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Riassunto esame Diritto Ecclesiastico, prof. Lo Castro, libro consigliato Diritto Ecclesiastico, Finocchiaro Appunti scolastici Premium

Riassunto per l'esame di Diritto Ecclesiastico, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Diritto Ecclesiastico, Finocchiaro. Si analizzano i seguenti argomenti: le fonti di cognizione del diritto ecclesiastico (la Costituzione Repubblicana, le norme di derivazione concordataria, l’Intesa fra lo Stato e le Chiese rappresentate dalla Tavola valdese), le fonti... Vedi di più

Esame di Diritto ecclesiastico docente Prof. G. Lo Castro

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organismi proliferati da una comunità più vasta da cui traggono i principi fondamentali e

alla quale sono legati.

Perciò l’essenza strutturale di una confessione religiosa è quella di avere una propria

concezione del mondo.

Detto ciò, non vi è però ancora chiarezza circa i rapporti del fenomeno sociale in esame

con altri simiIi. Si pensi ai partiti politici fortemente ideologizzati.

Il fine di religione è proprio di varie organizzazioni, ognuna delle quali ha una propria

visione del sacro.

Religione, nel senso che il fenomeno presenta nell’esperienza storica del ceppo ebraico-

cristiano-islamico, è quel complesso di dottrine costruito intorno al esistenza di un Essere

trascendente, che sia in rapporto con gli uomini, al quale è dovuto rispetto, obbedienza.

A questo punto, può dirsi che la definizione di confessioni religiose rilevante sul piano

giuridico è quella di comunità sociali stabili dotate o non di organizzazione e normazione

propria ed aventi una propria ed originale concezione del mondo, basata sull’esistenza di

un Essere trascendente, in rapporto con gli uomini.

E’ questo complesso di elementi che caratterizza le confessioni religiose rispetto a ogni

altro gruppo sociale, differenziandole anche da eventuali gruppi, aventi un fine religioso di

segno negativo, ossia nei confronti di circoli ateistici, che mirino ad affermare una

concezione del mondo senza Dio. Questo particolare porta ad escludere che tali comunità

siano confessioni religiose.

Altro fenomeno, pur esso attinente alla vita religiosa, ma che non d à luogo all’esistenza di

una confessione, è quello dei dissidenti da una confessione già esistente , i quali,

staccandosi da questa, creino un organismo separato.

Lo Stato, per attribuire ad un gruppo sociale la qualifica di confessione religiosa, non può

considerare il merito delle varie credenze di religione. Se così facesse, genererebbe un

nuovo giurisdizionalismo, escluso dalla Costituzione.

Lo Stato in questa materia deve limitarsi a compiere valutazioni formali. In proposito la

Corte Costituzionale con la sentenza n. 195 del 1993 ha enunciato i criteri da seguire per

assegnare la detta qualifica:

- stipulazione di un’intesa ex art. 8, comma 3, Cost.;

- eventuali precedenti riconoscimenti pubblici;

- uno statuto che esprima i caratteri dell’organizzazione;

- la comune considerazione.

Tali criteri vanno utilizzati separatamente l’uno dall’altro e procedendo dal primo all’ultimo.

Nel caso dell’art. 8, comma 2, Cost., come già in quello del precedente art. 7, il

costituente, in esecuzione del suo disegno pluralistico, ha tradotto, con espressioni

diverse da quelle adoperate per la Chiesa cattolica, l’ipotesi di lavoro dell’ordinamento

giuridico elaborata dalla dottrina.

La Costituzione non dice che tutte le confessioni diverse, dalla cattolica sono ordinamenti.

Essa dice che una di tali confessioni, quando dia vita ad un ordinamento giuridico, è un

ordinamento anche per il diritto dello Stato.

Questa dichiarazione costituzionale potrebbe, in astratto, sembrare inutile, ma, in pratica,

essa è di grande rilievo, in quanto garantisce che la legge ordinaria non potrà considerare

codesti gruppi sociali come entità prive delle caratteristiche di ordinamento giuridico e che,

in conseguenza, non potrà imporre d’autorità uno statuto che si sovrapponga alle norme

della confessione, le abroghi, le deroghi o, comunque, le sostituisca.

Essa assicura, dunque, che gli statuti di codesti gruppi sociali valgono a disciplinare i

rapporti interni fra i vari membri di essi e dà rilevanza alle varie situazioni giuridiche

47

promananti da tali statuti, compresi i poteri che gli statuti conferiscono a quanti occupino,

nelle strutture dell’organizzazione una posizione direttiva.

I riconoscimenti contenuti nella norma in esame non sono incondizionati.

Infatti, per la formazione di un ordinamento confessionale, che goda della posizione

giuridica ora ricordata, esige che gli statuti organizzativi siano conformi all’ordinamento

giuridico italiano.

Da questa previsione di conformità una parte della dottrina ha tratto due conseguenze.

La prima, riguarda la differenza che esisterebbe tra il riconoscimento della Chiesa cattolica

come ordinamento primario, effettuato dall’art. 7, comma 1, Cost. e la formula ora in

esame, con cui il legislatore costituente avrebbe concepito gli ordinamenti delle altre

confessioni non come primari, bensì come subordinati a quello statuale e da questo

derivanti.

La seconda conseguenza concerne il significato conclusivo della disposizione in esame,

che secondo qualche autore, data la riserva della conformità degli statuti or ganizzativi

all’ordinamento italiano, avrebbe sostanzialmente lo stesso contenuto normativo dell’art. 1,

comma 1, della l. 24 giugno 1929, n. 1159, per il quale “sono ammessi” nello Stato i culti

diversi dal cattolico, “purché non professino principi e non seguano riti contrari aII’ordine

pubblico o al buon costume”. Onde la Costituzione conterrebbe il divieto di ammissibilità

dei culti che professassero principi o seguissero riti contrari all’ordine pubblico o al buon

costume, al pari della legge del 1929.

6. Segue:

Inapplicabilità dell’art. 1 della l. 24 giugno 1929, n. 1159

La seconda delle posizioni sopra segnalate, la quale finisce con l’attribuire all’art. 8,

comma 2, Cost. lo stesso significato che aveva l’art. 1 della legge del 1929, non è

secondo il Finocchiaro accettabile per una serie di ragioni.

Innanzi tutto le leggi di esecuzione delle Intese fra lo Stato e la Tavola valdese, le Chiese

cristiane avventiste, le Chiese delle A.D.I., l’Unione delle Comunità ebraiche, l’Unione

cristiana evangelica battista hanno dichiarato inapplicabili a tali confessioni le disposizioni

sui culti ammessi dettate dalle l. 24 giugno 1929, n. 1159 e dal r.d. 20 febbraio 1930, n.

289.

Perciò, la disposizione sopra citata dell’art. 1 sulla I. 1159 ha perduto il carattere di

generalità e non è utilizzabile per intendere l’art. 8, comma 2, Cost..

In secondo luogo la tesi è inaccettabile, perché applica la norma costituzionale, dettata a

garanzia della conformità degli statuti organizzativi all’ordinamento statuale, alla diversa

materia della conformità di tutte le altre regole statutarie di carattere etico -ideologico,

concernenti i principi religiosi professati dalle confessioni.

Dal coordinamento, poi, dell’art 19 Cost., il quale limita il controllo dello Stato stesso

all’eventuale contrarietà dei riti - e solo di questi - al buon costume con l’art. 8, commi 1 e

2, Cost. è evidente che la norma dell’art. 1 l. n. 1159 del 1929, secondo la quale i culti di

minoranza sono ammessi “purché non professino principi e non seguano riti contrari

all’ordine pubblico” non è più applicabile, non solo alle Chiese di cui alle citate leggi di

Intese, ma a tutte le confessioni, essendo la vecchia norma in contrasto con tali norme

della Costituzione. 48

E’ evidente che le disposizioni contenute nella legge del 1929, che consentivano allo Stato

di controllare la conformità dei principi delle confessioni religiose all’ordine pubblico ed al

buon costume e la conformità dei riti all’ordine pubblico è stato del tutto sovvertito dalla

Costituzione repubblicana, la quale ha trasformato il regime di tolleranza in regime di

libertà religiosa, sicché lo Stato, come non può valutare i principi accolti dalla Chiesa

cattolica, non può sindacare quelli delle altre confessioni.

