Diritto Internazionale - lezioni parte seconda

Sistema delle preferenze generalizzate

Una risoluzione adottata nel 1968 dalla seconda conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e lo sviluppo (UNCTAD) dichiara: the unanimous agreement in favor of the early establishment of a mutually acceptable system of generalised, non-reciprocal and non-discriminatory preferences nei confronti dei paesi in via di sviluppo.

Tale progetto ha la sua ratio nel convincimento che un sistema di preferenze, mediante un aumento delle esportazioni, possa costituire un impulso all’industrializzazione. Alla prima UNCTAD non fu trovato un accordo, nel 1965 si riconobbe il principio secondo cui i PVS non sono obbligati a fare concessioni incompatibili con le loro necessità di sviluppo nell’ambito dei negoziati commerciali (principio di non reciprocità che costituisce il fondamento delle preferenze generalizzate).

Il sistema è basato sull’introduzione di autonomi schemi nazionali di preferenze tariffarie nei riguardi di esportazioni di prodotti lavorati, semilavorati e di alcuni prodotti agricoli trasformati provenienti dai PVS. Nonostante le generalizzazioni, esistono nella pratica varie differenziazioni tra i vari schemi nazionali che rimangono discrezionali e indipendenti; a tale proposito recentemente alcuni paesi donatori hanno introdotto procedure volte a conferire ai più industrializzati PVS una c.d. graduation e quindi ad escluderli dai vantaggi tariffari previsti dagli schemi nazionali delle preferenze, tale impostazione è stata contestata da alcuni PVS in quanto è in contrasto con il principio di non discriminazione che però non ha carattere vincolante.

La CE è stata la prima ad applicare dal 1971 uno schema preferenziale, gli schemi nazionali sono una deroga alla regola della nazione più favorita. Viene sottolineata la nozione di superamento del sistema preferenziale a mano a mano che lo sviluppo economico ne faccia venire meno la necessità. Nessuna decisione comunque ha introdotto obblighi per i paesi sviluppati che hanno la discrezionalità nell’adozione delle preferenze. I risultati delle preferenze sono stati nei primi decenni assai modesti. Le differenze tra i vari schemi nazionali, la complicatezza e scarsa trasparenza di alcune procedure e l’esistenza di stringenti misure di salvaguardia ne hanno scoraggiato l’utilizzo da parte di molti PVS. Ciò ha favorito da un lato la concentrazione dei vantaggi a un numero ristretto di paesi e dall’altro ne ha fortemente limitato il livello di utilizzazione.

Le sanzioni economiche

Le sanzioni economiche rappresentano un potente strumento coercitivo in relazione all’importanza che hanno le relazioni commerciali internazionali per i singoli Stati; questi mirano ad isolare l’economia dello Stato sanzionato privandolo dei vantaggi derivanti dai rapporti economici internazionali e dei mezzi stessi per perseverare nei comportamenti illeciti. Il contenuto delle sanzioni economiche può essere molto vario: la sospensione delle importazioni dei beni provenienti dal Paese colpito e delle esportazioni verso quel Paese, la sospensione degli obblighi contrattuali assunti da quello Stato e altre ma tutte volte all’isolamento economico del paese colpito.

Le sanzioni economiche nelle Nazioni Unite

La comminazione di sanzioni economiche era previsto anche nel Patto della Società delle Nazioni ma fu utilizzato solo nel 1935 contro l’Italia per l’invasione dell’Etiopia. La Carta delle Nazioni Unite ha posto in essere un sistema di tutela della pace e della sicurezza internazionale molto più sofisticato. Le sanzioni economiche rientrano nel quadro delle attività non implicanti l’uso della forza previste dall’articolo 41.

• Art. 39: Qualora il consiglio accerti l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione può fare raccomandazioni o decidere quali misure adottare per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale.
• Art. 40: Constatato il pericolo per la pace, il Consiglio può immediatamente invitare le parti coinvolte a ottemperare a quelle misure provvisorie che esso reputi opportune al fine di prevenire un aggravarsi della situazione.
• Art. 41: Successivamente il Consiglio può decidere quali misure non implicanti l’uso della forza armata debbano essere adottate per dare effetto alle sue decisioni. L’articolo fornisce un esempio puramente esemplificativo di tali misure. Occorre precisare che le decisioni prese dal Consiglio in base a tale articolo hanno di regola natura vincolante e quindi gli Stati sono obbligati a dare attuazione alle misure salva la possibilità prevista nell’articolo 50 per gli Stati che incontrino particolari difficoltà economiche nell’applicazione di consultare il Consiglio per cercare una soluzione a tali difficoltà.

