Diritto internazionale - adattamento del diritto interno al diritto internazionale

Adattamento del diritto interno al diritto internazionale

A livello internazionale, sia consuetudinario sia, soprattutto, pattizio, sulla base, quindi, di convenzioni internazionali, gli Stati concordano delle regole che devono poi essere applicate anche e soprattutto all’interno dello Stato da parte degli operatori giuridici nazionali.

Norme del diritto internazionale tradizionale

Questo discorso vale anche per certe norme del diritto internazionale tradizionale: ad esempio, le norme sulle immunità degli Stati stranieri dalla giurisdizione civile. È chiaro che una norma consuetudinaria che prevede che gli agenti diplomatici di uno Stato straniero, una volta che sono stati ammessi nel territorio dello Stato devono godere di certi privilegi e di certe immunità (tra cui anche l’immunità dalla giurisdizione civile e penale), questa regola consuetudinaria per potersi applicare all’interno dello Stato richiede che ci siano delle norme all’interno dello Stato, che obbligano poi i giudici nazionali a non esercitare la loro giurisdizione nei confronti degli agenti diplomatici stranieri.

Quindi, sarà necessario che questa norma consuetudinaria, che come norma internazionale impone un obbligo allo Stato nei suoi rapporti internazionali, sia poi integrata da norme che sono immesse all’interno dell’ordinamento nazionale, che rendano possibile, nel nostro caso per lo Stato italiano, di adempiere agli obblighi che ha assunto sul piano internazionale, altrimenti ci sarà un illecito, perché se il giudice nazionale, non essendoci norme speciali nell’ordinamento nazionale, esercita la sua giurisdizione nei confronti dello Stato straniero, l’altro protesterà dicendo che c’è stata una violazione del diritto internazionale.

Adattamento al diritto internazionale contemporaneo

Anche certe norme tradizionali, di antica origine, richiedono comunque che ci sia un adattamento del diritto interno, in modo da rendere possibile l’adempimento di un obbligo internazionale che lo Stato ha in virtù di una norma consuetudinaria.

Per quanto riguarda il diritto internazionale contemporaneo, questo è ancora più evidente, soprattutto riguardo ai trattati internazionali che molto spesso obbligano lo Stato ad adottare certe regole nel suo diritto interno, regole che poi devono regolare i rapporti o tra i privati e lo Stato (trattati sui diritti dell’uomo) o tra i privati tra di loro (norme di diritto privato internazionale uniforme). Siamo in presenza di norme che, in quanto norme internazionali, vincolano lo Stato nei rapporti con gli altri Stati: tutti gli Stati, se è una norma consuetudinaria, o gli Stati parti del trattato, se è una norma di un trattato. Però si tratta di norme che obbligano lo Stato in quanto gestore del suo ordinamento interno, quindi obbligano lo Stato ad adottare certe norme nel suo ordinamento interno per poter adempiere alla norma internazionale consuetudinaria o pattizia. Questo fa sì che sia necessario, in qualche modo, modificare il diritto interno per renderlo conforme agli obblighi che lo Stato ha assunto sul piano internazionale.

È questo il problema dell’adattamento del diritto interno al diritto internazionale: una volta che uno Stato ha assunto certi obblighi nei rapporti con gli altri Stati, sul piano del diritto internazionale, dovrà adattare il suo diritto interno modificando le norme del suo diritto interno per renderle conformi agli obblighi che ha assunto sul piano internazionale.

Impostazione dualista in Italia

In base all’impostazione prevalente in Italia (impostazione dualista) il diritto internazionale e il diritto interno sono due distinti ordinamenti giuridici, in quanto sono espressione di due distinte società: il diritto internazionale è espressione della società degli Stati e di quei pochi altri enti che partecipano alla vita di relazione internazionale; il diritto nazionale è espressione di una società di individui cui c’è dentro anche lo Stato. Si tratta di due distinte società che esprimono due ordinamenti giuridici completamente distinti e separati tra di loro: quello che dice il diritto internazionale è irrilevante per il diritto interno, così come è irrilevante quello che dice il diritto interno, per il diritto internazionale.

