissioni permanenti;

 Commissioni temporanee (aventi una durata non superiore a 12 mesi): art. 193 TCE.

Il Parlamento ha poteri di controllo; inoltre partecipa al processo di formazione delle norme e a

quello di approvazione del bilancio.

Relativamente ai poteri di controllo, va tenuto presente che tra il Parlamento e la Commissione

non c’era mai stato un vero rapporto di fiducia, atteso che i membri della Commissione erano

designati dagli Stati membri senza una partecipazione sostanziale del Parlamento. Nella prassi,

però, era stato introdotto il voto parlamentare al momento dell’entrata in funzione della

Commissione. Con il Trattato di Maastricht è stato stabilito che il Parlamento:

 approva la designazione del Presidente della Commissione fatta dagli Stati membri;

 deve esprimere un voto di approvazione sul Presidente e gli altri Commissari.

Inoltre, la Commissione deve presentare al Parlamento una relazione generale sull’attività svolta

nell’anno precedente, nonché relazioni annuali sull’agricoltura, sulla situazione sociale e sulla

politica di concorrenza.

A ciò si aggiungono:

 le interrogazioni del Parlamento o di singoli parlamentari alla Commissione e al Consiglio;

 la partecipazione dei membri della Commissione e del Consiglio ai lavori delle

commissioni parlamentari, che si risolve in un dialogo continuo tra le istituzioni;

 la possibilità del Parlamento di operare una censura sull’operato della Commissione, da

approvare con la maggioranza dei 2/3 dei voti espressi e la maggioranza dei membri. In

questo caso i membri della Commissione devono abbandonare collettivamente le loro

funzioni (in realtà un simile provvedimento però non è mai stato approvato).

Nell’ambito del potere di controllo, si collocano anche gli articoli:

 230, sul controllo di legittimità degli atti da parte della Corte di giustizia. Il Parlamento, da

questo punto di vista, ricopre sia un ruolo attivo (in quanto può adire la Corte di giustizia)

sia un ruolo passivo (in quanto, essendo “colegislatore”,sarà responsabile dell’illegittimità

dell’atto);

 232, sull’azione in carenza che può essere esercitata per denunciare l’inerzia di una delle

istituzioni comunitarie. Anche in questo caso il ruolo del Parlamento può essere sia attivo,

sia passivo.

Il Parlamento, inoltre, partecipa alla funzione normativa. Più che all’esercizio di autonomi poteri

decisionali o legislativi, si tratta di una partecipazione al processo di formazione degli atti

comunitari e di conclusione degli accordi internazionali. Anche sotto questo profilo si è avuta una

evoluzione rimarchevole nel corso degli anni.

Tale partecipazione si manifesta con modalità diverse a seconda dei casi e del tipo di procedura

prevista. Esso, in particolare, può chiedere alla Commissione di presentare proposte adeguate

29

quando reputi necessaria l’adozione di un atto comunitario (art. 192.2). In simili casi si parla di

potere di pre-iniziativa legislativa.

Il Trattato di Nizza:

 ha posto il Parlamento sullo stesso piano della Commissione e del Consiglio quanto alla

possibilità di adire la Corte di Giustizia sollevando l’azione di annullamento;

 ha previsto il coinvolgimento del Parlamento in relazione a tutti gli accordi internazionali

negoziati dalla Commissione e dal Consiglio;

 ha introdotto la possibilità anche per il Parlamento – e non più solo per Consiglio,

Commissione e Stati membri – di chiedere alla Corte di giustizia un parere sulla

compatibilità di un accordo internazionale con le disposizioni del Trattato. Tale potere può

avere un notevole impatto, dato che il parere negativo della Corte implica la necessità di

ricorrere alla procedura di revisione dei trattati.

Significativo è infine il raccordo con i Parlamenti nazionali. Solo recentemente, infatti, è stato

istituzionalizzato l’invio ai Parlamenti nazionali di documenti e delle proposte legislative sottoposte

dalla Commissione al Consiglio, nonché la Conferenza delle Commissioni parlamentari nazionali

(COSAC). Quest’ultima può sottoporre i contributi che ritiene utili e progetti di testi giuridici su

temi quali la sussidiarietà, la sicurezza, la giustizia, i diritti fondamentali.

Infine, occorre ricordare il potere di bilancio del Parlamento europeo. A tal fine distinguiamo:

 spese obbligatorie (ad es. quelle connesse agli accordi internazionali), in relazione alle quali

il Consiglio ha un ruolo preminente;

 spese non obbligatorie, per le quali il Parlamento decide congiuntamente con il Consiglio.

