Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Caggiano, libro consigliato Istituzioni di Diritto dell'Unione Europea, Villani

Capitolo V: Le istituzioni comunitarie

1. Il consiglio europeo

Art. 4 trattato U.E.: “Il consiglio europeo riunisce i capi di stato o di governo degli stati membri nonché il presidente della commissione. Essi sono assistiti dai ministri degli affari esteri degli stati membri e da un membro della commissione”

Il consiglio è quindi costituito dai capi di stato assistiti dai ministri degli esteri e dal presidente della commissione europea. Il consiglio è nato nel 1961 con lo scopo di prendere importanti decisioni politiche sul cammino dell’integrazione europea. Nel 1974 è stato formalizzato come organo che si riunisce due volte l’anno e ogni volta che ve ne sia la necessità. Nel 1992, con il trattato di Maastricht, il consiglio europeo è stato formalmente inserito nell’Unione Europea.

Nonostante questo inserimento, il consiglio europeo rimane fuori dalla struttura comunitaria in quanto è estraneo agli atti ed ai controlli politici e giudiziari propri del diritto comunitario. A livello politico si trova al di sopra della struttura dell’U.E. in quanto le grandi decisioni relative allo sviluppo delle comunità sono assunte nel consiglio europeo e attuate poi all’interno della comunità.

Le funzioni del consiglio europeo sono delineate nell’art 4 comma 1: il consiglio europeo dà all’Unione l’impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli “orientamenti politici generali”. La definizione delle sue funzioni, fornite in modo così generale, mette in luce la natura squisitamente politica del consiglio europeo. Il consiglio prende decisioni che poi esorta agli stati membri tramite “pareri”. Il consiglio inoltre presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni, nonché una relazione scritta annuale sui progressi dell’Unione. Alla relazione fa seguito un dibattito del parlamento che si conclude con una “risoluzione” che però è priva di effetti giuridici anche se rilevante politicamente. Il consiglio europeo non è sottoponibile alle norme ed i controlli di competenza comunitaria.

2. Il parlamento europeo

Il Parlamento Europeo è l’istituzione rappresentativa dei popoli degli stati membri.

Deputati ed elezioni

L’art 189 del trattato dichiara il numero massimo di parlamentari europei: “Il numero dei membri del parlamento europeo non può essere superiore a 736”. Successivamente, il numero massimo dei parlamentari è stato aumentato a 785 in seguito all’entrata nell’Unione di Bulgaria e Romania il 1 gennaio 2007.

In origine i membri del Parlamento europeo erano eletti dai membri dei parlamenti degli stati tra i propri componenti. C’era quindi un’elezione di secondo grado che non garantiva rappresentatività dei popoli degli stati membri. Inoltre, i membri del Parlamento europeo, essendo necessariamente anche parlamentari del proprio stato, tendevano a concentrarsi in quest’ultimo, sia per rispondere alla fiducia dell’elettorato, sia perché esso aveva realmente i poteri e le prerogarive di un parlamento.

Nel 1975 si adotta il suffragio universale diretto dei membri del parlamento dell’U.E. in modo da garantire maggiore rappresentatività per i popoli degli stati membri. La procedura elettorale è stata resa identica per tutti gli stati membri. I requisiti dell’elettorato attivo e passivo invece, rientrano nelle competenze degli stati membri, quindi ogni stato può stabilire in modo autonomo i criteri di elettorato passivo e attivo. La legislazione di ogni stato decide espressamente la decadenza del mandato di un membro del parlamento europeo. Il Parlamento europeo non dà attuazione alla decadenza ma ne prende semplicemente atto.

A differenza di quanto si possa pensare, i parlamentari europei si riuniscono secondo i loro orientamenti politici e non secondo la loro cittadinanza. In questo modo si considerano gli stati membri come dei grandi collegi elettorali. Inoltre, non si può appartenere ad un gruppo misto, cioè i deputati che non appartengono ad un gruppo politico in particolare, restano non iscritti ad alcun gruppo, il che implica l’esclusione da alcune prerogative riservate ai gruppi. I deputati rimangono in carica per 5 anni e possono appartenere ad un solo gruppo politico.