La tesi della persistente applicabilità dell’art. 1 della I. n. 1159 del 1929, è dovuta al timore

che prendano ad agire nel Paese delle confessioni stravaganti, che incitino ad attività

pratiche in contrasto con i doveri imposti dall’ordinamento civile e sostengano nuove forme

di convivenza familiare e sociale contrarie alla convivenza comune.

Entrambe le posizioni non sembrano, però, fondate.

La differenza riscontrabile tra la formulazione dell’art. 7, comma 1, Cost e quella dell’art. 8,

comma 2, Cost. non dipende dal fatto che la Chiesa cattolica sia un ordinamento primario,

mentre le altre confessioni sarebbero ordinamenti subordinati allo Stato, ma da altre

ragioni.

Anzitutto, sta nel fatto che la prima disposizione concerne un determinato ordinamento

giuridico, affermatosi nel corso di molti secoli, molte volte riconosciuto dall’ordinamento

italiano, avente una struttura organizzativa notissima e con il quale il diritto dello Stato è

collegato per la disciplina di molte materie.

La seconda disposizione, invece, si riferisce ad un numero indeterminato di confessioni

religiose, considerate per la prima volta nella storia come ordinamenti, alcune esistenti e

note per la loro struttura organizzativa, altre non note ed altre ancora non esistenti, e

tuttavia suscettibili di venirsi a formare.

Di fronte ad un fenomeno dai contorni così generici la Carta ha precisato i termini in cui

può avvenire il riconoscimento di tali gruppi sociali con fine di religione o di culto, come

ordinamenti giuridici.

Ma ciò non significa che il riconoscimento del carattere di ordinamento giuridico di questi

gruppi sia diverso dal riconoscimento riguardante la Chiesa cattolica.

Un gruppo sociale in tanto dà vita ad un ordinamento giuridico in quanto si dia una

normazione propria che origini dal gruppo e s’imponga all’osservanza dei suoi componenti

anche quando vi sia possibilità di conflitto con le norme dettate dall’ordinamento. In ciò sta

il carattere primario di un ordinamento. In questo senso, le confessioni diverse dalla

cattolica e organizzate, in questi ordinamenti sono indipendenti dall’ordinamento statuale

allo stesso modo dell’ordinamento della Chiesa cattolica.

Non ci si deve lasciare fuorviare dalla condizione che gli statuti d’organizzazione, ex art. 8,

comma 2, Cost., debbano essere conformi all’ordinamento statuale, poiché questa riserva

non sta a significare che gli ordinamenti confessionali siano subordinati allo Stato, ma

49

significa che questo non riconosce come ordinamenti giuridici primari quelle confessioni i

cui statuti organizzativi siano abnormi rispetto ai principi accolti dal diritto statuale in tema

di organizzazioni plurisoggettive.

Dall’art. 8, comma 2, Cost. emerge che lo Stato riconosce come ordinamenti giuridici

quelle confessioni i cui statuti organizzativi siano conformi al suo ordinamento, cosicché in

presenza di difformità con il medesimo, la confessione non è considerata come

ordinamento, ma solo come mera associazione.

In definitiva, le confessioni diverse dalla cattolica aventi statuti organizzativi non in

contrasto con l’ordinamento italiano costituiscono, a loro volta, ordinamenti indipendenti,

nella sfera loro propria, Iaddove le confessioni rette da statuti abnormi sono entità

subordinate al diritto dello Stato, non hanno un ordine proprio da questo riconosciuto e

vivono alla stregua delle norme statuali di diritto comune e di quelle applicabili alle

confessioni religiose che non abbiano stipulato intese con lo Stato

7. La personalità delle confessioni religiose nel diritto italiano

Secondo principi generalmente riconosciuti, la Chiesa ha personalità nel diritto pubblico

italiano, è cioè un’istituzione con caratteri del tutto speciali, poiché è titolare di poteri

pubblicistici.

Tale pubblicità non è paragonabile a quella degli enti che fanno pa rte dell’organizzazione

statuale, sfuggendo la Chiesa al regime di questi, ma può essere accostata alla

soggettività pubblicistica presentata, per taluni rapporti, dagli Stati stranieri nel diritto

italiano.

E’ altrettanto pacifico che la Chiesa universale non abbia nel nostro ordinamento

personalità di diritto privato , perché questa non le è mai stata riconosciuta e perché è

peculiare della tradizione giuridica italiana indicare come soggetti titolari dei beni

ecclesiastici i singoli enti della Chiesa, e non questa considerata in modo unitario.

Neppure le confessioni religiose di minoranza hanno, di regola, personalità giuridica di

diritto privato nell’ordinamento statuale.

E’ vero che l’art. 8, comma 2, ha attribuito ai gruppi sociali professanti religioni diverse

dalla cattolica la soggettività giuridica. E’ certo che le confessioni organizzate potrebbero

ottenere il riconoscimento della personalità giuridica nel loro complesso unitario, ma va

escluso che la citata norma costituzionale abbia attribuito ad esse ope legis detta

personalità. 50

51

8. La rilevanza degli ordinamenti confessionali nel diritto dello Stato

Nei casi in cui lo Stato riconosce agli effetti civili l’appartenenza confessionale di una

persona fisica o di un ente o la qualifica rivestita, nell’ambito di una confessione religiosa;

dall’una o dall’altro, la legge attua un collegamento fra l’ordinamento statale e

l’ordinamento confessionale, il quale viene ad assumere efficacia nella sfera civilistica.

Secondo la dottrina tradizionale, il collegamento Ira ordinamenti giuridici è attuato

secondo le modalità

- del rinvio recettizio,

- del rinvio formale,

- del presupposto in senso tecnico.

Nel caso del collegamento dell’ordinamento italiano con il diritto canonico o con altri

ordinamenti confessionali, le modalità utilizzate sono, quelle del presupposto in senso

tecnico e del rinvio formale.

Non ricorre, invece, il rinvio recettizio o materiale, giacché questo ha luogo quando un

dato ordinamento, ritenendosi competente a disciplinare una materia, attua tale disciplina

riproducendo nel proprio ambito le norme dettate da un altro ordinamento.

In tal caso le norme richiamate sono inquadrate nell’ordinamento richiamante, che le fa

proprie.

È naturale che la modalità di colle gamento ora accennata non abbia, né possa avere,

attuazione nella disciplina del fenomeno sociale religioso, nella quale il diritto italiano

riconosce ampia autonomia alla Chiesa cattolica ed alle altre confessioni religiose e

dichiara, di regola, la propria indifferenza nei confronti delle scelte religiose dei singoli

Perciò, proprio in vista dell’accennata incompetenza statuale in materia religiosa, il

collegamento presuppone la competenza degli ordinamenti confessionali, le cui norme

- o rimangono estranee all’ordinamento statuale, venendo solo presupposte,

- o producono effetti proprio come norme estranee all’ordinamento civile.

Il caso del presupposto in senso tecnico si ha tutte le volte in cui il diritto dello Stato

attribuisce efficacia ad una qualifica confessionale. Ad es. le posizioni di “fedele” di una o

di un’altra confessione, di “ecclesiastico”, di “Vescovo”, di “Sommo Pontefice”, di “ente

ecclesiastico” sono assunte dal nostro ordinamento così come sono disciplinate dagli

ordinamenti confessionali, senza attribuire efficacia civile alle norme di questi, concernenti

l’assunzione delle qualifiche, ma avendo riguardo al fatto che per l’ordinamento

confessionale a un dato soggetto compete una data qualifica.