Le sanzioni economiche nel quadro delle organizzazioni regionali

La Carta delle Nazioni Unite all’articolo 53 prevede la possibilità che azioni coercitive a tutela della pace e della sicurezza internazionale siano intraprese nel quadro degli accordi o organizzazioni regionali, sotto la direttiva e l’autorizzazione del Consiglio. La dottrina prevalente interpreta tale articolo congiuntamente all’articolo 51 che legittima l’autotutela individuale o collettiva in risposta all’attacco armato, con la conseguenza che azioni coercitive siano quelle che implicano l’uso della forza armata. Ci si chiede se organizzazioni internazionali possano adottare sanzioni economiche e in che circostanze; la legittimità è discussa in quanto si tratta di verificare la legittimità della reazione a un illecito da parte di Stati non direttamente lesi. In linea di principio si può sostenere la legittimità di contromisure economiche adottate da un soggetto non direttamente colpito dalla violazione quando questa leda un interesse generale della comunità internazionale; inoltre, data la particolare responsabilità delle Nazioni Unite nel mantenimento della pace, viene in rilievo la compatibilità dell’azione intrapresa dall’organizzazione regionale con il sistema delle Nazioni Unite, la legittimità è assicurata se l’applicazione di sanzioni da parte di una organizzazione internazionale segue la stessa direzione di precedenti risoluzioni del Consiglio di Sicurezza mentre andrà verificata qualora l’organizzazione intervenga indipendentemente da una presa di posizione del Consiglio.

La crisi delle Falkland/Malvinas

Le isole chiamate Falkland dagli inglesi e Malvinas dagli argentini si trovano a largo delle coste di questi ultimi e entrambi gli stati ne rivendicano la sovranità, i primi in base al fatto che furono avvistate per primi da navigatori inglesi, i secondi in base alla successione territoriale ricevuta dagli Spagnoli a seguito dell’indipendenza e nel fatto che ne mantennero per lungo tempo il possesso. Dal 1766 al 1774 la Gran Bretagna occupò una delle isole vantando la sovranità dell’intero arcipelago in cui si insediò dal 1833 al 1982 quando le forze armate argentine sbarcarono. Lo stesso giorno Londra ruppe le relazioni internazionali e il medesimo i dici membri del CEE adottarono una prima dichiarazione di condanna dell’invasione argentina; il giorno seguente il Consiglio di Sicurezza condannava l’aggressione e chiedeva l’immediata cessazione delle ostilità e il ritiro delle forze argentine; i dici membri della CEE ribadirono la condanna e annunciarono sanzioni economiche nei confronti dell’Argentina, queste furono effettivamente attuate.

La questione della legittimità di queste sanzioni è molto controversa sotto vari profili. Sotto il profilo del diritto internazionale alcuni Stati sudamericani hanno contestato le sanzioni definendole una aggressione economica da parte di soggetti non coinvolti nel conflitto in quanto contrarie sia alla Carta delle Nazioni Unite sia al GATT. Non sembra a riguardo ravvisabile una aggressione economica in quanto le sanzioni comunitarie non mirano ad interferire con i diritti sovrani dell’Argentina ma ad indurla a desistere dall’uso indebito della forza e comunque tale violazione era tale da pregiudicare un interesse essenziale della comunità, quello del mantenimento della pace e in questo senso era legittimato l’intervento. Quanto alla conformità con la Carta, escluso che al consiglio di sicurezza competa l’esclusivo potere di intraprendere azioni non implicanti l’uso della forza va rilevato come le risoluzioni facessero riferimento alla risoluzione del Consiglio di sicurezza. Maggiori obiezioni solleva l’incompatibilità con il GATT, le sanzioni andavano infatti a incidere su due accordi. In un comunicato al Consiglio del GATT la CEE, l’Australia e il Canada giustificarono le misure adottate in base all’articolo ai sensi del quale l’Accordo non può impedire di adottare quelle misure che ritenga necessarie alla protezione degli interessi essenziali per la sicurezza in tempo di guerra o in casi di grave tensione internazionale; sembra azzardato affermare come interessi essenziali gli interessi di paesi diversi dall’Argentina ed all’Inghilterra, ma il problema è risolvibile in base al principio per cui è esclusa l’illiceità di misure adottate alla luce di azioni illecite.

