Riassunto esame Diritto Ecclesiastico, prof. Dammacco, libro consigliato Diritto Ecclesiastico di Finocchiaro

Capitolo primo – Considerazioni introduttive

Il diritto ecclesiastico e la scienza giuridica

La scienza giuridica è quella particolare disciplina che ha come oggetto del suo studio le norme di diritto che disciplinano la vita dell’uomo in diversi settori e che ha il compito di analizzare la produzione, l’interpretazione e l’applicazione delle suddette norme, le quali acquistano giuridicità perché poste in essere dal legislatore e si distinguono da altri tipi di regole perché l’osservanza è assicurata dall’ordinamento, legittimato a ricorrere anche al potere coercitivo.

Il diritto ecclesiastico studia il settore dell’ordinamento giuridico dello Stato che è volto alla disciplina del fenomeno religioso. L’aggettivo “ecclesiastico” non deve trarci in inganno: questa disciplina non ha ad oggetto lo studio di un ordinamento confessionale, ma una parte dell’ordinamento statale, un ambito del diritto pubblico. Tuttavia, la produzione di norme di diritto ecclesiastico non proviene solo dallo Stato, in quanto molto spesso si fa riferimento agli ordinamenti confessionali.

Le fonti di cognizione del diritto ecclesiastico

Sono fonti di cognizione del diritto ecclesiastico:

• La Costituzione italiana, direttamente o indirettamente menzionando la religione: artt. 3 (eguaglianza), 7 (Stato e Chiesa cattolica), 8 (eguaglianza confessioni religiose), 19 (libertà di culto) e 20 (nessuna limitazione per le associazioni religiose);
• I Patti Lateranensi, accordi stipulati tra Stato italiano e Chiesa cattolica nel 1929 e resi esecutivi con la L.810/1929, contenenti un Trattato (col quale si risolse la “questione romana” con la creazione dello Stato Vaticano ed altre garanzie, contenute in una Convenzione finanziaria) ed un Concordato (inerente il ruolo della Chiesa in Italia ed i suoi rapporti con lo Stato), poi abrogato da un nuovo accordo nel 1984 (Accordo di Villa Madama), reso esecutivo dalla L.121/1985;
• Le leggi approvate in base alle “intese” dello Stato italiano con altre confessioni religiose, quali la Chiesa evangelica, le Chiese avventiste del settimo giorno, le Comunità ebraiche ecc.;
• Altre leggi di derivazione concordataria (riguardanti enti ecclesiastici e sostentamento del clero);
• Leggi unilaterali dello Stato italiano (es. norme di applicazione del Concordato);
• Altre leggi che, indirettamente, influiscono sulle confessioni religiose.

Le fonti di produzione del diritto ecclesiastico

L’art.117 comma 2 della nostra Costituzione, dopo le modifiche apportate al Titolo V della parte seconda della Carta dalla L.cost.3/2001, contempla le materie su cui lo Stato ha potestà legislativa esclusiva: tra queste è contemplato il rapporto tra lo Stato e le confessioni religiose.

Sono fonti di produzione del diritto ecclesiastico:

• Le leggi costituzionali, nel momento in cui lo Stato intenda modificare un accordo con una confessione religiosa (Patti Lateranensi o Intese) unilateralmente, senza dar vita ad un nuovo accordo: occorre una legge costituzionale perché tali accordi sono direttamente tutelati dall’art.7 e dall’art.8 comma 3 della Costituzione, per la cui modifica occorre, appunto, una legge di rango costituzionale;
• Le leggi ordinarie dello Stato, qualora si dia attuazione ad un accordo tra Stato italiano e confessioni religiose e si renda, in tal modo, esecutivo tale accordo;
• I Regolamenti, emanati con D.P.R. (un tempo con il decreto regio), nel momento in cui si debba dare attuazione ad una legge ordinaria: ovviamente il regolamento deve essere conforme alla legge, perché in caso contrario interverrà l’autorità giudiziaria ordinaria o quella amministrativa, a seconda che sia stato violato un diritto soggettivo o un interesse legittimo;
• Le circolari, atti dell’autorità amministrativa, le quali devono essere conformi alle leggi ordinarie ed ai regolamenti che hanno previsto un loro intervento.

Le leggi regionali, in forza del già ricordato art.117 comma 2 della Costituzione, non possono disciplinare i rapporti con le confessioni religiose, se non indirettamente nel caso in cui una materia di competenza esclusiva delle Regioni o di competenza concorrente Stato-Regioni influisca anche sull’attività degli enti ecclesiastici (è il caso dell’istruzione, materia di competenza concorrente).

