Diritto pubblico dell'economia

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Saggi e sentenze

Priorità costituzionali e controllo sulla destinazione delle risorse

Lorenza Carlassare, professoressa emerita di diritto costituzionale all'Università degli Studi di Padova e prima docente donna in Italia a ricoprire la cattedra per tale disciplina, si interroga, in questo saggio, su quali debbano essere le priorità di spesa nella distribuzione delle risorse pubbliche. In questo periodo di protratta crisi economica e di continue politiche di tagli ai servizi, l’unica protezione sicura è offerta dalla Costituzione Italiana. La carta costituzionale risulta il solo riferimento certo per le persone e per i cittadini ed è il documento fondamentale che dovrebbe orientare le scelte pubbliche del legislatore.

Per la Carlassare, i governanti e le articolazioni di cui si compone la Repubblica dovrebbero distinguere le destinazioni di fondi in:

• Costituzionalmente doverose
• Consentite
• Vietate (di cui all’art.3, 2° comma)

assumendo a parametro della ripartizione il principio di eguaglianza sostanziale e il valore della persona e della sua dignità. Le risorse, specialmente in situazioni di crisi economica, dovrebbero essere orientate più sui diritti sociali, in particolar modo su lavoro e istruzione, e dovrebbero essere tagliate, invece, verso altre voci di spesa. Occorrerebbe pertanto un rigoroso e oculato impiego delle risorse destinandole ai bisogni e ai servizi primari delle persone. In quest’ottica dovrebbe leggersi la questione della copertura finanziaria delle sentenze della Corte Costituzionale, la quale assume il principio di ragionevolezza come coerenza dei principi costituzionali.

Le domande sociali, la questione delle risorse, le priorità costituzionali

La professoressa emerita, Lorenza Carlassare, è convinta che la società è in continua evoluzione. Tutto le pare porsi in un modo nuovo e diverso rispetto a un passato recente. Si avverte dal mondo della società la necessità di un cambiamento, una volontà a ricominciare, un’esigenza a interrompere finalmente quel periodo storico, politico e sociale che aveva intrappolato la democrazia e la vita comune delle persone. La parola “rinnovamento” sembra essere un eco, la parola magica in grado di risolvere ogni problema. Tuttavia, questa volontà di cambiamento, proveniente dalla società, sembra confondersi con l’opacità della politica. Gli interpreti della politica sembrano veicolare solo i messaggi “nuovo, novità, cambiamento”, ma le loro linee politiche appaiono confuse e il loro contenuto sfugge. Gli obiettivi stessi non sembrano chiari persino a loro che dovrebbero perseguirli. Pertanto, dare delle risposte adeguate ai dubbi e alle richieste che provengono dalla società nelle sue diverse articolazioni non è sicuramente facile.

Il problema della scarsità delle risorse rende vana qualsiasi soluzione a soddisfare le esigenze e i bisogni primari delle persone. Tale questione, evocata sempre come prioritaria e dominante, risulta essere un argomento formidabile in grado di fermare ogni legittima richiesta. Ma può la questione dei costi minare i diritti sociali delle persone difesi e tutelati dalla Costituzione? Può essere tollerabile e giuridicamente consentito violare la carta costituzionale, cioè la legge fondamentale del nostro ordinamento? Si possono tradire i suoi principi, negare i suoi obiettivi e travolgere addirittura il senso della sua normatività in carenza di risorse economiche?

La professoressa è certa che dare delle risposte coscienti a queste domande non è semplice. Si può solo prendere atto dell’esistenza di una larga diversità di prospettive. Tuttavia, chi è costituzionalista, come la Carlassare, e ragiona in base alle proprie competenze non può prendere posizioni ambigue: deve ricordare alla classe politica che la Costituzione domina il panorama politico-istituzionale, vincola lo Stato e gli enti affini a rispettare i suoi principi e i suoi valori in qualsiasi momento durante l’azione di governo, la legislazione, la giurisdizione e l’amministrazione. Infatti, incalza la Carlassare, “la Costituzione non è cambiata. Le difficoltà economiche non ne cancellano norme, principi e valori”, ma esse restano immutabili. Ma come si fa ad attuare i principi e le norme della Costituzione in un periodo di lunga crisi economica? Per i costituzionalisti e in particolare per la Carlassare, il legislatore, in periodi di crisi economica come quella che stiamo vivendo attualmente, deve essere ancora più rigoroso, più oculato, più attento quando impiega le risorse pubbliche. Ha l’obbligo di destinarle innanzitutto ai bisogni primari, alle priorità costituzionali.