Organizzazione e funzionamento del parlamento

Tra i suoi membri il Parlamento nomina un presidente, 14 vicepresidenti e 5 questori. Questi durano in carica 2 anni e mezzo. Anche il Parlamento europeo è costituito da commissioni, e può costituire, su richiesta di un quarto dei suoi membri, una commissione d’inchiesta per esaminare la possibile infrazione del diritto comunitario. L’attività di commissione d’inchiesta si chiude con la consegna della relazione all’assemblea.

L’art 198 in merito alla votazione stabilisce: “Il parlamento europeo delibera a maggioranza assoluta dei suffragi espressi”

Funzioni e poteri del parlamento

I poteri del Parlamento, erano in origine molto marginali. Addirittura quest’ultimo non aveva potere legislativo. Successivamente invece gli è stato attribuito il potere legislativo in concerto con il Consiglio dell’Unione. I poteri del parlamento infatti sono per la maggior parte “intergovernativi” cioè sono esercitati in concerto con la commissione ed il consiglio. Di questi poteri “intergovernativi” si parlerà nel prossimo capitolo. Sostanzialmente i poteri del Parlamento sono:

• Emanazione di pareri consultivi e conformi

Pareri consultivi: Il consiglio ha l’obbligo di chiedere al parlamento, rispetto ad una proposta della commissione, un parere consultivo il quale però non ha effetto vincolante.

Pareri conformi: Questo implica invece, che l’atto del Consiglio è adottato validamente solo se il Parlamento dà un parere favorevole.

• Controlla il Consiglio e la Commissione tramite interrogazioni scritte e orali

Sono interrogazioni alle quali gli altri organi istituzionali devono necessariamente rispondere. Inoltre, il consiglio deve presentare una relazione semestrale sul proprio lavoro.

• Mozione di censura nei confronti della Commissione

Tra la Commissione ed il Parlamento esiste un vero e proprio rapporto di fiducia, sulla quale il Parlamento può far leva per evitare il protrarsi di un comportamento cagionevole da parte della commissione. La mozione di censura può essere richiesta da almeno 1/10 dei deputati che compongono il Parlamento, e viene approvata con la maggioranza dei 2/3. L’approvazione della mozione implica lo scioglimento immediato di tutta la Commissione (non si può fare una mozione di sfiducia nei confronti di un solo membro della commissione) la quale rimane in carica solo per gli atti di ordinaria amministrazione, fino al momento dell’entrata in carica della nuova Commissione.

• Decide in concerto con il Consiglio regolamenti e direttive

Decisioni che riguardano però regolamenti e direttive nei nuovi settori previsti dal trattato di Maastricht quali la protezione dei consumatori, la comunicazione transeuropea, l’istruzione, la cultura e la sanità.

• Approva il bilancio proposto dalla commissione

• Poteri sugli stati membri quali la Petizione ed il Mediatore

N.B.!! Il Parlamento non ha potere d’iniziativa legislativa (compito della commissione) ma solo di “preiniziativa” cioè può spingere la commissione a proporre norme in determinate materie.

3. Il consiglio dell’Unione Europea

Il Consiglio rappresenta gli interessi particolari dei singoli stati membri. Il Consiglio infatti, è un organo intergovernativo perché costituito dai rappresentanti dei singoli stati membri.

Art 203: “Il Consiglio è formato da un rappresentante di ciascuno stato membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo di detto stato membro. La presidenza è esercitata a turno da ciascun membro nel consiglio per una durata di sei mesi secondo l’ordine stabilito dal Consiglio, che delibera all’unanimità.”

Gli atti del Consiglio dell’U.E. non vanno imputati ai singoli stati ma sono atti organici imputabili al Consiglio per intero. Questo si capisce anche dal fatto che uno stato membro può impugnare un atto del consiglio. Il Consiglio ha sede a Bruxelles e la sua composizione varia in relazione alle materie in discussione, essendo formato di volta in volta dai ministri degli stati membri, competenti per le materie in discussione. A volte il Consiglio si riunisce a livello di capi di stato o di governo, infatti esso si può confondere con il Consiglio europeo ma mantengono comunque degli elementi di distinzione. Per materie che riguardano la PESC la presidenza del consiglio rappresenta l’Unione. Il Consiglio si serve spesso del COREPER (comitato dei rappresentanti permanenti) il quale svolge la funzione di commissione.

