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forma di governo parlamentare

• : si fonda più sulla collaborazione che non sulla contrapposizione dei poteri.

Legislativo ed esecutivo sono affidati a corpi diversi, espressione di principi politici diversi, ma si condizionano

reciprocamente attraverso la fiducia di cui l’esecutivo deve godere da parte del legislativo (con l’obbligo di

dimettersi in caso di sfiducia), e attraverso il potere attribuito all’esecutivo (e per esso il capo dello Stato) di

sciogliere il parlamento.

Forma di governo in Italia : lo Statuto albertino non precisava la forma di governo adottata, ma fin da subito il

governo si evolse in senso parlamentare, fino al periodo autoritario. Con la caduta del fascismo, dopo aver valutato

di introdurre il sistema presidenziale, si adottò un nuovo sistema parlamentare, razionalizzato. I capisaldi del

sistema adottato nella Costituzione del 1948 sono:

la separazione dei poteri, intesa però non in termini rigoristici, come è confermato dalla possibilità che il

• Governo eserciti, come eccezione e con molte cautele, attività normativa di grado legislativo (decreti legge e

decreti legislativi);

la responsabilità del governo di fronte alle Camere e la possibilità che queste costringano il governo alle

• dimissioni mediante apposita mozione di sfiducia (art. 94 della Cost.);

la facoltà di sciogliere le camere attribuita al Capo dello Stato in ipotesi non testualmente previste ma

• derivanti dalla logica del sistema;

posizione di imparzialità assegnata al Capo dello Stato che esercita i suoi poteri non come capo dell’esecutivo

• ma in attuazione di un indirizzo costituzionale che non coincide, almeno necessariamente, con l’indirizzo di

maggioranza;

l’indipendenza funzionale e organizzativa del potere giudiziario, garantita da un organo apposito, il Consiglio

• superiore della magistratura;

il controllo di costituzionalità delle leggi, conseguente alla rigidità della Costituzione, attribuito a un nuovo

• giudice speciale, la Corte costituzionale. C 2

APITOLO

I P

L ARLAMENTO

S I

: L S

EZIONE A TRUTTURA

Parlamento

Il – espressione diretta della volontà e della sovranità popolare – si presenta in posizione di primato

fra gli organi costituzionali dello Stato.

Nella scelta dell’organizzazione del Parlamento si è preferito il bicameralismo (scartando il monocameralismo). Una

volta scelto il bicameralismo doveva precisarsi il ruolo delle due Camere potendo ipotizzarsi parità di posizione

bicameralismo perfetto bicameralismo imperfetto

( ) o disparità, cioè preminenza di una delle due Camere ( ).

Nel nostro ordinamento si assiste al cosiddetto bicameralismo perfetto, in cui le due Camere hanno assoluta

identità di funzioni e di poteri, seppure con qualche correttivo si è assistito a numerose critiche per le inutili

duplicazioni delle Camere, che d’altra parte garantisce una maggiore ponderazione delle scelte legislative.

Camera dei Deputati Senato della

Nel nostro sistema vigente il Parlamento si compone della e del

Repubblica . Entrambe le Camere sono elette, oggi, per 5 anni e tale periodo, intercorrente tra l’elezione di una

Camera e il suo scioglimento (anche se anticipato) viene detto legislatura (art. 60 Cost.).

La durata della legislatura può essere prorogata solo in caso di guerra e mediante legge formale, mentre la fine

anticipata della legislatura può essere disposta dal Presidente della Repubblica mediante scioglimento delle Camere

o di una sola di esse (art. 88 della Cost.).

Camera dei Deputati

La è eletta a suffragio universale e diretto. È composta da 630 deputati.

Sono eleggibili a deputati tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto il 25°anno di età nel giorno delle elezioni;

sono elettori della Camera coloro che hanno il diritto di voto (cioè tutti i cittadini, uomini e donne, che abbiano

raggiunto la maggiore età) ai sensi dell’art. 48 della Costituzione.

Per le elezioni della Camera, il territorio nazionale è attualmente diviso in 26 circoscrizioni. A ciascuna di esse è

attribuito un numero di deputati determinato dividendo il numero degli abitanti della Repubblica (dato dall’ultimo

censimento) per 630 e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ciascuna circoscrizione, sulla base dei

quozienti interi e dei più alti resti.

Senato della Repubblica

Il è eletto, secondo la Costituzione, a base regionale. Il numero dei senatori elettivi è

315.

Ogni Regione ha almeno 7 senatori, salvo il Molise che ne ha 2 e la Valle d’Aosta che ne ha 1.

Newaxe 10

La ripartizione fra i seggi si effettua in proporzione alla popolazione delle singole Regioni (data dall’ultimo

censimento) sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.

Sono eleggibili a senatori tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto nel giorno delle elezioni il 40°anno di età.

Sono elettori del Senato tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto il 25°anno di età. Accanto ai senatori

elettivi si hanno senatori di diritto e a vita, e senatori a vita nominati dal presidente della Repubblica.

senatori di diritto a vita

Sono coloro che abbiano ricoperto la carica di presidente della Repubblica.

Il presidente della Repubblica può nominare senatori a vita 5 cittadini che abbiano illustrato la Patria per altissimi

meriti nel campo sociale, scientifico, artistico, letterario.

Ineleggibilità : quando il candidato, attuale o potenziale, si trovi in una situazione, prevista dalla legge, per la quale

non può essere eletto; qualora vi sia egualmente la candidatura, e il candidato venga eletto, l’elezione è invalida e

priva di efficacia (art. 65 Cost.).

Cause di ineleggibilità nell’ordinamento vigente:

coloro che ricoprano determinate cariche o uffici di natura burocratica, per non influenzare eventualmente

− l’elettorato;

tutti i magistrati (tranne quelli presso le giurisdizioni superiori) delle circoscrizioni sottoposte, in tutto o in

− parte, alla giurisdizione degli uffici ai quali si sono trovati assegnati nei sei mesi precedenti la candidatura, per

non impedire l’imparzialità nell’esercizio della funzione giurisdizionale;

coloro che ricoprano uffici presso governi esteri tanto in Italia quanto all’estero, questa causa è operante solo

− quando il candidato ricopra l’ufficio all’atto dell’accettazione della candidatura; mira ad evitare possibili

interessi tra lo Stato italiano e quelli degli altri stati;

coloro che per la posizione ricoperta in società o imprese private che abbiano rapporti di affari con lo Stato si

− presume non potrebbero, se eletti parlamentari, esercitare il loro mandato con sufficienti garanzie per

l’interesse pubblico.

Incompatibilità : quando il deputato o senatore si trovi in una situazione per la quale, se vuole conservare la carica

che è stata validamente assunta, deve rinunziare ad altra carica, incompatibile, con quella parlamentare (art. 65

Cost.).

Sono cause di incompatibilità (previste dalla Costituzione):

quando si ha la carica di deputato e ci si candida per la carica di senatore (e viceversa), art. 65;

− la carica di deputato o senatore con quella di Presidente della Repubblica, art. 84;

− la carica di deputato o senatore con quella di componente del Consiglio superiore della Magistratura o della

− Corte costituzionale (art. 104 e 135);

la carica di deputato o senatore con quella di consigliere regionale, art. 122.

La ratio di tali disposizioni risiede nella presunzione che il parlamentare non possa svolgere con il dovuto impegno

due o più incarichi, oppure che la contemporanea posizione di membro del Parlamento e di dirigente, amministratore

o consulente di aziende, società o enti che abbiano rapporti con lo Stato, possa compromettere la necessaria

obiettività del parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni.

I membri del Parlamento non possono neppure ricoprire cariche o uffici in enti pubblici o privati per designazione

del Governo o di organi dell’amministrazione dello Stato. In questo caso la ratio risiede nell’opportunità sia di

evitare che il parlamentare possa ottenere gli incarichi in forza dell’autorità che gli deriva dalla sua posizione, sia

di evitare che il Governo o l’amministrazione statale possano limitare l’obiettività e la libertà della funzione del

parlamentare con tali incarichi.

L’incompatibilità può essere originaria o sopravvenuta qualora la situazione che la determina non esista al momento

dell’elezione, o si verifichi successivamente.

La presenza di una causa di incompatibilità pone il deputato o senatore nella necessità di optare per il mandato

parlamentare o per la carica di quello incompatibile.

La formazione e il funzionamento delle Camere sono ovviamente condizionati dal sistema elettorale adottato, che

può essere uninominale o plurinominale, maggioritario o proporzionale:

sistemi uninominali

− : il territorio è diviso in collegi e in ogni collegio si presenta un solo candidato per simbolo

o per gruppo politico, e l’elettore può scegliere uno solo dei candidati;

sistemi plurinominali

− : i candidati si presentano candidati in liste, nelle quali è spesso prescritto un minimo e

talora un massimo di candidature, e l’elettore sceglie non la persona ma la lista, pur potendo esprimere una o

più preferenze tra i candidati della lista; Newaxe 11

sistemi maggioritari

− : possono essere plurinominali o uninominali; i seggi sono attribuiti al candidato, o alla

lista, che abbia riportato il maggior numero di voti;

sistemi proporzionali

− : sono necessariamente plurinominali; i seggi sono ripartiti fra le diverse liste in

competizione in proporzione ai voti ottenuti.

Nella realtà esistono numerose varianti a seconda delle combinazioni dei vari sistemi.

La differenza fra i diversi sistemi è che:

quello maggioritario corrisponde alla finalità di assicurare, in società omogenee, il più efficiente funzionamento

− del sistema, che conduce a un sostanziale bipartitismo con l’eliminazione a livello parlamentare, di qualsiasi

altro raggruppamento che non partecipi con i due più forti, con un conseguente affievolimento della capacità

rappresentativa dell’Assemblea eletta;

quello proporzionale consente, soprattutto in società divise in una pluralità di forze politiche, una più

− articolata rappresentanza e dunque un maggior livello di democrazia.

In Italia si sono affermati nel corso del tempo sistemi maggioritari e sistemi proporzionali.

Ripristinata la democrazia dopo il regime fascista ritornò il sistema proporzionale. In questo caso l’Assemblea

costituente preferì non inserire nella Costituzione disposizioni in materia di sistemi elettorali, limitandosi a

prescrivere il suffragio universale e diretto. La decisione era volta ad evitare di impegnare le future Camere

costringendole a una revisione della Costituzione nel caso che volessero in avvenire adottare un altro sistema.

Infatti con la crescente instabilità politica, si sentì l’esigenza di una revisione del sistema elettorale: con la

riforma del 1993 decisa dagli italiani con un referendum popolare si introdusse tanto per la Camera quanto per il

Senato un meccanismo di votazione a turno unico con attribuzione di 3/4 dei seggi con sistema maggioritario e del

restante quarto con sistema proporzionale.

L’elezione del Senato della Repubblica, sulla base della riforma del 1993, avviene mediante un sistema elettorale di

tipo maggioritario uninominale con parziale recupero proporzionale dei voti non utilizzati, a livello regionale:

ad ogni regione viene assegnato un numero di seggi in ragione della popolazione residente quale risulta

− dall’ultimo censimento, tenendo conto che nessuna regione può avere meno di 7 seggi, con l’eccezione della

Valle d’Aosta che ne ha 1 e del Molise che ne ha 2 (art. 57 Cost.);

i seggi attribuiti ad ogni regione vengono assegnati per i 3/4 ad altrettanti collegi uninominali, con l’eccezione

− della Valle d’Aosta costituita da un solo collegio uninominale e del Molise ripartito in 2 collegi uninominali;

il restante quarto dei seggi viene ripartito proporzionalmente nell’ambito di ogni circoscrizione regionale fra i

− gruppi di candidati concorrenti nei collegi uninominali.

Ai fini dell’elezione uninominale, vengono costituiti in ogni Regione tanti collegi quanti sono i seggi uninominali

assegnati.

In ogni collegio si presentano singoli candidati quali, se intendono partecipare al riparto proporzionale dei seggi

residui, debbono collegarsi per gruppi che comprendono un numero di candidati non inferiore a 3 e non superiore al

numero dei collegi della Regione.

All’elezione dei senatori partecipano gli elettori che hanno compiuto il 25° anno di età.

Chiuse le votazioni ed effettuato lo spoglio delle schede, viene proclamato eletto per ciascun collegio il candidato

che ha ottenuto il maggior numero di voti validi.

Per l’assegnazione dei seggi residui (1/4) da attribuirsi con sistema proporzionale, l’ufficio regionale procede:

alla determinazione della cifra elettorale di ciascun gruppo di candidati nei collegi uninominali, detratti i voti

− dei candidati già proclamati eletti (c.d. scorporo);

alla determinazione della cifra individuale dei singoli candidati data dalla percentuale dei voti validi ottenuti in

− rapporto ai voti validi espressi nel collegio;

all’assegnazione dei seggi spettanti ad ogni gruppo dividendo la cifra elettorale di ogni gruppo successivamente

− per uno, due, tre, ecc… sino alla concorrenza dei senatori da eleggere e scegliendo quindi tra i quozienti così

ottenuti i più alti in numero uguale ai senatori da eleggere, con conseguente assegnazione dei seggi ai gruppi in

corrispondenza dei quozienti (metodo d’Hondt e delle divisioni successive);

a proclamare eletti i candidati di ogni gruppo che abbiano conseguito la più alta cifra individuale.

L’elezione della Camera dei Deputati è stata profondamente modificata dalla 1.4 agosto 1993, introducendo un

sistema molto simile a quello adottato per l’elezione del Senato e quindi con una combinazione del metodo

uninominale maggioritario con quello proporzionale per l’assegnazione dei seggi residui.

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Il territorio del paese viene ripartito in 26 circoscrizioni elettorali più la Valle d’Aosta, e ad ognuna di esse viene

assegnato un numero di seggi in ragione della popolazione residente quale risulta dall’ultimo censimento.

Nell’ambito delle singole circoscrizioni si procede alla ripartizione dei 3/4 dei seggi in altrettanti collegi

uninominali, mentre il restante quarto è attribuito in ragione proporzionale mediante riparto fra liste concorrenti.

A tal fine:

vengono costituiti in ogni circoscrizione tanti collegi quanti sono i seggi da assegnarsi con metodo uninominale;

− in ogni collegio si presentano singoli candidati i quali si collegano a liste concorrenti per l’assegnazione dei seggi

− da attribuirsi con metodo proporzionale; ogni candidato può collegarsi con più liste fino a un massimo di 5;

in ogni circoscrizione, si presentano liste formate da un numero di candidati non superiore a 1/3 dei seggi

− assegnati in ragione proporzionale. Tendendo conto di tali seggi, le liste proporzionali non potranno essere

composte da più di 4 candidati.