5. L’ordinamento giudiziario dell’Unione Europea

Com’è tipico di una comunità di diritto quale la Comunità europea, non si può prescindere dalla

previsione di un sistema giurisdizionale. Fin dal 1957, infatti, fu creata la Corte di giustizia delle

Comunità europee, la quale ha rappresentato, fino al 1988, l’unico organo in cui era accentrato il

controllo giurisdizionale. Tale scelta si giustificava con l’esiguità degli Stati che erano parte

dell’Unione.

A partire dal 1988, alla Corte di Giustizia è stato affiancato il Tribunale di primo grado (decisione

n° 591 del 1988).

Ulteriore novità è la previsione dell’istituzione di nuove camere giurisdizionali competenti a

conoscere in primo grado talune categorie di ricorsi in materie specifiche. Il primo passo è stato la

creazione del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione Europea, incaricato di esercitare

competenze relative ai ricorsi del personale della Comunità europea in materia di pubblico impiego.

Esso sarà affiancato al tribunale e le cui decisioni potranno essere impugnate dinanzi al Tribunale

per motivi di diritto o di fatto. Eccezionalmente, la sentenza del Tribunale in grado di appello potrà

essere oggetto di un riesame dinanzi alla Corte di Giustizia.

Nella Comunità europea vi è la necessità di garantire la corretta applicazione dei Trattati e di

uniformare l’interpretazione delle norme di diritto comunitario. Vi sono, quindi, 2 tipi di controlli:

 Un controllo diretto, che si esaurisce con la pronuncia del giudice comunitario;

 Un controllo indiretto, che attiene al rinvio pregiudiziale (per dirimere una questione che

sorge presso una giurisdizione nazionale relativa all’applicazione o all’interpretazione del

diritto comunitario).

Nell’ambito del controllo diretto si collocano:

 Ricorso per infrazione, contro gli Stati che non rispettano gli obblighi comunitari;

 Ricorsi contro le istituzioni, qualora esse non rispettino i criteri formali e sostanziali

nell’adozione degli atti;

 Ricorsi in carenza, in caso di inerzia delle istituzioni nel compiere una determinata attività.

6. La Corte di Giustizia 30

La Corte di Giustizia è l’istituzione a cui è attribuito il controllo giurisdizionale:

 Sulla legittimità degli atti e dei comportamenti delle istituzioni comunitarie rispetto ai

trattati;

 Sull’interpretazione del diritto comunitario; e la compatibilità delle norme, degli atti

amministrativi o delle prassi nazionali con i Trattati e gli atti di diritto comunitario derivato.

Molto importante è la funzione di interpretazione evolutiva della Corte di Giustizia, la quale ha

portato alla codificazione di alcuni importanti principi. Ad es., nell’ambito dei diritti fondamentali,

anche quando non esistevano specifiche norme in materia, la Corte li ha sempre tutelati

considerandoli principi generali del diritto comunitario.

Dunque, possiamo osservare che la Corte di Giustizia ha esercitato una funzione di supplenza

normativa laddove non esistevano norme specifiche (è il c.d. ruolo pretorio della Corte di

Giustizia).

La Corte di Giustizia è composta da un giudice per Stato membro e da 8 avvocati generali. Ha

sede a Lussemburgo ed è organo di individui.

Giudici e avvocati sono nominati di comune accordo dagli Stati membri per la durata di 6 anni,

tra personalità che offrano tutte le garanzie dell’indipendenza e che riuniscano le condizioni per

l’esercizio delle più alte funzioni giurisdizionali, o che siano giuristi di notoria competenza. Il

mandato può essere rinnovato. Il giudice italiano è Tizzano.

Il Presidente della Core viene eletto tra i giudici per 3 anni. Egli dirige l’attività della Corte,

presiede le udienze plenarie, designa il giudice relatore per ogni causa ed esercita tutte le

competenze che il regolamento di procedura gli attribuisce. Di rilievo è la competenza in materia di

provvedimenti cautelari e di urgenza, nonché di sospensione dell’esecuzione delle sentenze.

L’avvocato generale ha il compito di presentare pubblicamente conclusioni scritte e motivate

nelle cause trattate dinanzi alla Corte. Tali conclusioni non riguardano tutte le cause, ma solo quelle

che lo richiedono rispetto allo Statuto della Corte. A sua volta, lo Statuto precisa che la Corte potrà

escludere le conclusioni dell’avvocato generale, quando la causa non presenti nuovi punti di diritto.

Il ruolo dell’avvocato generale è di amicus curiae, non di difensore di una parte.

La Corte può sedere sia nella sua composizione plenaria, il c.d. gran plenum, ovvero nella

composizione di piccolo plenum, denominato “grande sezione”; sia in sezioni di 5 o di 3 giudici.

Per una maggiore flessibilità nel sistema, è consentita la rimessione alle sezioni in ogni caso (salvo

che la grande sezione non sia espressamente richiesta).