La votazione del Consiglio dell’U.E.

Il consiglio ha tre quorum diversi a seconda delle delibere da fare: maggioranza dei componenti, maggioranza qualificata e unanimità. L’unanimità è richiesta solo in determinati casi specifici, il Consiglio quindi, per la maggior parte delle volte vota a maggiornanza qualificata. Ogni stato può ricevere la delega per votare a nome di un solo altro stato. Gli stati non hanno un voto ciascuno, ma un coefficiente numerico costituito dal trattato dell’U.E. in base all’importanza politica, economica e demografica di ogni stato. Questo coefficiente di “ponderazione” è stato spesso aggiornato con l’entrata di nuovi stati nell’U.E.

Le funzioni del Consiglio dell’U.E.

Il consiglio ha anch’esso (congiuntamente al Parlamento) potere legislativo. Volendo elencare i suoi poteri, questi sono:

• Coordina le politiche economiche degli stati
• Dispone di un potere di decisione
• Conferisce alla commissione le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce
• Emana regolamenti, direttive, pareri e raccomandazioni.

3. La commissione

La commissione è l’organo esecutivo della comunità. Essa è costituita da un cittadino di ciascuno stato membro, i quali rimangono in carica per cinque anni. I componenti della commissione operano esclusivamente nell’interesse della Comunità, per questo gli stati devono astenersi da qualsiasi ingerenza e qualsiasi tentativo d’influenzare i membri della commissione. I membri della commissione non possono quindi ricevere istruzioni dai vari governi, e sono unicamente sottoposti al controllo del Parlamento europeo. I membri della Commissione sono scelti in base alle loro specifiche competenze per questo spesso viene chiamata commissione di “tecnocrati”. I Commissari sono sottoposti ad un controllo giudiziario, e dal 1999 con la commissione Prodi si sono dettate delle leggi comportamentali per i membri della Commissione.

• I commissari non devono accettare istruzioni da alcun governo.
• I commissari non possono, nella durata delle loro funzioni, esercitare alcuna altra attività professionale.
• I commissari hanno il dovere di onestà e delicatezza anche dopo la scadenza del loro mandato
• In caso di violazione degli obblighi da parte di un membro, la Corte di Giustizia può, su richiesta della commissione, pronunciare le dimissioni d’ufficio dell’interessato.

Nomina, cessazione e organizzazione della Commissione

Nomina: Il Consiglio, riunito a livello di Capi di Stato o di governo e deliberando a maggioranza qualificata, designa la persona che intende nominare presidente della commissione; tale designazione è approvata dal Parlamento europeo. Nel caso in cui il presidente non sia approvato dal Parlamento, la designazione sarà inefficacie e il Consiglio dovrà scegliere un nuovo candidato. Il Consiglio poi, deliberando a maggioranza qualificata e di comune accordo con il presidente designato, adotta l’elenco delle altre persone che intende nominare come membri della commissione. Il presidente e i membri della commissione saranno sottoposti ad un voto di approvazione da parte del Parlamento Europeo.

Cessazione (individuale): La cessazione anticipata di un commissario può avvenire, oltre che per il decesso, anche per dimissioni volontarie o d’ufficio. Le dimissioni d’ufficio sono pronunciate dalla Corte qualora il soggetto non abbia rispettato i suoi obblighi di commissario, oppure quando il soggetto non risponda più alle condizioni necessarie all’esercizio delle sue funzioni. Es. la perdita della cittadinanza di uno stato membro. In questo caso non potrà più essere membro della Commissione perché questa richiede che i suoi commissari siano cittadini di uno stato membro. Le dimissioni d’ufficio hanno applicazione immediata. Le dimissioni volontarie comportano il fatto che il soggetto rimane in carica fino alla sua sostituzione.

Cessazione (collettiva): La cessazione collettiva della Commissione si verifica con la pronuncia della mozione di censura da parte del Parlamento europeo.

