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Il giuramento è l’atto con il quale il Capo dello Stato manifesta la volontà di accettare la carica e viene immesso

nell’esercizio delle sue funzioni. È ormai prassi consolidata che all’atto del giuramento il presidente rivolga alle

Camere riunite un messaggio orale.

Il presidente della Repubblica dura in carica 7 anni da giorno del giuramento: il termine presidenziale è stato

fissato più lungo rispetto alla durata delle Camere (5 anni), per garantire maggior indipendenza al presidente nei

confronti delle Assemblee, entrambe rinnovate nel corso del mandato presidenziale.

In astratto, il capo dello Stato è rieleggibile senza limiti, tuttavia si sono manifestate prevalenti opinioni contrarie

alla rielezione dei presidenti scaduti.

Cessazione della carica: può essere determinata da diverse cause:

− scadenza del mandato : è la situazione normale; il presidente della Camera procederà agli adempimenti di cui

all’art. 85 Cost.;

− dimissioni : atto personale del presidente che non va controfirmato, per essere valido, dai ministri;

− perdita dei requisiti per ricoprire la carica : ipotesi piuttosto astratta perdita dei diritti civili e politici a

seguito di condanna penale, per atti non riferiti all’esercizio delle funzioni presidenziali;

− morte : il presidente del Senato eserciterà le funzioni di Capo dello Stato e il presidente della Camera indirà

entro 15 giorni dall’evento luttuoso l’elezione del nuovo presidente della Repubblica;

− impedimento permanente all’esercizio delle funzioni : questa ipotesi solleva problemi e procedure complesse

rispetto alla morte.

Alla cessazione della carica il presidente della Repubblica diviene automaticamente senatore di diritto e a vita (art.

59 Cost.), senza bisogno di accettazione, anche se rinunciabile per espressa disposizione costituzionale. Se il

presidente ha perduto la cittadinanza o i diritti civili e politici non può diventare senatore.

Sostituzione temporanea del presidente: se il presidente della Repubblica non può adempiere le sue funzioni è

sostituito dal presidente del Senato tenuto conto che al presidente della Camera è attribuita la presidenza del

Parlamento in seduta comune, e la disposizione in materia di supplenza riequilibra così il rapporto tra le due

Assemblee ispirato appunto al bicameralismo perfetto.

L’istituto di supplenza del presidente del Senato è lasciato dalla Costituzione a regole di correttezza: è

presupposto un impedimento temporaneo o permanente del presidente della Repubblica.

Per l’impedimento permanente devono sussistere ragioni di salute, e il presidente del Senato eserciterà le funzioni

del Capo dello Stato fino all’entrata in carica del nuovo presidente della Repubblica.

Se l’inadempimento è temporaneo, dovrà risultare da una situazione obiettiva (ad esempio viaggi all’estero) e non da

decisione personale del capo dello Stato, la cui valutazione è peraltro rilevante e può risultare determinante. È

escluso l’istituto della delega delle funzioni.

Accertato l’impedimento, il presidente del Senato acquista immediatamente l’esercizio delle funzioni presidenziali,

con tutte le prerogative della carica, senza necessità di alcuna particolare procedura e senza l’obbligo di prestare

giuramento.

In astratto, il supplente può esercitare tutte le funzioni del presidente impedito; tuttavia si è ritenuto che la

correttezza costituzionale gli impedisca di adottare decisioni di particolare rilievo politico, quale lo scioglimento

delle Camere, o non particolarmente urgenti, come la nomina di senatori a vita.

S II : L

EZIONE E FUNZIONI

Le funzioni del Capo dello Stato nell’ordinamento internazionale: nello svolgimento dell’attività internazionale del

nostro Stato, il presidente della Repubblica:

rappresenta lo Stato nei rapporti internazionali avendo una capacità rappresentativa generale;

− accredita e riceve i rappresentanti diplomatici secondo l’art. 87 Cost.;

− ratifica i trattati previa, quando occorra, autorizzazione delle Camere. Tale autorizzazione è richiesta per i

− trattati di natura politica, per i regolamenti giudiziari, per le variazioni del territorio, per gli oneri alle finanze

o modificazioni delle leggi;

− dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Nella prassi soltanto con legge potrebbero essere

conferiti al Governo i poteri necessari e solo successivamente il presidente della Repubblica potrebbe

procedere alla formale dichiarazione di guerra (che tuttavia nel nostro ordinamento può essere solo difensiva

art. 11 Cost.).

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Le funzioni del Capo dello Stato nell’ordinamento interno:

− Atti di indirizzo governativo : gli atti che rendono concreta la politica del Governo vengono imputati al

Presidente della Repubblica per ragioni formali, ma non indicano una competenza sostanziale dell’organo alla

loro adozione, e vengono definiti atti di indirizzo governativo.

La legge 12 gennaio 1991, n.13, ha indicato 30 gruppi di atti che vanno, appunto, adottati con decreto

presidenziale con elencazione esplicitamente dichiarata tassativa e tale da non poter essere “modificata,

integrata, sostituita o abrogata se non in modo espresso”.

Al presidente, in campo militare in qualità di comandante delle Forze Armate sono attribuiti anche poteri di

nomina degli ufficiali delle Forze Armate, del Capo di Stato maggiore della difesa, del segretario generale

della difesa, del capo della Polizia, del comandante generale dell’Arma dei carabinieri, il comandante generale

della Guardia di Finanza, ecc… (vedi pag. 322)

Infine vanno adottati con decreto del Presidente della Repubblica tutti gli atti per i quali è intervenuta la

deliberazione del Consiglio dei ministri.

− Gli atti esecutivi di prescrizioni costituzionali : altri atti devono essere compiuti dal presidente della

Repubblica per lo stesso funzionamento dell’ordinamento costituzionale. Si tratta di atti dovuti anche se

spesso la loro concreta adozione è preceduta da una proposta ministeriale. Sono atti assolutamente necessari

per la continuità legale e il regolare funzionamento del sistema, sicchè la loro omissione o anche un semplice

ritardo sarebbero una forma di gravissima violazione costituzionale da parte del Capo dello Stato.

Tali atti sono: la promulgazione delle leggi alla quale il presidente deve procedere entro 1 mese, salvo che non

intenda rinviare la legge alle Camere per una nuova deliberazione; l’indizione del referendum popolare,

costituzionale o abrogativo; l’indizione delle elezioni delle nuove Camere e la fissazione della loro prima

riunione.

− La presidenza di organi collegiali : spetta al presidente della Repubblica la presidenza di organi collegiali di

rilevanza costituzionali, il Consiglio supremo di difesa e il Consiglio superiore della Magistratura (secondo la

Costituzione, unico contatto che gli spetta con il potere giudiziario ordinario).

La presidenza del Consiglio supremo della difesa spetta al Capo dello Stato come logica conseguenza della

posizione attribuitagli dalla Costituzione di comandante delle Forze armate.

Il Consiglio supremo della difesa è composto da 8 membri permanenti: il presidente della Repubblica, il

presidente del Consiglio dei ministri, 5 ministri (esteri, interno, tesoro, difesa, industria) e il capo dello stato

maggiore della difesa. Alle sedute possono essere invitati altri ministri, autorità militari o esperti.

Spetta al Consiglio esaminare i problemi generali, politici e tecnici, attinenti alla difesa nazionale e

determinare i criteri e fissare le direttive per l’organizzazione e il coordinamento delle attività che comunque

lo riguardano.

Con gli atti del Consiglio supremo della difesa si concreta l’indirizzo politico in materia di difesa, con efficacia

vincolante anche nei confronti del Governo quando il Capo dello Stato agisce come presidente del Consiglio

superiore della difesa è coperto dalla responsabilità ministeriale.

La presidenza del Consiglio superiore della Magistratura ha soprattutto carattere simbolico.

− Gli atti di prerogativa : si tratta di concessioni di onorificenze di ordini cavallereschi (non può crearne nuovi ma

concedere onorificenze a quelli esistenti), alla grazia e alla commutazione delle pene (art. 87 della Cost.),

mentre la potestà di concedere amnistia e indulto rimane alle Camere.

− Gli atti di indirizzo presidenziale : complesso di atti che sono attribuiti al presidente in vista della sua posizione

imparziale di supremo garante della costituzionalità del sistema soprattutto in momenti di crisi politica o

istituzionale, e con i quali in Capo dello Stato non dichiara decisioni altrui, ma decisioni proprie sono

attribuiti non solo formalmente, ma anche sostanzialmente, al capo dello Stato. In forza di tali poteri, il nostro

presidente non è solo l’organo neutro di intermediazione, bensì l’organo attivo abilitato ad intervenire con atti

rilevanti, nell’interesse del rispetto della Costituzione e di quell’unità nazionale che spetta al presidente

rappresentare.

In particolare:

• La nomina del presidente del Consiglio dei ministri : con questa nomina si conclude la fase preparatoria nel

procedimento formativo del Governo e si fa luogo alla fase costitutiva che consta della nomina del

presidente del Consiglio e, su sua proposta, dei ministri.

I margini di scelta del capo dello Stato possono in realtà risultare molto ridotti, poiché non può non tenere

conto degli orientamenti delle forze capaci di dar vita a una maggioranza parlamentare.

• L’accettazione delle dimissioni del Governo : spetta al presidente accettare le dimissioni presentate dal

Governo. Quando il Governo non ha ottenuto fiducia delle Camere o è stato colpito da sfiducia l’atto è

dovuto, così come ne caso di morte, impedimento permanente o decadimento della carica di Presidente del

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Consiglio. Quando invece il Governo presenta le sue dimissioni per valutazioni politiche il Capo dello Stato

può giocare un ruolo importante e la sua decisione di accettare o di respingere le dimissioni del Governo,

rientra un una valutazione autonoma e fondata sugli interessi generali del Paese.

• L’autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge di iniziativa governativa : l’atto di autorizzazione

della presentazione alle Camere di disegni di legge di iniziativa del Governo ha per lo più valore formale.

• La convocazione straordinaria delle Camere : tale potere, previsto dall’art. 62 Cost., spetta al Capo dello

Stato ma non è mai stato esercitato fino ad oggi.

• L’invio di messaggi alle Camere : i messaggi del Capo dello Stato alle Camere hanno un senso solo se si

considerano come atti di indirizzo presidenziale (indipendenti dai ministri), come la possibilità data al

presidente, in momenti gravi del Paese, di prendere l’iniziativa di inviare alle Camere messaggi per

richiamare la loro attenzione su questioni che meritino di essere esaminate e discusse.

• Potere di esternazione : il presidente della Repubblica deve avere la possibilità di esprimere le proprie

valutazioni, rispettando l’ordine costituzionale a lui rimesso, rivolgendole alle Camere, al Governo, ai singoli

ministri o anche ad altre istituzioni pubbliche attraverso note verbali o documenti scritti.

Sarebbe una violazione costituzionale per il presidente fare dichiarazione su questioni che rientrano nella

competenza del Governo e del Parlamento e che sono dipendenti dall’indirizzo politico della maggioranza.

• Il rinvio delle leggi alle Camere per una seconda deliberazione : il presidente può rinviare alle Camere per

una seconda deliberazione le leggi che gli sono state trasmesse per la promulgazione; il rinvio deve essere

operato con un messaggio nel quale il Capo dello stato chiarisce i motivi della sua decisione.

Il Capo dello Stato deve infatti avere il potere di richiamare le Camere a una più attenta valutazione delle

leggi approvate, quando tali leggi appaiano in contrasto con prescrizioni costituzionali o con quegli interessi

generali della comunità nazionale di cui il Capo dello Stato è tutore.

• Lo scioglimento delle Camere : è il potere più rilevante attribuito al Capo dello Stato. È un contrappeso al

potere delle Assemblee di condizionare, con il voto di fiducia, l’esistenza del Governo nominato dal

presidente della Repubblica. In Italia dopo il 1948 si sono avuti 10 scioglimenti anticipati, determinati da

motivazioni tecniche (1953, ‘58, ‘63, ‘68), situazioni di instabilità politica del Parlamento (1972, ’76, ’79,

’83, ’87), contrasti istituzionali (1992), bufere giudiziarie e mutamento delle leggi elettorali (1994),

rotture politiche (1996).

Il potere di scioglimento risponde, anzitutto, alla necessità di garantire il funzionamento delle istituzioni in

caso di incapacità delle Camere di dare un Governo almeno relativamente stabile al Paese. Lo scioglimento è

stato definito successivo quando viene disposto a seguito della sfiducia votata nei confronti del Governo;

anticipato quando viene disposto senza una formale votazione di sfiducia, ma in una situazione di contrasti

politici che dimostri l’impossibilità di avere un governo stabile ed efficiente.

Altre ipotesi di scioglimento si hanno nel caso di radicale contrasto tra le due Camere (con conseguente

blocco della legislatura), o in caso di conflitto fra parlamento e corpo elettorale.

L’art 88 Cost., che non parla sui casi nei quali può farsi ricorso allo scioglimento anticipato, contiene due

indicazioni procedurali. Infatti il Capo dello Stato: a) prima di disporre lo scioglimento deve consultare i

presidenti delle due Camere e b) non può procedere a scioglimento negli ultimi 6 mesi del suo mandato

(“semestre bianco”).

• La nomina di 5 giudici costituzionali : spetta al presidente nominare 1/3 dei giudici della Corte

Costituzionale (cioè 5), dopo l’elezione degli altri 10 giudici, per consentire al presidente della Repubblica

di integrare la composizione della Corte con quelle delle competenze che fossero state eventualmente

trascurate dal Parlamento o dalle supreme magistrature.

Il presidente deve anche provvedere alla sostituzione del giudice scaduto o cessato dalla carica entro 1

mese.

• La nomina di 5 senatori a vita : la scelta rimessa al presidente garantisce una valutazione obiettiva e non

condizionata da considerazioni politiche particolari e, come tale, rientra nelle esigenze politiche del

sistema.

• La nomina di 8 componenti del CNEL e del Segretario Generale della presidenza della Repubblica : dei 12

membri scelti fra qualificati esponenti della cultura economica, sociale, e giuridica, 8 sono nominati dal

presidente della Repubblica, senza bisogno della proposta del presidente del Consiglio dei ministri. Per la

nomina del Segretario Generale della presidenza della Repubblica è invece obbligatorio il parere del

consiglio dei ministri, ma non vincolante, mentre è esclusa la proposta governativa.