I casi di ricorso alla plenaria sono limitati alle cause promosse:

 contro il Mediatore per mancanza delle condizioni necessarie o colpa grave;

 contro i membri della Commissione per violazione degli obblighi connessi all’esercizio

delle loro funzioni;

 contro i membri della Corte dei Conti per mancanza dei requisiti previsti o violazione degli

obblighi;

 per l’importanza eccezionale del giudizio.

La Corte può deliberare validamente solo in numero dispari. Pertanto, quando è riunita in sezioni

le deliberazioni sono valide solo in presenza di 3 o 5 giudici; in grande sezione e composizione

plenaria, rispettivamente, di 9 e 11 giudici.

La Corte di giustizia nomina per un periodo di 6 anni il Cancelliere che si occupa della tenuta delle

cause, della ricezione degli atti e dei documenti ad esser relativi e provvede all’amministrazione e

alla gestione finanziaria della Corte, sotto la responsabilità del Presidente.

7. Il Tribunale di primo grado

L’Atto unico ha previsto che il Consiglio potesse con decisione unanime affiancare alla Corte un

altro organo giurisdizionale. Tale previsione, come abbiamo già visto, ha trovato attuazione in una

decisione del 1988 con cui è stato istituito il Tribunale di primo grado delle Comunità europee.

Le modifiche apportate del trattato di Maastricht hanno inciso sulla collocazione del nuovo organo

nell’ambito del sistema istituzionale comunitario.

31

Infatti, pur non essendo una delle istituzioni comunitarie menzionate dall’art. 7 del trattato, il

Tribunale è divenuto parte integrante dell’apparato giurisdizionale comunitario. Il Trattato di Nizza

ha completato questo percorso riconoscendo formalmente il ruolo di giurisdizione autonoma

attribuito al Tribunale.

Esso è composto da almeno un giudice per Stato membro, con requisiti analoghi a quelli dei

membri della Corte e con le stesse modalità. Anch’esso ha sede a Lussemburgo. Il giudice italiano è

Mengozzi.

Diversamente dalla Corte, il Tribunale non viene sistematicamente assistito dall’avvocato

generale, il quale viene nominato solo quando il Tribunale siede in plenaria o allorché lo esigono le

difficoltà in diritto ovvero la complessità in fatto della causa.

La competenza del tribunale, limitata in un primo momento al contenzioso del personale e ai

ricorsi individuali in materia di concorrenza, è stata estesa a tutti i ricorsi diretti proposti da soggetti

diversi dagli Stati e dalle istituzioni comunitarie, siano essi persone fisiche o giuridiche.

Il trattato di Nizza interviene sulla distinzione delle competenze tra Corte e Tribunale.

Comunque lo Statuto può:

 riservare alla Corte la cognizione di alcuni ricorsi all’interno delle materie attribuite al

Tribunale;

 estendere la competenza del Tribunale ad altre categorie di ricorsi dalle quali è al momento

escluso.

Il testo attuale dello Statuto mantiene il sistema previgente, escludendo la competenza del

Tribunale per i ricorsi presentati da Stati ed istituzioni. In sede di modifica dello Statuto potrà essere

meglio precisata la portata delle nuove disposizioni.

Inoltre, al Tribunale può essere attribuita la competenza a conoscere di questioni pregiudiziali, sia

pure in materie specifiche indicate nello statuto: in questi casi il Tribunale potrà anche decidere di

rinviare la decisione alla Corte, qualora ravvisi la necessità di una decisione di principio tale da

poter compromettere l’unità o la coerenza del diritto comunitario.

È inoltre, previsto che la sentenza del tribunale possa essere sottoposta a riesame dinanzi la Corte

di Giustizia, solo eccezionalmente e se sussistano gravi rischi che l’unità o la coerenza del diritto

comunitario siano compromesse. L’iniziativa è affidata all’avvocato generale.

Nell’ambito dei ricorsi diretti, le sentenze del tribunale possono essere impugnate dinanzi alla

Corte solo per motivi di diritto. L’impugnazione spetta, oltre che alla parte soccombente, agli Stati

membri e alle istituzioni (anche quando non abbiano partecipato al giudizio di primo grado).

Il Consiglio ha introdotto una modifica significativa, sancendo la possibilità che il Tribunale

decida anche con giudice unico. La sezione dinanzi alla quale la causa pende può all’unanimità

assegnarla ad un giudice unico, salvo opposizione di uno Stato membro o di un’istituzione

comunitaria. È esclusa l’assegnazione ad un giudice unico quando la causa solleva questioni di

legittimità di un atto a portata generale.