La giurista procede con una classificazione e distingue la destinazione di risorse in tre categorie in ordine alle priorità:

• Fondi costituzionalmente doverosi
• Fondi consentiti
• Fondi vietati

La professoressa sottolinea che la Costituzione non è un testo complicato da interpretare, soprattutto per i valori che la ispirano e per gli obiettivi da realizzare. È impossibile non recepire e non cogliere una straordinaria coerenza fra le norme della Costituzione e i valori della persona e della sua dignità.

Le chiare indicazioni del testo costituzionale

La carta costituzionale fissa un progetto chiaro ed essenziale, pone come fondamento indiscusso “la persona e la sua dignità” e impone al sistema di raggiungere gli obiettivi primari. Dal testo costituzionale, infatti, si ricavano indicazioni evidenti sulle linee politiche che qualsiasi legislatore deve perseguire in coerenza con le norme fondamentali del nostro ordinamento giuridico. In particolare, la professoressa rammenta l’art. 3, 2° comma, Cost. (che non a caso è collocato tra i “Principi fondamentali”) che obbliga lo Stato a “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica, sociale del Paese”. Tale disposizione enuncia un messaggio inequivocabile, impone una direttiva precisa al legislatore chiamato a realizzare un’effettiva attuazione dei diritti sociali delle persone. Più precisamente nell’art.3, 2°comma, Cost. è affermato il principio di eguaglianza sostanziale ed è evidenziato la sua natura di norma programmatica a cui sono richiamati i corollari in altri articoli della Costituzione. Tuttavia, osserva la Carlassare, i disagi e le sofferenze delle persone aumentano ogni giorno sempre di più e lo Stato non se ne cura.

Di fronte a queste violazioni gravi e inadempienze ripetute, occorrerebbe ristabilire la trama costituzionale. La prima e fondamentale specificazione dell’art.3 è l’applicazione coerente del principio personalista dell’art. 4 Cost. (“La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”). L’individuo, infatti, necessita del lavoro come fonte del proprio sostentamento. Il lavoro è il mezzo indispensabile per affermare la propria indipendenza e autonomia. Lo Stato e tutti gli enti di cui la Repubblica si articola sono tenuti a promuovere le condizioni necessarie per rendere effettivo questo diritto.

La Corte costituzionale, con la sentenza 61/1965, ha chiaramente riconosciuto il lavoro come un diritto sociale della persona. Inoltre, ha sottolineato che l’art.4 della nostra Costituzione obbliga lo Stato ad intervenire con una politica di sviluppo economico indirizzata a determinare “una situazione che possa offrire concretamente alla generalità dei cittadini la possibilità di procurarsi un posto di lavoro” (sent.105/1963).

La Carlassare è convinta che il lavoro, nei tempi odierni, sia l’ultimo dei valori considerati dalla classe politica e dal legislatore. Questa impostazione infrange chiaramente i caratteri essenziali della Repubblica “democratica, fondata sul lavoro” (art.1, 1°comma, Cost.). La crisi del lavoro, osserva la costituzionalista, produce un altro effetto negativo: mette a rischio un altro principio importantissimo, ossia la solidarietà politica, economica e sociale espressa con tenacia all’art.2 Cost. La solidarietà, prosegue la Carlassare, non può essere sacrificata perché si metterebbe in pericolo il senso stesso della Costituzione. Gli ostacoli di cui la Costituzione fa riferimento all’art.3, 2°comma, Cost. si aggravano in modo esasperato ponendo le premesse per la caduta dei diritti sociali (diritto al lavoro, diritto all’istruzione).