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S III : L

EZIONE A RESPONSABILITÀ

La tutela del Capo dello Stato è disciplinata dal Codice Penale, che protegge il presidente della Repubblica contro

particolari reati quali l’attentato contro la sua vita, la sua incolumità e la sua libertà personale (art. 276); l’offesa

alla sua libertà (art. 277); l’offesa al suo onore e prestigio (art. 278). Secondo l’art. 279 il presidente non ha

responsabilità e non può essere biasimato per gli atti del Governo da lui emanati, per lo stesso criterio si ritiene

che sia responsabile per gli atti di indirizzo presidenziale.

Responsabilità politica: secondo l’art. 89 Cost., nessun atto di indirizzo governativo è valido se non è controfirmato

dai ministri proponenti, che se ne assumono la responsabilità. Per quanto riguarda gli atti di indirizzo presidenziale,

il Governo non si assume invece nessuna responsabilità politica.

Responsabilità penale: secondo l’art. 90 della Cost., il presidente non è responsabile degli atti compiuti

nell’esercizio delle sue funzioni, con l’eccezione nel caso di alto tradimento o di attentato alla Costituzione. A

mettere il presidente in stato di accusa è il Parlamento in seduta comune, a giudicarlo la Corte Costituzionale in

composizione integrata. C 4

APITOLO

I G

L OVERNO

S I

: L

EZIONE A STRUTTURA

Secondo l’art. 92 Cost. il Governo della Repubblica è composto dal presidente del Consiglio, i ministri (in numero

indeterminato ma regolato dall’art. 95 Cost.), che costituiscono insieme, il Consiglio dei ministri.

Il Governo è un organo che agisce in forza di una propria autonoma posizione costituzionale, con proprie

competenze, raccordate, nel loro esercizio, con la volontà popolare espressa dalle Camere e riassunta nella

concessione della fiducia e nello svolgersi del rapporto fiduciario.

Al Governo spetta tutto il potere esecutivo, escludendone l’attività esecutiva per via giurisdizionale.

È disciplinata dalla Costituzione la creazione, nell’ambito del Governo, di un organo collegiale ristretto con

competenze politiche generali detto Consiglio del Gabinetto.

Procedimento formativo del presidente del Governo: il presidente della Repubblica a) nomina il presidente del

Consiglio, b) nomina, su proposta del presidente del Consiglio, i ministri.

Secondo la pratica attuale, il presidente della Repubblica, quando riceve le dimissioni del Governo uscente, si

riserva di accettarle. Quindi, conferisce verbalmente l’incarico di formare il Governo e solo dopo l’accettazione

dell’incarica provvede, con 3 distinti ma contestuali, a:

accettare le dimissioni del precedente Gabinetto: i decreti di accettazione delle dimissioni sono controfirmati

− dal presidente del Consiglio entrante;

nominare il nuovo presidente del Consiglio;

− nominare, su proposta del presidente del Consiglio, i ministri del nuovo Gabinetto.

Fase preparatoria alla nomina del presidente del Consiglio: l’atto di nomina del presidente del Consiglio è preceduto

da una fase preparatoria che si compone di 3 momenti:

Consultazioni: il capo dello Stato, secondo una consuetudine tradizionale, acquisisce le necessarie notizie

− ufficiali per la situazione più conveniente della crisi, rivolgendosi ad alcune personalità secondo le sue

presenze. Solitamente si tratta di personalità che per la posizione ricoperta in passato possano dare al

presidente una visione che prescinda dalle considerazioni di parte (ex presidenti della Repubblica, della

Camera, del Consiglio,…) o personalità che esprimano, le posizioni delle diverse forze politiche rappresentate in

Parlamento.

Missioni esplorative, affidate a personalità che possano fornire ulteriori indicazioni, ma che non si propongono

− di costituire il Governo, o pre-incarichi, affidati al pre-incaricato di formare il Governo, per ulteriori

chiarimenti. Il Capo dello Stato può far ricorso alle missioni esplorative o ai pre-incarichi qualora ritenga che

esistano margini di dubbio o zone di incertezza.

Conferimento dell’incarico: l’incarico in oggi è conferito verbalmente e di tale conferimento viene data notizia

− nel decreto di nomina del presidente del Consiglio. L’incaricato, che accetta con riserva, compie a sua volta,

secondo la prassi affermatisi, ulteriori consultazioni, valutando per proprio conto la situazione politica, e

qualora si convinca della possibilità di ottenere un risultato positivo, si reca dal presidente della Repubblica

per sciogliere la riserva e accettare di formare il Governo.

L’attività del capo dello Stato si esaurisce nella scelta del capo dello Stato: conclusa tale attività egli non può

ingerirsi nelle valutazioni politiche e nelle conseguenti determinazioni operative che spettano, ormai,

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all’incaricato e ad esso soltanto. Di conseguenza il capo dello Stato potrà revocare l’incaricato, ma solo per

motivi che non attengano alle scelte politiche compiute dall’incaricato.

La nomina del presidente del Consiglio dei ministri: se la persona prescelta accetta l’incarico, il presidente della

Repubblica la nomina, con proprio decreto, presidente del Consiglio dei ministri.

Tale decreto deve essere controfirmato dallo stesso presidente del Consiglio entrante, che attesa che la scelta

del capo dello Stato è conforme a Costituzione, cioè tende effettivamente alla formazione di un Governo nel

rispetto delle regola del sistema.

Né la Costituzione né le leggi prevedono particolari requisiti per la carica di presidente del Consiglio: come per

tutte le cariche pubbliche è sufficiente l maggiore età e il godimento dei diritti civili e politici.

La nomina dei ministri: come detto, da un punto di vista formale, il presidente incaricato conserva la libertà, che la

Costituzione gli riconosce, di scegliere i ministri che più rispondono al suo disegno politico. Sul presidente

incaricato, però, sono esercitate pressioni dai partiti e dai loro gruppi parlamentari, tanto che, in pratica, sono più

gli organi dei partiti che non l’incaricato a formare la lista dei ministri, particolarmente quando il Governo è in

coalizione.

Completata la lista dei ministri il presidente del Consiglio la propone al presidente della Repubblica (il quale non ha

il potere di cambiarla ma solo di consigliare l’incaricato della scelta), che procede alla firma dei decreti di nomina.

Nella lista dei ministri spesso compaiono:

Vice presidenti del Consiglio: l’attribuzione di tale funzione a un ministro, che resta possibile ma non

− necessaria, spetta al Consiglio dei ministri, su proposta del presidente del Consiglio;

Ministri senza portafoglio: secondo la l. 400/1988 il presidente della Repubblica, all’atto della costituzione del

− Governo, può su proposta del presidente del Consiglio, nominare, presso la presidenza del consiglio, ministri

senza portafoglio, i quali svolgono le funzioni loro delegate dal presidente del Consiglio, sentito il Consiglio dei

ministri, con provvedimento da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale. Sono sorte numerose critiche perché la l.

400/1988 sembra aggirare la Costituzione, per la quale il numero dei ministri è determinato per legge.

Il giuramento dei membri del governo: prima di poter assumere le proprie funzioni, presidente del Consiglio e

ministri devono prestare giuramento, che avviene in due tempi: prima giura da solo il presidente del Consiglio, e poi,

a turno, tutti i ministri, alla presenza del presidente del Consiglio che funge da testimone del giuramento dei suoi

colleghi di Gabinetto. La l. 400/1988 fissa il contenuto di tale giuramento: “Giuro di essere fedele alla Repubblica,

di osservare lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nell’interesse esclusivo della

nazione”.

L’interpretazione formalmente più corretta della Costituzione richiederebbe dapprima la nomina e il giuramento

del presidente del Consiglio e quindi la nomina e il giuramento dei ministri.

Altri organi del Governo, secondo la l. 400/ 1988, possono essere considerati:

Sottosegretari di Stato:

 ovvero segretari parlamentari che collaborano con un ministro del Governo. Per la

nomina, è previsto il decreto del presidente della Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio, sentito

il Consiglio dei ministri. Ma la proposta del presidente del Consiglio va fatta “di concerto con il ministro che il

sottosegretario è chiamato a coadiuvare. L’ufficio dei sottosegretari, che prestano giuramento nelle mani del

presidente con la stessa formula stabilita per i ministri, va disciplinato con legge. I sottosegretari seguono

inoltre la sorte del Governo che ne ha deciso la nomina e il limite massimo del loro numero è scomparso.

Commissari straordinari del Governo:

 ferma restando le attribuzioni dei ministeri fissate per legge, possono

essere nominati Commissari straordinari del governo, al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in

relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri o per particolari e

temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali. La nomina dei Commissari

straordinari è disposta con decreto del presidente della Repubblica su proposta del presidente del Consiglio,

previa deliberazione del Consiglio dei ministri.

Comitati interministeriali:

 ovvero organi collegiali ristretti con compiti settorialmente limitati e rientranti

nella sfera di più ministeri, con finalità di coordinamento di attività che interessano più dicasteri (dicastero =

ministero). Dei comitati interministeriali possono farne parte solo ministri, o ministri e sottosegretari. I

Comitati non hanno comunque responsabilità nei confronti delle Camere, mentre restano responsabile il

Governo e i ministri individualmente. I Comitati dovranno inoltre attenersi all’indirizzo politico- amministrativo

deliberato dal Consiglio dei ministri e dinanzi a questo saranno responsabili per gli atti eventualmente difformi

da tale indirizzo. Newaxe 26

SEZIONE : LE FUNZIONI:

1. FUNZIONE POLITICA O DI GOVERNO:

Posto al vertice dell’esecutivo, il Governo esercita innanzitutto funzioni di indirizzo politico: la politica generale del

Governo è il momento della scelta, fra i vari indirizzi possibili, dell’indirizzo politico cui intende conformarsi

l’attività dell’esecutivo e della pubblica amministrazione e si distingue dalla politica nazionale, momento di analisi

delle possibili scelte in ordine alle esigenze nazionali. Alcuni punti essenziali riguardo alla funzione di governo:

a) l’attività di governo è attività politica, ovvero libera nel fine;

b) l’attività di governo è condizionata al rispetto della Costituzione e delle leggi. Si pone però come attività

legislativa anche sul piano legislativo e come tale può tendere al mutamento della situazione legislativa

esistente, mediante proposta di disegni di legge;

c) l’attività del Governo è attività di scelta e di comando, dove si esprime l’autorità dello Stato;

d) l’attività di governo spetta istituzionalmente all’organo Governo, ma trova la sua verifica, in relazione alla

volontà popolare, nel raccordo con le Camere che si esprime con la concessione e con la revoca della fiducia.

Spetta inoltre alle Camere, approvando o respingendo le proposte di legge del Governo,consentire davvero

all’attuazione dell’indirizzo politico adottato e perseguito

Indirizzo politico: non può aversi indirizzo politico senza azione di governo ma anche viceversa.

L’indirizzo politico si concreta nella predeterminazione della linea politica lungo la quale si svolgerà l’attività del

Governo e nella mozione motivata della Camera con la quale le Camere concedono la fiducia al Governo sulla base del

programma (cioè dell’indirizzo) esposto dal presidente del Consiglio. Si ritiene che il Governo potrà discostarsi

dall’indirizzo politico illustrato alle Camere e posto a base della fiducia, tuttavia portando la responsabilità politica

del cambiamento dell’indirizzo politico originario le Camere potranno far valere tale responsabilità revocando la

fiducia.

L’indirizzo amministrativo: l’indirizzo amministrativo si manifesta soprattutto nella cosiddetta attività di “alta

amministrazione”. Secondo l’art. 95 Cost. anche l’attività amministrativa, per la parte che non è pura esecuzione, va

rimessa alle scelte generali del Governo l’alta amministrazione è il punto di raccordo tra l’indirizzo politico del

Governo e l’attività amministr.

2. FUNZIONI NORMATIVE: a) la delegazione legislativa

b) i decreti legge vedi pagg. 14 - 15

c) i regolamenti

3. FUNZIONI SPECIFICHE DEI SINGOLI ORGANI DI GOVERNO:

In base alle disposizioni della l. 23 agosto 198, n.400, e della Costituzione:

Il Consiglio dei ministri è competente a decidere la politica generale del Governo, tanto interna quanto

a) internazionale e spettano alla sua competenza tutte le decisioni che la Costituzione attribuisce al Governo.

Spetta inoltre al Consiglio dei ministri deliberare l’indirizzo generale dell’azione amministrativa, dirimere i

conflitti di attribuzione tra i ministri, decidere sulle decisioni del Governo nei confronti delle Regioni,

deliberare sugli atti concernenti i rapporti con la Chiesa cattolica e con le altre confessioni religiose, nonché

decidere sugli atti da emanare con decreto del presidente della Repubblica previo parere del Consiglio di

Stato, qualora il ministro competente non intenda conformarsi a tale parere, e sulla richiesta di registrazione

con riserva alla Corte dei conti.

Il presidente del Consiglio dei ministri è l’organo individuale di maggior rilevanza nell’ambito del Governo e

b) rappresenta il Governo. Propone al capo dello Stato la lista dei ministri e dei sottosegretari da nominare;

dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile; mantiene l’unità di indirizzo politico e

amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri. Spettano a lui importanti funzioni di impulso

e di direzione nei confronti dei ministri (circolari, direttive, e simili, oppure richiami, richieste di spiegazioni o

di chiarimenti e simili). Ove lo ritenga opportuno e necessario, può proporre al capo dello Stato la revoca di uno

o più ministri.

I vice presidenti del Consiglio suppliscono il presidente in caso di assenza o impedimento temporaneo. In

c) mancanza del vice presidente tale supplenza spetta al ministro più anziano d’età.

I ministri, in quanto organi individuali del Governo, contribuiscono a decidere la politica generale del Governo e

d) hanno compiti amministrativi, tanto da costituire il necessario raccordo tra attività di Governo e attività

I ministri senza portafoglio

amministrativa. hanno competenza politica ma non amministrativa ( non sono cioè

preposti a un ministero).