Da qui il problema dell’adattamento: è un problema di trasformazione delle norme di diritto internazionale in norme di diritto interno. La norma internazionale, in quanto tale, è irrilevante per l’ordinamento nazionale; quindi, il giudice nazionale non può applicare una norma del diritto internazionale perché è una norma che fa parte di un ordinamento giuridico diverso da quello nazionale: lo potrà fare solo nella misura in cui la norma internazionale è stata in qualche modo immessa all’interno dell’ordinamento nazionale, è stata trasformata in una norma nazionale e in questo caso, al pari delle altre norme nazionali, può essere applicata dal giudice nazionale. Questa è chiamata impostazione dualista appunto perché vede il diritto interno e il diritto internazionale come due distinti ordinamenti giuridici ciascuno separato dall’altro le cui norme sono irrilevanti per gli operatori giuridici dell’altro ordinamento, quindi per poter applicare le norme internazionali all’interno dell’ordinamento nazionale queste norme dovranno essere trasformate in norme nazionali, cioè dovranno essere messe nell’ordinamento nazionale, le norme internazionali non potranno in alcun modo applicarsi.

Impostazione monista

All’impostazione dualista si contrappone un’impostazione monista che vede un grande ordinamento giuridico, dove al vertice ci sono le norme internazionali e poi, alla base, ci sono i vari ordinamenti giuridici nazionali, che sarebbero delle forze di province dell’unico grande ordinamento giuridico mondiale, che vede al vertice le norme internazionali consuetudinarie e pattizie, e alla base le varie norme nazionali.

La concezione monista è stata adottata dalla Corte di Giustizia delle Comunità Europee per quanto riguarda i rapporti tra il diritto comunitario e i diritti nazionali degli Stati membri della Comunità. Non si può parlare di monismo e dire che c’è un unico grande ordinamento giuridico, quando si parla dei rapporti degli ordinamenti dei singoli Stati e il diritto internazionale, dove non c’è una comunità.

Seguiremo l’impostazione tradizionale in Italia, seguita anche dalla dottrina e dalla giurisprudenza italiana, che è l’impostazione dualista. Quindi, il problema dell’adattamento che presuppone la distinzione tra ordinamento internazionale e ordinamento nazionale e perciò la conoscenza dualista, anche se poi, in pratica, certe forme di adattamento, adottate anche in Italia, rendono possibile in pratica una notevole attenuazione delle conseguenze che dovrebbero altrimenti derivare dalla concezione dualista e che, in pratica, rendono molto simile quello che succede in Italia a quello che succede in altri Stati dove si segue un’impostazione monista: questo nella prassi, perché nella teoria rimane essenziale la distinzione tra i due ordinamenti giuridici, e quindi il concetto di adattamento inteso come trasformazione delle norme internazionali in norme nazionali, senza la quale trasformazione le norme internazionali non possono essere applicate all’interno dello Stato.

Procedimenti di applicazione delle norme internazionali all'interno dello Stato

I procedimenti sono due:

• Procedimento ordinario
• Procedimento speciale (o mediante rinvio)

Procedimento ordinario

Quando lo Stato (Italia) una volta che ha assunto un obbligo sul piano internazionale, o in virtù di una norma consuetudinaria o di un trattato, adotta le norme interne necessarie per dare completa esecuzione a questo obbligo che ha assunto sul piano internazionale, con i normali strumenti di produzione giuridica previsti dall’ordinamento nazionale. Verrà adottata una legge, costituzionale o ordinaria, a seconda dei casi, o verrà adottato un regolamento se si tratta di una materia non coperta da riserva di legge, o un atto amministrativo, e con questa legge, o regolamento, o atto amministrativo, vengono riformulate le norme internazionali come se fossero delle normali norme nazionali.

Il procedimento ordinario consiste nella riformulazione delle norme internazionali da parte di un normale atto normativo oltre a quelli previsti dall’ordinamento nazionale: in questo modo il giudice nazionale applicherà non la norma internazionale, che è irrilevante, ma applicherà la norma interna che è stata adottata per dare esecuzione a quella norma internazionale. Le vicende delle norme internazionali e delle norme interne sono distinte: la norma interna sarà in vigore, come qualsiasi altra norma interna, fino a quando non viene abrogata, indipendentemente dalle vicende della norma internazionale nei rapporti internazionali.