Capitolo quarto – La costituzione italiana ed il fenomeno religioso

Le garanzie di libertà ed i rapporti tra ordinamenti

La Costituzione italiana entrata in vigore nel gennaio del 1948 garantisce il c.d. pluralismo religioso, non solo dal punto di vista della libertà dell’individuo di scegliere e professare una qualsivoglia religione, ma anche dal punto di vista dell’esistenza e dell’organizzazione di istituzioni religiose, senza le quali, tra l’altro, la scelta soggettiva di cui sopra non sarebbe realmente libera.

Come abbiamo già precisato le norme costituzionali dedicate, direttamente ed indirettamente, al fattore religioso sono molteplici: gli artt.7 e 8 si occupano di disciplinare i rapporti tra lo Stato italiano e le confessioni religiose, siano essi inerenti la Chiesa Cattolica, per cui si tiene conto dell’indipendenza e della sovranità dei due diversi ordini (Stato e Chiesa), siano essi inerenti le altre confessioni religiose, tutelate al pari della Chiesa cattolica, per cui è possibile stringere accordi, o meglio, “intese” con lo Stato italiano.

L’art.19 Cost. si occupa, invece, di garantire la libertà religiosa ai singoli individui e di esercitarne, anche in forma associata, il culto, purché non contrario al buon costume (ma non all’ordine pubblico come era previsto nel progetto originario). L’art.20, poi, garantisce una parità di trattamento tra enti ecclesiastici ed enti di altro genere, sottraendo allo Stato la possibilità di limitazioni legislative nei confronti dei primi.

Vi sono, poi, tutta una serie di articoli costituzionali che, indirettamente, influiscono sul fattore religioso: basti pensare alle norme contenute negli artt.13 al 18, le quali si riferiscono alle singole libertà degli individui (libertà di associazione, di riunione ecc.).

Le tesi dottrinali sull’art.7 comma 1 della Costituzione

L’art.7 comma 1 della Costituzione stabilisce che “lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani”, in tal modo riconoscendo l’ordinamento canonico della Chiesa e sottolineandone l’indipendenza rispetto al diritto positivo italiano, tanto che qualsiasi legge ordinaria che trattasse l’ordinamento della Chiesa come subordinato allo Stato entrerebbe in contrasto con la Costituzione.

Da un altro punto di vista, contemporaneamente, l’art. 7 non fa altro che riconoscere l’indipendenza dello Stato italiano rispetto all’ordinamento canonico, la mancanza di subordinazione.

L’interpretazione dottrinale dell’art.7 cpv

Dopo l’entrata in vigore della Costituzione nel 1948 una gran parte della dottrina ha discusso, per lungo tempo, sul ruolo e sulla portata dell’art.7, sviluppando molteplici teorie a riguardo, sino a quando sul tema non è intervenuta la Corte Costituzionale.

Le prime tesi dottrinali configurarono una “costituzionalizzazione” dei Patti Lateranensi ad opera dell’art.7 Cost., prevedendo che i Patti in questione non solo fossero di rango costituzionale, ma addirittura che avessero acquisito la posizione di norme costituzionali speciali, pertanto prevalenti su quelle generali della stessa Carta.

In seguito la dottrina spostò il proprio indirizzo, ma non di molto, prevedendo dapprima che l’art.7 avesse costituzionalizzato il “principio concordatario”, di fatto sancendo la necessità di accordi paritari nei rapporti tra Stato e Santa Sede, ed in seguito arrivando ad ipotizzare la costituzionalizzazione del principio pattizio, in forza del quale l’art.7 garantirebbe non solo le norme del 1929, ma anche i nuovi accordi sulle stesse materie.

Alcuni arrivarono ad ipotizzare che l’articolo in questione comportasse un adattamento automatico all’ordinamento italiano dei vecchi e dei nuovi accordi, quindi anche di quelli successivi al 1948.

Altri, invece, ipotizzarono che nella gerarchia delle fonti, che vede al gradino più alto la Costituzione e subito dopo le leggi ordinarie, ci fosse un gradino intermedio tra questi due, con all’interno le “fonti atipiche”, come la l.810/1929 che rese esecutivi i Patti del Laterano, il che comporterebbe l’assoggettamento dei Patti alla Costituzione, ma non alle leggi ordinarie.

Nelle sentenze 30, 31 e 32 del 1971 la Corte Costituzionale si pronunciò sul contrasto tra norme costituzionali e norme derivanti dai Patti Lateranensi. In seguito la dottrina ritenne che la legge di ratifica dei Patti fosse equiparata alle leggi costituzionali, ma che fosse previsto un procedimento di decostituzionalizzazione in caso di nuovi accordi tra Stato e Chiesa, ratificabili da una semplice legge ordinaria.