Altre volte la legge rinvia all’ordinamento confessionale per la disciplina di materie, che

sono parimenti disciplinate dal diritto statale, perché di competenza di questo, ma che

sono anche di competenza del detto ordinamento confessionale (c.d. rinvio formale ).

Così, per es., vi è un rinvio al diritto canonico a proposito dei controlli effettuati

dall’autorità ecclesiastica sugli enti della Chiesa e del riconoscimento civile dei

matrimoni canonici.

Si tratta di norme di adattamento dell’ordinamento statuale agli ordinamenti

confessionali, analoghe a quelle che nel diritto internazionale presiedono al

collegamento fra ordinamenti statuali.

La caratteristica di dette norme è data dal fatto che lo Stato è competente a disciplinare

materie quali il controllo sugli enti o il matrimonio, ma, poiché tali vicende coinvolgono

aspetti di carattere confessionale, alieni alla competenza statuale, l’ordinamento civile

attribuisce rilevanza al diritto o agli atti di origine confessionale.

52

Comunque, gli atti rientranti nell’autonomia riconosciuta dallo Stato alle

confessioni religiose (si pensi, per es., a tutti gli atti del magistero della Chiesa) sono

privi di rilevanza giuridica o, semmai, risultano meramente leciti, per il diritto statuale, nel

quale, di regola, non producono effetti.

Diverso è il caso in cui la volontà privata attribuisca a determinati fatti di ordine religioso

o spirituale taluni effetti giuridici, prevedendo il verificarsi di questi come condizione per

l’efficacia o la risoluzione di un negozio.

In questo caso la norma o l’atto previsto non assumono rilevanza come norme o atti di un

ordinamento esterno, ma come meri fatti giuridici, che possono essere apprezzati in

quanto tali dall’autorità civile, restando solo da vedere quale sia il potere di questa nella

valutazione delle certificazioni provenienti dagli organi della confessione religiosa.

8.1 Segue: 53

La giurisdizione confessionale e il diritto dello Stato

Il collegamento, istituito dall’ordinamento giuridico dello Stato con gli ordinamenti

confessionali, può importare la rilevanza nel diritto statuale di atti autoritativi compiuti

nell’ambito degli ordinamenti confessionali stessi.

Si tratta, di volta in volta, di atti normativi, di atti amministrativi o di atti giurisdizionali diretti,

questi ultimi, a dirimere controversie insorte all’interno degli ordinamenti confessionali o ad

irrogare sanzioni.

Per evidenti ragioni di carattere storico e sociale, la rilevanza degli atti in questione, nel

nostro paese, ha luogo in particolar modo con riferimento agli atti della Chiesa cattolica.

Al riguardo, la dottrina ha indagato con attenzione sulla rilevanza civile della giurisdizione

ecclesiastica, dell’attività amministrativa della Chiesa; con speciale riferimento al potere di

certificazione, nonché sugli effetti degli status ecclesiastici, da cui la legge fa discendere

varie conseguenze giuridiche.

Occorre avvertire, però, che, quando si parla della rilevanza della giurisdizione

ecclesiastica, questa espressione, nel diritto dello Stato, ha un significato diverso da quello

che essa ha nell’ordinamento canonico.

Infatti, nel diritto della Chiesa, le espressioni di potestà di giurisdizione o di potestà di regime

indicano in modo onnicomprensivo il potere di governare i fedeli nella vita sociale della

Chiesa e, perciò, l’espressione vale a indicare tutti i poteri: legislativo, amministrativo e

.

giudiziario, poteri che nell’ordinamento canonico non sempre sono separabili.

Invece, quando si parla della rilevanza della giurisdizione ecclesiastica nel diritto dello Stato,

l’espressione si. riferisce agli effetti prodotti in tale ordinamento dai provvedimenti assunti

dall’autorità ecclesiastica nella soluzione di controversie o nell’irrogazione di sanzioni, ossia

alla rilevanza nel diritto dello Stato di provvedimenti emanati da detta autorità nell’esercizio

del potere giudiziario o con le modalità proprie degli atti giudiziari.

Negli accordi del 1984 fra l’Italia e la Santa Sede, nonché nel Trattato lateranense del 1929,

1) circa i provvedimenti canonici di carattere giudiziario lo Stato:

- ha riconosciuto effetti giuridici alle sentenze emesse dai tribunali ecclesiastici

riguardanti la nullità dei matrimoni canonici trascritti nei registri dello stato civile a norma

dell’art. 8.1 del primo di tali accordi;

- ha riconosciuto, sia pure in diversa misura, la giurisdizione degli appositi organi di

-

composizione nominati dall’autorità ecclesiastica per risolvere le controversie tra i sacerdoti

e gli Istituti per il sostentamento del clero in materia di assegni;

- ha riconosciuto la rilevanza civile dei provvedimenti disciplinari presi dall’autorità

ecclesiastica nei confronti di ecclesiastici e religiosi.

2) circa i provvedimenti canonici di carattere amministrativo, è stata prevista la

rilevanza agli effetti civili di vari provvedimenti

- per l’erezione degli enti ecclesiastici,

- per la creazione degli Istituti per il sostentamento del clero,

- per l’estinzione dei vecchi enti beneficiari,

.

- per la determinazione della sede e della denominazione delle diocesi e delle

parrocchie,

- per la nomina agli uffici ecclesiastici, ecc..

54

3) Connesso all’esercizio, rilevante agli effetti civili, della potestà amministrativa

dell’autorità ecclesiastica, è il riconoscimento del potere di certificazione, giacché gli atti

amministrativi non solo producono effetti nel diritto dello Stato, ma certificano la situazione

giuridica esistente nell’ordinamento della Chiesa.

Tale certificazione ha luogo, per es.,

- sia quando il parroco attesta la celebrazione di un matrimonio ai fini della sua

trascrizione civile,

- sia quando la Segnatura apostolica attesta che la sentenza di nullità, pronunciata

dai Tribunali ecclesiastici su tale matrimonio, è divenuta definitiva,

- sia quando un provvedimento determina la misura dell’assegno dovuto dall’Istituto

per il sostentamento del clero a un sacerdote,

- sia quando il vescovo determina l’ambito territoriale e la denominazione di una

parrocchia, certificando questa situazione canonistica agli effetti civili.

Connessa alla rilevanza del potere di certificazione riconosciuto alle confessioni religiose

nei confronti della qualità di ministro di culto rivestita da un soggetto appartenente a una di

esse è la rilevanza del potere di certificazione degli eventuali fatti sfavorevoli riguardanti

tali soggetti.

Infatti, quando una confessione certifichi che un suo appartenente abbia perduto la

qualifica di ministro di culto, tale persona non sarà più considerata investita di detta

qualifica anche ai fini del diritto dello Stato, tutte le volte in cui la qualifica stessa possa

essere rilevante, come, per es., in materia penale, in materia di assistenza spirituale

delle comunità separate, di certificazione dei matrimoni, ecc..

Il dato che il preponderante numero di norme statuali di riconoscimento dei poteri

esercitati da autorità conf essionali riguarda i rapporti con la Chiesa cattolica, non ci può

far dimenticare che altre norme statuali riconoscono taluni poteri anche ad autorità

delle confessioni religiose di minoranza.

La potestà di governo delle confessioni religiose e, perciò, a nche l’esercizio della

giurisdizione confessionale, quando siano riconosciuti nell’ordinamento dello Stato come

lecita estrinsecazione dell’autonomia del gruppo confessionale, incontrano un limite nei

diritti inviolabili garantiti ai singoli dalla Costituzione.

Ma anche quando; come nei casi sopra accennati, l’esercizio dei poteri attribuiti dagli

ordinamenti confessionali ai propri esponenti sia riconosciuto efficace nel diritto dello

Stato, tale riconoscimento non è esente da limiti o da controlli. Così , ad es., le sentenze

di nullità dei matrimoni canonici trascritti nei registri dello stato civile, devono essere

dichiarate esecutive dalla competente autorità giudiziaria italiana.