I comitati interministeriali hanno competenze prevalentemente preparatorie nell’ambito dei settori materiali

e) loro assegnati, contribuendo a coordinare l’attività e le decisioni dei diversi ministeri in settori di competenza

mista o comunque collegata. Newaxe 27

I commissari straordinari del Governo hanno la funzione di realizzare specifici obiettivi in relazione a

f) programmi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri ed anche la funzione temporanea di

coordinamento operativo fra amministrazioni statali.

I sottosegretari di Stato hanno il compito istituzionale di coadiuvare il ministro preposto al ministero cui sono

g) assegnati. Trattandosi di delegazione in senso proprio, l’attività compiuta dal sottosegretario è imputata al

ministero, così come se fosse stata compiuta dal ministro.

SEZIONE : LA RESPONSABILITA’ GOVERNATIVA. LE CRISI DI GOVERNO:

Dopo la nomina da parte del capo dello Stato, il Governo deve ancora affrontare la verifica parlamentare, deve cioè

ottenere il consenso delle due Camere mediante concessione di fiducia.

Questo corrisponde al principio dei regimi parlamentari secondo il quale il Governo è politicamente responsabile nei

confronti delle assemblee rappresentative. Oltre che in sede politica, i ministri possono essere responsabili in sede

penale (reati ministeriali), in sede civile (per atti in violazione di diritti), in sede contabile per danni cagionati con

dolo o colpa grave nelle loro funzioni.

Rapporto fiduciario: secondo l’art. 94 Cost. “il Governo deve avere la fiducia delle due Camere”.

senza la fiducia il Governo non può sopravvivere e il rapporto fiduciario deve permanere.

In Italia: nel nostro ordinamento, secondo Costituzione, il Governo deve presentarsi alle Camere entro dieci giorni

dalla nomina per ottenere la fiducia, esponendo, mediante una dichiarazione del presidente del Consiglio, la propria

linea programmatica, sulla quale si apre un dibattito che si conclude con un voto sulla mozione di fiducia.

L’instaurazione della fiducia deve obbligatoriamente avvenire mediante una votazione delle Camere su una apposita

mozione motivata e votata per appello nominale.

Il discorso programmatico del Governo è letto solo in una Camera mentre all’altra è consegnato

 il testo scritto che viene pubblicato subito negli Atti.

Il dibattito sulle dichiarazioni del Governo avviene, alternativamente, prima alla Camera e poi al

 Senato.

Il Governo, dopo aver prestato il giuramento e prima di aver ottenuto la fiducia, può esercitare

 tutte le funzioni che gli competono ma si ritiene che per correttezza, debba astenersi dal

compiere atti o dall’adottare iniziative in attuazione di un indirizzo politico che deve essere

ancora confortato dalla fiducia parlamentare.

La permanenza della fiducia si presume, e la sua messa in causa può ottenersi mediante voto di una Camera su una

mozione di sfiducia o sulla questione di fiducia posta dallo stesso Governo:

La mozione di sfiducia:

 secondo l’art. 94 Cost., “il voto contrario di una o di entrambe le

Camere su una proposta del Governo non importa l’obbligo di dimissioni”. La revoca della

fiducia va operata mediante strumenti formali e con le procedure apposite, richieste dall’art. 94.

La mozione di sfiducia deve essere motivata, deve essere sottoscritta da almeno un decimo dei

componenti della camera dinanzi alla quale viene presentata, deve essere votata per appello

nominale. Qualora la mozione sia approvata, il Governo deve dimettersi senza indugio e si apre

(crisi parlamentare).

così la crisi di Governo Nella pratica tutte le crisi, fino ad ora, sono state

crisi

determinate da avvenimenti accaduti fuori del Parlamento, caratterizzandosi così come

extraparlamentari.

Sfiducia individuale: la dottrina ammette la possibilità astratta di un voto di sfiducia individuale,

che tuttavia in concreto porrebbe in posizione critica l’intero Governo per il principio dell’unità

e della solidarietà ministeriale.

La questione di fiducia:

 la permanenza del rapporto fiduciario tra Governo e Camere può essere

verificata anche per iniziativa del Governo mediante la posizione della questione di fiducia su

un testo che una Camera si appresti a votare l’adozione o la reiezione del testo contro o a

favore del quale il Governo ha posto la questione, comporta la revoca delle fiducia e le

dimissioni obbligatorie del Gabinetto.

La posizione della questione di fiducia deve essere preceduta da una deliberazione del Consiglio

dei ministri e la votazione sulla questione di fiducia deve avvenire per appello nominale.

Il “rimpasto” del Governo: talvolta sono necessarie modifiche nella struttura del Governo, successive alla sua

formazione, a causa di situazioni politiche non rilevanti (dimissioni di un ministro per motivi personali; morte di un

ministro e simili), o a causa di contrasti di carattere politico (dimissioni di uno o più ministri per dissensi sulla linea

politica del Governo).

Sembra comunque necessario, salvo casi marginali, che il Governo rimaneggiato si presenti alle Camere per

constatare la permanenza del rapporto fiduciario.

Newaxe 28

Il Governo dimissionario: quando un Governo presenta le dimissioni il presidente della Repubblica a)si riserva di

accettarle; b) invita il Governo a restare in carica per il disbrigo degli affari correnti. Non sembra accoglibile né la

teoria di un organo straordinario che sostituirebbe il Governo nella normalità delle sue funzioni, né quella del

governo che diventerebbe organo amministrativo e non più politico.

La responsabilità penale dei ministri: i ministri hanno piena responsabilità in sede penale e non godono di alcuna

immunità. Per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni (cioè per i cosiddetti reati ministeriali), secondo la

l. cost. 16 gennaio 1989, i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, alla giurisdizione ordinaria, previa

autorizzazione della Camera della quale facciano parte o, se non parlamentari, del Senato della Repubblica. I reati

ministeriali sono quelli compiuti a causa o in occasione delle attività ministeriali o in connessione con esse.

Il giudizio su detti reati è demandato al Tribunale del capoluogo del distretto di Corte d’appello competente per

territorio. Un collegio composto di tre membri effettivi e di tre membri supplenti provvede all’istruttoria

preliminare, potendo disporre l’archiviazione del procedimento o la trasmissione degli atti alla presidenza della

Camera competente per l’autorizzazione a procedere.

C 6

APITOLO

G O A

LI RGANI USILIARI

Sotto il titolo dedicato al Governo, la Costituzione (artt.99 e 100) tratta degli organi ausiliari, cioè del Consiglio

nazionale dell’economia e del lavoro, del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti.

Secondo la definizione più corrente, gli organi ausiliari sono quegli organi che svolgono un’azione funzionalmente

correlata a quella di organi primari e quindi un’azione consultiva o di controllo.

Tali organi non si ritengono costituzionali, ovvero talmente coessenziali al sistema da alterare, ove mancanti, lo

stesso ordinamento, ma costituzionalmente rilevanti e garantiti e quindi una loro abolizione non potrebbe operarsi

che mediante legge di revisione costituzionale.

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL): doveva costituire un momento per comporre

preventivamente, rispetto al procedimento di emanazione delle leggi, gli interessi delle categorie produttive ed

economiche, ma viene spesso considerato un “ramo secco”. Ai sensi dell’art.99 e della legge, il CNEL è composto di

esperti (in numero di 11) e rappresentanti (in numero 99) delle categorie produttive ed economiche, integrati dal

presidente: tutti i componenti durano in carica 5 anni e possono essere riconfermati.

Le funzioni del CNEL sono di due ordini (art.99): a) è organo di consulenza delle Camere e del Governo, e può agire

per propria iniziativa o su proposta del Governo, b) è organo dotato di iniziativa legislativa: può proporre progetti

di legge nelle materie dell’economia e del lavoro.

Il Consiglio di Stato: anch’esso ha due importanti funzioni, secondo l’art.100: a) funzioni consultive in materia

giuridico-amministrativa (il parere del C.di S. richiesto dai ministri può essere facoltativo o obbligatorio, ma non è

mai vincolante), o attraverso formulazione di progetti di legge e di regolamenti affidati dal Governo, b) funzioni

giurisdizionali su atti o provvedimenti amministrativi emessi in violazione di interessi legittimi ed, eccezionalmente,

di diritti soggettivi.

Il C.di S. si divide in sei sezioni, le prime tre consultive, mentre le altre tre costituiscono il C.di S. in sede

giurisdizionale. Ogni sezione si compone di due presidenti e almeno dodici consiglieri.

La Corte dei Conti: ha anche funzioni consultive ma, soprattutto, di controllo: il suo controllo

sull’amministrazione dello stato non è solo contabile ma di legittimità (e non di merito), nei limiti stabiliti dalla

legge, e ad essa sono attribuite funzioni giurisdizionali in materia di contabilità pubblica. Gli atti sottoposti a

controllo preventivo divengono efficaci se la Corte non ne dichiara l’illegittimità nel termine di trenta giorni.

C 7

APITOLO

L M

A AGISTRATURA

S I: P . ’ ’

EZIONE RINCIPI GENERALI L INDIPENDENZA DEI GIUDICI E DELL ORDINE GIUDIZIARIO

La magistratura è un insieme di organi che esercitano la funzione giurisdizionale (potere giudiziario) in modo

autonomo e indipendente dagli altri poteri delle Stato (potere legislativo ed esecutivo) per adempiere il mandato

che esercita in nome del popolo

In passato si è sempre cercato di riconoscere alla magistratura la garanzia della corretta applicazione del diritto

oggettivo alle situazioni concrete. Newaxe 29

Funzione giurisdizionale : consiste nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto oggettivo (cioè delle regole

generali) al caso concreto, da parte di un organo terzo rispetto al conflitto e di solito in seguito a impulso di parte

applicazione del potere giurisdizionale.

La funzione giurisdizionale è la funzione esercitata di regola dai magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme

sull’ordinamento giudiziario, ai sensi dell’art.102 Cost.

La funzione giurisdizionale, propria del giudice, è una delle funzioni fondamentali dello Stato (le altre sono la

funzione legislativa, svolta dal Parlamento, e quella amministrativa, svolta dalla Pubblica amministrazione). Con il

termine funzione giurisdizionale ci si riferisce a tutte le attività dei giudici.

L’insieme dei giudici togati (cioè i magistrati di carriera) costituiscono la magistratura e il loro potere si chiama

potere giudiziario .

Indipendenza dei giudici : l’indipendenza dei giudici è un principio disciplinato ampiamente dalla Costituzione: “i

giudici sono soggetti soltanto alla legge” art.101, 2°comma; “la magistratura costituisce un ordine autonomo e

indipendente da ogni altro potere” art.104, 1°comma; “spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le

norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti

disciplinari nei riguardi dei magistrati” art.105.

Appare evidente l’intendimento del costituente di tutelare sia l’indipendenza funzionale sia quella organizzativa

(intesa come autogoverno) dell’ordine giudiziario.

− L’indipendenza funzionale dei giudici consiste nella possibilità di giudicare senza altra soggezione che non sia la

soggezione alla legge ( “i giudici sono soggetti soltanto alla legge”).

È escluso che il magistrato possa subire pressioni o influenze dirette ad incidere sul suo giudizio, alterando la

volontà della legge. Egli infatti nell’applicare la legge deve attribuire il senso fatto palese dal significato

proprio delle parole secondo la connessione di esse e dato dall’intenzione del legislatore.

La dipendenza del giudice dalla legge, che deve applicare per quello che è e per quello che vuol dire, è senza

riserve, ma è anche l’unica; per legge si intende il diritto oggettivo, quale che ne sia la fonte di produzione.

L’indipendenza organizzativa della magistratura è la tutela del giudice fuori dal giudizio.

− A ciò mira l’autonomia e l’autogoverno del potere giudiziario art.104 Cost.: “la magistratura costituisce un

organo autonomo e indipendente da ogni altro potere”. L’art. 107 Cost. afferma che i giudici sono inamovibili, se

non con il proprio consenso o con decisione del CSM adottata per gravi motivi o per iniziativa dello stesso

giudice. I giudici tra loro non si differenziano per posizione (non esistono gerarchie) ma unicamente per

funzioni.

Consiglio superiore della magistratura

Il : assicura il collegamento tra potere giudiziario e altri poteri dello

Stato.

Il CSM si compone di tre membri di diritto (il presidente della Repubblica che presiede il CSM, il primo presidente

e il procuratore generale della Corte di Cassazione) e da 30 membri elettivi (20 sono eletti dai magistrati ordinari

e 10 dal Parlamento in seduta comune), dall’art. 104 Cost.

La Costituzione inoltre detta altre norme in materia di composizione e funzionamento del CSM:

il presidente del CSM è il presidente della Repubblica;

− il vicepresidente è eletto fra 10 componenti di nomina parlamentare (designati dal Parlamento);

− i membri elettivi del Consiglio durano in carica 4 anni e non sono immediatamente rieleggibili;

− tali membri, durante la carica, non possono essere iscritti negli albi professionali né far parte del Parlamento o

− di un Consiglio regionale.

Tuttavia la Costituzione nulla dice riguardo al numero dei componenti elettivi il CSM rinviando, implicitamente, alle

leggi ordinarie.

Spettano al CSM le assunzioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei

magistrati (art.105 Cost.). Sempre al CSM spetta designare professori universitari in materie giuridiche e gli

avvocati con almeno 15 anni di esercizio (art.106 Cost.).

La legge n°195 del 1958 dice inoltre che: il CSM può fare proposte al ministro per la grazia e giustizia sulle

modificazioni delle circoscrizioni giudiziarie e su tutte le materie riguardanti l’organizzazione e il funzionamento

dei servizi relativi alla giustizia; il CSM può dare pareri al ministro sui disegni di legge concernenti l’ordinamento

giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto attinente alle predette materie.

Appare dunque chiara la competenza del CSM in tutte le materie attinenti allo stato giuridico dei magistrati e al

governo dell’ordine giudiziario, in modo da essere considerato organo di autogoverno della magistratura, capace di

realizzare l’indipendenza organizzativa di cui essa necessita.