L’art. 7 della Costituzione ed i Patti Lateranensi nella giurisprudenza della Corte Costituzionale

Prima di analizzare come la Corte Costituzionale abbia interpretato l’art.7, dobbiamo ricordarci che nel nostro ordinamento esistono dei “principi costituzionali supremi”, superiori alle stesse norme della Costituzione formale, propri del potere costituente, che pertanto possono valere da parametri di confronto per dichiarare l’illegittimità non solo di leggi ordinarie, ma anche di leggi costituzionali.

All’interno della sentenza 30 del 1971 la Consulta ha precisato che, attribuendo l’art.7 una posizione di reciproca indipendenza allo Stato ed alla Chiesa cattolica, il richiamo dei Patti non può in alcun modo negare i principi supremi dell’ordinamento costituzionale, precisando nelle sentenze 31 e 32 dello stesso anno la possibilità di sindacare circa la legittimità costituzionale dei Patti. Da queste pronunce emerge, dunque, che i Patti Lateranensi e la loro legge di ratifica, L.810/1929, sono parificati alle leggi costituzionali e potranno essere dichiarati illegittimi nel momento in cui entrano in contrasto con i principi supremi. La Corte, però, non ha mai precisato quali fossero tali principi. Inoltre, data l’abrogazione del Concordato dopo gli Accordi del 1984, la garanzia dell’art.7 dovrebbe essere limitata al Trattato del Laterano, unico superstite dei Patti del ’29, ma la Consulta sembra orientata a riconoscere tale garanzia anche ai nuovi Accordi.

Gli Accordi del 18 febbraio e del 15 novembre 1984 e la Costituzione

L’Accordo del 18 febbraio 1984 e quello del 15 novembre dello stesso anno, resi esecutivi, rispettivamente, dalla L.121/1985 e dalla L.206/1985, hanno modificato-abrogato il Concordato del 1929. Utilizzo volutamente due verbi perché la dottrina e la giurisprudenza sono, da molto tempo, divise sull’argomento: le stesse leggi di ratifica sottolineano il carattere modificatorio degli Accordi, sebbene abroghino le disposizioni del Vecchio Concordato non riprodotte nei loro testi; ciò configurerebbe una abrogazione del Concordato del ’29 per dar vita ad un nuovo Concordato. Partendo da quest’ultimo presupposto sparirebbe, dunque, la garanzia offerta dall’art.7, inerente solo e solamente i Patti del ’29 e ciò sarebbe confermato dalla previsione della semplice “legge ordinaria” per la modifica bilaterale dei Patti. I nuovi Accordi, dunque, non godrebbero più della parificazione alle leggi costituzionali.

Tuttavia, secondo una parte della dottrina, questa linea di pensiero comporterebbe una discriminazione tra i rapporti con le altre confessioni religione, tutelati dall’art.8 comma 3, ed i rapporti con la Chiesa cattolica. Secondo un altro indirizzo dottrinale, essendo gli accordi tra Stato italiano e Santa Sede parificabili ai trattati internazionali, essi riceverebbero la medesima tutela, offerta dapprima dall’art.7, da parte dell’art.10 Cost.

In realtà l’unica certezza, al di là dei contrasti in dottrina, risiede nell’orientamento della Corte Costituzionale, la quale anche recentemente ha ritenuto che i nuovi Accordi del 1984 ricevano la medesima tutela Patti Lateranensi, ossia quella offerta dall’art.7 che li equipara a leggi costituzionali.

Capitolo quinto – Lo Stato e le confessioni religiose nella Costituzione

Le confessioni religiose nella Costituzione

La Carta costituzionale, dopo essersi occupata all’interno dell’art.7 della religione della maggioranza degli italiani, ossia quella cattolica, passa a considerare, nel successivo articolo, le altre confessioni religiose. Dopo aver generalmente specificato che tutte le religioni sono eguali dinanzi alla legge, l’art.8 al comma 2 specifica come le varie confessioni religiose, al pari di quanto previsto dall’art.7 per la Chiesa cattolica, danno vita anch’esse ad ordinamenti giuridici ordinari ed indipendenti rispetto a quello dello Stato. Il comma 3, infine, sottolinea come lo Stato, nel dettare norme inerenti altre confessioni religiose, debba stringere accordi bilaterali, le “intese”, con le relative rappresentanze.

