Riassunto esame Diritto dell'Unione europea, prof. Villani, libro consigliato Istituzioni di diritto dell'Unione europea, Villani

Istituzioni di diritto dell'unione europea

Capitolo 1. Origini, evoluzione e caratteri dell'integrazione europea

I primi movimenti europeisti

Uno dei primi promotori del progetto di unire gli Stati europei fu il conte Richard Coundenhove Kalergi, il quale fondò nel 1924 un'associazione denominata Unione paneuropea, avente lo scopo di preservare l'Europa, da una parte, dalla minaccia sovietica e dall'altra dalla dominazione economica degli Stati Uniti. Fondamentalmente furono 3 le concezioni che ispirarono tale progetto:

• Visione di tipo confederale, avanzata da Aristide Briand (ministro degli Esteri francese), il cui progetto prevedeva la creazione di una organizzazione politica tra gli Stati partecipanti che avesse obiettivi comuni a tutti ma che non metteva in discussione la sovranità di ognuno (SI permanenza dei nazionalismi).
• Visione di tipo federalista, che accomunava tre autori: Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni. Secondo tale impostazione, espressa nel Manifesto di Ventotene, l’obiettivo immediato era un'unione politica europea secondo cui i Paesi europei, al fine di assicurare la pace, avrebbero dovuto rinunciare alla propria sovranità, e si sarebbe dovuto giungere a una nuova entità, la Federazione europea, dotata di un proprio esercito, di una propria moneta, di proprie istituzioni e di una propria politica estera (NO nazionalismi).
• Visione funzionalista e graduale, che, nonostante il comune obiettivo con la seconda concezione, si proponeva di costruire progressivamente una situazione di integrazione tra i Paesi europei (non immediata), attraverso forme di coesione e solidarietà tra gli stessi (Jean Monnet).

Le organizzazioni europee del secondo dopoguerra

Una delle prime organizzazioni europee fu l’OECE, Organizzazione Europea di Cooperazione Economica, creata nel 1948 sotto la spinta di George Marshall, il quale, nell’enunciare un piano di aiuti per la ricostruzione dell’Europa sconvolta dalla guerra, chiedeva di attuare un'istituzione che si prendesse il compito di amministrare tali aiuti; richiesta accolta dai Paesi dell’Europa occidentale e concretizzatasi appunto nell’OECE. Quest’ultima è un’organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, cioè destinata a operare mediante organi; così come lo è anche l’altra organizzazione europea creata in quegli anni e cioè il Consiglio d’Europa del 1949.

La nascita della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA)

La CECA nasce come una comunità sopranazionale e non più quindi come un'organizzazione internazionale. La novità è principalmente il trasferimento dei poteri sovrani da parte degli Stati membri a enti, appunto le comunità sopranazionali. All’origine della CECA vi è la celebre dichiarazione di Robert Schuman, che contiene la proposta, rivolta anzitutto alla Germania (in relazione allo storico contrasto Francia-Germania), ma anche agli altri Stati europei che intendevano aderirvi, di mettere in comune, sotto un'Alta Autorità, l’insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando allo stesso tempo la loro libera circolazione, al fine di favorire una solidarietà tra i due Stati principalmente coinvolti.

L’apparato organizzativo sarebbe stato formato da un’Alta Autorità, composta da personalità indipendenti che avrebbero avuto poteri sia esecutivi che normativi nei confronti dei Paesi aderenti, ma soggette a un controllo giurisdizionale a livello europeo, da un'Assemblea comune, composta dai rappresentanti dei popoli degli Stati membri, dal Consiglio speciale dei ministri e dalla Corte di Giustizia. Questa proposta fu accettata da sei Stati e nell’aprile del 1951 essi firmarono il trattato istitutivo della CECA, che prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, delle condizioni di concorrenza da rispettare come l’eliminazione e il divieto dei dazi e delle restrizioni quantitative alla circolazione di tali prodotti tra i Stati membri, degli aiuti e sovvenzioni statali.