All’elezione dei deputati partecipano tutti gli elettori iscritti nelle liste elettorali. Sono eleggibili , salvo le cause di

ineleggibilità, gli elettori che abbiano compiuto il 25° anno entro il giorno delle elezioni.

Le votazioni si effettuano in un solo giorno. Ogni elettore utilizza due schede, una per la votazione del candidato

nel collegio uninominale, l’altra per la votazione della lista per l’assegnazione dei seggi a livello circoscrizionale.

Esaurite le votazioni si procede alla spoglio delle schede e viene proclamato eletto a livello circoscrizionale, in

ciascun collegio uninominale, il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi.

Si passa quindi a livello nazionale e l’Ufficio centrale nazionale:

determina la cifra nazionale di ogni lista, risultante dalla somma delle cifre elettorali circoscrizionali;

− esclude le liste che non abbiano riportato sul piano nazionale almeno il 4% dei voti validi espressi (clausola di

− sbarramento);

procede al riparto delle restanti liste dei seggi in base alla cifra elettorale nazionale con un sistema

− proporzionale puro; eventuali seggi residui sono assegnati alle liste con maggiori resti;

distribuisce nelle singole circoscrizioni i seggi assegnati alle varie liste attribuendo a ciascuna lista tanti seggi

− quanti quozienti circoscrizionali interi essa ha conseguito in quella circoscrizione.

Gli Uffici circoscrizionali o quelli regionali procedono, sulla base dei conteggi effettuati, a proclamare l’elezione dei

deputati e dei senatori. Tale proclamazione, che determina subito uno status giuridico peculiare comportando

l’assunzione delle funzioni, non ha però efficacia definitiva essendo subordinata al risultato della cosiddetta

verifica dei poteri , o come chiamata nella Costituzione (art. 66): giudizio dei titoli di ammissione attribuita alle

stesse Assemblee.

La durata delle Camere nel nostro ordinamento è di 5 anni, ai sensi dell’art. 60 Cost. Il periodo di durata in carica

legislatura

di una Camera è correntemente definito .

La durata della legislatura può essere prorogata solo in caso di guerra e mediante legge formale, mentre la fine

anticipata della legislatura può essere disposta dal presidente della Repubblica mediante scioglimento delle Camere

o di una sola di esse (art.88 Cost.).

Si osserva che mentre le prime quattro legislature repubblicane hanno avuto la prevista durata di 5 anni, a partire

dalla V legislatura si sono succeduti ben 8 scioglimenti anticipati delle Camere, sintomo e conseguenza

dell’instabilità politica del nostro Paese.

Divieto di mandato operativo : la libertà delle scelte del parlamentare non può essere limitata in alcun modo, né

da parte degli elettori che lo hanno votato né da parte del partito di appartenenza, che potrebbero aspettarsi dal

proprio rappresentante determinati comportamenti. Ad ogni modo il parlamentare è responsabile, non solo nei

confronti dei propri elettori, ma di tutto il corpo elettorale, e il partito, se tradito dal parlamentare, può emettere

sanzioni punitive o censure verso di lui, che tuttavia non lo privano dello status di parlamentare.

Prerogative e immunità dei parlamentari : con la legge costituzionale 29 ottobre 1993 è stato sostituito

l’art.68 Cost. e sono stati modificati i diritti dei parlamentari i parlamentari sono insindacabili per le opinioni

espresse ed i voti dati nell’esercizio delle proprie funzioni, ed è necessaria l’autorizzazione della Camera di

appartenenza per le perquisizioni personali o domiciliari, per gli arresti o altre privazioni della libertà personale,

per mantenere in detenzione un parlamentare, per sottoporlo ad intercettazioni, qualsiasi forma, di conversazioni o

comunicazioni e a sequestro di corrispondenza (non è più richiesta per la sottoposizione a procedimento penale).

Indennità parlamentari : secondo l’art.69 Cost. i membri del Parlamento ricevono un’indennità stabilita dalla

legge, diretta a garantire il libero svolgimento del mandato, che comprende il rimborso delle spese di segreteria e

di rappresentanza. Essa è determinata dagli uffici di presidenza delle Assemblee in misura tale che non superi il

trattamento complessivo dei presidenti della Sezione della Corte di Cassazione.

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S II : L’

EZIONE ORGANIZZAZIONE

L’organizzazione interna delle Camere (e del Parlamento in seduta comune) nonché le procedure per il loro

funzionamento sono in parte disciplinate dalla stessa Costituzione (art.64 e 72) ed in parte dai regolamenti

parlamentari cui la Costituzione rinvia.

La Costituzione repubblicana stabilisce (art. 64) che ciascuna Camera adotta il proprio regolamento interno a

maggioranza assoluta dei suoi componenti, mentre l’art. 72 Cost. riserva ai regolamenti delle Camere la disciplina

del procedimento legislativo, fatte salve, le sole disposizioni direttamente dettate dalla Costituzione i

regolamenti parlamentari si pongono quindi in posizione subordinata alla sola Costituzione e a loro favore è fissata

una riserva che non potrebbe essere violata con disposizioni di legge ordinaria.

Gli attuali regolamenti delle Camere sono stati adottati nel febbraio del 1971 e sono entrati in vigore, entrambi, il

1°maggio di tale anno. Con tali regolamenti, successivamente modificati in vari punti, sono state introdotte

importanti innovazioni nella procedura parlamentare, il cui significato investe la complessiva posizione delle Camere

nel nostro ordinamento e spiega una rilevante influenza sulla stessa concreta articolazione del sistema di governo,

confermando l’importanza di questa fonte normativa.

I regolamenti delle Camere prescrivono la loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, facendo tra l’altro decorrere

da tale pubblicazione la vacatio per la loro entrata in vigore.

O : gli organi

RGANIZZAZIONE INTERNA DELLE CAMERE

La Costituzione si limita (art. 63) a stabilire che ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e

l’ufficio di Presidenza. Maggiori dettagli sono forniti necessariamente dai regolamenti parlamentari i quali indicano

gli organi delle Assemblee e ne stabiliscono modalità di costituzione. In sintesi, ogni Camera ha:

un presidente

− eletto dagli appartenenti alla singola Assemblea con modalità diverse fra Camera e Senato. La

rilevanza del presidente si evidenzia sia nei momenti dell’organizzazione del lavoro dell’Assemblea, sia nella

garanzia del corretto funzionamento delle assemblee, dei loro organi e nella tutela della posizione di ciascuno

dei componenti.

Il presidente non ha più solo funzioni di direzione dei lavori, ma anche funzioni di direzione politica il suo

ruolo è quindi di natura super partes e proprio per questo non può votare.

4 vice presidenti 3 questori 8 segretari

− , e .

Un ufficio di presidenza Consiglio di presidenza

− (definito al Senato) del quale fanno parte il presidente

dell’Assemblea, che lo presiede, i vice presidenti, i questori e i segretari.

Gruppi di parlamentari

− costituiti in base alle dichiarazioni rese dai singoli senatori o deputati. Per la

costituzione di un gruppo parlamentare al Senato sono necessari almeno 10 senatori, mentre alla Camera

almeno 20 deputati. I deputati o i senatori che non aderiscono ad alcun gruppo sono iscritti automaticamente

gruppo misto

al cosiddetto .

Le giunte

− (per il regolamento, per le elezioni e per le immunità parlamentari e per la biblioteca al Senato; per

il regolamento, per le elezioni, per le autorizzazioni di cui all’art. 68 Cost., alla Camera).

Si tratta di organi a carattere permanente le cui funzioni principali risultano dalla loro stessa denominazione.

Le giunte sono nominate dal Presidente dell’Assemblea il quale è formalmente libero di seguire i criteri che

ritiene preferibili salvo qualche eccezione.

Le commissioni permanenti

− . Costituite in ogni Camera con competenze legislative, di controllo politico e

conoscitive (13 sia alla Camera che al Senato). La ripartizione di senatori e deputati nelle diverse commissioni

deve ispirasi all’esigenza di rispettare, in proporzione, la composizione delle Assemblee. I regolamenti di

entrambe le Camere ammettono la possibilità di costituire le commissioni speciali ove ne occorra la necessità.

Esistono commissioni permanenti bicamerali, composte da deputati e senatori, come la commissione per le

questioni regionali, la commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, il Comitato

bicamerale per la messa in stato di accusa del presidente della Repubblica.

I L FUNZIONAMENTO DELLE CAMERE

Sul funzionamento numerose disposizioni si ritrovano nella stessa Costituzione, tuttavia è molto ampia l’autonomia

delle Camere stesse ovviamente espressa attraverso i regolamenti parlamentari.

In quanto organi collegiali, alle Camere, si applicano i principi generali che disciplinano il funzionamento dei collegi.

Il periodo che intercorre fra l’insediamento delle Camere e la loro scadenza (per fine del mandato o per

scioglimento anticipato) si denomina legislatura, e la sua durata, per Costituzione, è di 5 anni. L’ultima legislatura è

iniziata con le legislazioni del 1996 (attualmente in corso) ed è identificata come XIII legislatura repubblicana.

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Nell’ambito della legislatura non si parla più di sessioni, periodi di effettivo lavoro delle Assemblee, con eccezione

della sessione parlamentare di bilancio, ma esistono solo periodi di seduta delle Camere, peraltro di notevole

durata, cosicché può dirsi che le Camere sono di fatto in attività per tutto il corso della legislatura.

Convocazione delle Camere

La convocazione delle sedute delle Camere spetta sempre al presidente, che vi procede mediante apposito avviso e

con la diramazione dell’ordine del giorno. Le sedute delle Camere possono essere ordinarie o straordinarie.

ordinaria

In via (art. 62 Cost.) le Camere riuniscono il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre.

straordinaria

In via , ogni Camera si riunisce per iniziativa del suo presidente o del presidente della Repubblica o

di 1/3 dei suoi componenti (non ha potere di convocazione il Governo) la convocazione in via straordinaria di una

Camera provoca l’automatica convocazione anche dell’altra.

Deliberazioni

Secondo l’art. 64 della Cost. le deliberazioni (e non le sedute!) di ciascuna Camera “non sono valide se non è

presente la maggioranza dei loro componenti e se non sono adottate a maggioranza dei presenti”. Tanto alla Camera

che al Senato, le votazioni possono avvenire a scrutinio palese o a scrutinio segreto e la maggioranza normale

prescritta dalla Costituzione per le deliberazioni parlamentari è la maggioranza semplice (50% più uno dei

presenti). Per quanto riguarda la Camera sono considerati validi e presenti solo favorevoli e contrari, e non gli

astenuti; mentre il regolamento del Senato afferma che tutti i senatori, siano favorevoli, contrari o astenuti, siano

da ritenersi validi e presenti.

Programmazione dei lavori delle Camere

I lavori delle Camere sono organizzati secondo programmi che si articolano su alcuni momenti essenziali tra i quali

i contatti fra i presidenti delle Camere con il Governo e la formazione del programma cui provvede la conferenza

dei capigruppo. Se tale programma è adottato all’unanimità dalla conferenza dei presidenti dei gruppi diviene

impegnativo dopo la comunicazione all’assemblea e alle commissioni permanenti: l’Assemblea può comunque, al

termine di ogni seduta, apportare le necessarie modificazioni all’ordine dei lavori già stabilito.

Seduta comune delle Camere

L’art 65 della Costituzione stabilisce che il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della

Repubblica, ma aggiunge che il Parlamento può riunirsi anche “in seduta comune dei membri delle due Camere” e

deliberare autonomamente. Tale ipotesi è prevista solo nei casi tassativamente previsti dalla Costituzione ed un

suo ampliamento sarebbe possibile solo mediante legge costituzionale. Il presidente, l’ufficio di presidenza, il

regolamento e la sede del Parlamento in seduta comune sono quelli della Camera dei deputati.

S III : L

EZIONE E FUNZIONI

1) L A FUNZIONE LEGISLATIVA

La funzione dello Stato costituzionale che si considera prevalente nell’attività del Parlamento è la funzione

legislativa, cioè la deliberazione delle leggi.

Nei tempi passati, ma anche fino ai secoli XIII e XIV, la legge era la volontà stessa del sovrano, mentre

l’assemblea rappresentativa non aveva ingerenza sul punto e la sua funzione principale consisteva nel consentire la

tassazione. Successivamente il potere legislativo è ancora del re, ma condizionato dalla assemblee: con il tempo la

vera volontà legislativa si concentra nel Parlamento, e al sovrano spetta ancora un potere formale sanzionatorio.

Il movimento rivoluzionario francese rivendica, attraverso il principio della separazione dei poteri, la competenza

legislativa del Parlamento, diretta espressione della volontà generale e quindi abilitato a esprimere con la legge tale

volontà generale.

La nostra Costituzione stabilisce che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere,

statuendo che la legge in senso formale è risultato della concorde approvazione delle due assemblee parlamentari,

caratterizzata da un particolare procedimento formale e da una apposita forma differenziata.

Accanto alla funzione legislativa le Camere hanno anche poteri di controllo e di indirizzo.

Caratteristiche delle leggi: le leggi sono fonti a competenza residuale, destinate a disciplinare le materie che la

Costituzione non ha riservato a se stessa o ad altre fonti, e destinate a rispettare i regolamenti regionali e quelli

riserva di legge

parlamentari. Altri limiti incontrati dalla legge sono la , che le impone di regolare una data

Newaxe 15

irretrottività

materia, e l’ , secondo il principio che le leggi ordinarie non sono efficaci nei casi avvenuti nel periodo

a loro precedenti.

Solitamente le leggi presentano caratteri di generalità e astrattezza, tuttavia possono anche essere l’esatto

contrario, ovvero puntuali e concrete: prendono così il nome di provvedimento.

forza legge

La legge è inoltre caratterizzata dalla cosiddetta , che si traduce in:

idoneità ad abrogare leggi precedenti;

− capacità di resistere all’abrogazione di fonti successive sottoordinate.

Leggi speciali: esprimono un rapporto con un’altra fonte, quando un rapporto generale/speciale, e ammettono

ripetitività.

Leggi eccezionali: disposizioni dettate per disciplinare situazioni che derogano alla generalità e che quindi non

ammettono ripetitività.