55

9. Poteri e uffici dello Stato aventi competenza in materia ecclesiastica

Numerosi organi costituzionali e uffici dello Stato hanno specifiche competenze nella

disciplina del fenomeno sociale religioso.

9.1

Il Presidente della Repubblica,

- per ciò che concerne i rapporti con la Chiesa cattolica, ha il potere di nominare

plenipotenziari per la conclusione di concordati e di ratificare, previa, occorrendo,

l’autorizzazione del Parlamento, i concordati conclusi (art. 80 e 87, comma 8, Cost.);

- per quanto riguarda le confessioni di minoranza, esercita il suo potere di

promulgazione delle leggi basate su intese con tali ordinamenti (art. 8, comma 3, Cost.);

- inoltre, accredita gli ambasciatori italiani presso la Santa Sede e riceve le

credenziali del nunzio apostolico accreditato presso la Repubblica italiana.

Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta, di regola, lo Stato negli accordi

con le confessioni religiose e coordina l’attività dei vari dicasteri in materia ecclesiastica.

Comunque, come in ogni altra questione, il governo è responsabile, nel suo co mplesso,

dell’andamento generale pur in tale settore della politica.

Il Consiglio dei ministri delibera sugli atti concernenti i rapporti dello Stato con la

Chiesa cattolica e con le confessioni di minoranza e, perciò, oltre ad approvare per la

presentazione in Parlamento i disegni di legge riguardanti sia l’autorizzazione alla ratifica

e l’esecuzione degli accordi con la Santa Sede, sia l’esecuzione di intese con le

confessioni di minoranza, determina e mantiene l’indirizzo politico in materia

ecclesiastica.

9.2

L’organo dell’amministrazione centrale con una competenza generale in materia

ecclesiastica è il Ministro dell’interno.

Presso il Ministero degli Interni, in forza del d.p.r. 24 luglio 1977, n. 617, le preesistenti

due Direzioni generali sono sta te fuse in un unico ufficio centrale, che ha assunto la

denominazione di Direzione generale degli affari dei culti.

9.3

Attualmente, le competenze di tale Direzione generale riguardano:

- tutta la materia concernente gli enti della Chiesa cattolica e delle confessioni di

minoranza (ricono scimento della personalità giuridica, ecc.);

- la vigilanza e la tutela sugli enti delle confessioni di minoranza ancora disciplinate dalle

norme del 1929 - 1930;

- l’approvazione della nomina dei ministri di culto di tali confessioni (diverse da quelle che

abbiano stipulato Intese con lo Stato).

La Direzione ha amministrato sino al 31 dicembre 1986 tre Fondi: il Fondo per il culto, il

-

Fondo di religione e di beneficenza nella Città di Roma e i Patrimoni riuniti ex econo miali,

nonché i Fondi di religione delle nuove province.

56

9.4

La funzione principale svolta dal Fondo per il culto è stata quella di corrispondere “i

supplementi di congrua” agli appartenenti al clero cattolico che ne avevano il diritto.

°

L’Accordo 15 novembre 1984 ha previsto la soppressione dal 1 gennaio 1987 del Fondo

per il culto e del Fondo di beneficenza e religione nella città di Roma.

A decorrere dalia stessa data sono soppresse anche le Aziende speciali di culto,

variamente denominate; e aventi scopi di culto, di beneficenza e di religione, gestiti dalle

Prefetture.

Il patrimonio dei fondi e delle Aziende speciali, oggetto della soppressione, a decorrere dal

.

°

1 gennaio 1987, è riunito in patrimonio unico, denominato Fondo edifici di culto (FEC), il

quale succede in tutti i rapporti attivi e passivi dei fondi, aziende e patrimoni anzidetti.

I proventi di tale massa patrimoniale sono destinati al perseguimento dei fini del Fondo e

sono integrati dallo Stato con un contributo annuo.

Fanno parte del patrimonio del Fondo gli edifici di culto cattolici acquisiti dallo Stato, con tutti

gli accessori e tutte le pertinenze, in forza delle leggi eversive dell’asse ecclesiastico

emanate prevalentemente nella seconda metà dell’’800.

Il Fondo edifici di culto è una persona giuridica pubblica, rappresentata giuridicamente dal

Ministro dell’interno e amministrata dal Ministero, in sede centrale, attraverso la Direzione

generale degli affari di culto, e, in sede provinciale, attraverso i Prefetti.

L’attribuzione al FEC della personalità giuridica vale a sottolineare l’autonomia della

gestione del patrimonio ad esso attribuito, ma non vale a nascondere che si tratta di un

organismo strutturato in regime di immedesimazione con l’amministrazione pubblica.

Infatti, la sua organizzazione coincide del tutto con quella della Direzione generale degli

Affari dei culti e, perciò, il Fondo non è altro che un ufficio dello Stato, un organo statale

dotato di personalità giuridica.

II Fondo edifici di culto, in quanto ente pubblico, è amministrato secondo le norme che

disciplinano le gestioni patrimoniali dello Stato, con i privilegi, le esenzioni e le

agevolazioni fiscali ad esse spettanti.

9.5

Organi periferici del Ministero dell’interno sono le Prefetture.

57

10. Uffici ecclesiastici organizzati dallo Stato e da altri enti pubblici per l’assistenza

spirituale delle comunità separate

Nel diritto dello Stato, accanto agli uffici pubblici aventi competenze in materia ecclesiastica,

sopra descritti, esistono uffici ecclesiastici organizzati dallo stesso Stato, per

l’assistenza spirituale delle Forze armate, ovvero da altri enti pubblici, per altre comunità.

L’assistenza spirituale delle c.d. comunità separate (Forze armate, ospedali, carceri,

ecc.) tende a realizzare nel concreto il diritto di libertà religiosa, in quanto consente ai

singoli, che trascorrono gran parte del loro tempo in pubblici stabilimenti, talora senza

poterne uscire, la possibilità di usufruire del conforto spirituale della confessione da essi

professata e di seguire le pratiche del culto.

Ma tale servizio di assistenza è organizzato in modo diverso, secondo che si tratti di far

fronte alle esigenze di un numero indeterminato di persone, di piccoli gruppi o di singoli.

Nel primo caso, l’assistenza religiosa è organizzata dallo Stato o dall’ente che amministra

le comunità, come un proprio servizio offerto alla generalità dei componenti di queste.

Negli altri casi, invece, si tratta di un servizio garantito dalla legge a chi ne faccia richiesta.

In tali casi è evidente che l’effettiva prestazione del servizio di assistenza è legata sia alla

disponibilità; del ministro di culto di cui venga richie sto l’intervento, sia alla buona volontà di

chi, ricevuta la richiesta dell’ambito dell’organizzazione cui appartiene, è chiamato a dare

corso ad essa.

L’organizzazione dell’assistenza spirituale per i cattolici, da parte dello Stato e degli altri

enti pubblici, importa che gli ecclesiastici di ciò incaricati siano nominati dalle competenti

autorità it aliane su designazione dell’autorità ecclesiastica, secondo lo stato giuridico,

l’organico e le modalità stabiliti d’intesa fra tali autorità (art. 11.2 Accordo 18 febbraio 1984:

l. n. 121 del 1985).

Circa l’assistenza delle forze armate, attualmente la materia è disciplinata dalla l: 1° giugno

1961, n. 512, sullo stato giuridico, avanzamento e trattamento economico del personale

addetto all’assistenza spirituale delle forze armate,

Tale legge è stata in parte modificata dal d.lgs. 30 dicembre 1997, n. 490, che ha riordinato

lo stato giuridico e l’avanzamento di tutti gli ufficiali delle Forze armate.

Tale servizio è diretto dall’ordinario militate, che è un vescovo rivestito di dignità

arcivescovile, coadiuvato da una curia costituita da un vicario generale militare e da tre

ispettori.