Newaxe 30

Comitato di presidenza

È previsto un , con il compito di promuovere l’attività e l’attuazione delle deliberazioni

del Consiglio e di provvedere alla gestione dei fondi; è composto dal vice presidente, dal primo presidente della

Corte di cassazione e dal procuratore generale presso la Corte medesima.

Nell’ambito del CSM sono costituite, all’inizio di ogni anno, commissioni aventi il compito di riferire al Consiglio,

nonché la Commissione speciale competente a formulare le proposte per il conferimento degli uffici direttivi.

sezione disciplinare del CSM

Di grande importanza è la , competente a conoscere dei procedimenti disciplinari a

carico dei magistrati; composta da 15 membri.

Le deliberazioni sono adottate a maggioranza dei voti (in parità prevale il voto del presidente) e si traducono in

DPR o decreti del ministro per la grazia e la giustizia; i componenti del CSM “non sono punibili per le opinioni

espresse nell’esercizio delle loro funzioni e concernenti l’oggetto della discussione”.

Contro i provvedimenti del CSM la legge ammette il ricorso al giudice amministrativo per motivi di legittimità,

mentre contro i provvedimenti in materia disciplinare è ammesso ricorso, che ha effetto sospensivo, alle sezioni

unite della Corte di Cassazione.

Posizione costituzionale del CSM

Sono considerati costituzionali quegli organi che sono elementi essenziali della struttura del regime politico di uno

Stato e la loro mancanza modifica la struttura o il regime dello stesso Stato. Di conseguenza il CSM non è un

organo costituzionale ma un organo a rilevanza costituzionale (poiché pare troppo riduttivo classificarlo soltanto

come organo di alta amministrazione).

Posizione del CSM nell’organizzazione complessiva del potere giudiziario

Il potere giudiziario è munito di due organi: la Corte di cassazione e il CSM. Nell’ambito del potere giudiziario ogni

organo è nello stesso tempo potere essendo competente ad esprimere la volontà del potere giudiziario in modo

potenzialmente definitivo.

Giurisdizione ordinaria e giurisdizione speciale

La Costituzione detta altri importanti principi in materia di ordinamento giurisdizionale e di esercizio della

funzione giurisdizionale. La giurisdizione può essere ordinaria o speciale.

Anzitutto, è regola generale che la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati

dalle norme sull’ordinamento giudiziario criterio dell’unicità di giurisdizione, ispirata alla necessaria garanzia di

obiettività del giudizio impedendo, di norma, la costituzione di giudici speciali o di giudici straordinari (principio che

può subire eccezioni in riferimento a situazione particolari: come l’istituzione di sezioni agrarie e i tribunali per

minorenni), art.102, 2°comma.

Ancora, la Costituzione prevede espressamente la permanenza del Consiglio di Stato e di altri organi di giustizia

amministrativa della Corte dei conti e dei tribunali militari.

Giurisdizione ordinaria : si suddivide a sua volta in civile e penale. La giurisdizione civile agisce nelle controversie

tra privati, o tra privati e la P.a., per difendere i diritti soggettivi. La giurisdizione penale ha il compito di

reprimere i reati e a difendere la collettività, assegnando pene a coloro che i giudici ritengano colpevoli di non aver

rispettato le leggi.

Giurisdizione speciale : esercitano la loro funzione in settori particolari e anche i giudici che la compongono sono

sottoposti a regole diverse da quelle dei giudici ordinari. La giurisdizione amministrativa si occupa delle

controversie fra privati e la P.a. per la tutela degli interessi legittimi. La giurisdizione contabile viene esercitata

dalla Corte dei conti, che si occupa di controllare in quale modo viene speso il denaro pubblico e di chiedere il

risarcimento da quegli amministratori che ne hanno fatto cattivo uso. La giurisdizione militare ha competenza per i

reati commessi da militari sia in tempo di pace sia in guerra, e per quelli dei civili commessi in tempo di guerra.

Infine sulle controversie tra fisco e contribuenti sono chiamate a giudicare le Commissioni tributarie, mentre in

merito al demanio idrico sono competenti i tribunali della acque.

Responsabilità civile dei giudici : con l’adozione della legge 13 aprile 1988, n.117, si è attuata una revisione

normativa che ha modificato tutto il sistema: può agire in giudizio chiunque abbia “subito un danno ingiusto per

effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o

colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni,o per diniego di giustizia”. L’azione si propone contro lo Stato e mira ad

ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non che derivino da privazione della libertà personale.

Solo successivamente, entro 1 anno dall’effettuato risarcimento, lo Stato esercita l’azione di rivalsa nei confronti

del magistrato per una somma che, ad eccezione per i casi di dolo, non può superare 1/3 di un annualità dello

stipendio percepito da un magistrato. Newaxe 31

Al fine di evitare richieste infondate o eccessive la legge prevede un preventivo esame di ammissibilità della

domanda assegnato allo stesso tribunale che dovrà pronunciarsi sul merito.

S II : L M

EZIONE A AGISTRATURA ORDINARIA

La giurisdizione ordinaria

La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento

giudiziario. Per converso, ai giudici ordinari spetta il potere giurisdizionale nella sua generalità, con la sola

esclusione delle materie e delle situazioni attribuite per legge a giudici speciali o a sezioni specializzate.

La magistratura ordinaria è disciplinata dall’ordinamento giudiziario che va adottato con legge (art.108 Cost.) 

riserva assoluta di legge statale.

In base al vigente ordinamento giudiziario, la giustizia, nelle materie civile e penale, è amministrata dal giudice di

pace, dal pretore, dal tribunale ordinario, dalla Corte di appello, dalla Corte d’assise e dalla Corte di cassazione.

I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni (art.107 Cost.). La l. 24 maggio 1951, n°329 ha

in magistrati di tribunale di Corte

provveduto a distinguere i magistrati ordinari, secondo le funzioni, ,

d’appello di Corte di Cassazione

e .

Ogni processo può svolgersi al massimo in 3 gradi, quindi una controversia può essere decisa non da un solo giudice,

ma da più giudici in tempi diversi. Infatti, se una o più parti non sono soddisfatte dekka decisione di primo grado

possono rivolgersi a un altro giudice.

Nel giudizio di primo grado la questione viene esaminata per la prima volta e viene emessa una sentenza o un altro

provvedimento da parte del giudice competente.

Nel giudizio di secondo grado, detto di appello, la questione viene riesaminata da un giudice diverso, che emetterà

a sua volta una sentenza o un altro provvedimento; questo secondo giudizio può annullare gli effetti del primo,

modificandoli, oppure può confermarli. Naturalmente, se le parti sono soddisfatte del giudizio di primo grado, si

asterranno dal fare domanda di giudizio di secondo grado.

Il giudizio di terzo grado, detto di cassazione, ha lo scopo, in qualche caso, di riesaminare la sentenza d’appello. Il

giudizio di cassazione è il più elevato e l’ultimo dei gradi del processo. L’organo competente è la Corte di

cassazione, unico giudice sia per i processi di giurisdizione ordinaria sia per quelli di giurisdizione speciale (a

differenza del giudizio d’appello, pronunciato da giudici diversi a seconda della materia della controversia). La

Corte di cassazione ha sede a Roma e i magistrati che la compongono sono quelli di grado più elevato nella carriera

di giudice.

La Corte giudica in terzo grado sono quando una delle parti sostiene che ne giudizio precedente vi è stata una

violazione di legge. Il giudizio della cassazione è quindi un giudizio sulla legittimità: essa infatti non tiene conto di

come si sono svolti i fatti (o il reato) che hanno dato occasione al processo, ma controlla che nel giudicare sia stato

riespettato il diritto: non è quindi un giudizio sul fatto (che sarebbe un giudizio di merito), ma sulla forma, cioè

appunto un giudizio di legittimità. Solo la Corte di cassazione può dare questo tipo di giudizio, quelli di primo e di

secondo sono invece giudizi di merito.

In sede civile i magistrati giudicanti sono il giudice di pace, il pretore, il tribunale, la Corte d’appello e la Corte di

Cassazione. Giudice di pace e pretore sono giudici individuali (o monocratici), gli altri sono collegiali.

Il giudice di pace, il pretore e il tribunale sono giudici di primo grado, in base ai criteri di competenza fissati dal

codice di procedura civile.

Le sentenze dei giudici di primo grado possono essere impugnate con appello (principio del doppio grado di

giurisdizione). Le sentenze pronunciate in grado di appello o in unico grado (salvo quelle del giudice di pace) possono

essere impugnate con ricorso dinanzi alla Corte di Cassazione per ottenere che vengano cassate (cioè annullate con

o senza rinvio).

La Corte di Cassazione è giudice di legittimità e non di merito, quindi può essere investita solo per questioni di

diritto.

In sede penale i magistrati giudicanti sono il giudice di pace, il pretore, il tribunale, il tribunale per i minorenni, la

Corte d’assise, d’appello e la Corte di Cassazione, secondo le norme del nuovo codice di procedura penale.

Il giudice di pace, il pretore, il tribunale, il tribunale per i minorenni, la Corte d’assise sono giudici di primo grado in

base ai criteri di competenza fissati dal codice di procedura penale.

Anche in sede penale vige il principio del doppio grado di giurisdizione, cioè è prevista la possibilità di impugnazione

della sentenza di primo grado. Newaxe 32

L’appello contro le sentenze del giudice di pace, del pretore, del tribunale, del tribunale per i minorenni, della Corte

d’assise si propone rispettivamente dinanzi al tribunale, alla Corte d’appello, alle sezione di Corte d’appello per i

minorenni, alla Corte d’assise d’appello.

Possono essere impugnati dinanzi alla Corte di cassazione i provvedimenti penali non soggetti di per se stessi ad

appello o pronunciati in grado d’appello per motivi di diritto.

Sia in sede civile sia in sede penale il processo si articola in 3 fasi: la fase dell’istruzione (o istruttoria), la fase del

giudizio e la fase di esecuzione. Le prime due fasi danno luogo al processo di cognizione e l’ultima a quello di

esecuzione.

Il pubblico ministero

Esso è un altro organo previsto dall’ordinamento giudiziario che si affianca al giudice: alle dipendenze del

procuratore capo si trovano i sostituti procuratori.

Il p.m. assume diverse denominazioni a seconda del giudice presso il quale esercita le sue funzioni, come ad es.:

pubblico ministero, procuratore della Repubblica, procuratore generale presso la Corte d’appello o presso la Corte

di cassazione.

L’ordinamento giudiziario conferisce al p.m. una serie di attribuzioni dirette, fra l’altro, ad assicurare l’osservanza

delle leggi, la pronta e regolare amministrazione della giustizia, la repressione dei reati, l’esecuzione dei giudicati.

In materia civile, il p.m. esercita l’azione civile e interviene nei processi, nei casi stabiliti dalla legge (in particolare

nei processi riguardanti lo stato delle persone, nei processi di cassazione, ecc…); in materia penale, il p.m. è

obbligato, secondo l’art.112 Cost., ad esercitare l’azione penale ed interviene a tutte le udienze penali delle corti,

dei tribunali e delle preture.

Il p.m. ha carattere del tutto “neutrale” ed è estraneo all’apparato amministrativo: la sua funzione non può essere

considerata giurisdizionale (non spetta al p.m. giudicare) ma non può essere nemmeno considerata di parte, essendo

finalizzata all’interesse generale e al rispetto della legge.

Il giudice naturale precostituito per legge

Nessuno, secondo Costituzione, può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge; la precostituzione

del giudice, non in quanto persona fisica, ma in quanto organo, comporta la previa determinazione di competenze

realizzabili in futuro e non già, a posteriori, in relazione a una controversia già insorta. Non un giudice qualsiasi è

competente a giudicare la fattispecie ma solo il “giudice naturale”.

Garanzie costituzionali del processo

La Costituzione fissa alcuni principi in materia processuale: ognuno può agire in giudizio per la difesa dei propri

diritti e interessi legittimi; art.113: “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e

amministrativa.Tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate

categorie di atti.”

Art.24, 2°comma: “la difesa è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. La Costituzione prevede

che siano assicurati, ai non abbienti,mezzi per agire e difendersi davanti ogni giurisdizione”. 4°comma: “è affidato

alla legge il compito di determinare le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.”.

Garanzie del processo penale

Alcuni principi fissati dalla Costituzione: nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in

vigore prima del fatto commesso (irretroattività della legge penale e riserva assoluta di legge, art.25); art.27:

personalità della responsabilità penale, presunzione di non colpevolezza dell’imputato fino alla condanna definitiva,

principi relativi alle finalità e all’entità delle pene.

L’art.111 Cost. contiene 2 disposizioni relative all’obbligo dei provvedimenti giurisdizionali e alla possibilità di

ricorso in Cassazione contro tutte le sentenze e i provvedimenti sulla libertà personale.

− Tanto nel processo civile quanto in quello penale i provvedimenti dei giudici possono assumere la forma del

decreto ordinanza sentenza

(da non motivare), dell’ o della (entrambe da motivare).

Il ricorso in Cassazione per violazione di legge è sempre ammesso contro le sentenze e i provvedimenti sulla

− libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali e mira ad evitare la possibilità di

escludere il ricorso in Cassazione per particolari materie o limitandolo a particolari vizi di legittimità. Unica

eccezione a questo principio si ha per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra.

Newaxe 33

S III : I

EZIONE GIUDICI SPECIALI

I principi fondamentali che risultano dalla Costituzione in ambito di giudici speciali sono:

a) la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari, secondo l’art.102, ed è vietata l’istituzione di

giudici straordinari (creati appositamente per una controversia) o speciali (che si occupano solo di alcune materie),

consentendosi soltanto l’istituzione di sezioni specializzate presso gli organi giudiziari ordinari; b) revisione, e

quindi sopravvivenza, dei giudici speciali di giurisdizione esistenti (ed è dunque un’eccezione al principio a)); c)

mantenimento delle funzioni giurisdizionali di alcuni giudici speciali quali il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti e i

tribunali militari; d) istituzione, nelle Regioni, con legge statale, di organi di giustizia amministrativa di primo

grado; e) la garanzia, da stabilirsi con legge, dell’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali.