L’insufficienza degli interlocutori politici nella trasformazione dei partiti

La professoressa, a questo punto, si pone alcune domande: chi dovrebbero essere gli interlocutori più diretti e più vicini ai cittadini? Come dovrebbero agire i cittadini per ottenere dalle Istituzioni risposte conformi al dettato costituzionale? Secondo la Costituzione, gli interlocutori dei cittadini sono - o dovrebbero essere - i partiti politici “alla determinazione della politica nazionale” (art.49 Cost.). Tuttavia, tali organizzazioni, ribadisce la Carlassare, sembrano aver perso il loro ruolo centrale e di raccordo tra cittadini e istituzioni. I partiti di oggi sembrano andar incontro ad un lento declino della loro capacità di recepire le istanze sociali perdendo ogni funzione di rappresentanza. La perdita della rappresentanza produce un grave malfunzionamento dello Stato.

La Carlassare osserva che questa enorme lontananza dei partiti dai cittadini si può constatare anche dall’esito delle elezioni politiche del 2013. Infatti, in quelle elezioni, l’astensionismo aggiunto ai voti dati al Movimento dei 5 Stelle, movimento nato in forma di protesta, hanno superato il 50% dell’elettorato. Ciò significa che almeno metà del corpo elettorale non si fida più dell’area politica tradizionale e dei partiti. Da quando c’è la crisi dei partiti? Quali sono i motivi di questo alteramento?

La Carlassare, a tal proposito, rammenta e cita Gasbare Ambrosini, prestigioso costituzionalista e uno dei padri della Costituzione. Egli affermava che “dopo il 1919 in Italia a base dell’ordinamento politico non stavano più elettori singoli indifferenziati, ma gruppi omogenei di elettori che vengono a funzionare come organismi intermedi tra gli individui e lo Stato” (ossia erano i partiti politici). Gasbare Ambrosini collocava la vera trasformazione dei partiti al momento dell’introduzione del sistema proporzionale i quali si facevano portatori di interessi generali provenienti dalle classi sociali. Per decenni dunque i partiti avevano svolto più o meno bene la funzione di strumenti per la partecipazione dei cittadini all’interno della vita politica nazionale.

A partire dagli anni Novanta, però, i partiti politici che fino a quel momento avevano assicurato la base per la ricostruzione dello Stato dopo la Seconda guerra Mondiale, soccombono o si trasformano profondamente per una serie di ragioni:

• Superamento del sistema proporzionale (trasformato in maggioritario)
• Gli eventi internazionali del 1989 (caduta del muro di Berlino, dissoluzione del regime sovietico che mettono in crisi l’identità di alcuni partiti politici)
• Il pool di “Mani Pulite” che apre una serie di inchieste giudiziarie legate alla corruzione dei partiti politici.

Dissolti i grandi partiti di massa della c.d Prima Repubblica, prosegue la Carlassare, i nuovi partiti conducono una lotta intestina per il potere come unico motivo della loro azione. Il legame con gli elettori dei gruppi sottostanti ai partiti, denuncia la Carlassare, è oggi di tipo clientelare: “il sostegno è dato in cambio di favori che portano alla corruzione, favoritismi, espansione dei posti da occupare al fine di allargare la sfera dei beneficiati e dei sostenitori”. Oggi, accusa la Carlassare, i partiti sono divenuti una barriera fra il popolo e le istituzioni. Per ricondurli al rispetto della Costituzione non resta che un'unica via: la Corte Costituzionale.

La Corte costituzionale e il controllo sulla destinazione delle risorse

La Corte costituzionale è l’organo giudiziario di ultima istanza a cui è affidato il compito di verificare che le leggi dello Stato e delle Regioni siano conformi alle norme e ai principi contenuti nella Costituzione. Pertanto, ribadisce la Carlassare, la Corte costituzionale è competente a individuare percorsi processuali sicuri in modo da limitare con efficacia l’arbitrio delle scelte politiche sospette al dettato costituzionale sottoponendole a controllo. È a questo punto che si tocca il tema difficile e controverso della “discrezionalità del legislatore”: possono i governanti disporre di una discrezionalità assoluta e incontrastabile per ciò che concerne la destinazione delle risorse? La Carlassare sostiene che tale discrezionalità deve limitarsi di fronte alle priorità costituzionali.