Questi ecclesiastici sono nominati con decreto del Capo dello Stato, su proposta del

Presidente del Consiglio, di concerto con i Ministri dell’interno e della difesa, previa

designazione dell’autorità ecclesiastica.

I cappellani militari, invece, sono nominati con decreto del Capo dello Stato su proposta del

Ministro della difesa, previa designazione dell’ordinario militare.

Come per qualsiasi altro rapporto d’impiego con lo Stato, i sacerdoti, per essere nominati

cappellani militari, devono avere il godimento dei diritti civili e politici e, trattandosi di un

servizio militare, devono essere idonei all’incondizionato servizio, ossia devono essere

forniti dei requisiti fisici per potere bene esercitare tutte le funzioni inerenti all’assistenza

spirituale in qualsiasi sede, sia in pace, sia in guerra.

L’ordinamento gerarchico del ruolo dei cappellani è equiparato ai gradi degli ufficiali

delle Forze armate.

I cappellani militari sono distinti in: cappellani in servizio permanente, cappellani in congedo

(perché di complemento o della riserva) e cappellani in congedo assoluto (ossia, che non

hanno obblighi di servizio). 58

Il rapporto d’impiego con lo Stato dei cappellani militari in servizio permanente è a pieno

tempo ed incompatibile con qualsiasi altra attività diversa dall’assistenza spirituale delle

forze armate .

Quanto alla responsabilità in sede penale e in sede disciplinare, i cappellani militari sono

assoggettati, rispettivamente, alla giurisdizione penale militare e al regolamento di disciplina

militare soltanto in caso di mobilitazione totale o parziale e in caso di imbarco di servizio

presso unità delle forze armate dislocate fuori del territorio dello Stato.

I cappellani in servizio presso gli istituti di prevenzione e pena non sono impiegati di ruolo

dello Stato, ma fanno parte, insieme ad altri funzionari che concorrono all’andamento di

codesti istituti (sanitari, insegnanti, farmacisti, suore), del personale aggregato.

Per quanto concerne i cappellani che operano presso enti pubblici diversi dallo Stato, questi

possono provvedere a tale servizio nel modo in cui ritengono più opportuno, con un impiego

di ruolo o con un incarico, occorrendo, in ogni caso, un’intesa con l’ordinario locale.

10.1

Nello Stato confessionista del passato era normale che il sovrano avesse al proprio

servizio un cappellano maggiore o elemosiniere, nominato in base a concessioni della

Santa Sede, a Concordati o ad antiche consuetudini.

Si trattava di un ufficio che non aveva mere attribuzioni spirituali, ma del quale il capo

dello Stato si avvaleva per esercitare i suoi diritti di patronato, di nomina agli uffici

ecclesiastici beneficiari, di percezione dei redditi dei benefici vacanti e simili.

59

Capitolo 4

La Costituzione italiana e il fenomeno religioso

1. La garanzia di libertà e i rapporti fra ordinamenti

La Costituzione del 1947, nel dettare i principi fondamentali della disciplina del

fattore religioso, ha seguito un duplice criterio: ha garantito la libertà religiosa

individuale e dei gruppi informali (art. 2, 3° comma, 19, ecc. Cost.), ma ha garantito

anche la libertà delle confessioni religiose in misura uguale per tutte (art. 8, 1° comma,

Cost.), riconoscendo il carattere originario e indipendente dell’ordinamento della Chiesa

cattolica (art. 7, 1° comma, Cost.) e delle altre confessioni religiose (art. 8, 2° comma,

Cost). Inoltre, la Costituzione, nell’art. 20, ha garantito la libertà e il trattamento paritario,

nei confronti degli altri enti civili, degli enti ecclesiastici e con fini di religione o di culto, e,

negli art. 7, 2° comma, e 8, 3 ° comma, ha dettato norme riguardanti le fonti del diritto

idonee a disciplinare i rapporti fra lo Stato e le confessioni religiose.

Tutte le norme sopra menzionate concernenti la libertà religiosa possono essere

coordinate in sistema, al quale sono da collegare anche quelle altre norme costituzionali

che o riguardano un settore comune con il diritto di libertà religiosa, quale è il diritto di

manifestare il proprio pensiero (art. 21 Cost.) o garantiscono diritti di libertà che possono

essere utilizzati strumentalmente per l’esercizio della libertà religiosa. Si pensi agli art. 13 -

18 Cost. e, in particolare, al diritto di riunione e al diritto di associazione, entrambi tanto

rilevanti nell’esercizio del diritto di libertà religiosa in forma associata.

Anche le norme della Costituzione riguardanti i rapporti istituzionali fra lo Stato e le

confessioni religiose (artt. 7, comma 2, e 8, comma 3, Cost.) possono essere coordinate

con quelle sulla libertà religiosa, data l’importanza che questa ha anche per le istituzioni.

.

Considerando in modo complessivo la materia religiosa, è possibile osservare che il

pluralismo garantito dalla Costituzione del 1947 non concerne solo la libertà di scelta

degli individui, ma anche il diritto all’esistenza, all’organizzazione e alla funzionalità delle

varie istituzioni, sorte da iniziative del tutto autonome da quelle dello Stato e degli altri enti

pubblici, senza le quali la libertà. di s celta individuale non potrebbe essere realmente

esercitata.

1.1

Fra le disposizioni sopra menzionate gli art. 7 e 8 Cost. racchiudono le norme

fondamentali sui rapporti fra lo Stato e tutte le confessioni religiose.

Secondo l’art. 7

- «Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani

(comma 1).

- I loro rapporti sono regolati dai Patti lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle

due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale (comma 2)».

A sua volta, l’art. 8 dispone

- «Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge (comma 1).

- «Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i

propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano (comma 2).

- I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative

rappresentanze (comma 3)».

Al fine di intendere il significato di queste formule, rilevante anche sotto il profilo politico;

occorre ricordare che tali disposizioni devono essere inquadrate insieme alle altre,

contenute nella Costituzione e sopra menzionate.

60

Ciò, infatti, dà la misura del pluralismo riconosciuto dalla Costituzione.

Questa visione delle cose, mirante ad escludere l’orgogliosa e solipsistica onnipotenza

dello Stato, era ben presente alla mente del Costituente.

In particolare nei lavori preparatori sull’art. 7 Cost. furono proposte varie formulazioni

della norma:

- Formula del Dossetti: lo Stato, riconoscendosi membro della comunità internazionale,

per ciò stesso riconosceva «come originari l’ordinamento giuridico internazionale, gli

ordinamenti giuridici degli altri Stati e l’ordinamento della Chiesa».

Sulla formula proposta dal Dossetti non fu possibile raggiungere un accordo e, in

sostituzione di essa, furono presentate altre proposte.

- Formula del Togliatti: «Lo Stato è indipendente e sovrano nei confronti di ogni

organizzazione religiosa ed ecclesiastica» / «Lo Stato riconosce la sovranità della

Chiesa Cattolica nei limiti dell’ordinamento giuridico della Chiesa stessa» / «I rapporti tra

Stato e Chiesa sono regolati in termini concordatari»;

- Formula del Tupini: «Art. 1. Le norme di diritto internazionale fanno parte

dell’ordinamento della Repubblica. Le leggi della Repubblica non possono contraddirvi».

«Art. 2. La Repubblica riconosce la sovranità della Chiesa cattolica nella sfera dell’ordi -

namento giuridico di essa». «Art. 3. 1 Patti lateranensi, Trattato e Concordato,

attualmente in vigore sono riconosciuti come base dei rapporti tra la Chiesa cattolica e lo

Stato».