Sotto il profilo del diritto comunitario si pone il problema della competenza degli organi comunitari in quanto le decisioni sulla politica commerciale rientra tra le competenze esclusive della Comunità mentre gli Stati hanno riservato la competenza sulla politica estera, di conseguenza l’adozione di misure commerciali finalizzate a obiettivi di politica estera coinvolgono la competenza concorrente della comunità e degli Stati membri. Sembra quindi inesatto il ricorso al regolamento che in quanto direttamente applicabile e vincolante impedisce agli Stati di esercitare le proprie competenze. Con l’entrata in vigore dell’Atto unico europeo e del Trattato di Maastricht è intervenuto un cambiamento: la politica estera comune e la cooperazione politica sono entrate a far parte delle competenze comunitarie e l’adozione di misure sanzionatorie rientra oggi nella competenza dell’UE.

La crisi del Golfo

Nel 1990 le truppe irachene invadono il Kuwait, il medesimo giorno il consiglio di Sicurezza approva la prima di una serie di risoluzioni con cui gestirà la guerra nel Golfo; con questa consta l’avvenuta rottura della pace e condanna l’invasione irachena e richiede il ritiro delle truppe. Una nuova risoluzione accerta il mancato rispetto della precedente risoluzione e vincola tutti gli Stati ai sensi dell’art. 41 della Carta ad adottare misure non implicanti l’uso della forza, con la stessa istituisce un Comitato delle sanzioni dotato di ampi poteri decisionale e di gestione. Qualche settimana dopo il Consiglio in una nuova risoluzione autorizza tutti gli Stati che collaborano e che dispongono di forze navali ad utilizzare misure per fermare e controllare carico e destinazione di tutte le navi in navigazione nell’area; questa risoluzione si sostanzia in un’autorizzazione all’uso della forza per garantire il blocco navale anche se ogni riferimento alla forza è assente è possibile ricondurre il disposto a metà strada tra l’art. 41 e l’art. 42 della Carta. La successiva risoluzione decreta il blocco di tutti i voli verso Iraq e Kuwait eccettuati quelli umanitari autorizzati. Le sanzioni sono state immediatamente attuate dagli Stati in misura efficace giungendo a realizzare l’isolamento pressoché totale della zona. Nonostante l’efficacia del meccanismo sanzionatorio e con una nuova risoluzione il consiglio rinuncia a gestire in prima persona la crisi e autorizza gli Stati collaboratori a utilizzare tutti i mezzi necessari per far rispettare all’Iraq la prima risoluzione; si tratta di una risoluzione difficilmente riconducibile all’articolo 42 nonostante il riferimento, dal momento che il Consiglio si limita a dare carta bianca rinunciando al potere di coordinamento, sembra allora da ricollegare all’art. 51 e cioè all’esercizio del diritto di legittima difesa collettiva: così stando le cose la risoluzione avrebbe un duplice effetto, quello di fornire legittimazione e quello autoritativo a effettuare l’esercizio di autotutela collettiva.

Le forze di coalizione determineranno il ritiro delle truppe irachene e il Consiglio di Sicurezza riprende in mano la situazione con una serie di azioni rivolte a ristabilire la pace. Detta le prime condizioni all’Iraq sconfitto. Una successiva risoluzione rappresenta una novità nelle Nazioni Unite: una risoluzione complessa che detta le regole per il cessate-il-fuoco definitivo incidendo in misura pesante sulla sovranità irachena. Con successive risoluzioni le sanzioni sono state alleggerite progressivamente in considerazione della grave situazione irachena e della sua popolazione.

La gestione della crisi nel Golfo da parte del Consiglio ha segnato una svolta nell’azione delle Nazioni Unite: se dopo la guerra fredda si è consentito al Consiglio di operare avendo l’unanimità è vero che l’organo non è apparso in grado di sfruttare tutte le potenzialità concessegli dalla Carta e in particolare il fatto che le sanzioni economiche non siano state sfruttate al massimo ha dato l’impressione che gli interessi politici di alcuni stati abbiano pesato sulle scelte preferendo soluzioni militari piuttosto che aspettare l’esito delle sanzioni.