La Corte costituzionale, infatti, ha il dovere di esercitare un controllo sulla destinazione delle risorse pubbliche. Già da tempo le sentenze della Corte costituzionale hanno precisato e sottolineato la direzione imposta dalla Costituzione. Tuttavia, denuncia la costituzionalista, queste sentenze rimangono spesso solo pronunce a livello teorico e non trovano nessuna concretezza nella vita reale. Occorrerebbe, pertanto, dare più peso e maggiore forza alle affermazioni teoriche della Corte costituzionale e passare quindi a una loro effettiva applicazione. La Carlassare riferisce, numeri alla mano, che dal 2008 al 2012 i fondi nazionali per le politiche sociali sono stati tagliati, nel complesso, del 75%. I dati dell’economia italiana sono allarmanti: nei primi mesi del 2013 oltre quattromila imprese hanno chiuso e una famiglia su sei è in condizione di povertà. Sono preoccupanti anche in prospettiva i tagli all’istruzione. La spesa pubblica, invece, per il settore militare è aumentata: l’Italia nel 2012 spendeva 26 miliardi di euro l’anno e risultava al decimo posto nella classifica internazionale. La costituzionalista, a questo punto, si interroga se si può, sempre e ossessivamente, invocare la scarsità delle risorse come l’unico ostacolo per la realizzazione degli obiettivi indicati dalla Costituzione.

Segue: distinguendo fra sentenze che costano

La questione della copertura finanziaria è un argomento complesso: non tutte le sentenze pronunciate dalla Corte costituzionale in materia di disponibilità finanziaria pongono i medesimi problemi giuridici. La Corte costituzionale smentisce che i diritti sociali siano nella piena disponibilità finanziaria del legislatore. Lo Stato, in ogni caso, è obbligato a erogare le prestazioni e i servizi essenziali.

Il legislatore, dunque, è vincolato nella scelta della destinazione dei fondi. Dovrebbe distinguere le destinazioni delle risorse in base alle priorità del dettato costituzionale fra:

• Destinazioni di fondi costituzionalmente doverose
• Destinazioni di fondi consentiti
• Destinazioni vietate

Tuttavia, osserva la Carlassare, quotidianamente le risorse pubbliche sono spesso assegnate per obiettivi estranei alle necessità costituzionali. Vengono stanziate per obiettivi meramente facoltativi. Un esempio classico è il regolare finanziamento alle scuole private o paritarie a danno delle scuole pubbliche. La logica costituzionale impone di finanziare prima le scuole statali e dopo, a voler tutto concedere, le scuole private. Il finanziamento della scuola pubblica è un obbligo per lo Stato, mentre il finanziamento della scuola privata è solo una facoltà (“Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole di educazione, senza oneri per lo Stato” art. 33, 3°comma, Cost.).

Per la costituzionalista, nella prassi, i fondi sono continuamente sottratti ai cittadini. Nel particolare, la scelta di sostenere economicamente la scuola privata, specialmente in questi tempi di crisi economica, è ancora più grave, inammissibile e irragionevole. In materia di diritti sociali, rammenta la Carlassare, la Corte costituzionale si è pronunciata: ha affermato che la “non discrezionalità del legislatore ha carattere assoluto e trova un limite nel rispetto di un nucleo indefettibile di garanzie per gli interessati” dichiarando l’illegittimità costituzionale delle norme impugnate.

La ragionevolezza

Qual è dunque il modo per spingere la Corte costituzionale a ritenere delle norme contrarie ai principi del dettato costituzionale? La via più logica per portare la Corte costituzionale a valutare la violazione dei principi costituzionali è il c.d. “principio di ragionevolezza”. Tale principio consente di mettere a confronto leggi diverse tra loro ed è utilizzato frequentemente in ambito giurisprudenziale. La prima sentenza che ha introdotto il termine “ragionevole” nella giurisprudenza costituzionale è la sentenza 15/1960 relativa all’art. 3 Cost. Il principio di eguaglianza è violato “quando la legge, senza un ragionevole motivo, faccia un...