Leggi temporanee: leggi la cui efficacia nel tempo è circoscritta dalla legge stessa, o indicando un termine, o un

evento al cui verificarsi perderanno efficacia. Derogano al principio secondo cui l’efficacia dovrebbe cessare solo

in seguito ad abrogazione o dichiarazione di illegittimità.

F ASE DI INIZIATIVA LEGISLATIVA

La legge formale ordinaria si pone come la fattispecie conclusiva di un complesso procedimento giuridico articolato

instaurativa preparatoria costitutiva integrativa dell’efficacia

nelle fasi , , , del provvedimento legislativo.

La fase instaurativa : quella che attiva il procedimento, dando l’avvio alle ulteriori procedure necessarie a

giungere alla emanazione della legge.

Iniziativa legislativa : la prima fase è la formulazione della legge. Secondo l’art. 71 della Cost. il potere di

iniziativa spetta al Governo, al popolo, al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, a ogni consiglio regionale e ai

Comuni.

Le proposte (o testi) presentati dal Governo sono detti disegni di legge, mentre tutti gli altri vengono chiamate

proposte di legge. Quando ci si riferisce alla ipotesi generale di iniziativa legislativa si parla di progetti di legge.

La presentazione dei disegni di legge da parte del Governo da luogo a un subprocedimento che si articola in 4

momenti:

presentazione di uno schema di disegno di legge da parte di uno o più ministri;

− deliberazione del disegno di legge da parte del Consiglio dei ministri;

− autorizzazione da parte del presidente della Repubblica alla presentazione del disegno;

− presentazione a una delle Camere del disegno di legge accompagnato dal decreto presidenziale di

− autorizzazione.

Nel caso di proposte di legge di iniziativa parlamentare ogni deputato e senatore può presentarne seguono

procedure molto più rapide.

Le proposte di legge di iniziativa popolare devono essere sottoscritte da almeno 50 mila elettori per la Camera dei

deputati, accompagnate da accompagnate da una relazione che ne illustri le finalità e le norme.

L’iniziativa di proposte di legge del C.N.E.L. (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro) devono riferirsi a

questioni di economia e lavoro.

L’iniziativa regionale è prevista dall’art. 121 della Cost. che ne attribuisce l’esercizio ai Consigli regionali 

circoscritta a materie di diretto interesse regionale.

L’iniziativa legislativa spetta ai Comuni nel caso di mutamento di circoscrizioni provinciali o istituzione di nuove

province nell’ambito della stessa Regione.

La Costituzione stabilisce che l’iniziativa legislativa può essere attribuita anche ad altri organi o enti, purchè ciò

avvenga con legge costituzionale.

N.B: i progetti di legge possono essere presentati indifferentemente a una delle due Camere, ad eccezione di

senatori e deputati che sono vincolati alla camera di appartenenza.

F ( ’ )

ASE ISTRUTTORIA O D ESAME

Dopo la presentazione del progetto di legge, si inizia la fase di esame e di eventuale approvazione di esso, che può

svolgersi, secondo la Costituzione, con 3 diverse procedure:

Procedura normale

− (art.72 Cost.): composta da 2 fasi 1) esame da parte di una delle Commissioni

permanenti in sede referente (fase preparatoria), 2) esame e deliberazione da parte della Camera (fase

costitutiva).

Secondo questo schema, una delle Commissioni permanenti, ricevuto il progetto da una delle Camere, lo discute,

formula nel caso un testo modificato e riferisce alla Camera. Successivamente, la Camera procede alla

Newaxe 16

discussione del progetto e a votazione a scrutinio palese che avviene prima articolo per articolo e poi sul testo

complessivo. In caso di approvazione, la proposta di legge viene trasmessa all’altra Camera mediante messaggio

del Presidente e dopo, eventualmente, dalla seconda Camera al Governo, sempre con messaggio, per la

promulgazione da parte del Capo dello Stato.

Procedure semplificate

− :

Commissioni in sede deliberante ( o in sede legislativa)

• : la Commissione è investita dell’esame del

progetto in sede legislativa, procede a votazione prima articolo per articolo e poi con votazione sul testo

finale, e si limita a riferire alla Camera. Fino all’approvazione definitiva da parte della Commissione, la

Camera ha il potere di “riappropriarsi” del procedimento.

Per alcune materie è escluso il procedimento in esame, ma è ammesso solo il procedimento ordinario: si

tratta di disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di

autorizzazione di ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (art. 72 Cost.).

Commissioni in sede dirigente

• : il potere della Commissione è più marcato rispetto al procedimento

ordinario, ma meno marcato rispetto alla prima procedura semplificata. Alla Commissione competente è

assegnato il potere di formulare gli articoli in un disegno di legge e di approvare gli articoli, riservando alla

Camera l’approvazione finale del progetto, o al Senato la votazione finale con sole dichiarazioni di voto.

Anche questo procedimento non è ammesso per tutti i disegni di legge.

F ASE DI DELIBERAZIONE

Ogni progetto di legge, per divenire legge perfetta, deve essere approvato nell’identico testo da entrambe le

Camere (bicameralismo perfetto). In alcuni casi può accadere che il testo di un progetto approvato da una Camera

non trovi il consenso dell’altra Camera. Può accadere : a)che la seconda Camera non passi all’esame del progetto,

cioè che lo “insabbi”; b) che la seconda Camera respinga il progetto votando il non passaggio agli articoli o

bocciandolo nella votazione finale; c) che lo modifichi, introducendo “emendamenti” al testo approvato dalla prima

Camera. In quest’ultima ipotesi il testo emendato deve tornare alla prima Camera perché questa valuti le

modificazioni apportate e le accolga (nel qual caso si è realizzato il consenso sul medesimo testo e il progetto

diventa legge), le respinga (e il progetto cade) o introduca ulteriori modificazioni (nei limiti consentiti dai

regolamenti, cioè attinenti agli emendamenti adottati) e in questo caso il progetto torna alla Camera precedente.

Questi passaggi, chiamati navette, si concludono con l’accordo delle due Camere sullo stesso testo o con

l’abbandono del progetto.

Alla fine della legislatura tutti i progetti di legge giacenti dinanzi alle Camere decadono. Per fare in modo che non

decadano anche i progetti prossimi all’approvazione si ricorre al principio della continuità legislativa: la decadenza

dei progetti pendenti alla fine della legislatura non è assoluta.

F ASE DI PROMULGAZIONE

Approvata dalle due Camere nello stesso testo, la legge esiste ed è perfetta. Non è però ancora in grado di

spiegare gli effetti che le sono propri.

Il procedimento legislativo si conclude, infatti, con la promulgazione del testo deliberato cui segue la pubblicazione

e la vacatio legis. Solo dopo il compimento di tali atti e il trascorrere della vacatio legis la legge entra in vigore.

La promulgazione è l’atto con il quale il capo dello Stato attesta solennemente che un certo testo è stato approvato

quale legge e ne ordina la pubblicazione e l’osservanza, in qualità di supremo garante della costituzionalità

dell’ordinamento.

La promulgazione è atto dovuto, ma il presidente della Repubblica, qualora non ritenga di procedere alla

promulgazione, può rinviare la legge alle Camere, con messaggio motivato, per chiedere una nuova deliberazione:

rinvio presidenziale unico strumento che ha il capo dello Stato per intervenire nel procedimento legislativo.

Tale atto si inquadra nelle procedure di controllo mediante richiesta di riesame.

Il rinvio presidenziale riapre il procedimento legislativo; la legge rinviata deve essere riesaminata dalle Camere

secondo le procedure consuete, e quindi sottoposta a votazione articolo per articolo.

Le Camere non sono tenute a riesaminare la legge rinviata, e questo è quello che accade spesso per non creare

contrasti fra Parlamento e capo dello Stato.

Qualora la legge sia riapprovata, con o senza le modifiche proposte dal presidente, essa deve essere promulgata;

cioè il presidente non può opporre ulteriori remore all’esercizio di un atto che diviene obbligatorio. Può discutersi

sulla possibilità di rinvio, qualora le Camere abbiano riapprovato la legge, ma in un testo diverso da quello originario

e senza adeguarsi alle richieste del presidente.

Newaxe 17

F ASE DI PUBBLICAZIONE E DI VACATIO LEGIS

La legge promulgata non entra ancora in vigore, essa infatti deve essere conosciuta dai soggetti cui è destinata e a

tal fine ne è prescritta la pubblicazione.

Con l’approvazione delle due Camere la legge è esistente nell’ordinamento parlamentare, con la promulgazione viene

ad esistere nell’ambito dell’organizzazione costituzionale, mentre solo con la pubblicazione diventa efficace per

l’ordinamento generale dello Stato.

La pubblicazione si effettua subito dopo la promulgazione, ed il testo è inserito nella “Raccolta ufficiale delle leggi

e dei decreti della Repubblica italiana” e l’annuncio della pubblicazione (e pure il testo) nella “Gazzetta ufficiale

della Repubblica”. L’entrata in vigore è prevista per il 15° giorno (in genere) dalla data di pubblicazione sulla

Gazzetta ufficiale. Per questioni di urgenza o di conoscibilità il periodo di vacatio legis può essere ridotto o

prolungato.

Dopo essere entrata in vigore, la legge è destinata ad essere vigente fino a che non si verifichi una situazione che

ne faccia venire meno la vigenza.

Quando la vigenza di una legge sia esplicitamente subordinata alla durata di una particolare situazione, alla

leggi ad tempus

scadenza di una data o al verificarsi di un determinato avvenimento si parla di .

La legge può perdere efficacia anche in caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale.

La legge può anche perdere vigenza a seguito di abrogazione esplicita o implicita.

La Costituzione prevede un meccanismo di abrogazione della legge attraverso la partecipazione popolare (principio

referendum abrogativo

della sovranità del popolo): , cioè un’apposita consultazione popolare per conoscere se una

legge, o una sua parte, deve essere abrogata o no.

La Costituzione (art. 75) ammette il referendum abrogativo per tutte quelle leggi e quegli atti aventi valore di

legge, ad eccezione per le leggi tributarie, di bilancio, di amnistia, di indulto e di autorizzazione a ratificare i

trattati internazionali.

La richiesta per indire il referendum deve provenire da 500.000 elettori o da 5 Consigli regionali.

Per fare in modo che il referendum produca l’abrogazione è necessario: a) che abbia partecipato alla votazione la

maggioranza degli aventi diritto, e b) che la proposta abrogativa abbia ottenuto la maggioranza dei voti

validamente espressi.

Le richieste per il referendum vanno depositate tra il 1° gennaio e il 30 settembre di ciascun anno presso la

Cancelleria della Corte di Cassazione; sull’ammissibilità del referendum decide poi la Corte Costituzionale entro il

20 gennaio con sentenza da pubblicarsi entro il 10 febbraio.

Se il giudizio della Corte è nel senso dell’ammissibilità, il presidente della Repubblica indice con proprio decreto il

referendum, fissandone la data in una data compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno.

Se i risultati del referendum sono favorevoli all’abrogazione, il presidente della Repubblica dichiara, con proprio

decreto, l’avvenuta abrogazione del testo legislativo sottoposto a referendum, avviando la pubblicazione sulla

“Gazzetta ufficiale” e l’abrogazione decorre dal giorno successivo alla pubblicazione.

Qualora, invece, il referendum dia risultato contrario all’abrogazione, ne è data notizia e non può proporsi nuova

domanda per sottoporre a referendum lo stesso testo prima di 5 anni.

Egualmente è data notizia sulla “Gazzetta Ufficiale” dell’eventuale invalidità della consultazione per mancata

partecipazione al voto della maggioranza degli aventi diritto.

Possibili riforme del referendum : nel corso degli anni la Corte Costituzionale ha sempre più richiesto la

necessità che la formulazione dei quesiti da sottoporre a referendum sia semplice e chiara. Il ricorso ai

referendum non deve comunque rivelarsi eccessivo, e in futuro si può ipotizzare l’aumento del numero minimo di

firme necessario per la richiesta, e una più precisa definizione delle condizioni di ammissibilità dei referendum.

Bisognerebbe inoltre tutelare maggiormente i sostenitori del “no”, evitando che le posizioni di chi è contrario

all’abrogazione non siano conosciute apertamente dagli elettori, e introdurre una diminuzione del numero minimo

dei votanti oggi richiesto per la validità della consultazione referendaria. Si è anche teorizzata una revisione più

ampia, con l’introduzione di referendum consultivi e deliberativi, con i quali gli elettori non sarebbero chiamati a

dire cosa non vogliono, ma cosa vogliono, dando dunque al referendum un valore positivo, che potrebbe così

coinvolgere maggiormente i cittadini.

Posizione gerarchica del referendum : l’opinione prevalente è che la disposizione contenuta nel risultato del

referendum è un “frammento di norma”, destinato a saldarsi con quella abrogata. Così resta il problema della

peculiare forza giuridica del referendum, cioè se è tale da impedire alle Camere di adottare con legge ordinaria un

testo identico o almeno analogo a quello abrogato, frustando così la decisione popolare. Da un punto di vista

formale la decisione popolare dovrebbe ritenersi fornita della forza di legge (ordinaria) con la conseguenza che non

Newaxe 18

potrebbe attribuirsi ad essa la capacità di resistenza nei confronti degli atti equiordinati e così, in particolare, nei

confronti della legge formale.

La caratteristica del referendum è di essere fonte del tutto atipica e unica: la volontà popolare deve prevalere per

un principio organizzativo essenziale del sistema, giuridicamente rilevante e vincolante, e pregiudica le eventuali

deliberazioni che le Camere volessero adottare sulla stessa materia.

Si può dire che l’espressione popolare diretta priva, almeno temporaneamente, le Camere dello stesso potere di

decidere sull’argomento già deciso dal popolo.

“Referendum di indirizzo” : nel 1989 si è deciso di sottoporre a voto consultivo popolare l’idea di trasformare le

Comunità europee in vera Unione, con Governo, Parlamento e Costituzione propri e a tal fine si è indetto un

apposito referendum. Il referendum può definirsi consultivo perché si richiede un consiglio, o meglio un “indirizzo”,

con un contenuto doveroso assai più vincolante di un semplice parere, destinato certamente ad assumere un

notevole valore politico (rafforzato dall’88,1% a favore del “si”), ma privo della forza tipica delle direttive.

2) L A FUNZIONE DI CONTROLLO

Le funzioni di controllo e di indirizzo hanno acquistato, e stanno progressivamente acquistando, un rilievo

crescente accentuazione della specializzazione.