1. La giustizia amministrativa

I giudici speciali che assumono maggior importanza nel nostro ordinamento, sia per l’ampiezza della competenza, sia

per l’entità delle pronunce, sono i giudici amministrativi.

Nel diritto pubblico, e in particolare nei rapporti tra privato e p.a., le posizioni giuridicamente tutelate non

assumono soltanto la configurazione di diritti soggettivi, come nel diritto privato. Accanto a questi si pongono nel

nostro vigente ordinamento anche gli interessi legittimi, nella doppia configurazione di interessi occasionalmente

protetti e di diritti affievoliti, mentre gli stessi interessi semplici possono acquistare qualche rilievo nella misura

in cui investono il merito dell’attività amministrativa.

tutelate:

Le posizioni giuridiche soggettive

diritto soggettivo

a) : sorge quando la legge attribuisce ad un soggetto un potere per la tutela primaria e diretta

del proprio interesse.

interesso legittimo

b) (o interesse occasionalmente protetto): si ha quando il comportamento della pubblica

Amministrazione incide su una posizione giuridica che si trovi in una particolare relazione con la situazione di

interesse generale, sicché ne scaturisce una protezione per l’interesse particolare altrimenti impossibile. (ad es. in

caso di concorso pubblico l’interesse legittimo sarà di colui che è stato escluso a partecipare e che si trova perciò

in una posizione soggettiva attiva qualificata).

diritto affievolito

c) : si ha quando un diritto soggettivo si estingue a causa dell’esercizio dei poteri dell’autorità

amministrativa. Il diritto soggettivo è dunque subordinato alla sua compatibilità con l’interesse pubblico. In caso di

incompatibilità, il diritto perde la sua rilevanza e appunto si affievolisce, riducendosi a mero interesse legittimo.

L’esempio più comune è l’espropriazione per pubblica utilità: lo stesso diritto di proprietà si affievolisce, e la

proprietà del bene espropriato viene trasferita ad altro soggetto.

L’art.113 Cost., raccordato con l’art.24, costituisce la disposizione fondamentale in riferimento al sistema di

giustizia amministrativa vigente. Questo articolo fissa 3 principi:

a) la possibilità di ricorrere ai giudici ordinari o speciali, contro gli atti della Pubblica Amministrazione per la

tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi;

b) l’impossibilità di escludere o limitare tale tutela giurisdizionale a particolari mezzi di impugnazione o per

determinate categorie di atti;

c) la possibilità di indicare con la legge gli organi giurisdizionali competenti ad annullare atti della Pubblica

Amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.

I Tribunali amministrativi regionali

I TAR sono stati istituiti con la l.6 dicembre 1971, previsti dall’art.125 Cost., e sono stati riordinati con la l.27

aprile 1982.

I TAR sono “organi di giustizia amministrativa di primo grado”, composti da un presidente e da almeno 5 magistrati

amministrativi regionali: le loro circoscrizioni sono regionali ma possono essere istituite sezioni staccate. Il TAR

decide su vari tipi di ricorso e sulla violazione di interessi; la sua giurisdizione è di regola di legittimità. Il termine

per presentare ricorso al TAR è di 60 giorni dalla conoscenza dell’atto da parte dell’interessato e le sentenze, con

le quali si conclude il procedimento dinanzi al TAR, sono impugnabili mediante ricorso al Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale, da proporre entro 60 giorni dalla sentenza.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

L’art.100 Cost. precisa che il Consiglio di Stato è organo oltre che di consulenza giuridico-amministrativa anche di

tutela della giustizia nell’amministrazione. Newaxe 34

Anche il Consiglio di Stato ha una competenza generale di legittimità e una competenza particolare di merito. Nella

grande maggioranza dei casi, il C.di S. decide sulla controversia annullando la decisione impugnata o respingendo il

ricorso contro di essa. Contro le decisioni pronunziate dal C.di S. sono ammessi soltanto il ricorso per revocazione

in alcuni casi e il ricorso in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

Il Consiglio di Presidenza della giurisdizione amministrativa

Il Consiglio di Presidenza è un organismo che si configura organo di autogoverno della magistratura amministrativa.

Esso è composto da 13 membri effettivi: il Presidente del Consiglio di Stato, dai 2 presidenti di Sezione del

Consiglio di Stato più anziani nella qualifica, in servizio presso il Consiglio di Stato, da 4 magistrati in servizio

presso il Consiglio di Stato e da 6 magistrati in servizio presso i TAR.

Le sue attribuzioni sono dirette all’organizzazione dell’attività dei giudici amministrativi e a garantire

l’indipendenza organizzativa della magistratura amministrativa. Il consiglio delibera sulle assunzioni, assegnazioni di

sedi e funzioni, trasferimenti, promozioni, conferimento di uffici direttivi e su ogni altro provvedimento

riguardante lo stato giuridico dei magistrati del consiglio di stato e dei TAR. Esso inoltre delibera sui

provvedimenti disciplinari riguardanti tali magistrati.

La competenza giurisdizionale della Corte dei conti

La Corte dei conti è un giudice speciale amministrativo con competenza particolare; è un organo a competenza

mista.

La Corte dei conti si compone come organo giurisdizionale di sezioni centrali e sezioni regionali.

Le sezioni centrali (o giurisdizionali) hanno competenza in materia di responsabilità contabile e in materia

pensionistica.

Le sezioni regionali giudicano in materia di contabilità pubblica e contro le loro sentenze è ammesso ricorso, entro

60 giorni, alle sezioni giurisdizionali centrali.

La Corte dei conti può decidere a Sezioni riunite sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima rimesse al

giudizio delle Sezioni giurisdizionali centrali o regionali o a richiesta del procuratore regionale.

Il Consiglio di presidenza della Corte dei conti

Il Consiglio di presidenza della Corte dei conti è composto da 17 membri: dal presidente della Corte dei conti che lo

presiede; dal procuratore generale della Corte; dal presidente di sezione più anziano; da 4 cittadini scelti di intesa

fra i Presidenti delle due Camere, tra i professori ordinari di materie giuridiche o gli avvocati con 15 anni di

esercizio professionale; da 10 magistrati ripartiti fra le varie qualifiche eletti da tutti i magistrati della Corte in

un’unica tornata, con voto personale e segreto.

Le Commissioni tributarie

Le Commissioni tributarie possono essere annoverate tra i giudici speciali amministrativi oggi esistenti.

Con il d.lgs.n.545/1992 si sono costituite commissioni provinciali e commissioni regionali.

Contro la sentenza della commissione regionale può essere proposto ricorso per cassazione.

Le Commissioni tributarie sono nominate con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del ministro

delle finanze, previa deliberazione del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. I presidenti delle

Commissioni sono nominati fra magistrati anche a riposo mentre i componenti (almeno5 per sezione, compreso il

vicepresidente) vengono tratti da elenchi formati da persone che per gli uffici ricoperti o per le attività

professionali svolte presentino una adeguata preparazione.

I componenti delle Commissione tributarie durano in carica nella stessa Commissione non oltre 9 anni e, prima di

assumere le funzioni, debbono prestare giuramento.

Il Consiglio di presidenza è composto da 6 membri effettivi e da 6 supplenti e dura in carica 4 anni.

Le Commissioni tributarie sono competenti a giudicare sulle controversie concernenti le imposte sui redditi, l’IVA,

l’INVIM, l’imposta di registro, l’imposta sulle successioni e donazioni, le imposte ipotecaria e catastale,l’imposta

sulle assicurazioni,i tributi comunali nonché negli altri casi previsti dalla legge.

Tribunali delle acque pubbliche

I Tribunali delle acque pubbliche rientrano nella giustizia amministrativa come organi giurisdizionali aventi

competenza sulle controversie in materia di acque pubbliche e precisamente di acque del demanio idrico statale.

Nonostante la definizione tali tribunali sono Sezioni specializzate della Corte di appello presso la quale sono

istituiti. Giudice speciale è invece il Tribunale superiore delle acque pubbliche istituito a Roma, e composto di 12

Newaxe 35

componenti: 9 magistrati della Cassazione o del Consiglio di Stato e 3 membri effettivi del Consiglio superiore dei

lavori pubblici.

Contro le decisioni pronunciate in grado di appello dal Tribunale superiore è ammesso ricorso alle Sezioni Unite

della Corte di cassazione.

Altre giurisdizioni amministrative speciali sono previste nel nostro ordinamento:

i Commissionari regionali per la liquidazione degli usi civici;

− la Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie;

− la Commissione per le controversie in tema di brevetti per invenzioni industriali;

− il Ministro per i lavori pubblici in materia di revisione di prezzi dei contratti per pubbliche forniture;

− i Consigli nazionali di alcuni ordini professionali;

− la Commissione centrale di vigilanza per l’edilizia economica e popolare quando decide le controversie in

− materia di condominio fra i soci di cooperative edilizie.

2. La giustizia penale militare tribunali militari

I giudici speciali istituiti nell’ambito della giurisdizione penale militare sono i , che in tempo di

pace, come afferma l’art.103 Cost., hanno giurisdizione per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze

Armate, mentre in tempo di guerra la competenza, ovviamente più vasta, viene rimessa alla legge. Per reato

militare si intende qualunque violazione della legge penale militare o quella fattispecie criminosa nella quale si

realizzi concorso di lesione della legge penale comune e della legge penale militare.

I Tribunali militari, in numero di 8, sono giudici di primo grado; quando vi sia concorso nel reato di militari e civili, è

competente per tutti i procedimenti l’autorità giudiziaria ordinaria.

La Corte militare d’appello: giudica sull’appello proposto avverso (cioè contro) tutti i provvedimenti emessi dai

Tribunali militari. Contro i provvedimenti dei giudici militari è ammesso ricorso per cassazione secondo le norme del

codice di procedura penale.

Il Consiglio della magistratura militare: con la l.30 dicembre 1988, n.561, è stato istituito il consiglio della

magistratura militare con compiti nei confronti dei magistrati militari analoghi a quelli del Consiglio superiore della

magistratura nei confronti dei magistrati ordinari.

P Q

ARTE UINTA

LE AUTONOMIE LOCALI – LE REGIONI

C 1

APITOLO

L C

E AUTONOMIE LOCALI NELLA OSTITUZIONE

La prospettiva regionale

Dopo le tendenze federaliste postunitarie e i provvedimenti fascisti contro le autonomie infrastatali, coloro che

prepararono il nuovo ordinamento democratico e poi la nuova Costituzione guardarono alle autonomie locali, alla loro

rinascita e al loro potenziamento, come uno dei punti fermi del nuovo Stato, libero e fondato sulla partecipazione

popolare.

Senza dubbio il rilievo concesso a tali autonomie era anche legato alle aspirazioni di una civiltà contadina che stava

per subire,in quegli anni,il più forte ridimensionamento degli ultimi secoli e che concepiva la contrapposizione, e non

la necessaria collaborazione,tra potere centrale e potere locale. Tuttavia alla fine della guerra e nel periodo di

preparazione della nuova Costituzione, era ben chiara agli osservatori più attenti la necessità di ridare vigore alle

pubbliche istituzioni con una ripresa di efficienza e di velocità della pubblica Amministrazione. Era necessario

cercare di trovare un corretto punto di equilibrio tra le esigenze dello Stato e dell’Amministrazione centrale e

quelle delle autonomie locali, spesso eccessivamente frammentate, anche in prospettiva di programmazione

economica: la dimensione regionale divenne così la dimensione ottimale della nuova organizzazione amministrativa.

“Commissione Forti”

La condusse tra il 1945 e il 1946 una serie di studi importanti sulla riorganizzazione dello

Stato. Newaxe 36

auto governo

Motivazioni importanti, che prevalsero, favorevoli alle autonomie locali, furono il valore dell’ (“Non si

tratta solo di portare il governo alla porta degli amministrati, con un decentramento burocratico e amminisrtativo…

crescita delle libertà

si tratta di porre gli amministrati nel governo di sé medesimi”), e il tema della (“Senza

istituzioni locali una nazione può darsi un governo libero, ma non lo spirito della libertà”).

In conclusione, l’Assemblea costituente adottò una disposizione a carattere generale, inserita tra i principi

fondamentali (art.5) con l’esplicito riconoscimento delle autonomie locali, e dedicò il titolo V della parte II agli enti

locali territoriali, introducendo nel nostro ordinamento, accanto ai Comuni e alle Province, le Regioni, quali enti

autonomi dotati di propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione. La norma chiave è:

Art.5 : “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; si attua nei servizi che

dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione

alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.”

Il pluralismo giuridico non deve comunque trasformarsi in separazione politica. Qualunque iniziativa assunta nel

campo delle autonomie locali dovrà essere valutata alla stregua di questo limite e sarà conforme a Costituzione solo

se non comprometterà l’unità e indivisibilità della Repubblica.

Altri principi importanti sono dettati dagli art.115 (che proclama le regioni enti autonomi), art.116 (che prevede

forme e condizioni particolari di autonomia per le 5 regioni a statuto speciale), art.128 (che dichiara enti autonomi

anche le Province e i Comuni, rispettando i principi fissati da leggi generali della Repubblica, art.119 (prevede

l’autonomia finanziaria).

Ordinamenti degli enti locali: un aspetto rilevante delle autonomie locali è nella possibilità di creare diritto

non solo nell’ambito dell’ordinamento statale, ma dando vita ad ordinamenti particolari ricompresi nell’ordinamento

generale. Sicuramente la Regione ha comunque un’autonomia più ampia, perché nella creazione del suo ordinamento

incontra solo i limiti direttamente o indirettamente derivanti dalla Costituzione, mentre i Comuni e le Province

devono contenersi, in più, nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica. Tanto le Regioni quanto i

Comuni e le Province hanno però titolo a creare un proprio ordinamento giuridico, derivato da quello statale, e nel

quale entrano, in un incontro talora non semplice, norme statali e norme poste dall’ente locale in una articolazione di

competenze che trova nella Costituzione il suo punto di riferimento, la sua giustificazione e anche i criteri per il

superamento delle possibili antinomie.

Autonomia politica degli enti locali : tale autonomia consiste nel potere di darsi un indirizzo politico.