Procedimento speciale (o mediante rinvio)

Quello più seguito in Italia. Tale procedimento attenua, dal punto di vista pratico, le conseguenze del dualismo che pure viene seguito come base teorica dalla dottrina e dalla giurisprudenza italiana, ma siccome poi l’adattamento si adotta questo procedimento speciale, in pratica è come se l’Italia seguisse l’impostazione monista. Con il procedimento speciale, di fronte alla norma internazionale, l’Italia, anziché adottare un atto normativo interno con il quale riformula le norme internazionali, si limita a rendere applicabili con un rinvio la norma internazionale in quanto tale. Viene adottata una legge e questa norma interna, anziché riformulare la norma internazionale, rinvia alla norma internazionale e la rende applicabile all’interno dello Stato.

È il procedimento seguito in Italia, sia per le norme consuetudinarie, in cui c’è una norma della Costituzione specifica, l’ART. 10, secondo cui, L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, sia per i trattati per i quali di volta in volta, per ogni singolo trattato, viene adottato un atto interno, di solito una legge, che contiene un ordine di esecuzione che, anziché riformulare le norme del trattato, viene data l’intera esecuzione alle norme del trattato, in modo tale che queste norme vengano rese direttamente applicabili all’interno dello Stato: in questo modo, l’operatore giuridico nazionale potrà applicare direttamente le norme internazionali o consuetudinarie o pattizie.

L’adattamento del diritto interno al diritto internazionale consiste nell’immettere nell’ordinamento interno quelle norme che sono necessarie per poter dare attuazione alle norme internazionali quando le norme internazionali, per poter essere adempiute correttamente, richiedono di essere applicate anche all’interno dello Stato da parte degli operatori giuridici nazionali.

Il procedimento ordinario consiste nella riformulazione delle norme internazionali da parte di norme interne. Il procedimento speciale (o mediante rinvio) consiste nel rendere applicabile, mediante una norma interna, la norma internazionale all’interno dello Stato senza riformarla.

Nel sistema italiano è privilegiato il procedimento speciale, sia per il diritto consuetudinario, sia per i trattati, che è sicuramente quello preferibile dal punto di vista della corretta applicazione delle norme internazionali all’interno dello Stato, perché con il metodo speciale l’operatore giuridico nazionale potrà applicare una norma internazionale; mentre col metodo ordinario non viene applicata la norma internazionale, ma viene applicata la norma interna che riformula, magari in modo impreciso, la norma internazionale.

Soprattutto, il vantaggio sta nel fatto che con il procedimento speciale la norma internazionale viene resa applicabile all’interno dello Stato, nella misura in cui questa norma è vigente nell’ordinamento internazionale: invece, se si adotta il procedimento ordinario, una volta che è stata riformulata la norma internazionale con una norma interna, la norma interna sarà applicabile finché non verrà abrogata con una successiva norma interna anche se, nel frattempo, la norma internazionale nel diritto internazionale non c’è più o è stata modificata nel suo contenuto.

Ci sono però dei casi in cui il procedimento ordinario si rende necessario per poter applicare correttamente la norma internazionale. A volte il procedimento speciale non è sufficiente per poter applicare concretamente la norma internazionale: non è sufficiente una norma interna che dica che si fa rinvio alla norma internazionale e la si rende applicabile all’interno dello Stato; bisogna poi adottare delle norme di integrazione col procedimento ordinario. Questo è il caso in cui le norme internazionali sono norme non self-executing, cioè si tratti di norme imperfette o incomplete, che non presentano tutti gli elementi necessari per poter essere applicate ad una fattispecie concreta, (=norme direttamente applicabili). La norma internazionale può essere una norma formulata in modo tale che un giudice interno non può applicarla ad un caso concreto, sino a quando non state adottate, a livello nazionale, delle norme di specificazione, di integrazione, di attuazione della norma internazionale.