Il fallimento della Comunità Europea di Difesa (CED) e il rilancio del processo di integrazione europea: la CEE e la CEEA

Gli stessi Stati che sottoscrissero il Trattato CECA ne firmarono, nel 1952, un altro a Parigi, istitutivo della CED, ossia la Comunità Europea di Difesa, che comportava la creazione di un esercito europeo, di un apparato istituzionale di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Tale trattato non entrò però mai in vigore poiché non fu ratificato dalla Francia; tale fallimento portò al rilancio del processo di integrazione che condusse alla firma, a Roma, nel marzo del 1957, del Trattato Istitutivo della Comunità Economica Europea, la CEE, e della Comunità Europea dell'Energia Atomica, la CEEA.

La CEE ha natura prevalentemente economica e commerciale, come quello della CECA ma a differenza di quest’ultima non ha un intervento settoriale ma generale. Stabilisce quindi un'unione doganale, l’eliminazione dei dazi, delle restrizioni quantitative e di ogni altro ostacolo agli scambi di merci tra gli Stati membri, nonché degli ostacoli alla libera circolazione di persone, servizi e capitali tra gli stessi. La CEE quindi si propone di intervenire soprattutto in quei segmenti più deboli dell’economia, in quelle fasce sociali fragili e in zone geografiche in ritardo di sviluppo. Quanto alla CEEA, essa nasce con lo scopo di contribuire ad elevare il tenore di vita degli stati membri e far sviluppare gli scambi con gli altri paesi.

Il carattere sopranazionale delle comunità europee: il parziale trasferimento di poteri legislativi

La differenza principale tra le comunità di cui si è appena parlato (CECA, CED, CEEA) e le comuni organizzazioni internazionali è proprio il loro carattere sopranazionale. Entrambe nascono dalla conclusione di un accordo tra gli Stati membri con il quale si stabiliscono degli scopi comuni ma:

• Organizzazioni internazionali classiche: gli Stati membri sono rappresentati dai propri governi nei vari organi dell’organizzazione; assenza della partecipazione dei popoli di tali Stati; gli atti di queste organizzazioni hanno come destinatari gli Stati membri, i quali daranno poi esecuzione agli obblighi che nascono da tali atti.
• Comunità sopranazionali: partecipazione dei cittadini alla vita della Comunità mediante il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale; trasferimento parziale di sovranità dagli Stati membri alle Comunità, i cui organi hanno il potere di adottare atti obbligatori e applicarli all'interno della comunità, senza alcuna mediazione da parte degli stati membri (carattere di diretta e immediata applicabilità); i destinatari dei diritti e degli obblighi che derivano dagli atti comunitari non sono solo gli Stati membri ma anche i loro cittadini.

Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranità monetaria

Il parziale "trasferimento" di sovranità dagli Stati membri all'Unione Europea non riguarda solo la potestà legislativa, ma si estende a quella giudiziaria. In questa sede va richiamata la competenza, attribuita alla Corte di Giustizia, detta "pregiudiziale" o "di rinvio" e regolata, nel Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, dall'art. 267 (Cap. VIII, par. 17 ss). Ai sensi di tale disposizione, qualora in un processo dinanzi a un giudice nazionale sorga una questione, un dubbio, concernente l'interpretazione dei Trattati europei o di un atto delle istituzioni europee, o la validità di un tale atto, e la soluzione di detta questione sia necessaria affinché il giudice possa decidere il caso sottoposto al suo esame, lo stesso giudice deve (o può, a seconda del grado di giudizio) sospendere il processo interno e chiedere alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea di risolvere la suddetta questione.

La Corte di giustizia non decide il caso concreto, ma si limita a pronunciare la corretta interpretazione della norma europea e a decidere se l'atto in questione sia valido o meno; la decisione del caso compete pur sempre al giudice nazionale. Tuttavia la sentenza della Corte di Giustizia è per lui obbligatoria; di conseguenza la decisione che egli emetterà si fonderà sull'interpretazione della norma europea stabilita dalla Corte di Giustizia. Si può affermare che anche nella essenziale manifestazione di sovranità costituita dalla potestà giurisdizionale l'istituzione delle Comunità europee ha determinato una (sia pure limitata) attribuzione di poteri dagli Stati membri alle stesse Comunità, come, oggi, all'Unione europea.