A livello di comunità più ristrette dello Stato, quali Regioni, Province, Comuni, costituzionalmente disciplinate e

garantite, può ammettersi l’esistenza di un indirizzo variamente circoscritto, ma pur sempre suscettibile di

uniformarsi a valutazioni politiche e che potrà essere definito secondario o minore, o politico-amministrativo, ma

che comunque non può essere negato o contestato, quando resti nei limiti indicati da Costituzione. Si rileva anzi

posizione di reciprocità tra Stato e Regione, poiché non solo lo Stato può contrastare le scelte regionali che

superino i limiti costituzionali, ma anche la Regione può opporsi a quegli atti statali che invadano la sua sfera di

competenza.

Tale attività politica della Regione con cui essa può darsi un indirizzo politico non è originaria come quella statale,

ma derivata ed appunto per ciò la si definisce autonoma. Analogamente può parlarsi di autonomia politico-

amministrativa per gli enti locali subregionali.

Né questo, di per sé, compromette l’unità statale o incrina il principio dell’indivisibilità della Repubblica, perché

l’autonomia politico-organizzativa tanto delle Regioni quanto degli enti locali infraregionali deve contenersi nei

limiti stabiliti dall’ordinamento e vi sono strumenti idonei per garantire il rispetto di tali limiti.

C 2

APITOLO

L R

A EGIONE

S I : P , ’ R

EZIONE ROBLEMI GENERALI L ISTITUZIONE DELLE EGIONI

Art.115 Cost. : le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni, secondo i principi fissati

dalla Costituzione.

Distinzioni tra Regioni : la Costituzione differenzia dalle Regioni ad autonomia ordinaria cinque Regioni alle quali,

secondo l’art.116, sono attribuite “forme e condizioni particolari di autonomia” (ovvero dove più forte è il problema

delle minoranze etniche e linguistiche: Sicilia, Sardegna, Trentino – Alto Adige, , Valle d’Aosta, istituite nel 1948, e

Friuli – Venezia Giulia, istituita nel 1963). Gli statuti speciali sono considerati atti dello Stato e non della Regione, e

tali Regioni non godono quindi di potestà statutaria, ma d’altra parte esse godono di più ampi poteri proprio in forza

Newaxe 37

degli statuti che, essendo leggi costituzionali dello Stato, ben possono derogare alle prescrizioni generali in

materia di regioni fissate dalla Costituzione.

Evoluzione storica : dopo numerose peripezie i consigli regionali furono effettivamente eletti solo il 7-8 giugno

1970, i decreti delegati, per il trasferimento da parte del Governo delle funzioni amministrativi, furono emanati nel

gennaio 1972 e il concreto esercizio di tali funzioni iniziò il 1° aprile 1972. Più volte, e in ultimo nel 1998, sono stati

innovati i trasferimenti delle materie e la loro distribuzione tra regioni ed enti locali infraregionali. I blocchi di

materie trasferite sono stati identificati nello sviluppo economico e attività produttive; nel territorio, ambiente e

infrastrutture; nei servizi alla persona e alla comunità e nella polizia amministrativa e regime autorizzatorio.

Più di recente è stata istituito un organismo denominato Conferenza Stato-Regioni.

S II : G

EZIONE LI STATUTI REGIONALI

L’organizzazione regionale è delineata nei suoi aspetti essenziali dalla Costituzione ma la stessa Costituzione

attribuisce alle sole Regioni ad autonomia ordinaria la potestà statutaria, nell’art.123, affidando la competenza a

regolare l’organizzazione interna delle Regioni ad appositi statuti.

Secondo l’art. 123 Cost., ogni statuto ordinario è deliberato dal Consiglio regionale (entro 120 giorni dalla prima

convocazione) a maggioranza assoluta dei suoi componenti ed è approvato con legge della Repubblica. Il Consiglio

regionale trasmette lo statuto deliberato al presidente del Consiglio dei ministri, il quale provvede a presentarlo

entro 15 giorni al Parlamento.

Imputazione dello statuto : lo statuto, nonostante la successiva approvazione statale, è e resta atto della

Regione e va attribuito alla sola volontà regionale.

Lo statuto nel sistema delle fonti : si è spesso sostenuto che lo statuto vada considerato in posizione

sovraordinato alla legge regionale; tuttavia deve comunque escludersi che il legislatore regionale debba sottostare,

per obbligo giuridico, alle indicazioni programmatiche degli statuti.

Contenuto degli statuti regionali : ai sensi del solito art. 123 Cost. lo statuto, “in armonia con la Costituzione e

con le leggi della Repubblica stabilisce le norme relative all’organizzazione interna della Regione”. Inoltre “lo

Statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della

Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali”. Apparentemente lo spazio che concretamente

residua agli statuti è piuttosto modesto, si è così pensato di interpretare in modo più ampio il riferimento

all’organizzazione interna regionale.

L’ “armonia con la Costituzione e con le leggi della Repubblica” non deve essere considerata limite degli statuti, o

semplice e piatta conformità. Essa esprime infatti l’esigenza di un collegamento logico con il sistema generale che,

proprio per essere unitario, non potrebbe tollerare contrapposizioni organizzative così rilevanti da compromettere

il quadro logico dell’ordinamento.

Revisione degli statuti : tutte le regioni hanno uno Statuto. Tali statuti possono essere modificati.

La revisione degli statuti si opera mediante legge costituzionale per le Regioni ad autonomia speciale e mediante

procedimento identico all’adozione di testi statutari per le Regioni ordinarie. La deliberazione di revisione

statutaria dovrà essere adottata dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta e sottoposta ad approvazione da

fare con legge della Repubblica.

S III : G R

EZIONE LI ORGANI DELLE EGIONI

La stessa Costituzione, all’art.121, indica quali organi della Regione il Consiglio regionale, la giunta e il suo

presidente, definibili organi necessari alla Regione e organi istituzionali, cioè organi che corrispondono alla

struttura organizzativa fondamentale dell’ente. Per la maggior parte la materia dell’organizzazione dei massimi

organi regionali è comunque da ritenersi rimessa all’autonomia statuaria di ogni Regione, ovvero a statuti regionali e

a regolamenti interni.

1. IL CONSIGLIO REGIONALE

Il Consiglio regionale è rappresentante in via diretta della volontà popolare ed ha importanti poteri di decisione

nella Regione. Alcuni principi riguardo alla sua organizzazione sono dettati dalla Cost., ma la maggior parte dalla

legge statale: il numero di consiglieri regionali è compreso tra 30 e 80; sono eleggibili e elettori sostanzialmente

tutti i maggiorenni; il sistema elettorale regionale combina sistema maggioritario e proporzionale; i Consigli

regionali durano in carica 5 anni.

Come per i parlamentari, esistono diverse cause di ineleggibilità (coloro che ricoprono cariche di alti funzionari

dello Stato) e incompatibilità (coloro che si trovino in rapporti economici con la Regione, anche in via indiretta) per

Newaxe 38

i consiglieri regionali, che non sono tenuti a giurare, godono di insindacabilità per gli atti compiuti nell’esercizio

delle loro funzioni, rappresentano l’intera Regione e godono di un’indennità di carica.

I consiglieri regionali sono proclamati eletti dal presidente dell’ufficio centrale circoscrizionale: tale elezione deve

però essere convalidata dallo stesso Consiglio regionale che incarica un’apposita Commissione di scovare eventuali

cause di ineleggibilità.

Organizzazione interna del Consiglio regionale presidente ufficio di presidenza

Secondo l’art. 122 Cost., il Consiglio regionale “elegge in suo seno un e un per i

propri lavori”. Il presidente viene eletto a scrutinio segreto, talora con particolari maggioranze.

L’ufficio di presidenza, eletto dal Consiglio, si compone del presidente, dei vice presidenti, dei segretari. Altri

gruppi consiliari, conferenza dei capigruppo, commissioni

organi spesso specificati dagli statuti sono i la le

consiliari (con il compito di esaminare preliminarmente i progetti di legge e le altre deliberazioni consiliari, non

dotate di competenza deliberante).

Attribuzioni del Consiglio regionale: secondo Costituzione, il Consiglio regionale “esercita le potestà legislative e

regolamentari attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi”. Inoltre “può

fare proposte di legge alle Camere”.

Appare dunque evidente che il Consiglio è il massimo organo deliberativo della Regione.

Le norme sul funzionamento dei Consigli regionali sono contenute negli statuti che rinviano a loro volta ai

regolamenti consiliari. Spesso i lavori consiliari vengono divisi in sessioni e programmati.

2. LA GIUNTA REGIONALE E IL SUO PRESIDENTE

Composizione : La Giunta regionale, organo esecutivo della Regione, viene eletta dal consiglio regionale tra i suoi

componenti, solitamente a scrutinio palese per appello nominale. Tra Consiglio regionale e Giunta si instaura un

rapporto fiduciario simile a quello Parlamento - Governo. La Giunta compone del presidente, che

“assessori”.

“rappresenta la Regione”, e dei membri della Giunta, spesso definiti Il numero di assessori è fissato

dagli statuti; quando essi agiscono come componenti della Giunta, non godono dell’immunità di cui godono i

consiglieri regionali.

Compiti : compiti principali attribuiti alla Giunta sono quelli di attuare i programmi approvati dal Consiglio regionale,

conformarsi agli indirizzi politici e amministrativi deliberati dal Consiglio, proporre al Consiglio regionale i

provvedimenti da valutare ed eventualmente deliberare.

La Giunta regionale ha l’iniziativa delle leggi regionali e degli altri atti normativi la cui adozione spetta al Consiglio.

Spetta anche alla Giunta deliberare di ricorrere alla Corte Costituzionale.

Bisogna escludere invece che la Giunta regionale possa adottare in via d’urgenza, in mancanza di disposizioni

statutarie che lo consentano, deliberazioni o atti di competenza del Consiglio.

Posizione del presidente : per espressa disposizione costituzionale spetta al presidente rappresentare la

Regione; promulgare le leggi e i regolamenti; dirigere le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione,

conformandosi alle istruzioni del Governo centrale. La sua posizione è simile a quella del presidente del Consiglio

dei ministri per il compito di dirigere e coordinare l’attività della Giunta e di mantenere l’unità di indirizzo della

Giunta medesima. Il presidente può essere coadiuvato da un vice presidente che lo sostituisce in caso di assenza o

di impedimento.

Principio della collegialità : si ritiene che sia necessario privilegiare ed evidenziare l’attività della Giunta con

limitazione dell’attività individuale dei suoi componenti. In pratica, il principio risulta spesso disatteso con notevole

incremento delle attività individuali degli assessori.

S IV : L R

EZIONE E FUNZIONI DELLE EGIONI

1. LA FUNZIONE LEGISLATIVA

La funzione legislativa è la competenza di porre norme costitutive di diritto obiettivo e poste in posizione

equiordinata con la legge statale ordinaria (non così per gli altri enti locali).

legislazione esclusiva ,

Esistono diversi tipi di legislazione regionale: a) compete alle sole Regioni ad autonomia

legislazione concorrente ,

speciale ed “esclude” la competenza statale; b) compete a tutte le Regioni e comporta

legislazione integrativa di attuazione

concorso di norme statali e regionali, su una data materia; c) o , compete

a tutte le Regioni. Newaxe 39

I tipi di potestà legislativa che contribuiscono a delineare l’autonomia regionale sono i primi due, mentre il terzo ha

valore limitato e parziale.

Le leggi regionali possono sottostare a limiti di legittimità o di merito.

Limiti di legittimità :

limite costituzionale : le Regioni non possono porre disposizioni contrastanti con la Costituzione;

- limite territoriale : le Regioni non possono adottare disposizioni legislative destinate a valere oltre il proprio

- territorio;

limite dei principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato : sono da considerarsi come “principi

- dell’ordinamento giuridico quegli orientamenti e quelle direttive di carattere generale e fondamentale che si

possono desumere dalla connessione sistematica, dal coordinamento e dalla intima razionalità delle norme che

concorrono a formare, in un dato momento storico, il tessuto dell’ordinamento giuridico vigente”.

limite del rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica : per la necessità

- di omogeneità dell’indirizzo generale economico-sociale dello Stato;

limite degli obblighi internazionali dello Stato : è un’esigenza derivante direttamente dal carattere unitario del

- nostro Stato. Le Regioni non hanno competenza in politica estera;

limite delle materie : le regioni possono legiferare attenendosi alle enumerazioni (tassative) delle materie di

- competenza legislativa regionale;

limite dei principi fondamentali della legislazione statale : tale limite vale solo per la legislazione regionale

- concorrente. La soluzione migliore sarebbe stata richiedere leggi-cornice.

Limiti di merito : le norme legislative regionali non devono essere in contrasto con l’interesse nazionale e con

quello di altre regioni. In caso di controversie, se il limite è di legittimità, la competenza è attribuita alla Corte

Costituzionale, se il limite è di merito la competenza è invece attribuita alle Camere.

Procedimento di formazione delle leggi regionali : le leggi regionali sono deliberate dal Consiglio regionale. Le

procedure sono disciplinate da statuti e regolamenti interni, e sono ispirate alle procedure di approvazione delle

leggi del Parlamento. E’ previsto l’esame da parte di commissioni permanenti del Consiglio con competenza

referente e al controllo, di legittimità e di merito, del Governo nazionale, attraverso il visto del Commissario del

Governo. Se il Governo ritiene che la legge ecceda la competenza o incontri dei limiti, può “rinviare” la legge al

Consiglio regionale.

Il Consiglio regionale può modificare la legge o riapprovarla nello stesso testo: il Governo potrà in questo caso

promuovere la questione di legittimità di fronte alla Corte Costituzionale o alle Camere.

Posizione della legge regionale : la legge regionale è dunque equiparata alla legge statale, nel senso che anche la

legge statale deve cedere alla legge regionale, quando quest’ultima disciplini una materia attribuita alla legislazione

regionale. Nell’incontro sulla stessa materia, la prevalenza dovrà essere riconosciuta alla fonte competente, statale

o regionale che sia.

2. LA FUNZIONE AMMINISTRATIVA

Criterio del parallelismo delle funzioni : la Regione ha competenza amministrativa negli stessi settori nei quali

le è attribuita competenza legislativa, ma non viceversa (art.118 Cost.).