8. La Corte dei conti

Istituita con il trattato del 22 luglio 1975, la Corte dei conti è ora compresa formalmente nel

novero delle istituzioni di cui all’art. 7 del Trattato CE. Il grado di autonomia è confermato dal

potere di autodeterminazione nella definizione del regolamento interno, che poi è approvato dal

Consiglio a maggioranza qualificata.

L’istituzione ha sede a Lussemburgo, è organo di individui ed è composta da un cittadino per

Stato membro, designati dai rispettivi governi. I membri designati sono nominati dal Consiglio con

deliberazione a maggioranza qualificata, previa consultazione del Parlamento. I membri della Corte

restano in carica 6 anni e il loro mandato è rinnovabile.

La Corte dei conti:

 Assiste l’autorità di bilancio; 32

 Assicura il controllo sulla gestione finanziaria della Comunità: a tal fine esamina tutte le

entrate e le spese della Comunità e degli organismi da questa creati, tranne espressa

esclusione.

L’affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni è attestata in una

dichiarazione presentata al Consiglio ed al Parlamento. Alla chiusura dell’esercizio, la Corte dei

conti presenta la relazione annuale, con una dichiarazione di affidabilità dei conti e di regolarità

delle operazioni.

Essa può istituire al suo interno delle sezioni competenti per specifiche categorie di relazioni o di

pareri. Inoltre, è stato previsto un maggiore raccordo con le corrispondenti istituzione nazionali di

controllo.

La Corte dei conti è legittimata ad agire dinanzi alla Corte di giustizia limitatamente alla difesa

delle prerogative. I suoi atti, in quanto non vincolanti, non sono impugnabili.

9. Altri organi

Un gran numero di organismi comunitari intervengono nella vita e nell’attività comunitaria in

modo più o meno incisivo.

Il Comitato economico e sociale (CES) è un organo di individui composto dai rappresentanti di

diverse categorie della vita economica e sociale, per un totale attualmente pari a 317: imprenditori,

agricoltori, professionisti, commercianti ecc. nominati per 4 anni dal Consiglio, a maggioranza

qualificata, su proposta degli Stati membri, previa consultazione della Commissione.

Il Comitato delle regioni, istituito dal Trattato di Maastricht è un organo di individui i cui

membri – anch’essi attualmente 317 – sono nominati dal Consiglio, su proposta degli Stati membri,

per 4 anni. Essi sono indipendenti dagli Stati membri ed agiscono nell’interesse generale della

Comunità, ma nello stesso tempo devono essere titolari di un mandato elettorale nell’ambito di una

collettività regionale o locale.

Il Comitato delle regioni deve essere consultato nei casi previsti dal Trattato o quando il

Consiglio, la Commissione o il Parlamento lo ritengano opportuno. Può anche formulare pareri di

propria iniziativa (in materie quali la sanità, la cultura, ecc.).

I 2 comitati avranno una struttura organizzativa comune, la sede è a Bruxelles.

La Banca europea per gli investimenti è inserita da sempre nello scenario istituzionale

comunitario, anche se non è mai stata compresa tra le istituzioni comunitarie. Il Trattato di

Maastricht ha formalmente modificato la situazione, in quanto ha spostato le disposizioni sulla BEI

nella parte relativa alle istituzioni, anche se ne ha mantenuto l’esclusione dalle istituzioni in senso

proprio.

La Banca, dotata di personalità giuridica, opera sui mercati finanziari come un istituto di credito,

anche se non ha fini di lucro e si muove nell’ottica dello sviluppo equilibrato del mercato comune.

Essa facilita la realizzazione dei programmi di investimento congiuntamente agli altri meccanismi

finanziari della Comunità, e ha sede a Lussemburgo.

Con l’inizio della terza fase dell’unione monetaria è entrata in funzione la Banca Centrale

Europea, così come il Sistema europeo delle Banche centrali, composto dalla BCE e dalle

Banche centrali degli Stati membri. La BCE, con sede a Francoforte, ha un comitato esecutivo,

composto da un Presidente e 5 membri; e un consiglio direttivo, che comprende i membri del

comitato esecutivo e i governatori delle banche centrali.

La Banca trasmette al Parlamento, al Consiglio e alla Commissione un rapporto annuale che può

dar luogo ad un dibattito generale.

Il Trattato di Maastricht ha introdotto anche la figura del Mediatore europeo, il cui ruolo è quello

di difendere gli interessi dei cittadini nei confronti dell’autorità, la cui lesione non sarebbe

33

traducibile in azioni giudiziarie. Questa figura esiste a livello regionale anche in Italia, con la

denominazione di difensore civico.

Il Mediatore europeo, nominato dal Parlamento per la durata della legislatura, con mandato

rinnovabile, è organo di individui ed esercita le sue funzioni in completa indipendenza. Egli riceve

le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione, o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o

abbia sede in uno Stato membro, relativamente ai casi di cattiva amministrazione delle istituzioni

comunitarie, fatta eccezione per la Corte di giustizia e il tribunale nell’esercizio della funzione

giurisdizionale.