L’art. 7, comma 1, Cost. nei lavori preparatori

Come risulta dal confronto fra la proposta Togliatti e la proposta Tupini, l’attuale primo

comma. dell’art: 7 della Costituzione è una sintesi delle due proposizioni sopra riportate,

su cui non fu difficile trovare un accordo, tanto che la detta disposizione fu approvata,

senza variazioni, sin dalla seduta del 18 dicembre 1946 della I Sottocommissione per la

Costituzione, e non subì alcuna modifica nell’ulteriore elaborazione della Carta.

Formatasi una larga maggioranza, restarono prive di eco le critiche mosse da parte dei

giuristi di formazione laica, i quali rilevavano che la disposizione stessa produceva una

norma fuor di luogo in un testo costituzionale e, semmai, comprensibile in un trattato

internazionale, in cui due potestà riconoscono la reciproca indipendenza e sovranità, e che,

in tanto avrebbe avuto senso giuridico, in quanto fosse esistita una norma, superiore allo

Stato ed alla Chiesa, che delimitasse la sfera dell’ordinamento dell’uno e dell’altra.

A queste patenti d’inutilità, peraltro, le parti interessate all’approvazione del comma

replicarono che la disposizione aveva un suo significato, riguardando la posizione reciproca

di due ordinamenti diversi, perché uno, la Chiesa, non era paragonabile allo Stato, con il

quale aveva comunanza di territorio e di soggetti.

Comunque, per quel che possono valere i lavori preparatori in sede d’interpretazione della

legge, ricordiamo che quei parlamentari i quali esaminarono sub specie iuris la formula

qui considerata, favorevoli o contrari che fossero ad essa, non esitarono ad ammettere

che essa valeva a riconoscere 1’originarietà dell’ordinamento giuridico della Chiesa.

61

1.2

L’art. 7, comma 2, Cost. nei lavori preparatori

Quanto rapida è stata l’approvazione del primo comma dell’art. 7 da parte della

Costituente, tanto laboriosa e combattuta è stata l’elaborazione e l’approvazione del

secondo comma, riguardante i Patti laterane nsi.

Su questo tema s’aprì un dibattito serrato e non breve, che fu certo uno dei più elevati

che abbiano avuto luogo nella formazione della nostra Carta costituzionale.

Anzitutto, sembra ben chiaro che il tema fondamentale su cui fervé la battaglia

parla mentare fu quello del valore che la norma in questione avrebbe attribuito ai Patti,

essendo dubbio se tale valore fosse uguale, o non, a quello delle norme della stessa

Costituzione.

Secondariamente, sembra che, approvando la formula in esame, secondo la quale i

rapporti fra Stato e Chiesa «sono regolati dai Patti lateranensi», il legislatore costituente

non intese vincolare in eterno i rapporti fra i due ordinamenti ai Patti del 1929, tant’è vero

che la disposizione stessa prevede, nella sua seconda parte, il procedimento per la

modifica di tali accordi.

Rispetto alla ricostruzione della voluntas legislatoris, si può osservare che tutti coloro

che considerarono il valore giuridico e gli effetti della formula in esame e che erano stati

convinti sostenitori di essa sostennero che, la stessa, con il richiamo ai Patti, non

attribuiva alle singole norme derivanti da tali protocolli, già resi esecutivi nel diritto

italiano, un valore uguale a quello delle norme costituzionali (tesi della non

costituzionalizzazione dei Patti lateranensi).

In specie, il Dossetti, relatore di maggioranza, negò recisamente che la formula in esame

valesse a «costituzionalizzare» i Patti del 1929 (in base al rilievo che le norme di essi

potevano essere modificate con legge ordinaria, qua ndo la modifica fosse stata

concordata con la

Santa Sede) e affermò, invece, che essa produceva non una norma materiale, bensì una

norma strumentale, una norma sulla produzione giuridica, la quale serviva ad indicare l’iter

da seguire per formulare le ulteriori, eventuali, norme modificatrici di tali Patti.

La tesi opposta (tesi della costituzionalizzazione dei Patti lateranensi) in base alla

quale nella Costituzione venivano ad essere introdotte di soppiatto delle norme in netto

contrasto con quelle che l’Assemblea costituente stava elaborando per la nuova Carta, fu

sostenuta da quanti erano contrari all’approvazione della formula stessa.

Tesi del Finocchiaro

Tale autore ritiene che sia fuor di dubbio che era intenzione comune dell’Assemblea di non

«costituzionalizzare» i Patti e che codesta “intenzione del legislatore” coincida in modo

perfetto con il «senso» della formula approvata «fatto palese dal significato proprio delle

parole secondo la connessione di esse» (art. 12 disp. sulla legge in generale).

Infatti, quali che possano essere stati i reconditi obiettivi dell’eterogeneo schieramento

politico favorevole all’approvazione del secondo comma dell’articolo in esame, al

Finocchiaro sembra chiaro che nessuna delle parole in esso contenute, presa in sé o

collegata con tutte le altre, enunci la regola secondo la quale le norme dei Patti lateranensi

avrebbero un’efficacia ed un valore del tutto pari a quello delle norme della stessa

Costituzione.

II travaglio che accompagnò la formulazione del testo era dovuto all’importanza politica,

ancor prima che giuridica, di esso. Con o senza costituzionalizzazione tale testo significava

il mantenimento del regime concordatario introdotto nel 1929.

Questo risultato, se poteva sembrare obiettivo politico gradito ed anche vivamente

desiderato per alcuni; era sgradito per altri, ostili ai Patti del 1929 per ragioni sia politiche,

sia ideologiche.

Va ricordato, però, che i rappresentanti dei partiti politici di sinistra avevano più volte

dichiarato di non voler rimettere in discussione i Patti, ma, nello stesso tempo, di non

62

volere pregiudicare, con la menzione di questi protocolli nella Carta, l’esecuzione con

legge ordinaria delle future modifiche concordate con la Santa Sede, rese necessarie dal

sopravvenuto mutamento di regime costituzionale.

Queste dichiarazioni, però, dovettero sembrare insincere. L’incertezza intorno al futuro

della Repubblica, le obiezioni d’ordine tecnico-giuridico che aveva sollevato la formula

della prima parte del secondo comma qui considerato («I loro rapporti sono regolati dai

Patti Lateranensi»), proposta in origine dai democristiani, di fronte. alla quale, da varie

parti, era stato segnalato il contrasto esistente tra alcune norme dei Patti e quelle accolte

dalla Carta, fecero temere che, a non lontana scadenza, una semplice maggioranza

parlamentare avrebbe potuto imporre la fine del regime concordatario e della “pace

religiosa che questo aveva consentito.

Ad evitare questo risultato non sembrava idonea la formula di compromesso («I rapporti

tra Stato e Chiesa cattolica sono regolati in termini concordatari») proposta dai comunisti,

poiché si credeva che questa non garantisse la vigenza dei Patti del 1929 e, nel

contempo, non impedisse che le trattative per la stipulazione di un nuovo Concordato

fossero rinviate ad un futuro indefinito.

Per superare la posizione di stallo in cui s’era venuta. a trovare la Prima

Sottocommissione per la Costituzione, fu proposto un emendamento aggiuntivo alla

formula originaria, il quale, con riferimento ai Patti, diceva che «qualunque modifica di essi,

bilateralmente accettata, non richiederà un procedimento di revisione costituzionale, ma sarà

sottoposta a normale procedura di ratifica».

Questa è stata la formula che, con qualche ritocco, è stata inserita in modo de finitivo nel

testo in esame. 63

1.3

L’art. 8 Cost. nei lavori preparatori

L’attuale art. 8, 1° comma, Cost. è frutto di un emendamento aggiuntivo all’art. 5 del

Progetto della Costituzione, che è il risultato della scelta dell’Assemblea tra due diversi

testi, i quali esprimevano due differenti concezioni dei rapporti fra lo Stato e le confessioni

religiose.

II primo emendamento, presentato da Laconi ed altri, mirava ad introdurre una norma che

parificasse tutte le confessioni religiose, poiché prevedeva che «Tutte le confessioni

religiose sono eguali davanti alla legge».