Organizzazione: Ai commissari sono affidati dal presidente dei compiti specifici ai quali essi possono adempiere mediante la costituzione di gabinetti per l’assistenza. I commissari svolgono propriamente la funzione di “ministri” nella Commissione che viene considerata “l’esecutivo” di tutta la Comunità. N.B.!! La responsabilità degli atti dei singoli commissari ricade su tutta la commissione nel rispetto del principio di collegialità. Per quanto riguarda la votazione, l’art 219 prescrive la maggioranza dei membri della commissione.

Per quanto riguarda invece le funzioni del presidente, queste sono molto importanti: Art. 217 “1. La Commissione agisce nel quadro degli orientamenti politici del suo presidente, che ne decide l’organizzazione interna per garantire la coerenza, l’efficacia e la collegialità della sua azione. 2. Le competenze che spettano alla commissione sono strutturate e ripartite fra i membri dal presidente. Il presidente può modificare la ripartizione delle competenze nel corso del mandato. 3. Previa approvazione del collegio, il presidente nomina dei vicepresidenti tra i membri della commissione. 5. Un membro della commissione rassegna le dimissioni se, previa approvazione del collegio, il presidente glielo chiede”.

L’art 217 è stato rinnovato con il Trattato di Nizza del 2001, il quale ha intensificato i poteri del presidente della commissione.

Funzione della commissione

Le funzioni della commissione sono descritte dall’art. 211: Al fine di assicurare il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune nella Comunità, la commissione:

• Vigila sull’applicazione delle disposizioni del trattato dell’U.E. e di tutte le altre disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del trattato stesso. Vigila sull’applicazioni del diritto comunitario sia originario sia derivato.
• Formula raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal trattato quando questo lo prevede esplicitamente o quando la commissione lo ritiene necessario.
• Dispone di un proprio potere di decisione (cioè ha il potere di adottare atti giuridicamente obbligatori ma solo nei casi previsti dal trattato) e concorre con il Consiglio e il Parlamento alla formazione degli atti, alle condizioni previste dal trattato (cioè concorre ai procedimenti decisionali di carattere interistituzionale).
• Esercita le competenze che le sono conferite dal Consiglio per l’attuazione delle norme da esso stabilite. La commissione ha un potere decisionale “primario” quando deriva direttamente dal trattato, e secondario o delegato quando deriva dal Consiglio.
• Ha potere d’iniziativa legislativa. È praticamente un monopolio. L’iniziativa della commissione può anche essere rigettata, ma ove il Consiglio volesse modificarla può farlo solo deliberando all’unanimità. Estremamente rari sono i casi in cui il trattato consente l’adozione di atti senza l’iniziativa della commissione.
• Applica le politiche comunitarie derivanti dalle decisioni del Consiglio direttamente dalle disposizioni dei trattati.

La Commissione ha quindi un forte potere di vigilanza che si articola in:

Potere di vigilanza: Essa assume propriamente il ruolo di custode o guardiana del trattato esercitando la propria vigilanza sugli stati.

Potere istruttorio: Cioè ad esempio, in ambito di determinate materie, la Commissione può raccogliere tutte le informazioni necessarie e procedere a tutte le necessarie verifiche nei limiti fissati dal Consiglio ed al trattato. Esempio pratico è la vigilanza sulle imprese nell’ambito della disciplina della concorrenza. Essa, nei confronti degli altri stati può proporre un ricorso alla Corte di Giustizia affinché constati l’infrazione dello stato. Nei rapporti con le altre istituzioni, la Commissione può disporre di altri strumenti di tipo giudiziario. Ad esempio, se la commissione ha a che fare con delle persone che non sono stati, questa può in caso di violazione di una norma, infliggere un’ammenda pecuniaria la quale ha titolo esecutivo.

N.B.!! La Commissione ha potere di rappresentanza della comunità all’esterno. La Commissione e il Consiglio sono una rappresentanza bicefala: la Commissione ha il potere di negoziazione negli accordi internazionali, il Consiglio invece ha il compito di concludere l’accordo in nome della Comunità.

4. La corte di giustizia

La Corte di Giustizia era originariamente un’istituzione fornita di una pluralità di competenze ed epurata ad assicurare il rispetto del diritto comunitario da parte degli stati membri. Successivamente, con una decisione del Consiglio del 24/10/1988 fu istituito un secondo organo giudiziario: il Tribunale di Primo Grado. Art.220 comma 1:“La Corte di Giustizia e...