Sulla base di tale denuncia o anche di propria iniziativa, il Mediatore svolge le indagini che ritiene

utili e, in caso di conclusione positiva, ne investe l’autorità interessata. Quest’ultima gli deve

comunicare il proprio punto di vista entro 3 mesi. All’esito della procedura il Mediatore trasmette

una relazione al Parlamento europeo e all’istituzione interessata.

Vi sono, inoltre, alcune agenzie comunitarie, che hanno competenze per lo più tecniche e di

supporto informativo per gli Stati membri e le istituzioni comunitarie.

Nell’ambito del c.d. terzo pilastro dell’Unione, il Trattato di Nizza ha poi introdotto un nuovo

organo, Eurojust, ossia unità europea di cooperazione giudiziaria, con competenze in materia di

lotta alla criminalità organizzata, al fine di rafforzare la cooperazione tra le autorità giudiziarie e le

altre autorità competenti degli Stati membri responsabili dell’azione penale.

10. Il ruolo delle istituzioni

10.1 Il processo di formazione delle norme

In un sistema nazionale, generalmente, il potere legislativo è attribuito al Parlamento, organo che

rappresenta il popolo. Questa soluzione, però, non è idonea per il sistema comunitario.

L’articolazione delle competenze attribuite dal trattato alle singole istituzioni, infatti, fa risaltare

che la funzione normativa è esercitata in sostanza dal Consiglio, ciò non significa che Parlamento e

Commissione non siano coinvolti nel processo di formazione delle norme comunitarie. Anzi, il loro

apporto si è andato progressivamente accrescendo.

Un insieme di atti normativi che non intervengono solo sulla sfera giuridica degli Stati ma

direttamente su quella dei singoli, non può certamente essere lasciato alla sola responsabilità

dell’organo rappresentativo dei governi nazionali. Il sistema ha bisogno di una consistente

partecipazione dei cittadini al processo di formazione delle norme comunitarie. Si impone, quindi,

che il Parlamento e la Commissione assumano responsabilità forti quanto alle scelte normative.

Ciò non esclude che la responsabilità principale ricada sull’insieme degli Stati e dunque sul

Consiglio, sia pure con il necessario temperamento del criterio della maggioranza. Né va

dimenticato che i membri del Consiglio, in quanto rappresentanti dei governi nazionali, conservano

pur sempre una legittimazione e con essa una responsabilità diretta nei confronti dei cittadini.

In tale contesto, se vanno considerati con prudenza i tentativi della Commissione di ritagliarsi

spazi normativi autonomi, va viceversa salutato con favore qualsiasi accrescimento dei poteri del

Parlamento europeo e dei Parlamenti nazionali nel procedimento decisionale.

Da quanto finora evidenziato si evince che l’atto comunitario è un atto complesso, in quanto non

è prodotto da una singola istituzione, al fine di bilanciare:

 L’interesse comunitario (rappresentato dalla Commissione, che ha potere di iniziativa);

 L’interesse dei singoli Stati (rappresentato dal Consiglio dei Ministri, che interviene nel

momento deliberativo).

Fino al Trattato di Amsterdam il Parlamento Europeo non interveniva nella procedura di

formazione degli atti; in seguito ad esso è stato attribuito un potere di intervento in determinate

materie per sanare questo difetto di democraticità.

34

a) La consultazione

In più disposizioni del Trattato è previsto che l’adozione di un atto del Consiglio sia preceduta

dalla consultazione del Parlamento, che non è vincolante ma obbligatoria.

La consultazione del Parlamento è prescritta ad esempio in tema di esercizio del diritto di voto dei

cittadini dell’Unione, di concorrenza, di armonizzazione fiscale.

La consultazione assume il carattere di elemento sostanziale della validità dell’atto; in quanto

rappresenta uno strumento di effettiva partecipazione del Parlamento al processo legislativo della

Comunità, elemento essenziale dell’equilibrio istituzionale ed espressione di un fondamentale

principio della democrazia, secondo cui i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di

un’assemblea rappresentativa.

In definitiva, il Parlamento deve aver espresso effettivamente la propria posizione, non essendo

sufficiente una semplice richiesta di parere da parte del Consiglio.

b) La procedura di concertazione

Con una Dichiarazione del 1975 Parlamento, Consiglio e Commissione hanno prefigurato una

procedura di concertazione tra Parlamento e Consiglio, con la partecipazione attiva della

Commissione. Tale concertazione riguarda atti:

 di portata generale,

 che abbiano implicazioni finanziarie notevoli

 e la cui adozione non sia imposta da atti preesistenti.