Le intese delle confessioni religiose con lo Stato: natura giuridica di esse

In base a ciò che abbiamo appena detto le “minoranze religiose” possono, nella propria organizzazione interna, comportarsi nel modo che ritengono più opportuna, non essendo possibile alcuna ingerenza da parte dello Stato. Per ciò che riguarda, invece, i rapporti esterni, ossia quelli con lo Stato italiano, l’art.8 comma 3 prevede che il legislatore non possa intervenire in materia se prima non sia stata raggiunta un’intesa con le rappresentanze della confessione religiosa: l’intesa, dunque, si configura come un limite al potere legislativo dello Stato, in quanto la materia è coperta da una riserva di legge assoluta “rinforzata o aggravata”, per cui è necessario un accordo per poter legiferare.

L’organo statuale competente a stipulare intese

L’organo competente, all’interno del nostro ordinamento, a stringere intese con altre confessioni religiose è sicuramente quello governativo, nella persona del Presidente del Consiglio, di un suo Ministro o di un soggetto da loro delegato. Presso la Presidenza del Consiglio viene istituita una Commissione interministeriale, presieduta dal Sottosegretario alla Presidenza, con il compito di trovare un accordo con le rappresentanze di una determinata confessione religiosa; trovata l’intesa la bozza viene trasmessa al Presidente, che la sottoporrà al Consiglio per l’approvazione e successivamente firmerà l’accordo con il Presidente della confessione religiosa in questione, infine trasmettendo il tutto al Parlamento per l’approvazione con legge.

Il contenuto delle intese

Per le materie oggetto delle intese non vi è alcun limite, in quanto il Parlamento, organo di approvazione finale, deve solo e solamente rispettare la Costituzione, di modo che l’accordo possa riguardare molteplici aspetti inerenti il rapporto tra lo Stato e la confessione religiosa. Ovviamente né lo Stato potrà in alcun modo limitare la libertà religiosa, né tanto meno la singola confessione religiosa potrà rinunciare a tale libertà in cambio di agevolazioni di qualsivoglia genere. Inoltre, in forza del comma 1 art.8 Cost., non potrà essere attuata alcuna discriminazione rispetto alle altre confessioni religiose.

La concezione delle intese come atti di diritto interno o di diritto esterno: in particolare, la forma di esse

Le intese, dunque, sono atti bilaterali all’interno dei quali vengono regolati i rapporti tra una confessione religiosa e lo Stato italiano. Tuttavia esse presentano qualche differenza rispetto al Concordato stipulato con la Chiesa cattolica, in quanto esso appare come un atto disciplinato dal diritto internazionale generale, mentre l’intesa non viene, in alcun modo, presa in considerazione da tale ordinamento. Questo configurerebbe le intese come atti di diritto interno, ossia disciplinati solo nel nostro ordinamento.

Se, però, riconosciamo gli ordinamenti delle altre confessioni religiose come indipendenti ed autonomi rispetto all’ordinamento dello Stato italiano, diversi comunque dall’ordinamento internazionale e privi di una potestà territoriale, dobbiamo concludere che le intese si configurino come atti di diritto esterno.

La legge per l’esecuzione delle intese nel sistema delle fonti del diritto

L’iniziativa inerente la presentazione al Parlamento dell’accordo siglato con una confessione religiosa spetta, come abbiamo detto, al Presidente del Consiglio. Il Parlamento, però, non emana una legge per l’esecuzione dell’accordo, in quanto in tal caso sarebbero ammessi degli emendamenti, ma una semplice legge ordinaria di approvazione, che riproduce fedelmente l’intesa, non potendo discostarsi dalla stessa. La legge di approvazione si configura come “fonte atipica” o come “legge rinforzata”, ma al di là della forma la sostanza non cambia, in quanto essa resiste all’abrogazione, alla modifica o alla sospensione da parte di un’altra legge ordinaria, sebbene debba sottostare alla Costituzione: ciò significa che occorrerà una revisione bilaterale dell’intesa per modificare la legge, proprio come abbiamo visto in tema di rapporti con la Chiesa cattolica.

L’art.8 comma 3 della Costituzione e le leggi sui culti “ammessi” emanate prima del 1948

Prima della Costituzione repubblicana del ’48, nel biennio 1929/1930 lo Stato fascista emanò alcune leggi inerenti le minoranze religiose, non tenendo, però, conto del parere di queste ultime. La Corte Costituzionale, qualora investita della questione, potrebbe dichiarare tali leggi o talune norme delle stesse contrarie alla nostra Carta, perché lesive dell’uguaglianza delle religioni dinanzi alla legge.