Le leggi della Repubblica possono anche attribuire, in tali settori, le competenze amministrative di interesse

esclusivamente locale alle province, ai comuni o ad altri enti locali.

Lo Stato può anche, con legge, delegare alla Regione l’esercizio di altre funzioni amministrative.

Trasferimento delle funzioni : l’art.17 della l.1970,n.271, ha delegato il Governo ad emanare 11 decreti legislativi

per regolare il passaggio delle funzioni amministrative attribuite alla Regione dall’art.117 Cost. e del relativo

personale dipendente dallo Stato. Con la l.22 luglio 1975, n.382 è stata conferita al Governo una nuova delega e con

il d.p.r. 24 luglio 1977 si è completato il trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni.

Dopo la l.15/3/97, n.59 e il decreto lgs.31/3/98,n.112, il conferimento delle funzioni, comprendente le funzioni di

organizzazione e le attività connesse, è operato in blocco alle Regioni le quali poi debbono provvedere entro sei

mesi a conferire agli enti locali subregionali le funzioni amministrative che non richiedono il loro unitario esercizio

a livello regionale.

Ai sensi dell’art.118 Cost., le Regioni dovrebbero delegare agli enti subregionali l’amministrazione, mantenendo

prevalenti compiti legislativi, di programmazione e di indirizzo dell’attività amministrativa. In realtà il quadro

dell’amministrazione è molto accentrato e nelle stesse materie resta riservata allo Stato la funzione di indirizzo e

di coordinamento per esigenze di unitarietà, così come le leggi cornice statali delimitano la legislazione regionale.

Newaxe 40

Controllo sugli atti amministrativi regionali : il controllo di legittimità e talora anche di merito dei

Commissione statale

regolamenti di competenza del Consiglio regionale viene esercitato da una sedente nel

capoluogo regionale, che può annullare l’atto, prevista dall’art.125 Cost.

3. I RAPPORTI DELLA REGIONE CON GLI ENTI LOCALI INFRAREGIONALI

Principio di sussidiarietà : il trasferimento di funzioni sia da Stato a Regioni sia da Regioni a altri enti locali si è

ispirato al principio di sussidiarietà, attribuendo cioè le funzioni in discorso all’autorità territorialmente e

funzionalmente più vicina ai cittadini, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l’unitario esercizio a livello

regionale. Il conferimento di compiti e funzioni agli enti locali è stato effettuato con legge regionale, antecedente

il 30 settembre 1998, con la quale la Regione ha attribuito agli enti locali le risorse umane, finanziarie,

organizzative e strumentali in misura tale da garantire la congrua copertura degli oneri derivanti dall’esercizio

delle funzioni e dei compiti trasferiti.

Controllo sugli atti degli enti locali. Ai sensi dell’art.130 Cost., spetta alla regione esercitare il controllo di

Comitato regionale

legittimità e di merito sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti locali, attraverso un

di controllo.

S V : L’

EZIONE AUTONOMIA FINANZIARIA REGIONALE

La limitatezza di adeguati mezzi finanziari a disposizione delle Regioni è stata una delle cause del ritardato decollo

dell’ordinamento regionale.

Autonomia finanziaria delle regioni : secondo l’art.119 Cost., alla Regione sono assegnati:

a) tributi propri e quote di tributi erariali in relazione ai bisogni regionali per le spese necessarie ad adempiere le

loro funzioni normali, comunque troppo bassi per le esigenze regionali. Alle Regioni viene in pratica impedita la

potestà impositiva regionale, potendo soltanto determinare aliquote di tributi già disciplinati dal legislatore

italiano.

b) contributi speciali per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Sud.

c) demanio

un (che comprende i beni indicati dall’art.822 c.c., e che godono di inalienabilità, incommerciabilità,

patrimonio regionale

imprescrittibilità) e un (che comprende gli altri beni appartenenti alla regione).

Secondo la l.158/1990 i tributi erariali del punto a) vengono accorpati in un fondo comune distribuito

proporzionalmente alle regioni, e in un altro fondo sono raggruppati trasferimenti dallo Stato per gli investimenti.

L’autonomia finanziaria è garantita anche dalla possibilità di ricorrere all’indebitamento. La l..281/1970 prevede

fondo diretto al finanziamento dei programmi regionali di sviluppo,

inoltre l’istituzione di un composto di una quota

fondo sanitario nazionale,

variabile e di una fissa, e di un con la finalità di garantire i livelli sanitari in modo

uniforme su tutto il territorio nazionale. Ogni Regione adotta con legge, ogni anno, un bilancio annuale e un bilancio

pluriennale, seguendo i principi fondamentali e le norme in materia di bilancio e di contabilità delle Regioni fissati

dalla l.19 maggio 1976, n.335.

S VI : I R

EZIONE CONTROLLI SULLE EGIONI

Organi di controllo : il controllo dello Stato sugli organi e sulle attività regionali costituisce lo strumento per

garantire il rispetto delle esigenze unitarie e del quadro costituzionale complessivo.

Gli organi statali cui compete esercitare il controllo sull’attività e sugli organi delle regioni sono:

il Governo della repubblica : ad esso compete il controllo di legittimità e di merito sulle leggi regionali, nonché il

- controllo sugli organi regionali.

il Commissario del Governo nella Regione : soprintende alle funzioni amministrative esercitate dallo stato e le

- coordina con quelle esercitate dalla Regione. Raccorda lo Stato e le Regioni, vistando le leggi regionali o

rifiutando il visto, rinviando le leggi al Consiglio.

la Commissione statale di controllo : vedi pag.51

- la Commissione interparlamentare per le questioni regionali : interviene nel procedimento di controllo per

- l’eventuale scioglimento del Consiglio, formula proposte al Governo per la concessione di contributi speciali alle

Regioni e fornisce pareri di merito.

Controllo sugli organi regionali : il controllo su presidente della Giunta, Giunta e Consiglio è esercitato dal

Governo nei seguenti casi: A) sulla Giunta e/o sul suo presidente quando compiano atti contrari alla Costituzione o

gravi violazioni di legge, invitando il Consiglio a sostituire la Giunta o il presidente; B) sul Consiglio regionale qualora

questo organo: a) compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge; b) non corrisponda all’invito del

Newaxe 41

Governo di sostituire la Giunta o il presidente; c) non sia in grado di funzionare, per dimissioni o per impossibilità di

formare una maggioranza; d) per ragioni di sicurezza nazionale. La sanzione è lo scioglimento del Consiglio stesso.

Scioglimento automatico : la durata del Consiglio regionale è ridotta a un biennio se nel corso di ventiquattro

mesi il rapporto fiduciario tra Consiglio e Giunta è comunque posto in crisi. Non sarà comunque difficile al Consiglio

dissenziente porre in difficoltà la Giunta senza porre formalmente in crisi il rapporto fiduciario, evitando così la

sanzione dello scioglimento anticipato. C 3

APITOLO

G LI ENTI LOCALI INFRAREGIONALI

l’Art.5 Cost. afferma che la Repubblica “riconosce e promuove le autonomie locali”, riferendosi a Province e Comuni.

La legge fissa poi i principi all’interno dei quali si esplica l’autonomia comunale e provinciale, impedendo così anche

interferenze delle Regioni.

Organi del Comune : gli organi di governo del Comune sono il sindaco, la giunta municipale e il Consiglio comunale.

Il Consiglio dura in carica quattro anni ed è composto dal sindaco e dai consiglieri; la Giunta comunale è composto

dagli assessori nominati dal sindaco. Le cariche di consigliere e assessore sono incompatibili. Tra il sindaco e il

Consiglio si instaura una sorte di rapporto fiduciario

Competenze degli organi del Comune : il sindaco, “ufficiale del Governo”, ha importanti compiti di

responsabilità e di supervisione, di sicurezza e ordina pubblico, di polizia e di sanità. La giunta collabora con il

sindaco nell’amministrazione del Comune. Il Consiglio, organo di indirizzo e di controllo politico- amministrativo,

decide riguardo gli “atti fondamentali del comune”.

Funzioni del Comune : spettano al Comune tutte le funzioni amministrative ce riguardino la popolazione e il

territorio comunale precipuamente nei settori organici dei servizi sociali, dell’assetto ed utilizzazione del

territorio e dello sviluppo economico. Gestisce inoltre i servizi elettorali, di anagrafe, di stato civile, di statistica e

di leva militare. Sono previste diverse forme di gestione da parte del Comune.

La Provincia : la Provincia è l’ente locale intermedio tra Comuni e Regione. Essa comprende il territorio di più

comuni, ma la sua rilevanza operativa è assai inferiore a quella dei Comuni.

Gli organi istituzionali della provincia sono il presidente, la Giunta, il Consiglio provinciale.

Competono alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali

o l’intero territorio provinciale in settori determinati e rilevanti. Le spettano inoltre importanti compiti di

programmazione e la predisposizione e l’adozione del piano territoriale di coordinamento.

Nelle nove “aree metropolitane” la Provincia si configura come autorità metropolitana ed assume la denominazione

di “città metropolitana”. Le funzioni di questa città metropolitana sono anche più ampie di quelle attribuite alla

Provincia.

Controlli sui comuni e sulle Province : il controllo di legittimità e di merito sugli atti degli enti locali è

esercitato, come detto a pag.51, dal Comitato di controllo. Riguardo il controllo sugli organi degli enti locali, i

Consigli comunali e provinciali possono essere sciolti con decreto del presidente della repubblica, su proposta del

ministro dell’interno; i controlli “atipici” (autorizzazioni, approvazioni, visti e simili) sono invece a competenza

prevalentemente regionale, senza escludere quella statale.

Altri enti locali infraregionali : tra i numerosi enti locali infraregionali possono essere ricordati i consorzi e le

comunità montane, che hanno personalità giuridica, e le esperienze comprensoriali.

Newaxe 42

P S

ARTE ESTA

DIRITTI E DOVERI DEI CITTADINI

C 1

APITOLO

L :

E POSIZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE E DICHIARAZIONI DEI DIRITTI

Il tema delle libertà si collega a una lunga lotta per la loro conquista e per l’affermazione di un’importante

posizione del singolo e delle formazioni sociali nell’ambito dell’ordinamento giuridico generale, durata centinaia di

anni. Bisogna considerare le libertà come diritti, con tutto ciò di positivo che questo implica, ma anche e

soprattutto come elementi di partecipazione e non di contrapposizione, proprio per superare una concezione dello

Stato costituzionale valida agli inizi dell’Ottocento, ma ormai logorata.

Classificazione dei diritti pubblici soggettivi: secondo lo Jellinek, i diritti pubblici soggettivi sono le pretese

giuridiche che derivano dai rapporti tra cittadini e Stato.

Status subiectionis:

 indica la mancanza di diritti pubblici soggettivi, e la soggezione totale degli individui

(qualificati appunto “sudditi”) al potere sovrano.

Status libertatis (status negativo):

 al sorgere del regime costituzionale, si afferma la garanzia di sfere di

libertà, sottratte all’influenza del potere pubblico. Si afferma la pretesa giuridica, ma non i diritti di libertà.

Status civitatis (status positivo):

 vengono a coincidere interesse pubblico e individuale. Lo Stato riconosce

all’individuo pretese giuridiche verso l’attività statale, attribuendogli strumenti giuridici per realizzarle.

Status activae civitatis (status attivo):

 viene attribuita non una pretesa giuridica, ma la possibilità di agire

come titolare di un organo dello Stato, cioè come membro dell’ordinamento.

Dichiarazioni dei diritti: Magna

le prime dichiarazioni di diritti, rilevanti e significative, si hanno in Inghilterra (

Charta 1215, Petition of Rights 1628, Bill of Rights 1689 “Dichiarazione dei diritti

).Larga risonanza ebbe la

dell’uomo e del cittadino”, deliberata dall’Assemblea francese il 26 agosto 1789, con la quale si affermarono i

diritti dell’uomo in quanto tale, come preesistenti allo Stato e quindi da garantirsi e non da concedersi da parte

dello Stato medesimo. Da quel momento seguirono numerose dichiarazioni dei diritti, anche molto diverse tra loro,

Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo

tra le quali si ricorda la (Assemblea generale delle nazioni Unite,

1948).

Esclusione di una dichiarazione programmatica dei diritti nella Cost.italiana : il Costituente italiano ha preferito

escludere un preambolo contenente una dichiarazione astratta di diritti, disciplinandoli ampiamente nella parte

prima della Costituzione (Diritti e doveri dei cittadini).

Non si volle infatti creare una graduatoria tra le norme del preambolo e quelle del testo costituzionale, e

soprattutto si volle sottrarre le disposizioni più rilevanti per la vita del Paese ad improvvise modificazioni,

collocandole nella “rocca” della Costituzione e sottoponendo la loro eventuale revisione a più caute procedure.

Art.2 Cost.: diritti inviolabili

la Repubblica riconosce e garantisce i dell’uomo, sia coma singolo, sia nella formazione

doveri inderogabili

sociale, ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei di solidarietà politica,

economica e sociale. principio personalistico,

viene così introdotto il ovvero l’affermazione della supremazia della persona umana sullo

Stato medesimo. La Repubblica “riconosce” i diritti inviolabili: riconoscere non vuol dire attribuire, quindi tali

diritti appartengono all’uomo in quanto tale, prima e indipendentemente da ogni intervento statale, che ha solo

significato ricognitivo e di garanzia.

pluralismo sociale:

si introduce il contrapponendosi all’esperienza fascista, il pluralismo sociale, sostanzialmente

ineliminabile, viene ad assumere il ruolo di pluralismo istituzionale, strumento essenziale dell’organizzazione

democratica della Repubblica e condizione essenziale per il pieno esplicarsi della persona umana.

doveri principio di solidarietà:

viene posta l’attenzione sui e sul non la contrapposizione ma la composizione degli

interessi deve divenire la regola e le posizioni soggettive vanno coordinate in un quadro di solidarietà non solo

Newaxe 43

politica, ma economica e sociale, che conferisca alla Repubblica la capacità di essere realmente il punto di incontro

di tutti i componenti della comunità nazionale.