Ciascuna delle 3 istituzioni può chiedere l’apertura della procedura in presenza delle 3 condizioni

ricordate. Quando invece manca una delle condizioni prescritte, la richiesta di concertazione del

Parlamento non è sufficiente per aprire la procedura.

La concertazione, che si apre con una posizione comune espressa dal Consiglio, si realizza con

una commissione di concertazione tra il Consiglio e una delegazione del Parlamento di numero

pari ai membri del Consiglio, con la partecipazione della Commissione. La procedura ha lo scopo di

ricercare un accordo tra Parlamento e Consiglio.

Quando le posizioni sono sufficientemente vicine, il Parlamento può formulare un nuovo parere;

successivamente, il Consiglio delibera in modo definitivo.

c) La procedura di cooperazione

La procedura di cooperazione è stata introdotta nel Trattato dall’Atto unico.

Quando è chiamato ad adottare un atto su proposta della Commissione e previo parere del

Parlamento, il Consiglio esprime una posizione comune a maggioranza qualificata; quindi la

comunica al Parlamento, che deve anche essere informato dei motivi che hanno indotto il Consiglio

ad adottare quella posizione, così come della posizione della Commissione.

Il Parlamento ha 3 mesi di tempo per approvarla: in tal caso il Consiglio adotta definitivamente

l’atto conforme alla posizione comune. Lo stesso è a dirsi se il Parlamento non si pronuncia nei 3

mesi.

Può, viceversa, accadere che il Parlamento:

 respinga del tutto, a maggioranza assoluta dei suoi membri, la posizione comune del

Consiglio: in questo caso, il Consiglio può deliberare in seconda lettura, ma solo

all’unanimità;

 ovvero che, con la stessa maggioranza, proponga degli emendamenti: in questo caso, la

Commissione riesamina entro un mese la sua originaria proposta e la trasmette al Consiglio.

Quest’ultimo ha 3 mesi di tempo per adottare a maggioranza qualificata la proposta

riesaminata della Commissione; o all’unanimità, per modificarla. Decorso tale periodo senza

deliberazione del Consiglio, la proposta di considera non adottata.

La procedura di cooperazione ha consolidato la partecipazione del Parlamento al processo di

formazione di atti di non poco rilievo. 35

Con il trattato di Amsterdam, però, la procedura di cooperazione è stata ridimensionata in modo

sensibile e limitata a pochissime ipotesi: l’adozione di regole per la procedura di sorveglianza

multilaterale; l’indicazione delle definizioni per l’applicazione del divieto di accesso, privilegiato

alle istituzioni finanziarie da parte di organi comunitari o nazionali; le deliberazioni del Consiglio

sul conio delle monete.

d) La procedura di codecisione

Il Trattato di Maastricht ha introdotto una variante della procedura di cooperazione, che rende

ancora più decisiva al partecipazione del Parlamento.

Tale procedura non cambia nulla rispetto all’iter sopra ricordato quando il Parlamento approva la

posizione comune del Consiglio o non si pronuncia al riguardo nei 3 mesi, in quanto l’atto viene

definitivamente adottato dal Consiglio.

Il quadro cambia se il Parlamento, a maggioranza assoluta dei suoi membri:

 dichiara di voler respingere la posizione comune: in questo caso il Consiglio può

ulteriormente precisare detta posizione, ma se il Parlamento conferma il rigetto, l’atto si

considera non adottato;

 ovvero propone emendamenti: in questo caso il Consiglio entro 3 mesi può accoglierli tutti

e procedere così all’adozione dell’atto.

Nell’ipotesi in cui il Consiglio non approvi l’atto in questione, viene attivato il comitato di

conciliazione, composto da un numero pari di membri delle 2 istituzioni e con la partecipazione ai

lavori anche della Commissione:

 se il Comitato di conciliazione riesce in 6 settimane a definire il progetto comune, questo

può essere approvato definitivamente nelle 6 settimane successive, dal Parlamento a

maggioranza assoluta dei voti espressi e dal Consiglio a maggioranza qualificata; in

mancanza dell’approvazione di una delle 2 istituzioni, l’atto si considera non approvato;

 se entro il termine non è stato approvato un progetto comune, l’atto proposto si condeira

definitivamente non adottato.

Le materie in cui la procedura di codecisione è stata introdotta sono di non poco rilievo. Tra esse

figurano, ad es., la libera circolazione dei lavori dipendenti, il diritto di stabilimento, l’istruzione, i

programmi di azione in materia di ricerca, ambiente, sviluppo tecnologico, la protezione dei

consumatori.

e) Il parere conforme del Parlamento

Infine, il Parlamento europeo è chiamato a dare il proprio parere conforme. La procedura di

parere conforme, introdotta dall’Atto unico, è stata poi estesa dal Trattato di Maastricht a diversi

settori. È il caso, ad es., della definizione dei compiti e degli obiettivi dei fondi strutturali, nonché

quello della procedura uniforme di elezione del Parlamento. Del pari, è soggetta al parere conforme

la conclusione di accordi di associazione o comunque di accordi che determinano procedure di

cooperazione.