Il controllo di maggior rilevanza è quello che le Camere esercitano nei rapporti con il Governo attraverso i vari

aspetti in cui si concreta la constatazione della presenza, o della mancanza, del rapporto fiduciario.

Negli atti e nelle procedure attraverso le quali le Camere concedono o negano la fiducia si riscontra una procedura

di controllo il cui momento valutativo si incentra sul dibattito parlamentare e il cui momento sanzionatorio si

manifesta nella concessione o nel rifiuto della fiducia, in conformità allo schema generale dei procedimenti

organizzatori dei controlli giuridici.

L’attività di controllo delle Camere sul Governo e sulla Pubblica Amministrazione in generale si attua attraverso i

seguenti strumenti ispettivi:

Interrogazione

− : consiste nella semplice domanda, rivolta per iscritto, per sapere se un fatto sia vero, se

alcuna informazione sia giunta al Governo o sia esatta, se il Governo intenda comunicare alla Camere (o al

Senato) documenti o notizie, o abbia preso o stia per prendere alcun provvedimento su un oggetto

determinato. L’interrogazione può essere:

a risposta orale, quindi il Governo risponde durante la seduta stabilita a termini di regolamento e

• l’interrogante può replicare per dichiarare se sia stato o no soddisfatto;

a risposta scritta, quindi il Governo fornisce la risposta entro 20 giorni ed essa è inserita nel resoconto

• stenografico della seduta in cui è annunziata;

L’interrogazione è più uno strumento conoscitivo che non ispettivo in senso proprio.

Secondo la procedura question time, introdotta nel 1983, ogni mercoledì di norma la seduta è dedicata alla

discussione di “interrogazioni a risposta immediata”, cioè domande al Governo, con limiti di tempo

estremamente limitati (1 minuto per l’interrogante, 3 minuti per la risposta del Governo e 2 minuti per la

replica dell’interrogante). Va aggiunto che interrogazioni a risposta immediata possono oggi rivolgersi anche in

commissione.

Interpellanza

− : consiste nella domanda, risposta per iscritto, per conoscere i motivi o gli intendimenti della

condotta del Governo in questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica. L’interpellante, nel

giorno fissato a termini di regolamento, ha il diritto di svolgere l’interpellanza e, dopo le dichiarazioni del

Governo, può esporre le ragioni per le quali sia rimasto o no soddisfatto.

Qualora l’interpellante si dichiari insoddisfatto e intenda promuovere una discussione sulle spiegazioni date dal

Governo, può presentare una mozione.

L’interpellanza è uno strumento di carattere più intensamente ispettivo e sindacatorio nei confronti della

politica del Governo o dell’attività della Pubblica Amministrazione spesso l’interpellanza è infatti usata

dall’opposizione.

Risoluzione

− : può essere presentata sia in Aula che in Commissione, e con essa vengono manifestati

orientamenti o definiti indirizzi su specifici argomenti.

Mozione

− : è un testo che può essere presentato da un presidente di un gruppo o da almeno 10 deputati alla

Camera, o almeno 8 senatori al Senato. Essa mira a promuovere una deliberazione dell’Assemblea su un

determinato argomento.

Come tale la mozione rientra più fra gli atti di indirizzo che non fra quelli di controllo o di informazione e il suo

carattere ispettivo e sindacatorio nei confronti dell’esecutivo è variabile nelle singole situazioni. I regolamenti

parlamentari non definiscono la mozione ma risulta evidente che deve esprimere una volontà che l’Assemblea

potrà adottare o respingere. Newaxe 19

La mozione si distingue da interrogazioni e interpellanze per tre aspetti:

sulla mozione si apre una discussione generale;

• sulla mozione possono essere presentati emendamenti;

• sugli emendamenti eventualmente presentati e poi sul testo complessivo della mozione l’Assemblea si

• esprime mediante votazione. inchieste parlamentari

L’attività di controllo si manifesta anche nelle : la stessa Costituzione (art. 82) disciplina

la materia, stabilendo che ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo

nomina fra i propri componenti una Commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione fra i vari gruppi,

che procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’attività giudiziaria.

Si possono distinguere fra inchieste conoscitive (o legislative) come per esempio l’inchiesta sulla miseria, sulle

condizioni di vita nelle fabbriche, sulla condizione sociale dell’anziano; e inchieste ispettive (o politiche) come per

esempio: inchiesta sul fenomeno della mafia in Sicilia, sulla criminalità in Sardegna. Entrambe possono essere

disposte dalle Camere.

Le commissioni di inchiesta possono essere istituite separatamente da ognuna delle Camere (atto monocamerale) o

da entrambe le Camere congiuntamente (detti anche atti bicamerali non legislativi), oppure l’inchiesta può essere

deliberata con apposita legge.

A conclusione dei lavori, le Commissioni devono riferire alla Camera da cui sono state nominate, mediante una o più

relazioni, a seconda che i risultati dell’inchiesta siano adottati all’unanimità o a maggioranza sarà poi la Camera

ad assumere le decisioni conseguenti.

3) L A FUNZIONE DI INDIRIZZO

Tale funzione corrisponde alla natura delle Camere in quanto espressive in via diretta della volontà popolare.

Appartengono all’attività di indirizzo le mozioni e le risoluzioni, ma possono essere comprese anche le leggi di

autorizzazione e di approvazione, che esercitano un’efficacia condizionante non solo per l’attività successiva del

Governo, ma anche per quella dello stesso Parlamento che rimane perciò vincolato alla loro osservanza, a meno di

non derogarvi in modo espresso.

Sono collegati alle leggi di autorizzazione e di approvazione la legge di bilancio, il principio secondo il quale ogni

legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farne fronte e l’obbligo delle Camere di

approvare annualmente, oltre al bilancio dello Stato, anche il rendiconto consuntivo presentato dal Governo.

ordini del

Oltre a questi atti ve ne è un altro che concreta la funzione di indirizzo politico delle Camere: gli

giorno , che possono essere presentati nel corso della discussione di un progetto di legge; tali ordini del giorno

contengono indicazioni su problemi specifici e vincolano, sul piano politico, il Governo a comportarsi di conseguenza.

4) A C

LTRE FUNZIONI DELLE AMERE

Alle Camere spetta di delegare al Governo l’esercizio della funzione legislativa, deliberare lo stato di guerra

(conferendo al Governo i poteri necessari), autorizzare con la legge la ratifica dei principali trattati internazionali.

Le Camere hanno anche il dovere di esaminare le petizioni che i cittadini hanno ad esse rivolte, per chiedere

provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità, e il potere di svolgere, attraverso le commissioni, indagini

conoscitive che possono concretarsi in udienze conoscitive.

5) F P

UNZIONI DEL ARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE

Le sedute “tassativamente previste” dalla Costituzione per il Parlamento in seduta comune sono:

− di natura elettorale . Spetta infatti al Parlamento eleggere: il presidente della Repubblica (in questo caso il

collegio è integrato da rappresentanti regionali), 1/3 dei componenti del Consiglio superiore della Magistratura,

1/3 dei componenti della Corte Costituzionale, i 45 cittadini che formano l’elenco dal quale verranno estratti a

sorte, quando necessario, i 16 giudici aggregati della Corte Costituzionale per i giudici di accusa. In tutti questi

casi si vota soltanto, senza che vi sia consentita discussione (collegio elettorale imperfetto).

− di natura processuale-penale . Il presidente della Repubblica può essere posto, con deliberazione del

Parlamento in seduta comune, in stato di accusa dinanzi alla Corte Costituzionale per i reati previsti dalla

Costituzione (art. 90 Cost.).

− di accertamento . Il presidente della Repubblica prima di assumere le sue funzioni, deve prestare giuramento

dinanzi al Parlamento in seduta comune. Newaxe 20

C 3

APITOLO

I P R

L RESIDENTE DELLA EPUBBLICA

S I

: L

EZIONE A STRUTTURA

Il Capo dello Stato è rappresentante dell’unità nazionale, il Presidente della Repubblica si colloca, nel nostro

ordinamento, al vertice formale della organizzazione statale, fornito di limitati ma significativi poteri anche sul

piano sostantivo.

Durante i lavori della Costituente si discusse a lungo sulla concretezza dei poteri del presidente, indubbiamente

ridotti quantitativamente rispetto a quelli che lo Statuto Albertino concedeva al re, ma non per questo meno

incisivi e rilevanti nel funzionamento del Senato.

Al di sopra delle parti, il presidente della Repubblica è garante della costituzionalità dell’ordinamento e la

Costituzione gli conferisce efficienti poteri per assolvere questa delicata funzione: egli è un organo

tendenzialmente al di sopra delle parti, capace di intervenire in forza di tali poteri costituzionalmente assegnatigli,

per consentire al sistema di funzionare nei momenti di crisi o di pericolo. L’indirizzo politico per il quale agisce è

distinto da quello di maggioranza e può definirsi “indirizzo costituzionale” proprio in considerazione della posizione

che gli spetta di “custode della Costituzione”.

E P R

LEZIONE DEL RESIDENTE DELLA EPUBBLICA

La formazione del Consiglio regionale: il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei

suoi membri, al quale partecipano 3 delegati per ogni Regione, con l’eccezione della Valle d’Aosta che ne ha 1, eletti

dal Consiglio regionale. La Costituzione consente l’elezione di delegati regionali estranei ai Consigli regionali anche

se preferibilmente non lo sono.

Le procedure per l’elezione: la convocazione di tale Parlamento spetta al Presidente della Camera dei deputati, che

deve provvedervi 30 giorni prima che scada il termine di durata del mandato del presidente in carica.

Se però le Camere sono sciolte o manca meno di 3 mesi alla loro cessazione, l’elezione ha luogo entro 15 giorni dalla

riunione delle nuove Camere (procedura che ha lo scopo di evitare l’elezione del Capo dello Stato da parte di

Camere ormai alla fine del loro mandato e quindi meno rappresentative). Nel frattempo vengono prorogati i poteri

del presidente in carica.

In caso di impedimento permanente, di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, la convocazione del

Parlamento integrato dai delegati regionali ha luogo entro 15 giorni dal verificarsi dell’evento, salvo il maggior

termine previsto se le Camere sono sciolte o manchi meno di 3 mesi alla loro cessazione.

In questi casi non potranno essere prorogati i poteri del presidente cessato anticipatamente dal mandato e quindi

le funzioni presidenziali vengono svolte, in qualità di supplente, dal Presidente del Senato (art. 86 Cost.).

L’organo cui spetta l’elezione del presidente della Repubblica funziona come un collegio elettorale, è esclusa quindi

qualsiasi forma di discussione di merito, ed è per questo ricompresso nella categoria dei collegi imperfetti.

L’elezione del Presidente della Repubblica ha luogo a scrutinio segreto. È dichiarato eletto chi consegua il voto dei

2/3 dei componenti dell’Assemblea. Qualora nessuno ottenga un tale risultato, si procede ad una seconda ed

eventualmente a una terza elezione; solo a partire dal quarto scrutinio è dichiarato eletto chi consegua la

maggioranza assoluta (cioè la maggioranza dei voti computata sui componenti del collegio).

Proclamato l’esito positivo il Presidente della Camera, accompagnato dal Segretario Generale, si reca dall’eletto per

consegnargli il verbale dell’avvenuta elezione. Non è prevista però l’accettazione formale da parte dell’eletto.

Requisiti di eleggibilità e incompatibilità: secondo la Costituzione può essere eletto presidente della Repubblica

ogni cittadino che abbia compiuto 50 anni di età e goda dei diritti civili e politici.

L’ufficio di presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica, ufficio pubblico o privato e con

l’esercizio di qualsiasi professione. L’assunzione di tale carica da parte dell’eletto provoca la decadenza immediata

da tutte le altre cariche pubbliche e private e da tutti gli uffici ricoperti.

Al presidente sono attribuiti una dotazione e un assegno rivalutati automaticamente annualmente, in base all’indice

ISTAT dei prezzi di consumo.

L’assunzione della carica: il presidente della Repubblica, prima di assumere le sue funzioni, deve prestare

giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune

(art. 91 Cost.). Newaxe 21

Il giuramento è l’atto con il quale il Capo dello Stato manifesta la volontà di accettare la carica e viene immesso

nell’esercizio delle sue funzioni. È ormai prassi consolidata che all’atto del giuramento il presidente rivolga alle

Camere riunite un messaggio orale.

Il presidente della Repubblica dura in carica 7 anni da giorno del giuramento: il termine presidenziale è stato

fissato più lungo rispetto alla durata delle Camere (5 anni), per garantire maggior indipendenza al presidente nei

confronti delle Assemblee, entrambe rinnovate nel corso del mandato presidenziale.

In astratto, il capo dello Stato è rieleggibile senza limiti, tuttavia si sono manifestate prevalenti opinioni contrarie

alla rielezione dei presidenti scaduti.

Cessazione della carica: può essere determinata da diverse cause:

− scadenza del mandato : è la situazione normale; il presidente della Camera procederà agli adempimenti di cui

all’art. 85 Cost.;

− dimissioni : atto personale del presidente che non va controfirmato, per essere valido, dai ministri;

− perdita dei requisiti per ricoprire la carica : ipotesi piuttosto astratta perdita dei diritti civili e politici a

seguito di condanna penale, per atti non riferiti all’esercizio delle funzioni presidenziali;

− morte : il presidente del Senato eserciterà le funzioni di Capo dello Stato e il presidente della Camera indirà

entro 15 giorni dall’evento luttuoso l’elezione del nuovo presidente della Repubblica;

− impedimento permanente all’esercizio delle funzioni : questa ipotesi solleva problemi e procedure complesse

rispetto alla morte.

Alla cessazione della carica il presidente della Repubblica diviene automaticamente senatore di diritto e a vita (art.

59 Cost.), senza bisogno di accettazione, anche se rinunciabile per espressa disposizione costituzionale. Se il

presidente ha perduto la cittadinanza o i diritti civili e politici non può diventare senatore.

Sostituzione temporanea del presidente: se il presidente della Repubblica non può adempiere le sue funzioni è

sostituito dal presidente del Senato tenuto conto che al presidente della Camera è attribuita la presidenza del

Parlamento in seduta comune, e la disposizione in materia di supplenza riequilibra così il rapporto tra le due

Assemblee ispirato appunto al bicameralismo perfetto.

L’istituto di supplenza del presidente del Senato è lasciato dalla Costituzione a regole di correttezza: è

presupposto un impedimento temporaneo o permanente del presidente della Repubblica.