Tale emendamento fu respinto.

L’Assemblea approvò l’emendamento aggiuntivo Cappi - Gronchi, corrispondente

all’attuale testo dell’art. 8, 1° comma, Cost.: «Tutte le confessioni religiose sono

egualmente libere davanti alla legge».

II Cappi, illustrando la proposta, dichiarò di non accettare l’emendamento Laconi, perché

questo poteva implicare «una specie di giudizio nel merito, sul contenuto delle singole

confessioni religiose: giudizio di parità che (...) non solo i cattolici, ma neanche gli

appartenenti ad altre confessioni religiose non possono ammettere, perché è impossibile

che un credente di una data fede ammetta una parità con le altre fedi. Né lo Stato ha

competenza in ciò». A lui premeva che fosse «libero l’esercizio della confessione

religiosa» e fosse «libero con parità», tanto per la Chiesa cattolica quanto per le

confessioni di minoranza.

L’Assemblea costituente, inoltre, ebbe a discutere sul testo del secondo comma

dell’art. 8 Cost., rispetto al quale Giancarlo Pajetta aveva presentato un emendamento

per sopprimere la riserva - «in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico

italiano», - prevista dall’art. 5 del Progetto a proposito degli statuti organizzativi -, perché,

essendovi pieno accordo fra le varie parti politiche su molti aspetti significativi della

nuova disciplina costituzionale la riserva de qua creava per le confessioni acattoliche

«una sorta di discriminazione».

1.4

L’art. 19 Cost. nei lavori preparatori

L’approvazione dell’art. 19 Cost., che garantisce a «tutti» la libertà religiosa, nonché

l’esercizio del culto, «purché non si tratti di riti contrari al buon costume», non ha dato

luogo a problemi.

1.5

L’art. 20 Cost. nei lavori preparatori

Il quadro delle norme costituzionali riguardanti in modo specifico il fenomeno sociale

religioso, nel Progetto definitivo della Costituzione, era completato dall’art. 15,

corrispondente all’attuale art. 20 della Carta, secondo il quale «il carattere ecclesiastico

e il fine di religione o di culto d’una associazione od istituzione non possono essere

causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua

costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività».

Il Dossetti osservò che la disposizione valeva ad impedire un trattamento odioso e

d’eccezione per gli enti ecclesiastici o con fine di religione o di culto (privazione della

personalità giuridica, incapacità d’acquistare o di possedere). Lo Stato, infatt i, avrebbe

potuto porre limiti alla posizione di tali enti solo quando avessero riguardato tutte le persone

giuridiche.

La disposizione de qua fu approvata, senza discussione alcuna dall’Assemblea costituente.

64

2. Le tesi dottrinali sull’art. 7, comma 1, della Costituzione

II dibattito dottrinale intorno alle disposizioni ha seguìto la via già tracciata dall’Assemblea

costituente.

In proposito, alle voci secondo le quali il riconoscimento della reciproca indipendenza e

sovranità dello Stato e della Chiesa sia solo «un omaggio politico» a quest’ultima, in

quanto «istituzione tutta particolare», sia solo «una formula utopistica e inconcludente»

priva di effetti giuridici, altre sono seguite, le quali hanno, invece, precisato il valore di essa

dal punto di vista del diritto positivo.

Anzitutto, posto che la formula de qua importa il riconoscimento dell’originarietà

dell’ordinamento canonico, del suo carattere di ordinamento primario, tale in quanto

nato per forza propria, senza il tramite di alcun intervento creatore esterno, da parte di

alcun altro ente, ciò vuol dire che la figura dell’ordinamento giuridico, da mera ipotesi

scientifica è divenuta un principio riconosciuto a livello costituzionale.

È ben vero che l’originarietà dell’ordinamento della Chiesa - indipendente da ogni

riconoscimento statuale - era generalmente ammessa dopo il tramonto della tesi della

statualità del diritto e che essa, inoltre, già risultava da altre norme del diritto italiano,

nonché dal fatto della stipulazione, su un piano di assoluta parità e nelle forme proprie dei

trattati internazionali, dei Patti lateranensi e che, infine, l’ordinamento canonico non

perderebbe la sua originarietà pur se la formula in esame dovesse essere abrogata con

una legge di revisione della Costituzione (art. 138).

Tuttavia, il fatto che quest’originarietà sia riconosciuta in modo esplicito dalla Carta

importa che tale qualità sia elevata a presupposto costituzionale della posizione della

Chiesa nei confronti del diritto statuale.

In conseguenza, sarebbero in contrasto con la norma in esame tutti quegli atti statuali i

quali, venendo a considerare nel suo complesso la Chiesa come ordinamento, la

trattassero alla stregua di un ordinamento subordinato allo Stato.

È evidente che, con ciò, la Costituzione non esclude che lo Stato possa intervenire

autoritativamente in quei settori della vita ecclesiastica che toccano la sfera di sua

competenza, ma esclude che lo Stato possa considerare la Chiesa come un’entità

sottoponibile a un regime giuridico, il quale involga la totalità dell’operare di essa.

La norma de qua, però, oltre alla Chiesa, tende a garantire anche lo Stato e, perciò,

impegna i suoi organi ad escludere che possa essere introdotto un sistema di

rapporti con la Chiesa nel quale lo Stato sia subordinato a questa.

65

3. L’“ordine” dello Stato e l’“ordine” della Chiesa: il problema della c.d.

competenza delle competenze

La formula del primo comma dell’art. 7 non sembra al Finocchiaro che sia suscettibile di

ulteriori conseguenze, sul piano pratico e della ricostruzione del sistema degli attuali e

futuri rapporti fra Stato e Chiesa, oltre a quelle sinora considerate.

Anzi, la formula stessa è particolarmente elusiva là dove avrebbe potuto produrre un

qualche ulteriore effetto.

Essa, inve ro, non si limita a riconoscere che lo Stato e la Chiesa sono entrambi

«indipendenti e sovrani»; ma soggiunge che tale indipendenza e sovranità è realizzata

da ognuna delle due entità «nel proprio ordine».

Sarebbe stata una precisazione utile, secondo il Finocchiaro, se la Costituzione

avesse detto qual è, in concreto, l’ordine della Chiesa e l’ordine dello Stato.

In mancanza di questa determinazione, la dottrina ha pensato, in via ipotetica, che l’ordine

proprio delle Chiesa coincida, grosso modo, con i rapporti spirituali e religiosi.

Tale tesi è stata criticata, in quanto l’interprete, raggiunto questo risultato, è ancora al punto

di partenza, poiché gli resta da stabilire quale materia sia spirituale e quale temporale.

Questo problema, prima ancora d’essere degli operatori giuridici, è un problema dei

rapporti fra i due ordinamenti, che non è stato risolto né dal Concordato, né dalla norma

costituzionale qui esaminata.

Si tratta del problema della c.d. competenza delle competenze, ossia la determinazione

del soggetto cui spetti di risolvere un eventuale conflitto di competenza insorto fra lo

Stato e la Chiesa.

Essendo impensabile che la Santa Sede possa sottomettersi al giudizio dello Stato o di

terzi e dovendosi escludere, proprio in forza della norma costituzionale in esame, che

possa essere lo Stato a rimettersi al giudizio della Santa Sede, non resta altro che il

tentativo di eliminare la controversia di comune intesa.

-

Questa soluzione, fra l’altro, per quanto concerne la materia disciplinata dal Concordato,

è stata esplicitamente prevista dalle parti (art. 44 Concordato 1929; art. 14 Accordo

1984).

È naturale, però, che, quando le eventuali trattative non dovessero raggiungere alcun

risultato, lo Stato potrebbe sempre decidere in modo unilaterale se la materia rientri, o

non, nella propria competenza. Infatti, in base all’ordinamento statuale, è allo Stato che

appartiene la c. d. competenza delle competenze.