Il parere del Parlamento, in tali casi, oltre che obbligatorio, è anche vincolante. Ciò implica che

il Parlamento dispone di un sostanziale diritto di veto.

10.2 L’approvazione del bilancio

La Comunità era in origine finanziata con contributi degli Stati membri, così come l’Euratom.

Con la decisione del 21 aprile 1970, si arrivò ad un sistema fondato sulle seguenti risorse

finanziarie:

 La tariffa doganale comune, applicata agli scambi con i Paesi terzi;

 I prelievi agricoli, applicati agli scambi con i Paesi terzi, nonché gli oneri fissati da latri

meccanismi della politica agricola comunitaria;

 L’applicazione di un’aliquota sull’imponibile IVA pari ad una percentuale del PNL degli

Stati membri determinata secondo regole comunitarie;

36

 La c.d. quarta risorsa, che consiste in un’aliquota percentuale rispetto al prodotto interno

lordo dei singoli Stati membri, da determinarsi in funzione del bilancio e dunque anno per

anno.

Il sistema di funzionamento comunitario è fondato su un meccanismo sostanzialmente

intergovernativo. La decisione che definisce l’ammontare delle risorse proprie è presa

all’unanimità ed è sottoposta alle procedure di adattamento degli Stati membri. Gli Stati membri

destinano le risorse in parola a beneficio del bilancio comunitario.

La procedura di approvazione del bilancio è in armonia con quanto appena osservato.

Il Parlamento europeo riceve dalla Commissione un progetto preliminare e poi il progetto

definitivo del Consiglio per la prima lettura. L’intera procedura di approvazione del bilancio è

condizionata dalla distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie. Sono spese

obbligatorie quelle derivanti obbligatoriamente dal Trattato e dagli atti adottati a sua norma.

Il Parlamento può entro 45 giorni:

 proporre emendamenti, con la maggioranza dei membri, alle spese non obbligatorie,

 e può proporre modificazioni, con la maggioranza assoluta dei voti, alle spese obbligatorie.

L’inerzia del Parlamento per tale periodo comporta l’adozione del bilancio, constatata dal suo

Presidente.

Se vi sono proposte di emendamenti e modificazioni, il progetto ritorna al Consiglio, che deve

pronunciarsi entro 15 giorni. L’inerzia ha effetti diversi:

 per le modifiche alle spese obbligatorie che incrementino la spesa di un’istituzione, il

silenzio equivale al rigetto espresso;

 per il resto, il rigetto deve essere espresso e dunque il silenzio equivale ad accettazione.

Se il Consiglio modifica le proposte di emendamenti o di modifiche del Parlamento, il progetto

viene trasmesso nuovamente a quest’ultimo, che entro 15 giorni può pronunciarsi sulle

modificazioni del Consiglio alle modifiche da esso proposte. In altri termini, l’ultima parole spetta

al Parlamento solo per le spese non obbligatorie.

Va peraltro sottolineato che si tratta oramai di una parte niente afferro irrilevante del bilancio. Si

tratta della spesa relativa, tra l’altro, ai fondi strutturali, alla ricerca, all’ambiente, ai trasporti, alla

sezione orientamento del Fondo agricolo.

Quando la procedura è stata espletata, il Presidente del Parlamento constata che il bilancio è

definitivamente adottato. C’è, in questa affermazione, un elemento di ambiguità, atteso che nella

sostanza è il Consiglio ad adottare il bilancio quanto alle spese obbligatorie e il Parlamento quanto

alle spese non obbligatorie. Tale ambiguità, però, è in parte compensata dal potere del Parlamento

di respingere in blocco il progetto stabilito dal Consiglio, a maggioranza dei suoi membri e dei 2/3

dei voti.

L’esecuzione del bilancio è curata dalla Commissione. La spesa implica uno stanziamento in

bilancio e un atto che la prevede. Il Trattato di Amsterdam ha aggiunto un impegno di cooperazione

degli Stati membri al fine di garantire l’utilizzazione delle risorse secondo i principi della buona

gestione finanziaria.

I poteri di bilancio del Parlamento non possono essere sottovalutati. È pur vero, tuttavia, che il

limite delle spese obbligatorie riduce il margine di apprezzamento reale del Parlamento.