Per l’impedimento permanente devono sussistere ragioni di salute, e il presidente del Senato eserciterà le funzioni

del Capo dello Stato fino all’entrata in carica del nuovo presidente della Repubblica.

Se l’inadempimento è temporaneo, dovrà risultare da una situazione obiettiva (ad esempio viaggi all’estero) e non da

decisione personale del capo dello Stato, la cui valutazione è peraltro rilevante e può risultare determinante. È

escluso l’istituto della delega delle funzioni.

Accertato l’impedimento, il presidente del Senato acquista immediatamente l’esercizio delle funzioni presidenziali,

con tutte le prerogative della carica, senza necessità di alcuna particolare procedura e senza l’obbligo di prestare

giuramento.

In astratto, il supplente può esercitare tutte le funzioni del presidente impedito; tuttavia si è ritenuto che la

correttezza costituzionale gli impedisca di adottare decisioni di particolare rilievo politico, quale lo scioglimento

delle Camere, o non particolarmente urgenti, come la nomina di senatori a vita.

S II : L

EZIONE E FUNZIONI

Le funzioni del Capo dello Stato nell’ordinamento internazionale: nello svolgimento dell’attività internazionale del

nostro Stato, il presidente della Repubblica:

rappresenta lo Stato nei rapporti internazionali avendo una capacità rappresentativa generale;

− accredita e riceve i rappresentanti diplomatici secondo l’art. 87 Cost.;

− ratifica i trattati previa, quando occorra, autorizzazione delle Camere. Tale autorizzazione è richiesta per i

− trattati di natura politica, per i regolamenti giudiziari, per le variazioni del territorio, per gli oneri alle finanze

o modificazioni delle leggi;

− dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Nella prassi soltanto con legge potrebbero essere

conferiti al Governo i poteri necessari e solo successivamente il presidente della Repubblica potrebbe

procedere alla formale dichiarazione di guerra (che tuttavia nel nostro ordinamento può essere solo difensiva

art. 11 Cost.).

 Newaxe 22

Le funzioni del Capo dello Stato nell’ordinamento interno:

− Atti di indirizzo governativo : gli atti che rendono concreta la politica del Governo vengono imputati al

Presidente della Repubblica per ragioni formali, ma non indicano una competenza sostanziale dell’organo alla

loro adozione, e vengono definiti atti di indirizzo governativo.

La legge 12 gennaio 1991, n.13, ha indicato 30 gruppi di atti che vanno, appunto, adottati con decreto

presidenziale con elencazione esplicitamente dichiarata tassativa e tale da non poter essere “modificata,

integrata, sostituita o abrogata se non in modo espresso”.

Al presidente, in campo militare in qualità di comandante delle Forze Armate sono attribuiti anche poteri di

nomina degli ufficiali delle Forze Armate, del Capo di Stato maggiore della difesa, del segretario generale

della difesa, del capo della Polizia, del comandante generale dell’Arma dei carabinieri, il comandante generale

della Guardia di Finanza, ecc… (vedi pag. 322)

Infine vanno adottati con decreto del Presidente della Repubblica tutti gli atti per i quali è intervenuta la

deliberazione del Consiglio dei ministri.

− Gli atti esecutivi di prescrizioni costituzionali : altri atti devono essere compiuti dal presidente della

Repubblica per lo stesso funzionamento dell’ordinamento costituzionale. Si tratta di atti dovuti anche se

spesso la loro concreta adozione è preceduta da una proposta ministeriale. Sono atti assolutamente necessari

per la continuità legale e il regolare funzionamento del sistema, sicchè la loro omissione o anche un semplice

ritardo sarebbero una forma di gravissima violazione costituzionale da parte del Capo dello Stato.

Tali atti sono: la promulgazione delle leggi alla quale il presidente deve procedere entro 1 mese, salvo che non

intenda rinviare la legge alle Camere per una nuova deliberazione; l’indizione del referendum popolare,

costituzionale o abrogativo; l’indizione delle elezioni delle nuove Camere e la fissazione della loro prima

riunione.

− La presidenza di organi collegiali : spetta al presidente della Repubblica la presidenza di organi collegiali di

rilevanza costituzionali, il Consiglio supremo di difesa e il Consiglio superiore della Magistratura (secondo la

Costituzione, unico contatto che gli spetta con il potere giudiziario ordinario).

La presidenza del Consiglio supremo della difesa spetta al Capo dello Stato come logica conseguenza della

posizione attribuitagli dalla Costituzione di comandante delle Forze armate.

Il Consiglio supremo della difesa è composto da 8 membri permanenti: il presidente della Repubblica, il

presidente del Consiglio dei ministri, 5 ministri (esteri, interno, tesoro, difesa, industria) e il capo dello stato

maggiore della difesa. Alle sedute possono essere invitati altri ministri, autorità militari o esperti.

Spetta al Consiglio esaminare i problemi generali, politici e tecnici, attinenti alla difesa nazionale e

determinare i criteri e fissare le direttive per l’organizzazione e il coordinamento delle attività che comunque

lo riguardano.

Con gli atti del Consiglio supremo della difesa si concreta l’indirizzo politico in materia di difesa, con efficacia

vincolante anche nei confronti del Governo quando il Capo dello Stato agisce come presidente del Consiglio

superiore della difesa è coperto dalla responsabilità ministeriale.

La presidenza del Consiglio superiore della Magistratura ha soprattutto carattere simbolico.

− Gli atti di prerogativa : si tratta di concessioni di onorificenze di ordini cavallereschi (non può crearne nuovi ma

concedere onorificenze a quelli esistenti), alla grazia e alla commutazione delle pene (art. 87 della Cost.),

mentre la potestà di concedere amnistia e indulto rimane alle Camere.

− Gli atti di indirizzo presidenziale : complesso di atti che sono attribuiti al presidente in vista della sua posizione

imparziale di supremo garante della costituzionalità del sistema soprattutto in momenti di crisi politica o

istituzionale, e con i quali in Capo dello Stato non dichiara decisioni altrui, ma decisioni proprie sono

attribuiti non solo formalmente, ma anche sostanzialmente, al capo dello Stato. In forza di tali poteri, il nostro

presidente non è solo l’organo neutro di intermediazione, bensì l’organo attivo abilitato ad intervenire con atti

rilevanti, nell’interesse del rispetto della Costituzione e di quell’unità nazionale che spetta al presidente

rappresentare.

In particolare:

• La nomina del presidente del Consiglio dei ministri : con questa nomina si conclude la fase preparatoria nel

procedimento formativo del Governo e si fa luogo alla fase costitutiva che consta della nomina del

presidente del Consiglio e, su sua proposta, dei ministri.

I margini di scelta del capo dello Stato possono in realtà risultare molto ridotti, poiché non può non tenere

conto degli orientamenti delle forze capaci di dar vita a una maggioranza parlamentare.

• L’accettazione delle dimissioni del Governo : spetta al presidente accettare le dimissioni presentate dal

Governo. Quando il Governo non ha ottenuto fiducia delle Camere o è stato colpito da sfiducia l’atto è

dovuto, così come ne caso di morte, impedimento permanente o decadimento della carica di Presidente del

Newaxe 23

Consiglio. Quando invece il Governo presenta le sue dimissioni per valutazioni politiche il Capo dello Stato

può giocare un ruolo importante e la sua decisione di accettare o di respingere le dimissioni del Governo,

rientra un una valutazione autonoma e fondata sugli interessi generali del Paese.

• L’autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge di iniziativa governativa : l’atto di autorizzazione

della presentazione alle Camere di disegni di legge di iniziativa del Governo ha per lo più valore formale.

• La convocazione straordinaria delle Camere : tale potere, previsto dall’art. 62 Cost., spetta al Capo dello

Stato ma non è mai stato esercitato fino ad oggi.

• L’invio di messaggi alle Camere : i messaggi del Capo dello Stato alle Camere hanno un senso solo se si

considerano come atti di indirizzo presidenziale (indipendenti dai ministri), come la possibilità data al

presidente, in momenti gravi del Paese, di prendere l’iniziativa di inviare alle Camere messaggi per

richiamare la loro attenzione su questioni che meritino di essere esaminate e discusse.

• Potere di esternazione : il presidente della Repubblica deve avere la possibilità di esprimere le proprie

valutazioni, rispettando l’ordine costituzionale a lui rimesso, rivolgendole alle Camere, al Governo, ai singoli

ministri o anche ad altre istituzioni pubbliche attraverso note verbali o documenti scritti.

Sarebbe una violazione costituzionale per il presidente fare dichiarazione su questioni che rientrano nella

competenza del Governo e del Parlamento e che sono dipendenti dall’indirizzo politico della maggioranza.

• Il rinvio delle leggi alle Camere per una seconda deliberazione : il presidente può rinviare alle Camere per

una seconda deliberazione le leggi che gli sono state trasmesse per la promulgazione; il rinvio deve essere

operato con un messaggio nel quale il Capo dello stato chiarisce i motivi della sua decisione.

Il Capo dello Stato deve infatti avere il potere di richiamare le Camere a una più attenta valutazione delle

leggi approvate, quando tali leggi appaiano in contrasto con prescrizioni costituzionali o con quegli interessi

generali della comunità nazionale di cui il Capo dello Stato è tutore.

• Lo scioglimento delle Camere : è il potere più rilevante attribuito al Capo dello Stato. È un contrappeso al

potere delle Assemblee di condizionare, con il voto di fiducia, l’esistenza del Governo nominato dal

presidente della Repubblica. In Italia dopo il 1948 si sono avuti 10 scioglimenti anticipati, determinati da

motivazioni tecniche (1953, ‘58, ‘63, ‘68), situazioni di instabilità politica del Parlamento (1972, ’76, ’79,

’83, ’87), contrasti istituzionali (1992), bufere giudiziarie e mutamento delle leggi elettorali (1994),

rotture politiche (1996).

Il potere di scioglimento risponde, anzitutto, alla necessità di garantire il funzionamento delle istituzioni in

caso di incapacità delle Camere di dare un Governo almeno relativamente stabile al Paese. Lo scioglimento è

stato definito successivo quando viene disposto a seguito della sfiducia votata nei confronti del Governo;

anticipato quando viene disposto senza una formale votazione di sfiducia, ma in una situazione di contrasti

politici che dimostri l’impossibilità di avere un governo stabile ed efficiente.

Altre ipotesi di scioglimento si hanno nel caso di radicale contrasto tra le due Camere (con conseguente

blocco della legislatura), o in caso di conflitto fra parlamento e corpo elettorale.

L’art 88 Cost., che non parla sui casi nei quali può farsi ricorso allo scioglimento anticipato, contiene due

indicazioni procedurali. Infatti il Capo dello Stato: a) prima di disporre lo scioglimento deve consultare i

presidenti delle due Camere e b) non può procedere a scioglimento negli ultimi 6 mesi del suo mandato

(“semestre bianco”).

• La nomina di 5 giudici costituzionali : spetta al presidente nominare 1/3 dei giudici della Corte

Costituzionale (cioè 5), dopo l’elezione degli altri 10 giudici, per consentire al presidente della Repubblica

di integrare la composizione della Corte con quelle delle competenze che fossero state eventualmente

trascurate dal Parlamento o dalle supreme magistrature.

Il presidente deve anche provvedere alla sostituzione del giudice scaduto o cessato dalla carica entro 1

mese.

• La nomina di 5 senatori a vita : la scelta rimessa al presidente garantisce una valutazione obiettiva e non

condizionata da considerazioni politiche particolari e, come tale, rientra nelle esigenze politiche del

sistema.

• La nomina di 8 componenti del CNEL e del Segretario Generale della presidenza della Repubblica : dei 12

membri scelti fra qualificati esponenti della cultura economica, sociale, e giuridica, 8 sono nominati dal

presidente della Repubblica, senza bisogno della proposta del presidente del Consiglio dei ministri. Per la

nomina del Segretario Generale della presidenza della Repubblica è invece obbligatorio il parere del

consiglio dei ministri, ma non vincolante, mentre è esclusa la proposta governativa.

Newaxe 24

S III : L

EZIONE A RESPONSABILITÀ

La tutela del Capo dello Stato è disciplinata dal Codice Penale, che protegge il presidente della Repubblica contro

particolari reati quali l’attentato contro la sua vita, la sua incolumità e la sua libertà personale (art. 276); l’offesa

alla sua libertà (art. 277); l’offesa al suo onore e prestigio (art. 278). Secondo l’art. 279 il presidente non ha

responsabilità e non può essere biasimato per gli atti del Governo da lui emanati, per lo stesso criterio si ritiene

che sia responsabile per gli atti di indirizzo presidenziale.

Responsabilità politica: secondo l’art. 89 Cost., nessun atto di indirizzo governativo è valido se non è controfirmato

dai ministri proponenti, che se ne assumono la responsabilità. Per quanto riguarda gli atti di indirizzo presidenziale,

il Governo non si assume invece nessuna responsabilità politica.

Responsabilità penale: secondo l’art. 90 della Cost., il presidente non è responsabile degli atti compiuti

nell’esercizio delle sue funzioni, con l’eccezione nel caso di alto tradimento o di attentato alla Costituzione. A

mettere il presidente in stato di accusa è il Parlamento in seduta comune, a giudicarlo la Corte Costituzionale in

composizione integrata. C 4

APITOLO

I G

L OVERNO

S I

: L

EZIONE A STRUTTURA

Secondo l’art. 92 Cost. il Governo della Repubblica è composto dal presidente del Consiglio, i ministri (in numero

indeterminato ma regolato dall’art. 95 Cost.), che costituiscono insieme, il Consiglio dei ministri.

Il Governo è un organo che agisce in forza di una propria autonoma posizione costituzionale, con proprie

competenze, raccordate, nel loro esercizio, con la volontà popolare espressa dalle Camere e riassunta nella

concessione della fiducia e nello svolgersi del rapporto fiduciario.

Al Governo spetta tutto il potere esecutivo, escludendone l’attività esecutiva per via giurisdizionale.

È disciplinata dalla Costituzione la creazione, nell’ambito del Governo, di un organo collegiale ristretto con

competenze politiche generali detto Consiglio del Gabinetto.

Procedimento formativo del presidente del Governo: il presidente della Repubblica a) nomina il presidente del

Consiglio, b) nomina, su proposta del presidente del Consiglio, i ministri.