Emergono due osservazioni:

• Anzitutto, sebbene le sentenze della Corte emanate ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea siano obbligatorie solo per il giudice a quo, esse tendono a produrre effetti generali, vincolando i giudici interni (ma anche le altre autorità nazionali, quale la pubblica amministrazione) a conformarsi ad esse.
• In secondo luogo, va rilevato che, sin dalle sue prime sentenze, la Corte di giustizia ha inteso il proprio ruolo non in termini di pura interpretazione delle norme dei Trattati (e degli atti emanati in base agli stessi Trattati) e di loro applicazione al caso al suo esame, secondo lo schema proprio di un sistema di diritto continentale (civil law). Essa, al contrario, ha mostrato di sentirsi svincolata da uno stretto rispetto delle norme, svolgendo una funzione di evoluzione, di impulso, se non addirittura "creativa" del diritto.

Un'ulteriore manifestazione del "trasferimento" di poteri sovrani dagli Stati membri alle istituzioni europee si sarebbe poi determinata con l'adozione dell'Euro quale moneta unica (anche se non fra tutti gli Stati europei), in circolazione dal 1° gennaio 2002. L'attribuzione alla Banca Centrale Europea del potere di "battere moneta", tipica prerogativa sovrana, e della competenza in materia di politica monetaria completa, sul piano della "sovranità monetaria", quei caratteri di "sopranazionalità", propri dell'Unione Europea, realizzatisi già sul piano legislativo e giurisdizionale.

L'allargamento delle comunità e dell'Unione Europea

Attualmente il quadro dell'integrazione europea si è arricchito e ampliato. Per quanto riguarda gli Stati membri, da sei il numero degli Stati appartenenti alle Comunità e all'Unione Europea si è ampliato agli attuali 27 stati. Le differenze che sussistono tra gli stati preesistenti e quelli nuovi hanno reso necessario introdurre negli atti di adesione delle "clausole di salvaguardia" che possono essere usate per evitare di applicare delle disposizioni a nuovi stati membri, e anche delle deroghe temporanee o permanenti nell'applicazione delle norme comunitarie; tutto ciò per tenere conto delle difficoltà che i nuovi Stati membri potrebbero incontrare per adeguarsi ai preesistenti standards normativi europei e per tutelare gli interessi di tutti. Naturalmente ogni allargamento ha determinato anche la necessità di adattare le norme dei Trattati per quanto concerne, in particolare, il funzionamento delle istituzioni europee, a cominciare dalla loro composizione e dalle regole di votazione, le quali - com'è evidente - non hanno una rilevanza meramente tecnica, ma mettono in giuoco delicati equilibri politici, sia nei rapporti tra gli Stati che tra le stesse istituzioni europee.

Gli sviluppi dell'integrazione europea: in particolare l'Atto Unico Europeo del 1986

Essenzialmente, è dagli anni '80 che si è messo in moto il processo che ha condotto poi all’attuale Unione Europea. Uno dei passaggi più significativi fu la sottoscrizione dell’Atto Unico Europeo, entrato in vigore il 1° luglio del 1987 e che fa seguito a un Trattato, approvato dal Parlamento europeo nell’84, e noto come "Trattato Spinelli".

Esso stabiliva che il Parlamento e il Consiglio dell’Unione esercitino congiuntamente il potere legislativo e che una legge fosse adottata solo se approvata da entrambi. Nonostante tale trattato fu un insuccesso, esso fece comunque da base a un progetto di trattato che:

• Istituiva una cooperazione europea in materia di politica estera, basata sull’informazione reciproca, sulla cooperazione e sul coordinamento tra gli stati membri.
• Dava la possibilità al Consiglio di adottare un atto anche contro la volontà del Parlamento (ne trattato Spinelli).
• Fissava una data precisa entro cui la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per completare il mercato interno; completamente che sarebbe dovuto scaturire dalla realizzazione delle 4 fondamentali libertà di circolazione: 1- merci 2 – persone 3 – servizi 4 - capitali.

La fissazione di tale termine fu prevista per il 31 dicembre del 1992, e fu un successo!