11. La stipulazione di accordi internazionali

La Comunità ha la capacità di stipulare accordi internazionali, con Stati terzi ed altre

organizzazioni internazionali. In tale direzione va anzitutto l’art. 241 del trattato, significativo anche

per la sua formulazione essenziale: «la Comunità ha personalità giuridica».

Il trattato attribuisce espressamente alla Comunità il potere di stipulare:

 accordi tariffari e commerciali, nel contesto delle competenze relative alla politica

commerciale comune,

 nonché accordi di associazione con uno o più Stati terzi o con organismi internazionali.

37

In una prima fase, si riteneva che, in settori diversi da quelli espressamente prefigurati dal

Trattato, la Comunità dovesse lasciare il campo agli Stati membri ovvero dividere con essi la

competenza a stipulare accordi internazionali. La prassi e la giurisprudenza, tuttavia, hanno presto

adottato una prospettiva più ampia, riassunta nella formula del parallelismo tra competenze interne

e competenza esterna, nel senso che la seconda si estende fino ai limiti di esercizio delle prime.

La premessa di questo orientamento è che l’art. 281, nel conferire la personalità giuridica alla

Comunità, comporta la possibilità di intrattenere rapporti contrattuali con i Paesi terzi nell’insieme

dei settori disciplinati dal trattato. Da ciò deriva che:

 la capacità a stipulare della Comunità comprende tutti gli accordi volti a perseguire uno

scopo indicato nel Trattato;

 non è necessario che la capacità sia espressamente attribuita, ben potendo risultare dal

complesso delle disposizioni del trattato e da atti adottati dalle istituzioni;

 quando la Comunità abbia adottato norme comuni sul piano interno, il potere di contrarre

obbligazioni con Stati terzi che incidano sugli stessi settori si accentra nella Comunità. Esso,

dunque, non appartiene più né individualmente, né collettivamente agli Stati membri.

La competenza della Comunità è esclusiva in tema di politica commerciale comune, anche

quando non fosse stata precedentemente esercitata ed anche per i profili complementari e accessori

alla politica commerciale contenuti nell’accordo. Inoltre, la competenza esterna va misurata su

quella interna anche se quest’ultima non è stata ancora esercitata: in tal caso si deve ammettere una

competenza solo “transitoria” degli Stati membri insieme a quella comunitaria.

In funzione del parallelismo si definisce:

 Che la Comunità non può comunque superare i limiti fissati con l’attribuzione delle

competenze interne;

 L’ampiezza della competenza esclusiva della Comunità rispetto a quella condivisa con gli

Stati membri.

La materia della politica commerciale comprende tutti gli accordi sugli scambi delle merci,

perciò rientra nella competenza esclusiva della Comunità. Inoltre, si è riconosciuto che il potere si

estendeva anche agli accordi che comprendevano i prodotti agricoli e agli accordi sugli ostacoli

tecnici agli scambi.

In materia di servizi, la competenza esterna della Comunità è viceversa condivisa con gli Stati

membri. Tuttavia:

 Fa eccezione l’ipotesi in cui lo scambio non implichi alcun passaggio di persone, nel senso

che non vi è né spostamento del prestatore nel Paese del beneficiario del servizio, né la

situazione inversa. In tal caso, infatti, l’ipotesi è ritenuta analoga a quella di uno scambio di

merci e rientra nella politica commerciale comune;

 Viceversa, i casi in cui vi sia uno spostamento del prestatore o del beneficiario, ovvero vi

sia un’articolazione societaria nel Paese in cui il servizio dovrà essere prestato, non sono

compresi nella politica commerciale comune, e la competenza a stipulare è propria degli

Stati membri.

Intervenendo sulla materia, il Trattato di Nizza ha dunque consolidato nel corpo del Trattato i

principi già enunciati da tempo dalla giurisprudenza della Corte e dalla conseguente prassi delle

istituzioni.

Le modalità di esercizio della competenza della Comunità a stipulare accordi internazionali sono

disciplinati dall’art. 300 del Trattato, che attribuisce al Consiglio la fase della conclusione. Il

Consiglio delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione. È però prescritta

l’unanimità:

 quando l’accordo contenga delle disposizioni in materie per le quali è richiesta l’unanimità

per l’adozione di norme interne

 o nelle quali la Comunità non ha ancora esercitato le sue competenze con l’adozione di

norme interne, 38


ACQUISTATO

13 volte

PAGINE

62

PESO

409.41 KB

AUTORE

niobe

PUBBLICATO

+1 anno fa


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in studi internazionali
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher niobe di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Casolari Federico.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Corso di laurea in studi internazionali

Costituzione portoghese - 2004
Dispensa
Marbury vs Madison
Dispensa
Costituzione - Riforma del Titolo V
Dispensa
Costituzione della Federazione Russa
Dispensa