Secondo la pratica attuale, il presidente della Repubblica, quando riceve le dimissioni del Governo uscente, si

riserva di accettarle. Quindi, conferisce verbalmente l’incarico di formare il Governo e solo dopo l’accettazione

dell’incarica provvede, con 3 distinti ma contestuali, a:

accettare le dimissioni del precedente Gabinetto: i decreti di accettazione delle dimissioni sono controfirmati

− dal presidente del Consiglio entrante;

nominare il nuovo presidente del Consiglio;

− nominare, su proposta del presidente del Consiglio, i ministri del nuovo Gabinetto.

Fase preparatoria alla nomina del presidente del Consiglio: l’atto di nomina del presidente del Consiglio è preceduto

da una fase preparatoria che si compone di 3 momenti:

Consultazioni: il capo dello Stato, secondo una consuetudine tradizionale, acquisisce le necessarie notizie

− ufficiali per la situazione più conveniente della crisi, rivolgendosi ad alcune personalità secondo le sue

presenze. Solitamente si tratta di personalità che per la posizione ricoperta in passato possano dare al

presidente una visione che prescinda dalle considerazioni di parte (ex presidenti della Repubblica, della

Camera, del Consiglio,…) o personalità che esprimano, le posizioni delle diverse forze politiche rappresentate in

Parlamento.

Missioni esplorative, affidate a personalità che possano fornire ulteriori indicazioni, ma che non si propongono

− di costituire il Governo, o pre-incarichi, affidati al pre-incaricato di formare il Governo, per ulteriori

chiarimenti. Il Capo dello Stato può far ricorso alle missioni esplorative o ai pre-incarichi qualora ritenga che

esistano margini di dubbio o zone di incertezza.

Conferimento dell’incarico: l’incarico in oggi è conferito verbalmente e di tale conferimento viene data notizia

− nel decreto di nomina del presidente del Consiglio. L’incaricato, che accetta con riserva, compie a sua volta,

secondo la prassi affermatisi, ulteriori consultazioni, valutando per proprio conto la situazione politica, e

qualora si convinca della possibilità di ottenere un risultato positivo, si reca dal presidente della Repubblica

per sciogliere la riserva e accettare di formare il Governo.

L’attività del capo dello Stato si esaurisce nella scelta del capo dello Stato: conclusa tale attività egli non può

ingerirsi nelle valutazioni politiche e nelle conseguenti determinazioni operative che spettano, ormai,

Newaxe 25

all’incaricato e ad esso soltanto. Di conseguenza il capo dello Stato potrà revocare l’incaricato, ma solo per

motivi che non attengano alle scelte politiche compiute dall’incaricato.

La nomina del presidente del Consiglio dei ministri: se la persona prescelta accetta l’incarico, il presidente della

Repubblica la nomina, con proprio decreto, presidente del Consiglio dei ministri.

Tale decreto deve essere controfirmato dallo stesso presidente del Consiglio entrante, che attesa che la scelta

del capo dello Stato è conforme a Costituzione, cioè tende effettivamente alla formazione di un Governo nel

rispetto delle regola del sistema.

Né la Costituzione né le leggi prevedono particolari requisiti per la carica di presidente del Consiglio: come per

tutte le cariche pubbliche è sufficiente l maggiore età e il godimento dei diritti civili e politici.

La nomina dei ministri: come detto, da un punto di vista formale, il presidente incaricato conserva la libertà, che la

Costituzione gli riconosce, di scegliere i ministri che più rispondono al suo disegno politico. Sul presidente

incaricato, però, sono esercitate pressioni dai partiti e dai loro gruppi parlamentari, tanto che, in pratica, sono più

gli organi dei partiti che non l’incaricato a formare la lista dei ministri, particolarmente quando il Governo è in

coalizione.

Completata la lista dei ministri il presidente del Consiglio la propone al presidente della Repubblica (il quale non ha

il potere di cambiarla ma solo di consigliare l’incaricato della scelta), che procede alla firma dei decreti di nomina.

Nella lista dei ministri spesso compaiono:

Vice presidenti del Consiglio: l’attribuzione di tale funzione a un ministro, che resta possibile ma non

− necessaria, spetta al Consiglio dei ministri, su proposta del presidente del Consiglio;

Ministri senza portafoglio: secondo la l. 400/1988 il presidente della Repubblica, all’atto della costituzione del

− Governo, può su proposta del presidente del Consiglio, nominare, presso la presidenza del consiglio, ministri

senza portafoglio, i quali svolgono le funzioni loro delegate dal presidente del Consiglio, sentito il Consiglio dei

ministri, con provvedimento da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale. Sono sorte numerose critiche perché la l.

400/1988 sembra aggirare la Costituzione, per la quale il numero dei ministri è determinato per legge.

Il giuramento dei membri del governo: prima di poter assumere le proprie funzioni, presidente del Consiglio e

ministri devono prestare giuramento, che avviene in due tempi: prima giura da solo il presidente del Consiglio, e poi,

a turno, tutti i ministri, alla presenza del presidente del Consiglio che funge da testimone del giuramento dei suoi

colleghi di Gabinetto. La l. 400/1988 fissa il contenuto di tale giuramento: “Giuro di essere fedele alla Repubblica,

di osservare lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nell’interesse esclusivo della

nazione”.

L’interpretazione formalmente più corretta della Costituzione richiederebbe dapprima la nomina e il giuramento

del presidente del Consiglio e quindi la nomina e il giuramento dei ministri.

Altri organi del Governo, secondo la l. 400/ 1988, possono essere considerati:

Sottosegretari di Stato:

 ovvero segretari parlamentari che collaborano con un ministro del Governo. Per la

nomina, è previsto il decreto del presidente della Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio, sentito

il Consiglio dei ministri. Ma la proposta del presidente del Consiglio va fatta “di concerto con il ministro che il

sottosegretario è chiamato a coadiuvare. L’ufficio dei sottosegretari, che prestano giuramento nelle mani del

presidente con la stessa formula stabilita per i ministri, va disciplinato con legge. I sottosegretari seguono

inoltre la sorte del Governo che ne ha deciso la nomina e il limite massimo del loro numero è scomparso.

Commissari straordinari del Governo:

 ferma restando le attribuzioni dei ministeri fissate per legge, possono

essere nominati Commissari straordinari del governo, al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in

relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri o per particolari e

temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali. La nomina dei Commissari

straordinari è disposta con decreto del presidente della Repubblica su proposta del presidente del Consiglio,

previa deliberazione del Consiglio dei ministri.

Comitati interministeriali:

 ovvero organi collegiali ristretti con compiti settorialmente limitati e rientranti

nella sfera di più ministeri, con finalità di coordinamento di attività che interessano più dicasteri (dicastero =

ministero). Dei comitati interministeriali possono farne parte solo ministri, o ministri e sottosegretari. I

Comitati non hanno comunque responsabilità nei confronti delle Camere, mentre restano responsabile il

Governo e i ministri individualmente. I Comitati dovranno inoltre attenersi all’indirizzo politico- amministrativo

deliberato dal Consiglio dei ministri e dinanzi a questo saranno responsabili per gli atti eventualmente difformi

da tale indirizzo. Newaxe 26

SEZIONE : LE FUNZIONI:

1. FUNZIONE POLITICA O DI GOVERNO:

Posto al vertice dell’esecutivo, il Governo esercita innanzitutto funzioni di indirizzo politico: la politica generale del

Governo è il momento della scelta, fra i vari indirizzi possibili, dell’indirizzo politico cui intende conformarsi

l’attività dell’esecutivo e della pubblica amministrazione e si distingue dalla politica nazionale, momento di analisi

delle possibili scelte in ordine alle esigenze nazionali. Alcuni punti essenziali riguardo alla funzione di governo:

a) l’attività di governo è attività politica, ovvero libera nel fine;

b) l’attività di governo è condizionata al rispetto della Costituzione e delle leggi. Si pone però come attività

legislativa anche sul piano legislativo e come tale può tendere al mutamento della situazione legislativa

esistente, mediante proposta di disegni di legge;

c) l’attività del Governo è attività di scelta e di comando, dove si esprime l’autorità dello Stato;

d) l’attività di governo spetta istituzionalmente all’organo Governo, ma trova la sua verifica, in relazione alla

volontà popolare, nel raccordo con le Camere che si esprime con la concessione e con la revoca della fiducia.

Spetta inoltre alle Camere, approvando o respingendo le proposte di legge del Governo,consentire davvero

all’attuazione dell’indirizzo politico adottato e perseguito

Indirizzo politico: non può aversi indirizzo politico senza azione di governo ma anche viceversa.

L’indirizzo politico si concreta nella predeterminazione della linea politica lungo la quale si svolgerà l’attività del

Governo e nella mozione motivata della Camera con la quale le Camere concedono la fiducia al Governo sulla base del

programma (cioè dell’indirizzo) esposto dal presidente del Consiglio. Si ritiene che il Governo potrà discostarsi

dall’indirizzo politico illustrato alle Camere e posto a base della fiducia, tuttavia portando la responsabilità politica

del cambiamento dell’indirizzo politico originario le Camere potranno far valere tale responsabilità revocando la

fiducia.

L’indirizzo amministrativo: l’indirizzo amministrativo si manifesta soprattutto nella cosiddetta attività di “alta

amministrazione”. Secondo l’art. 95 Cost. anche l’attività amministrativa, per la parte che non è pura esecuzione, va

rimessa alle scelte generali del Governo l’alta amministrazione è il punto di raccordo tra l’indirizzo politico del

Governo e l’attività amministr.

2. FUNZIONI NORMATIVE: a) la delegazione legislativa

b) i decreti legge vedi pagg. 14 - 15

c) i regolamenti

3. FUNZIONI SPECIFICHE DEI SINGOLI ORGANI DI GOVERNO:

In base alle disposizioni della l. 23 agosto 198, n.400, e della Costituzione:

Il Consiglio dei ministri è competente a decidere la politica generale del Governo, tanto interna quanto

a) internazionale e spettano alla sua competenza tutte le decisioni che la Costituzione attribuisce al Governo.

Spetta inoltre al Consiglio dei ministri deliberare l’indirizzo generale dell’azione amministrativa, dirimere i

conflitti di attribuzione tra i ministri, decidere sulle decisioni del Governo nei confronti delle Regioni,

deliberare sugli atti concernenti i rapporti con la Chiesa cattolica e con le altre confessioni religiose, nonché

decidere sugli atti da emanare con decreto del presidente della Repubblica previo parere del Consiglio di

Stato, qualora il ministro competente non intenda conformarsi a tale parere, e sulla richiesta di registrazione

con riserva alla Corte dei conti.

Il presidente del Consiglio dei ministri è l’organo individuale di maggior rilevanza nell’ambito del Governo e

b) rappresenta il Governo. Propone al capo dello Stato la lista dei ministri e dei sottosegretari da nominare;

dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile; mantiene l’unità di indirizzo politico e

amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri. Spettano a lui importanti funzioni di impulso

e di direzione nei confronti dei ministri (circolari, direttive, e simili, oppure richiami, richieste di spiegazioni o

di chiarimenti e simili). Ove lo ritenga opportuno e necessario, può proporre al capo dello Stato la revoca di uno

o più ministri.

I vice presidenti del Consiglio suppliscono il presidente in caso di assenza o impedimento temporaneo. In

c) mancanza del vice presidente tale supplenza spetta al ministro più anziano d’età.

I ministri, in quanto organi individuali del Governo, contribuiscono a decidere la politica generale del Governo e

d) hanno compiti amministrativi, tanto da costituire il necessario raccordo tra attività di Governo e attività

I ministri senza portafoglio

amministrativa. hanno competenza politica ma non amministrativa ( non sono cioè

preposti a un ministero).

I comitati interministeriali hanno competenze prevalentemente preparatorie nell’ambito dei settori materiali

e) loro assegnati, contribuendo a coordinare l’attività e le decisioni dei diversi ministeri in settori di competenza

mista o comunque collegata. Newaxe 27

I commissari straordinari del Governo hanno la funzione di realizzare specifici obiettivi in relazione a

f) programmi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei ministri ed anche la funzione temporanea di

coordinamento operativo fra amministrazioni statali.

I sottosegretari di Stato hanno il compito istituzionale di coadiuvare il ministro preposto al ministero cui sono

g) assegnati. Trattandosi di delegazione in senso proprio, l’attività compiuta dal sottosegretario è imputata al

ministero, così come se fosse stata compiuta dal ministro.

SEZIONE : LA RESPONSABILITA’ GOVERNATIVA. LE CRISI DI GOVERNO:

Dopo la nomina da parte del capo dello Stato, il Governo deve ancora affrontare la verifica parlamentare, deve cioè

ottenere il consenso delle due Camere mediante concessione di fiducia.

Questo corrisponde al principio dei regimi parlamentari secondo il quale il Governo è politicamente responsabile nei

confronti delle assemblee rappresentative. Oltre che in sede politica, i ministri possono essere responsabili in sede

penale (reati ministeriali), in sede civile (per atti in violazione di diritti), in sede contabile per danni cagionati con

dolo o colpa grave nelle loro funzioni.

Rapporto fiduciario: secondo l’art. 94 Cost. “il Governo deve avere la fiducia delle due Camere”.

senza la fiducia il Governo non può sopravvivere e il rapporto fiduciario deve permanere.

In Italia: nel nostro ordinamento, secondo Costituzione, il Governo deve presentarsi alle Camere entro dieci giorni

dalla nomina per ottenere la fiducia, esponendo, mediante una dichiarazione del presidente del Consiglio, la propria

linea programmatica, sulla quale si apre un dibattito che si conclude con un voto sulla mozione di fiducia.

L’instaurazione della fiducia deve obbligatoriamente avvenire mediante una votazione delle Camere su una apposita

mozione motivata e votata per appello nominale.

Il discorso programmatico del Governo è letto solo in una Camera mentre all’altra è consegnato

 il testo scritto che viene pubblicato subito negli Atti.

Il dibattito sulle dichiarazioni del Governo avviene, alternativamente, prima alla Camera e poi al

 Senato.

Il Governo, dopo aver prestato il giuramento e prima di aver ottenuto la fiducia, può esercitare

 tutte le funzioni che gli competono ma si ritiene che per correttezza, debba astenersi dal

compiere atti o dall’adottare iniziative in attuazione di un indirizzo politico che deve essere

ancora confortato dalla fiducia parlamentare.

La permanenza della fiducia si presume, e la sua messa in causa può ottenersi mediante voto di una Camera su una

mozione di sfiducia o sulla questione di fiducia posta dallo stesso Governo:

La mozione di sfiducia:

 secondo l’art. 94 Cost., “il voto contrario di una o di entrambe le

Camere su una proposta del Governo non importa l’obbligo di dimissioni”. La revoca della

fiducia va operata mediante strumenti formali e con le procedure apposite, richieste dall’art. 94.