Il Trattato di Maastricht del 1992 e la nascita dell'Unione Europea

La struttura portante dell’odierna Unione Europea è rappresentata dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio del 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993. L’Unione non sostituisce ancora le tre originarie comunità (CECA, CEE e CEEA) ma le ricomprende, instaurando, inoltre, delle forme di cooperazione tra gli Stati membri in due nuove materie: la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la giustizia e affari interni (GAI), regolate nello stesso Trattato sull'Unione Europea.

Così, l'Unione Europea viene a fondarsi su tre "pilastri" come si dice comunemente: il primo, rappresentato dalle Comunità europee (i cui Trattati istitutivi, peraltro, sono sensibilmente modificati dallo stesso Trattato di Maastricht), il secondo, consistente nella politica estera e di sicurezza comune, il terzo, relativo alla giustizia e affari interni. Questa articolazione in tre pilastri - superata solo dal recente Trattato di Lisbona del 2007 - comporta che:

• Nel primo pilastro prevale il carattere sopranazionale delle Comunità e quindi operano le istituzioni, i procedimenti, il sistema di fonti.
• Negli altri due pilastri prevale il carattere intergovernativo nel quale operano soprattutto gli stati membri, rappresentati dai rispettivi governi.

Il Trattato di Maastricht reca ulteriori, fondamentali sviluppi. È tale Trattato che stabilisce i ritmi e le condizioni (implicanti il rispetto di rigorosi parametri economici e finanziari, i c.d. criteri di convergenza) per il passaggio a una moneta europea unica, l'euro. Ma esso non si occupa solo dei profili monetari ed economici dell'integrazione europea; al contrario, mostra un'accresciuta sensibilità per i diritti della persona.

Sotto questo profilo va segnalato che:

• Il Trattato di Maastricht riconosce espressamente, quali principi generali del diritto comunitario (oggi dell'Unione Europea), i diritti umani fondamentali risultanti dalla Convenzione Europea dei diritti dell'uomo e dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri.
• Esso istituisce una cittadinanza europea, consistente, come vedremo, in uno status giuridico spettante ad ogni cittadino di uno Stato membro.

Questa accresciuta sollecitudine per i profili umani e sociali dell'integrazione, giustifica anche il mutamento, effettuato dal Trattato di Maastricht, della originaria denominazione della CEE in Comunità Europea. L'eliminazione della "E" di "economica" intende proprio evidenziare il passaggio da un'entità essenzialmente economica e commerciale a una dimensione più elevata, di carattere sociale, culturale, umano.

Gli sviluppi successivi e il fallimento della costituzione europea

Innovazioni significative sono state apportate dal Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997, entrato in vigore il 1° maggio 1999. In esso si accentua la connotazione politico-sociale della costruzione europea, proclamando i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani, stato di diritto quali principi fondanti dell'Unione (e prevedendo un procedimento di tipo sanzionatorio in caso di loro grave e persistente violazione da parte di uno Stato membro) e inserendo tra i suoi obiettivi quello di promuovere un elevato livello di occupazione.

Oltre ad alcune modifiche nel secondo pilastro (con la creazione di un Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune), il Trattato di Amsterdam si segnala particolarmente per aver realizzato una parziale "comunitarizzazione" del terzo pilastro. Il terzo pilastro riduce il suo ambito di applicazione alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale; d'altra parte, anche in questi settori il Trattato di Amsterdam introduce modifiche rilevanti, come la possibilità di emanare atti obbligatori quali le decisioni quadro.

Alquanto modeste sono le innovazioni apportate dal Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001, in vigore dal 1° febbraio 2003. Esso contiene novità di un certo rilievo relativamente all'organizzazione giudiziaria, che peraltro non vengono attuate dallo stesso Trattato. Altri aspetti di un certo interesse riguardano l'ampliamento dell'ambito di applicazione della procedura di codecisione e della cooperazione rafforzata.

Tra gli sviluppi più recenti (a parte quelli legati all'allargamento dell'Unione Europea) ricordiamo l'iniziativa che ha condotto alla firma a Roma, il 29 ottobre 2004, del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, il quale, ove fosse entrato in vigore, avrebbe comportato una profonda trasformazione dell'assetto normativo e istituzionale dell'Unione.