Condizione giuridica dello straniero e dell’apolide: in teoria, la parte della Costituzione dedicata ai diritti e doveri,

è riservata ai cittadini. Per quanto riguarda gli stranieri, l’art.10 Cost. afferma che:

a) la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati

l’effettivo esercizio

internazionali; b) lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese delle libertà democratiche

diritto d’asilo

garantite dalla Costituzione italiana, ha nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite

dalla legge (non occorre dunque essere perseguitato politico). Secondo la l.40/1998 sono riconosciuti allo straniero

i diritti fondamentali della persona umana e i diritti in materia civile se regolarmente soggiornante, compresa la

parità di trattamento con il cittadino. L’estradizione dello straniero per reati politici non è ammessa.

Per quanto riguarda l’apolide, il principio ispiratore è che, per quanto riguarda i diritti civili, l’apolide è assimilato al

cittadino mentre, per quanto riguarda i diritti politici, è assimilato allo straniero.

C 2

APITOLO

I

L PRINCIPIO DI EGUAGLIANZA

La nostra Costituzione afferma il principio dell’eguaglianza, che si affermò con lo Stato costituzionale, non solo in

termini di eguaglianza formale, ma anche di eguaglianza sostanziale.

Art.3 Cost.: (1° comma) Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali davanti alla legge senza distinzione

di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. (2° comma). E’ compito

della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e

l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i

lavoratori alla organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

l’eguaglianza formale si esprime, per lunga tradizione, nell’uguaglianza dinanzi alla legge.

La parità di trattamento va naturalmente garantita per situazioni eguali, mentre situazioni differenziate devono

essere trattate in modo differenziato. L’eguaglianza dinanzi alla legge richiede l’eguaglianza di forza giuridica della

legge per tutti i cittadini.

Le specificazioni rispetto a situazioni differenziate (sesso, razza,..) sono dovute agli ingiustificati trattamenti

differenziati del passato. Alcune deroghe sono previste e giustificate da ostacoli biologici o naturali, o di ordine

morale, per le quali in non pochi casi la diversità di sesso può determinare una disparità di trattamento senza

violare il principio di eguaglianza (agente di custodia in un carcere maschile, vigilatrice di scuola materna,..)

l’eguaglianza sostanziale implica la possibilità di conseguire il pieno sviluppo della propria personalità e di

partecipare, con pari opportunità, alla vita politica, civile ed economica del Paese.

E’ una linea di sviluppo che dovrà essere ancora in gran parte essere realizzata concretamente dal legislatore

ordinario.

Molto deve essere fatto dallo Stato e dagli altri enti pubblici per attuare il precetto costituzionale. Attraverso

una decisa programmazione economica; attraverso la rivendicazione prioritaria della funzione sociale della

proprietà che va resa accessibile a tutti; attraverso interventi che, restituita serietà alla scuola, garantiscano

concretamente ai capaci e meritevoli la possibilità di raggiungere i più alti gradi degli studi; e così via.

C 3

APITOLO

I DIRITTI DI LIBERTÀ CIVILE

La Costituzione tratta dei diritti e doveri nella parte prima (artt. 13-54), distinguendo in rapporti civili, etico-

sociali, economici e politici.

La libertà personale: l’art.13 Cost. garantisce e disciplina la libertà personale, dichiarata “inviolabile”. Senza la

garanzia della libertà personale tutte le altre libertà potrebbero vanificarsi e divenire semplici espressioni verbali.

habeas corpus),

La libertà personale indica la libera disponibilità della propria persona fisica (garantita dagli ma

sono ricompresi nella libertà personale anche gli aspetti psichici e morali. In senso attivo, la libertà personale è la

disponibilità nel poter fare, e in senso passivo nello escludere interferenze nella sfera della personalità, verso il

pubblico e verso il privato. Sempre secondo l’art.13, non è ammessa “forma alcuna di detenzione, di ispezione o

perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale”.

Newaxe 44

Tutela delle persone e trattamento dei dati personali: privacy

la protezione della da intrusioni e utilizzazioni è

volta a impedire quella violazione che potrebbe recar danno o limitare comunque il libero dispiegamento della

libertà personale, nei limiti consentiti dalla legge. Non tutti, naturalmente, possono richiedere la stessa protezione.

legge 31 dicembre 196, n. 675

L’aumento vertiginoso di questo problema ha portato a nuove leggi: la definisce i

dati personali protetti come ogni informazione relativa a persona fisica, giuridico, ente od associazione, identificati

o identificabili anche indirettamente. Particolare tutela è riservata ai “dati sensibili”. Il trattamento dei dati

personali deve svolgersi nel rispetto dei diritti, delle libertà fondamentali, della dignità delle persone fisiche, con

particolare riferimento alla riservatezza e all’identità personale. Per garantire la corretta applicazione della legge

e per rilasciare le prescritte autorizzazioni è istituito un “Garante” avente carattere collegiale, composto da

quattro membri eletti dalle Camere, tra i quali viene eletto un presidente, il cui voto prevale in caso di parità.

Limitazioni della libertà personale: la Costituzione, all’art.13, prevede ed ammette la possibilità di limitazioni o

restrizioni della libertà personale, subordinatamente al verificarsi si due condizioni:

a) che la limitazione o restrizione sia disposta con “atto motivato dell’autorità giudiziaria”

riserva di giurisdizione) riserva assoluta di

( e b) che ciò avvenga “nei soli modi e casi previsti dalla legge” (

legge). In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di pubblica

sicurezza può adottare provvedimenti, se pur provvisori, limitativi della libertà personale. misure

L’attuazione della libertà personale non è così facili: la legge stabilisce casi in cui possono essere adottate

di prevenzione, misure di sicurezza,

adottate per prevenire la commissione di reati anche contro incensurati, e

disposte a carico di abbia commesso un delitto.

Posizione dell’imputato: lo stesso art.13 punisce ogni violenza fisica sulle persone comunque sottoposte a restrizioni

di libertà, e demanda alla legge la fissazione dei limiti massimi della carcerazione preventiva (secondo il C.p.p. varia

da tre mesi a un anno).

Altre disposizioni in materia penale sono stabilite dagli artt. 25 e 26 Cost.: nessuno può essere punito se non in

forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Sul punto il C.p. stabilisce che nessuno può

essere punito per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce reato e, se vi è stata condanna, ne

cessano l’esecuzione e gli effetti penali. Se la legge del tempo in cui fu commesso il reato e le posteriori sono

diverse, si applica quella più favorevole al reo. L’art. 27 Cost. statuisce che la responsabilità penale è personale, e

che l’imputato non è da considerarsi colpevole fino alla sentenza definitiva (“presunzione di non colpevolezza”).

Regime delle pene:l’art.27 Cost., che riguarda le pene limitative della libertà personale, afferma che esse non

possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e debbono tendere alla rieducazione del condannato.

Non è inoltre ammessa la pena di morte. E’ stata invece dichiarata costituzionale dalla Corte, la pena dell’ergastolo:

gli ergastolani possono essere posti in libertà condizionale dopo aver scontato 25 anni di reclusione e purché

abbiano tenuto buona condotta.

Secondo la legge 354/1975 “il trattamento penitenziario deve essere conforme ad umanità e deve assicurare il

rispetto della dignità della persona”, ma nella pratica il problema è consistente.

Amnistia e indulto (l.cost. 6 marzo 1992, n.1): il potere di esercitare clemenza nei confronti dei responsabili di

reati o dei condannati a pene detentive, spetta alle Camere che vi provvedono con legge, che deve essere approvata

a maggioranza di due terzi dei componenti di ciascuna Camera.

La clemenza non può applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge. Le

modalità di concessione e di applicazione di tale potere sono stabilite dalla legge.

Estradizione: l’estradizione è l’istituto di collaborazione penale internazionale per il quale uno Stato consegna ad un

altro Stato un individuo accusato o condannato, al fine della sottoposizione del processo o all’espiazione della pena.

L’estradizione dello straniero non è ammessa per reati politici (art.10 Cost.); e non può essere concessa quando vi è

ragione di ritenere che l’imputata verrà sottoposto ad atti persecutori o discriminatori oppure a pene e

trattamenti crudeli (art.698 C.p.p.).

L’estradizione del cittadino invece non solo non può essere in alcun caso ammessa per reati politici ma anche per i

reati comuni può essere consentita soltanto ove sia espressamente prevista dalle convenzioni internazionali.

Prestazioni personali: nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

(art.23 Cost., riserva di legge relativa). In base all’art.32 Cost., premesso il dovere della Repubblica di tutelare la

salute,si aggiunge che nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione

di legge, la quale non può comunque in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana. L’art.22

Cost. afferma che nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del

nome.

Libertà di domicilio: l’art.14 Cost. disciplina la libertà di domicilio. Nel domicilio è ricompreso l’abitazione altrui o

altro luogo di privata dimora. Anche il domicilio è dichiarato “inviolabile” e le eventuali limitazioni o restrizioni di

tale libertà (quali ispezioni, perquisizioni o sequestri) sono consentite soltanto con le garanzie prescritte per la

Newaxe 45

tutela della libertà personale, e cioè nei casi e modi stabiliti dalla legge e mediante atto motivato dell’autorità

giudiziaria. In casi eccezionali di necessità e urgenza (ad esempio flagranza di reato), l’autorità di pubblica

sicurezza può procedere a ispezioni, perquisizioni o sequestri, ma deve comunicarlo entro 48 ore all’autorità

giudiziaria.

Libertà di corrispondenza: fra le libertà “inviolabili”, la Costituzione comprende anche la libertà di corrispondenza

e di comunicazione. L’art.15 afferma che la limitazione dell’inviolabilità e della segretezza della corrispondenza può

avvenire solo con atto motivato dell’autorità giudiziaria, con le garanzie stabilite dalla legge (tale divieto viene

esteso anche alla pubblica autorità con l’art.15). Non sono previste limitazioni da parte dell’autorità di pubblica

sicurezza. Eccezioni all’inviolabilità e alla segretezza sono ammesse a favore degli ufficiali di polizia giudiziaria e

nei confronti di soggetti che si trovino in particolari situazioni previste dalla legge.

Libertà di circolazione e di soggiorno: ogni cittadino, come dispone l’art.16 Cost., può soggiornare e circolare

liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per

motivi di sanità e di sicurezza (e quindi senza intervento dell’autorità giudiziaria). Nessuna restrizione può essere

determinata per ragioni politiche.

stranieri e apolidi potranno dunque essere assoggettati a limitazioni senza poter invocare le garanzie dell’art.16.

Unica eccezione alla libertà di soggiorno è prevista per Casa Savoia.

Libertà di espatrio: allo stesso art.16, la Costituzione garantisce anche la libertà di espatrio, intesa come libertà

dei cittadini di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi. Sono fatti salvi gli “obblighi di legge” oneri o

condizioni cui è subordinato il documento autorizzativo.

Diritto di emigrazione: secondo l’art.35 la libertà di emigrazione è subordinata al rispetto degli obblighi stabiliti

dalla legge nell’interesse generale.

Libertà di riunione: accanto ai diritti di libertà che sono riconosciuti all’uomo, o al cittadino in quanto tale, la

Costituzione disciplina i diritti di libertà che spettano all’uomo in quanto appartenente a formazioni sociali, secondo

il principio affermato dall’art.2.

riunioni associazioni

La distinzione tra ed si fonda sul carattere temporaneo delle prime e sul vincolo più saldo delle

riunioni assembramenti

seconde; mentre la distinzione tra e sta nella casualità degli assembramenti, mentre la

riunione è il preordinato convenire di più persone in un medesimo luogo per uno scopo prefissato.

La libertà di riunione è disciplinata dall’art.12 che la riconosce ai soli cittadini (degli assembramenti la Costituzione

non parla, e per essi non può invocarsi garanzia costituzionale). Le riunioni possono svolgersi in luogo privato, in

luogo aperto al pubblico o in luogo pubblico. Tutte le riunioni debbono svolgersi pacificamente e senza armi (vietate

“armi improprie” e mascheramenti).

Solo per le riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle solo per

comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica, oppure per ragioni di ordina pubblico, di moralità o di sanità

cortei

pubblica. I sono stati definiti “riunioni in movimento” , e serve quindi preavviso alle pubbliche autorità.

L’art.19 garantisce invece a tutti il diritto di esercitare il culto religioso “in pubblico”, senza prescrivere obblighi di

preavviso.

Libertà di associazione: la disposizione dell’art.18 Cost. garantisce il diritto di associazione in termini assai ampi,

escludendo ogni forma di autorizzazione, e ponendo come unico limite il perseguimento di fini che non siano vietati

ai singoli dalla legge penale. Sono inoltre proibite, per esigenza di lealtà da parte dei cittadini, le associazioni

segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare.

Le associazioni segrete sono state disciplinate con la legge 25 gennaio 1982, n.17.

La libertà di associazione implica, in certi casi,anche la libertà di non associarsi (libertà “negativa”).

Libertà religiosa: la libertà religiosa, conquista fondamentale dello Stato moderno, è la libertà per ognuno di poter

Art.19 Cost.:

pensare e dire ciò che vuole anche in materia religiosa. “tutti hanno diritto di professare liberamente

la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o

libertà di

in pubblico il culto, purché non si tratti di riti contrari al buon costume”. Viene così garantita la

coscienza, libertà religiosa,

intesa come libertà di avere una fede o di non averne, e appunto la che si concreta non

solo nell’adesione a una religione ma anche nella possibilità di esercitare liberamente la propria fede.

Per quanto riguarda la religione cattolica, essa non è in oggi la sola religione di Stato, ma dato che la stragrande

maggioranza degli italiani sono cattolici, non è possibile escludere, in taluni casi, disposizioni differenziate in suo

favore (ad esempio in materia di vilipendio della religione). Più problematica è la questione della compatibilità tra le

formule del giuramento con la libertà religiosa.

Per l’art.20 Cost., il carattere ecclesiastico o il fine di religione o di culto di una associazione od istituzione non

possono essere causa di speciali limitazioni legislative né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità

giuridica ed ogni forma di attività. Newaxe 46


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AUTORE

Moses

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze giuridiche
SSD:
A.A.: 2008-2009

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Moses di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di diritto privato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Scienze giuridiche Prof.

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