La mozione di sfiducia deve essere motivata, deve essere sottoscritta da almeno un decimo dei

componenti della camera dinanzi alla quale viene presentata, deve essere votata per appello

nominale. Qualora la mozione sia approvata, il Governo deve dimettersi senza indugio e si apre

(crisi parlamentare).

così la crisi di Governo Nella pratica tutte le crisi, fino ad ora, sono state

crisi

determinate da avvenimenti accaduti fuori del Parlamento, caratterizzandosi così come

extraparlamentari.

Sfiducia individuale: la dottrina ammette la possibilità astratta di un voto di sfiducia individuale,

che tuttavia in concreto porrebbe in posizione critica l’intero Governo per il principio dell’unità

e della solidarietà ministeriale.

La questione di fiducia:

 la permanenza del rapporto fiduciario tra Governo e Camere può essere

verificata anche per iniziativa del Governo mediante la posizione della questione di fiducia su

un testo che una Camera si appresti a votare l’adozione o la reiezione del testo contro o a

favore del quale il Governo ha posto la questione, comporta la revoca delle fiducia e le

dimissioni obbligatorie del Gabinetto.

La posizione della questione di fiducia deve essere preceduta da una deliberazione del Consiglio

dei ministri e la votazione sulla questione di fiducia deve avvenire per appello nominale.

Il “rimpasto” del Governo: talvolta sono necessarie modifiche nella struttura del Governo, successive alla sua

formazione, a causa di situazioni politiche non rilevanti (dimissioni di un ministro per motivi personali; morte di un

ministro e simili), o a causa di contrasti di carattere politico (dimissioni di uno o più ministri per dissensi sulla linea

politica del Governo).

Sembra comunque necessario, salvo casi marginali, che il Governo rimaneggiato si presenti alle Camere per

constatare la permanenza del rapporto fiduciario.

Newaxe 28

Il Governo dimissionario: quando un Governo presenta le dimissioni il presidente della Repubblica a)si riserva di

accettarle; b) invita il Governo a restare in carica per il disbrigo degli affari correnti. Non sembra accoglibile né la

teoria di un organo straordinario che sostituirebbe il Governo nella normalità delle sue funzioni, né quella del

governo che diventerebbe organo amministrativo e non più politico.

La responsabilità penale dei ministri: i ministri hanno piena responsabilità in sede penale e non godono di alcuna

immunità. Per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni (cioè per i cosiddetti reati ministeriali), secondo la

l. cost. 16 gennaio 1989, i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, alla giurisdizione ordinaria, previa

autorizzazione della Camera della quale facciano parte o, se non parlamentari, del Senato della Repubblica. I reati

ministeriali sono quelli compiuti a causa o in occasione delle attività ministeriali o in connessione con esse.

Il giudizio su detti reati è demandato al Tribunale del capoluogo del distretto di Corte d’appello competente per

territorio. Un collegio composto di tre membri effettivi e di tre membri supplenti provvede all’istruttoria

preliminare, potendo disporre l’archiviazione del procedimento o la trasmissione degli atti alla presidenza della

Camera competente per l’autorizzazione a procedere.

C 6

APITOLO

G O A

LI RGANI USILIARI

Sotto il titolo dedicato al Governo, la Costituzione (artt.99 e 100) tratta degli organi ausiliari, cioè del Consiglio

nazionale dell’economia e del lavoro, del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti.

Secondo la definizione più corrente, gli organi ausiliari sono quegli organi che svolgono un’azione funzionalmente

correlata a quella di organi primari e quindi un’azione consultiva o di controllo.

Tali organi non si ritengono costituzionali, ovvero talmente coessenziali al sistema da alterare, ove mancanti, lo

stesso ordinamento, ma costituzionalmente rilevanti e garantiti e quindi una loro abolizione non potrebbe operarsi

che mediante legge di revisione costituzionale.

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL): doveva costituire un momento per comporre

preventivamente, rispetto al procedimento di emanazione delle leggi, gli interessi delle categorie produttive ed

economiche, ma viene spesso considerato un “ramo secco”. Ai sensi dell’art.99 e della legge, il CNEL è composto di

esperti (in numero di 11) e rappresentanti (in numero 99) delle categorie produttive ed economiche, integrati dal

presidente: tutti i componenti durano in carica 5 anni e possono essere riconfermati.

Le funzioni del CNEL sono di due ordini (art.99): a) è organo di consulenza delle Camere e del Governo, e può agire

per propria iniziativa o su proposta del Governo, b) è organo dotato di iniziativa legislativa: può proporre progetti

di legge nelle materie dell’economia e del lavoro.

Il Consiglio di Stato: anch’esso ha due importanti funzioni, secondo l’art.100: a) funzioni consultive in materia

giuridico-amministrativa (il parere del C.di S. richiesto dai ministri può essere facoltativo o obbligatorio, ma non è

mai vincolante), o attraverso formulazione di progetti di legge e di regolamenti affidati dal Governo, b) funzioni

giurisdizionali su atti o provvedimenti amministrativi emessi in violazione di interessi legittimi ed, eccezionalmente,

di diritti soggettivi.

Il C.di S. si divide in sei sezioni, le prime tre consultive, mentre le altre tre costituiscono il C.di S. in sede

giurisdizionale. Ogni sezione si compone di due presidenti e almeno dodici consiglieri.

La Corte dei Conti: ha anche funzioni consultive ma, soprattutto, di controllo: il suo controllo

sull’amministrazione dello stato non è solo contabile ma di legittimità (e non di merito), nei limiti stabiliti dalla

legge, e ad essa sono attribuite funzioni giurisdizionali in materia di contabilità pubblica. Gli atti sottoposti a

controllo preventivo divengono efficaci se la Corte non ne dichiara l’illegittimità nel termine di trenta giorni.

C 7

APITOLO

L M

A AGISTRATURA

S I: P . ’ ’

EZIONE RINCIPI GENERALI L INDIPENDENZA DEI GIUDICI E DELL ORDINE GIUDIZIARIO

La magistratura è un insieme di organi che esercitano la funzione giurisdizionale (potere giudiziario) in modo

autonomo e indipendente dagli altri poteri delle Stato (potere legislativo ed esecutivo) per adempiere il mandato

che esercita in nome del popolo

In passato si è sempre cercato di riconoscere alla magistratura la garanzia della corretta applicazione del diritto

oggettivo alle situazioni concrete. Newaxe 29

Funzione giurisdizionale : consiste nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto oggettivo (cioè delle regole

generali) al caso concreto, da parte di un organo terzo rispetto al conflitto e di solito in seguito a impulso di parte

applicazione del potere giurisdizionale.

La funzione giurisdizionale è la funzione esercitata di regola dai magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme

sull’ordinamento giudiziario, ai sensi dell’art.102 Cost.

La funzione giurisdizionale, propria del giudice, è una delle funzioni fondamentali dello Stato (le altre sono la

funzione legislativa, svolta dal Parlamento, e quella amministrativa, svolta dalla Pubblica amministrazione). Con il

termine funzione giurisdizionale ci si riferisce a tutte le attività dei giudici.

L’insieme dei giudici togati (cioè i magistrati di carriera) costituiscono la magistratura e il loro potere si chiama

potere giudiziario .

Indipendenza dei giudici : l’indipendenza dei giudici è un principio disciplinato ampiamente dalla Costituzione: “i

giudici sono soggetti soltanto alla legge” art.101, 2°comma; “la magistratura costituisce un ordine autonomo e

indipendente da ogni altro potere” art.104, 1°comma; “spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le

norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti

disciplinari nei riguardi dei magistrati” art.105.

Appare evidente l’intendimento del costituente di tutelare sia l’indipendenza funzionale sia quella organizzativa

(intesa come autogoverno) dell’ordine giudiziario.

− L’indipendenza funzionale dei giudici consiste nella possibilità di giudicare senza altra soggezione che non sia la

soggezione alla legge ( “i giudici sono soggetti soltanto alla legge”).

È escluso che il magistrato possa subire pressioni o influenze dirette ad incidere sul suo giudizio, alterando la

volontà della legge. Egli infatti nell’applicare la legge deve attribuire il senso fatto palese dal significato

proprio delle parole secondo la connessione di esse e dato dall’intenzione del legislatore.

La dipendenza del giudice dalla legge, che deve applicare per quello che è e per quello che vuol dire, è senza

riserve, ma è anche l’unica; per legge si intende il diritto oggettivo, quale che ne sia la fonte di produzione.

L’indipendenza organizzativa della magistratura è la tutela del giudice fuori dal giudizio.

− A ciò mira l’autonomia e l’autogoverno del potere giudiziario art.104 Cost.: “la magistratura costituisce un

organo autonomo e indipendente da ogni altro potere”. L’art. 107 Cost. afferma che i giudici sono inamovibili, se

non con il proprio consenso o con decisione del CSM adottata per gravi motivi o per iniziativa dello stesso

giudice. I giudici tra loro non si differenziano per posizione (non esistono gerarchie) ma unicamente per

funzioni.

Consiglio superiore della magistratura

Il : assicura il collegamento tra potere giudiziario e altri poteri dello

Stato.

Il CSM si compone di tre membri di diritto (il presidente della Repubblica che presiede il CSM, il primo presidente

e il procuratore generale della Corte di Cassazione) e da 30 membri elettivi (20 sono eletti dai magistrati ordinari

e 10 dal Parlamento in seduta comune), dall’art. 104 Cost.

La Costituzione inoltre detta altre norme in materia di composizione e funzionamento del CSM:

il presidente del CSM è il presidente della Repubblica;

− il vicepresidente è eletto fra 10 componenti di nomina parlamentare (designati dal Parlamento);

− i membri elettivi del Consiglio durano in carica 4 anni e non sono immediatamente rieleggibili;

− tali membri, durante la carica, non possono essere iscritti negli albi professionali né far parte del Parlamento o

− di un Consiglio regionale.

Tuttavia la Costituzione nulla dice riguardo al numero dei componenti elettivi il CSM rinviando, implicitamente, alle

leggi ordinarie.

Spettano al CSM le assunzioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei

magistrati (art.105 Cost.). Sempre al CSM spetta designare professori universitari in materie giuridiche e gli

avvocati con almeno 15 anni di esercizio (art.106 Cost.).

La legge n°195 del 1958 dice inoltre che: il CSM può fare proposte al ministro per la grazia e giustizia sulle

modificazioni delle circoscrizioni giudiziarie e su tutte le materie riguardanti l’organizzazione e il funzionamento

dei servizi relativi alla giustizia; il CSM può dare pareri al ministro sui disegni di legge concernenti l’ordinamento

giudiziario, l’amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto attinente alle predette materie.

Appare dunque chiara la competenza del CSM in tutte le materie attinenti allo stato giuridico dei magistrati e al

governo dell’ordine giudiziario, in modo da essere considerato organo di autogoverno della magistratura, capace di

realizzare l’indipendenza organizzativa di cui essa necessita.

Newaxe 30

Comitato di presidenza

È previsto un , con il compito di promuovere l’attività e l’attuazione delle deliberazioni

del Consiglio e di provvedere alla gestione dei fondi; è composto dal vice presidente, dal primo presidente della

Corte di cassazione e dal procuratore generale presso la Corte medesima.

Nell’ambito del CSM sono costituite, all’inizio di ogni anno, commissioni aventi il compito di riferire al Consiglio,

nonché la Commissione speciale competente a formulare le proposte per il conferimento degli uffici direttivi.

sezione disciplinare del CSM

Di grande importanza è la , competente a conoscere dei procedimenti disciplinari a

carico dei magistrati; composta da 15 membri.

Le deliberazioni sono adottate a maggioranza dei voti (in parità prevale il voto del presidente) e si traducono in

DPR o decreti del ministro per la grazia e la giustizia; i componenti del CSM “non sono punibili per le opinioni

espresse nell’esercizio delle loro funzioni e concernenti l’oggetto della discussione”.

Contro i provvedimenti del CSM la legge ammette il ricorso al giudice amministrativo per motivi di legittimità,

mentre contro i provvedimenti in materia disciplinare è ammesso ricorso, che ha effetto sospensivo, alle sezioni

unite della Corte di Cassazione.

Posizione costituzionale del CSM

Sono considerati costituzionali quegli organi che sono elementi essenziali della struttura del regime politico di uno

Stato e la loro mancanza modifica la struttura o il regime dello stesso Stato. Di conseguenza il CSM non è un

organo costituzionale ma un organo a rilevanza costituzionale (poiché pare troppo riduttivo classificarlo soltanto

come organo di alta amministrazione).

Posizione del CSM nell’organizzazione complessiva del potere giudiziario

Il potere giudiziario è munito di due organi: la Corte di cassazione e il CSM. Nell’ambito del potere giudiziario ogni

organo è nello stesso tempo potere essendo competente ad esprimere la volontà del potere giudiziario in modo

potenzialmente definitivo.

Giurisdizione ordinaria e giurisdizione speciale

La Costituzione detta altri importanti principi in materia di ordinamento giurisdizionale e di esercizio della

funzione giurisdizionale. La giurisdizione può essere ordinaria o speciale.

Anzitutto, è regola generale che la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati

dalle norme sull’ordinamento giudiziario criterio dell’unicità di giurisdizione, ispirata alla necessaria garanzia di

obiettività del giudizio impedendo, di norma, la costituzione di giudici speciali o di giudici straordinari (principio che

può subire eccezioni in riferimento a situazione particolari: come l’istituzione di sezioni agrarie e i tribunali per

minorenni), art.102, 2°comma.

Ancora, la Costituzione prevede espressamente la permanenza del Consiglio di Stato e di altri organi di giustizia

amministrativa della Corte dei conti e dei tribunali militari.

Giurisdizione ordinaria : si suddivide a sua volta in civile e penale. La giurisdizione civile agisce nelle controversie

tra privati, o tra privati e la P.a., per difendere i diritti soggettivi. La giurisdizione penale ha il compito di

reprimere i reati e a difendere la collettività, assegnando pene a coloro che i giudici ritengano colpevoli di non aver

rispettato le leggi.