Conforti, a questo proposito, cerca di restringere la nozione di norme internazionali non self-executing, per reagire ad una tendenza dei giudici nazionali, non tanto italiani, ma soprattutto quelli di altri Stati (come USA) che, con la scusa che certe norme internazionali immesse nell’ordinamento non sono self-executing, poi non le applicano in un giudizio interno. E qui Conforti cerca di restringere i casi in cui si può dire che siamo in presenza di una norma non self-executing (=non direttamente applicabili). I casi sottoscritti da Conforti sono due:

• Quando la norma internazionale si limita ad attribuire allo Stato una facoltà, anziché un obbligo, facoltà di cui lo Stato si può avvalere e fino a quando lo Stato non se ne avvale, dalla norma non possono discendere diritti ed obblighi in particolare per i soggetti della norma interna. Es.: per il diritto consuetudinario, che poi riguarda anche i trattati, in quanto è una norma che troviamo codificata nella convenzione di Montego Bay sul diritto del mare del 1982, Convenzione di codificazione ratificata dall’Italia e resa esecutiva in Italia, quindi questa norma è sia una norma consuetudinaria, sia una norma di un trattato, la quale prevede che la linea di base del mare territoriale è, in linea di principio, la linea di bassa marea che segue la sinuosità della costa, poi è dalla linea fisica della costa che si calcola l’ampiezza di 12 miglia del mare territoriale, però poi è previsto che lo Stato costiero possa fare delle eccezioni e, per es., laddove la costa è profondamente indentata e frastagliata, utilizzare, anziché la linea di bassa marea, un sistema continuo di linee di base rette che congiungono i punti più sporgenti della costa o che congiungono la terraferma con gruppi di isole situate nelle immediate vicinanze della costa e a partire da queste linee rette si calcola il mare territoriale verso il largo. Oppure, altra eccezione, la norma che prevede che, laddove la costa non è profondamente indentata o frastagliata, o non esistono gruppi di isole, però ci sono singole insenature vaghe, anche in questo caso lo Stato costiero può tracciare la linea retta a chiusura della baia, se l’imboccatura della baia non è superiore a 24 miglia o, se è superiore a 24 miglia, una linea retta all’interno della baia di lunghezza non superiore a 24 miglia e a partire da questa linea si calcola il mare territoriale verso il largo. Siamo in presenza di norme che consentono allo Stato di derogare alla linea di bassa marea, tracciando delle linee di base rette fino a quando non è stata adottata, con il procedimento ordinario, una normativa che stabilisce quali sono le linee di base rette, di cui, ad es., l’Italia intende avvalersi in applicazione di questa facoltà che la Convenzione gli attribuisce, la linea di bassa marea rimane la linea di base del mare territoriale. L’Italia si è avvalsa di questa facoltà e ha adottato, nel 1987, un decreto che ha tracciato le linee di base del mare territoriale italiano adottando il sistema delle linee di base rette, compreso la chiusura dell’Arcipelago Toscano.
• Caso di una norma internazionale, la quale richiede necessariamente, per poter essere applicate all’interno dello Stato, l’istituzione di un organo o la creazione di procedure ad hoc senza le quali la norma non può essere applicata. Es.: ART. 14/5 del Patto ONU sui diritti civili e politici del 1966, il quale prevede il diritto al doppio grado di giurisdizione in materia penale. È una norma self-executing, perché una volta che sia stata immessa nell’ordinamento nazionale una norma di questo tipo, fino a quando la legge nazionale non individua l’organo competente in sede di appello, la norma non è applicabile. In Italia, un caso di norma non self-executing in quanto comportante l’istituzione di nuove procedure è quello di cui si occupata la Corte Costituzionale, nel 1979, in occasione dell’affare Loockheed. La Corte giustamente ritiene che non sia applicabile ai giudizi di accusa ex art. 96 della Costituzione, l’art. 14/5 del Patto ONU sui diritti civili e politici secondo cui ogni individuo ha diritto al doppio grado di giudizio in materia penale.

Al di là di questi due casi bisogna reagire alla tendenza di certi giudici a non applicare le norme internazionali con la scusa che contengono norme non self-executing: per es., i giudici americani spesso dicono che tutti i trattati internazionali in materia di diritti umani che sono stati ratificati dal Governo degli USA non sono applicabili all’interno dell’ordinamento statunitense perché, nella maggior parte dei casi questi trattati dopo aver specificato i diritti umani che gli Stati parti si impegnano a garantire, di solito poi co...