Giurisdizione speciale : esercitano la loro funzione in settori particolari e anche i giudici che la compongono sono

sottoposti a regole diverse da quelle dei giudici ordinari. La giurisdizione amministrativa si occupa delle

controversie fra privati e la P.a. per la tutela degli interessi legittimi. La giurisdizione contabile viene esercitata

dalla Corte dei conti, che si occupa di controllare in quale modo viene speso il denaro pubblico e di chiedere il

risarcimento da quegli amministratori che ne hanno fatto cattivo uso. La giurisdizione militare ha competenza per i

reati commessi da militari sia in tempo di pace sia in guerra, e per quelli dei civili commessi in tempo di guerra.

Infine sulle controversie tra fisco e contribuenti sono chiamate a giudicare le Commissioni tributarie, mentre in

merito al demanio idrico sono competenti i tribunali della acque.

Responsabilità civile dei giudici : con l’adozione della legge 13 aprile 1988, n.117, si è attuata una revisione

normativa che ha modificato tutto il sistema: può agire in giudizio chiunque abbia “subito un danno ingiusto per

effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o

colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni,o per diniego di giustizia”. L’azione si propone contro lo Stato e mira ad

ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non che derivino da privazione della libertà personale.

Solo successivamente, entro 1 anno dall’effettuato risarcimento, lo Stato esercita l’azione di rivalsa nei confronti

del magistrato per una somma che, ad eccezione per i casi di dolo, non può superare 1/3 di un annualità dello

stipendio percepito da un magistrato. Newaxe 31

Al fine di evitare richieste infondate o eccessive la legge prevede un preventivo esame di ammissibilità della

domanda assegnato allo stesso tribunale che dovrà pronunciarsi sul merito.

S II : L M

EZIONE A AGISTRATURA ORDINARIA

La giurisdizione ordinaria

La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento

giudiziario. Per converso, ai giudici ordinari spetta il potere giurisdizionale nella sua generalità, con la sola

esclusione delle materie e delle situazioni attribuite per legge a giudici speciali o a sezioni specializzate.

La magistratura ordinaria è disciplinata dall’ordinamento giudiziario che va adottato con legge (art.108 Cost.) 

riserva assoluta di legge statale.

In base al vigente ordinamento giudiziario, la giustizia, nelle materie civile e penale, è amministrata dal giudice di

pace, dal pretore, dal tribunale ordinario, dalla Corte di appello, dalla Corte d’assise e dalla Corte di cassazione.

I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni (art.107 Cost.). La l. 24 maggio 1951, n°329 ha

in magistrati di tribunale di Corte

provveduto a distinguere i magistrati ordinari, secondo le funzioni, ,

d’appello di Corte di Cassazione

e .

Ogni processo può svolgersi al massimo in 3 gradi, quindi una controversia può essere decisa non da un solo giudice,

ma da più giudici in tempi diversi. Infatti, se una o più parti non sono soddisfatte dekka decisione di primo grado

possono rivolgersi a un altro giudice.

Nel giudizio di primo grado la questione viene esaminata per la prima volta e viene emessa una sentenza o un altro

provvedimento da parte del giudice competente.

Nel giudizio di secondo grado, detto di appello, la questione viene riesaminata da un giudice diverso, che emetterà

a sua volta una sentenza o un altro provvedimento; questo secondo giudizio può annullare gli effetti del primo,

modificandoli, oppure può confermarli. Naturalmente, se le parti sono soddisfatte del giudizio di primo grado, si

asterranno dal fare domanda di giudizio di secondo grado.

Il giudizio di terzo grado, detto di cassazione, ha lo scopo, in qualche caso, di riesaminare la sentenza d’appello. Il

giudizio di cassazione è il più elevato e l’ultimo dei gradi del processo. L’organo competente è la Corte di

cassazione, unico giudice sia per i processi di giurisdizione ordinaria sia per quelli di giurisdizione speciale (a

differenza del giudizio d’appello, pronunciato da giudici diversi a seconda della materia della controversia). La

Corte di cassazione ha sede a Roma e i magistrati che la compongono sono quelli di grado più elevato nella carriera

di giudice.

La Corte giudica in terzo grado sono quando una delle parti sostiene che ne giudizio precedente vi è stata una

violazione di legge. Il giudizio della cassazione è quindi un giudizio sulla legittimità: essa infatti non tiene conto di

come si sono svolti i fatti (o il reato) che hanno dato occasione al processo, ma controlla che nel giudicare sia stato

riespettato il diritto: non è quindi un giudizio sul fatto (che sarebbe un giudizio di merito), ma sulla forma, cioè

appunto un giudizio di legittimità. Solo la Corte di cassazione può dare questo tipo di giudizio, quelli di primo e di

secondo sono invece giudizi di merito.

In sede civile i magistrati giudicanti sono il giudice di pace, il pretore, il tribunale, la Corte d’appello e la Corte di

Cassazione. Giudice di pace e pretore sono giudici individuali (o monocratici), gli altri sono collegiali.

Il giudice di pace, il pretore e il tribunale sono giudici di primo grado, in base ai criteri di competenza fissati dal

codice di procedura civile.

Le sentenze dei giudici di primo grado possono essere impugnate con appello (principio del doppio grado di

giurisdizione). Le sentenze pronunciate in grado di appello o in unico grado (salvo quelle del giudice di pace) possono

essere impugnate con ricorso dinanzi alla Corte di Cassazione per ottenere che vengano cassate (cioè annullate con

o senza rinvio).

La Corte di Cassazione è giudice di legittimità e non di merito, quindi può essere investita solo per questioni di

diritto.

In sede penale i magistrati giudicanti sono il giudice di pace, il pretore, il tribunale, il tribunale per i minorenni, la

Corte d’assise, d’appello e la Corte di Cassazione, secondo le norme del nuovo codice di procedura penale.

Il giudice di pace, il pretore, il tribunale, il tribunale per i minorenni, la Corte d’assise sono giudici di primo grado in

base ai criteri di competenza fissati dal codice di procedura penale.

Anche in sede penale vige il principio del doppio grado di giurisdizione, cioè è prevista la possibilità di impugnazione

della sentenza di primo grado. Newaxe 32

L’appello contro le sentenze del giudice di pace, del pretore, del tribunale, del tribunale per i minorenni, della Corte

d’assise si propone rispettivamente dinanzi al tribunale, alla Corte d’appello, alle sezione di Corte d’appello per i

minorenni, alla Corte d’assise d’appello.

Possono essere impugnati dinanzi alla Corte di cassazione i provvedimenti penali non soggetti di per se stessi ad

appello o pronunciati in grado d’appello per motivi di diritto.

Sia in sede civile sia in sede penale il processo si articola in 3 fasi: la fase dell’istruzione (o istruttoria), la fase del

giudizio e la fase di esecuzione. Le prime due fasi danno luogo al processo di cognizione e l’ultima a quello di

esecuzione.

Il pubblico ministero

Esso è un altro organo previsto dall’ordinamento giudiziario che si affianca al giudice: alle dipendenze del

procuratore capo si trovano i sostituti procuratori.

Il p.m. assume diverse denominazioni a seconda del giudice presso il quale esercita le sue funzioni, come ad es.:

pubblico ministero, procuratore della Repubblica, procuratore generale presso la Corte d’appello o presso la Corte

di cassazione.

L’ordinamento giudiziario conferisce al p.m. una serie di attribuzioni dirette, fra l’altro, ad assicurare l’osservanza

delle leggi, la pronta e regolare amministrazione della giustizia, la repressione dei reati, l’esecuzione dei giudicati.

In materia civile, il p.m. esercita l’azione civile e interviene nei processi, nei casi stabiliti dalla legge (in particolare

nei processi riguardanti lo stato delle persone, nei processi di cassazione, ecc…); in materia penale, il p.m. è

obbligato, secondo l’art.112 Cost., ad esercitare l’azione penale ed interviene a tutte le udienze penali delle corti,

dei tribunali e delle preture.

Il p.m. ha carattere del tutto “neutrale” ed è estraneo all’apparato amministrativo: la sua funzione non può essere

considerata giurisdizionale (non spetta al p.m. giudicare) ma non può essere nemmeno considerata di parte, essendo

finalizzata all’interesse generale e al rispetto della legge.

Il giudice naturale precostituito per legge

Nessuno, secondo Costituzione, può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge; la precostituzione

del giudice, non in quanto persona fisica, ma in quanto organo, comporta la previa determinazione di competenze

realizzabili in futuro e non già, a posteriori, in relazione a una controversia già insorta. Non un giudice qualsiasi è

competente a giudicare la fattispecie ma solo il “giudice naturale”.

Garanzie costituzionali del processo

La Costituzione fissa alcuni principi in materia processuale: ognuno può agire in giudizio per la difesa dei propri

diritti e interessi legittimi; art.113: “contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e

amministrativa.Tale tutela non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate

categorie di atti.”

Art.24, 2°comma: “la difesa è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. La Costituzione prevede

che siano assicurati, ai non abbienti,mezzi per agire e difendersi davanti ogni giurisdizione”. 4°comma: “è affidato

alla legge il compito di determinare le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari.”.

Garanzie del processo penale

Alcuni principi fissati dalla Costituzione: nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in

vigore prima del fatto commesso (irretroattività della legge penale e riserva assoluta di legge, art.25); art.27:

personalità della responsabilità penale, presunzione di non colpevolezza dell’imputato fino alla condanna definitiva,

principi relativi alle finalità e all’entità delle pene.

L’art.111 Cost. contiene 2 disposizioni relative all’obbligo dei provvedimenti giurisdizionali e alla possibilità di

ricorso in Cassazione contro tutte le sentenze e i provvedimenti sulla libertà personale.

− Tanto nel processo civile quanto in quello penale i provvedimenti dei giudici possono assumere la forma del

decreto ordinanza sentenza

(da non motivare), dell’ o della (entrambe da motivare).

Il ricorso in Cassazione per violazione di legge è sempre ammesso contro le sentenze e i provvedimenti sulla

− libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali e mira ad evitare la possibilità di

escludere il ricorso in Cassazione per particolari materie o limitandolo a particolari vizi di legittimità. Unica

eccezione a questo principio si ha per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra.

Newaxe 33

S III : I

EZIONE GIUDICI SPECIALI

I principi fondamentali che risultano dalla Costituzione in ambito di giudici speciali sono:

a) la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari, secondo l’art.102, ed è vietata l’istituzione di

giudici straordinari (creati appositamente per una controversia) o speciali (che si occupano solo di alcune materie),

consentendosi soltanto l’istituzione di sezioni specializzate presso gli organi giudiziari ordinari; b) revisione, e

quindi sopravvivenza, dei giudici speciali di giurisdizione esistenti (ed è dunque un’eccezione al principio a)); c)

mantenimento delle funzioni giurisdizionali di alcuni giudici speciali quali il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti e i

tribunali militari; d) istituzione, nelle Regioni, con legge statale, di organi di giustizia amministrativa di primo

grado; e) la garanzia, da stabilirsi con legge, dell’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali.

1. La giustizia amministrativa

I giudici speciali che assumono maggior importanza nel nostro ordinamento, sia per l’ampiezza della competenza, sia

per l’entità delle pronunce, sono i giudici amministrativi.

Nel diritto pubblico, e in particolare nei rapporti tra privato e p.a., le posizioni giuridicamente tutelate non

assumono soltanto la configurazione di diritti soggettivi, come nel diritto privato. Accanto a questi si pongono nel

nostro vigente ordinamento anche gli interessi legittimi, nella doppia configurazione di interessi occasionalmente

protetti e di diritti affievoliti, mentre gli stessi interessi semplici possono acquistare qualche rilievo nella misura

in cui investono il merito dell’attività amministrativa.

tutelate:

Le posizioni giuridiche soggettive

diritto soggettivo

a) : sorge quando la legge attribuisce ad un soggetto un potere per la tutela primaria e diretta

del proprio interesse.

interesso legittimo

b) (o interesse occasionalmente protetto): si ha quando il comportamento della pubblica

Amministrazione incide su una posizione giuridica che si trovi in una particolare relazione con la situazione di

interesse generale, sicché ne scaturisce una protezione per l’interesse particolare altrimenti impossibile. (ad es. in

caso di concorso pubblico l’interesse legittimo sarà di colui che è stato escluso a partecipare e che si trova perciò

in una posizione soggettiva attiva qualificata).

diritto affievolito

c) : si ha quando un diritto soggettivo si estingue a causa dell’esercizio dei poteri dell’autorità

amministrativa. Il diritto soggettivo è dunque subordinato alla sua compatibilità con l’interesse pubblico. In caso di

incompatibilità, il diritto perde la sua rilevanza e appunto si affievolisce, riducendosi a mero interesse legittimo.

L’esempio più comune è l’espropriazione per pubblica utilità: lo stesso diritto di proprietà si affievolisce, e la

proprietà del bene espropriato viene trasferita ad altro soggetto.

L’art.113 Cost., raccordato con l’art.24, costituisce la disposizione fondamentale in riferimento al sistema di

giustizia amministrativa vigente. Questo articolo fissa 3 principi:

a) la possibilità di ricorrere ai giudici ordinari o speciali, contro gli atti della Pubblica Amministrazione per la

tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi;

b) l’impossibilità di escludere o limitare tale tutela giurisdizionale a particolari mezzi di impugnazione o per

determinate categorie di atti;

c) la possibilità di indicare con la legge gli organi giurisdizionali competenti ad annullare atti della Pubblica

Amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.

I Tribunali amministrativi regionali

I TAR sono stati istituiti con la l.6 dicembre 1971, previsti dall’art.125 Cost., e sono stati riordinati con la l.27

aprile 1982.

I TAR sono “organi di giustizia amministrativa di primo grado”, composti da un presidente e da almeno 5 magistrati

amministrativi regionali: le loro circoscrizioni sono regionali ma possono essere istituite sezioni staccate. Il TAR

decide su vari tipi di ricorso e sulla violazione di interessi; la sua giurisdizione è di regola di legittimità. Il termine

per presentare ricorso al TAR è di 60 giorni dalla conoscenza dell’atto da parte dell’interessato e le sentenze, con

le quali si conclude il procedimento dinanzi al TAR, sono impugnabili mediante ricorso al Consiglio di Stato in sede

giurisdizionale, da proporre entro 60 giorni dalla sentenza.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

L’art.100 Cost. precisa che il Consiglio di Stato è organo oltre che di consulenza giuridico-amministrativa anche di

tutela della giustizia nell’amministrazione. Newaxe 34


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Moses

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze giuridiche
SSD:
A.A.: 2008-2009

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Moses di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di diritto privato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Scienze giuridiche Prof.

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