Per quanto, poi, riguarda la determinazione dell’ambito delle rispettive competenze dello

Stato e della Chiesa da parte dell’operatore del diritto, questi è tenuto a compiere tale

operazione sulla base dell’ordinamento italiano, considerando tutte le disposizioni positive

di esso, e non solo queste, ma anche ogni altra norma statuale che dovesse risultare utile.

66

4. L’interpretazione dottrinale dell’art. 7 cpv.

Il dibattito dottrinale sull’interpretazione dell’art. 7 cpv. Cost. è stato molto vivace almeno

sino a quando, molti anni dopo l’entrata in vigore della Carta, non è intervenuta sul tema la

Corte costituzionale.

á) Tesi della costituzionalizzazione dei Patti lateranensi

Con questa parola poco elegante la dottrina successiva all’entrata in vigore della

Costituzione intendeva significare che la Costituzione aveva recepito le norme degli

Accordi del 1929, dando a ciascuna di esse, quali «norme materiali regolatrici dei singoli

rapporti» considerati nei Patti, lo stesso valore formale delle norme costituzionali.

Con l’attribuzione di questo valore, le singole disposizioni di origine pattizia avrebbero

acquistato un’efficacia pari a quella delle norme costituzionali, onde esse non solo

prevarrebbero rispetto alle norme poste da qualsiasi legge ordinaria, ma; nella veste di

norme costituzionali speciali, prevarrebbero anche nei confronti delle norme generali della

stessa Costituzione.

Com’è agevole vedere, questa tesi non ha fatto altro che adottare gli argomenti polemici

esposti durante i lavori della Costituente da coloro che erano contrari all’approvazione

della norma in esame.

Ciò nonostante, la tesi stessa ha ricevuto adesioni in dottrina e, qualche volta, anche in

sede giurisprudenziale.

La Cassazione, dopo aver, in varie occasioni, eluso il problema del significato della

disposizione de qua, , negli anni ‘60, ha creduto di poter dichiarare che la disposizione

stessa ha recepito tali Patti, nell’ordinamento della Repubblica, «in tutto il loro contenuto»,

onde le singole norme pattizie «hanno lo stesso valore e la stessa efficacia che avrebbero

se fossero, state incluse nella Carta costituzionale o, fossero state approvate da legge

.

costituzionale, ed anzi, potrebbe dirsi un valore più intenso, per la sancita inapplicabilità

del procedimento di revisione costituzionale». Era ancora lontano il tempo in cui la stessa

Cassazione avrebbe pronunciato le ordinanze di rimessione che avrebbero dato luogo

.

alla sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 1982.

â) Tesi della costituzionalizzazione del principio concordatario

Tale tesi ha avuto più di una versione.

â1) Secondo una prima tendenza, lo Stato sarebbe obbligato a regolare

concordatariamente tutte le materie che toccassero gli interessi della Chiesa cattolica.

L’art. 7 cpv. Cost., perciò, oltre a garantire i Patti lateranensi e la sua legge di esecuzione,

garantirebbe anche le modificazioni di essi riguardanti le materie già disciplinate nel 1929.

Tali norme; al pari di quelle previste dall’art. 11 Cost., essendo esecutive di un precetto

costituzionale, resisterebbero alle successive leggi ordinarie che fossero in contrasto con

esse.

â2) Un’ulteriore versione concorda con la precedente quanto al dato che tale principio

costituzionale garantirebbe i Patti del 1929 e stabilirebbe la necessità che i rapporti fra lo

Stato e la Chiesa cattolica fossero disciplinati da accordi paritari.

Essa, però, va oltre, ritenendo che l’art. 7 cpv. Cost. avrebbe creato nell’ordinamento dello

Stato un sistema particolare, un jus singulare, che non subirebbe influenza di sorta da

alcuna norma costituzionale e le cui disposizioni, anzi, a motivo della propria specialità,

prevarrebbero sulle norme costituzionali generali interferenti nella disciplina della stessa

categoria di rapporti da esso contemplati.

.

â3) Una terza formulazione vede nell’art. 7 cpv. Cost. il riconoscimento della regola

internazionalistica dello stare pactis, onde tale disposizione svolgerebbe una funzione

.

analoga a quella degli art. 10 e 11 Cost. e garantirebbe, oltre alle norme del 1929, anche

qualsiasi altra convenzione stipulata o da stipulare con la Santa Sede.

Le norme di legge ordinaria in contrasto. con le norme garantite dall’art. 7 cpv. Cost.

.

sarebbero viziate da illegittimità costituzionale.

67

ã) Tesi della costituzionalizzazione del principio pattizio

Tale principio, accolto dall’art. 7 cpv. Cost., oltre alla conservazione delle norme d’origine

concordataria del 1929, garantirebbe i nuovi accordi solo se riguardassero le stesse

materie disciplinate dai Patti lateranensi.

Invece, gli accordi su materie diverse non usufruirebbero di tale garanzia.

ä) Tesi dell’art. 7 cpv. come norma di adattamento automatico agli accordi conclusi

tra l’Italia. e la Santa Sede

Secondo tale tesi, la norma in questione, prevederebbe; nella sua seconda parte, un

procedimento automatico di adattamento dell’ordinamento italiano ai vecchi e ai nuovi

accordi, onde introdurrebbe le disposizioni di questi nel diritto statuale con il valore e

l’efficacia formale delle norme costituzionali. L’art. 7 cpv., perciò, sarebbe un ordine di

esecuzione nell’ordinamento interno delle norme pattizie.

å) Tesi dell’art. 7 cpv. Cost. come norma sulle fonti del diritto

å1) Una prima tendenza presuppone che nella scala delle fonti dell’ordinamento italiano

tra il gradino occupato dalle norme della Costituzione e dalle leggi costituzionali e il

,

gradino occupato dalle leggi ordinarie, ne esisterebbe uno intermedio, occupato da fonti

normative «atipiche», perché, pur avendo il valore di leggi ordinarie, resistono

all’abrogazione; alla modificazione, alla deroga e alla sospensione, al pari delle norme di

legge costituzionale.

Su tale presupposto la tesi in esame ritiene che la l. n. 810 del 1929 esecutiva dei Patti

lateranensi, essendo garantita dalla Costituzione, sarebbe una fonte atipica e perciò

occuperebbe l’anzidetto gradino intermedio, proprio di tale categoria di fonti.

In conseguenza, le norme garantite dall’art. 7 cpv. Cost. non possono essere abrogate,

modificate, derogate o sospese da norme di legge ordinaria, ma, a loro volta, non possono

essere in contrasto con le norme della Costituzione e delle leggi costituzionali.

å2) Secondo un altro autore, le norme di cui all’art. 7 cpv. Cost., proprio perch é garantite

da questo anziché da appositi procedimenti previsti da leggi ordinarie, non potrebbero

essere collocate in un gradino intermedio tra le norme costituzionali e quelle di legge

ordinaria, ma dovrebbero essere considerate delle fonti pseudo-atipiche.

æ) Tesi dell’art. 7 cpv. Cost. come norma avente effetto sui poteri dello Stato

Da questa prospettiva, l’oggetto della tutela risulta essere duplice: i Patti lateranensi

nell’ordinamento internazionale e la legge di esecuzione di essi n. 810 del 1929

nell’ordinamento interno.

Rispetto al primo ambito, la norma costituzionale avrebbe privato il governo della

legittimazione a denunciare i Patti.

Rispetto al secondo ambito, essa avrebbe escluso la competenza del legislatore

ordinario ad abrogare, modificare, derogare o sospendere le norme della detta legge.

Nel caso di mutamento radicale delle circostanze poste alla base dei Patti, il governo

sarebbe legittimato solo a intavolare trattative con la Santa Sede e a procedere, in caso

di fallimento di queste, a una modificazione delle norme di origine concordataria con

legge costituzionale.

ç) La dottrina che ha affrontato l’interpretazione dell’art. 7 cpv. Cost., dopo che la Corte

costituzionale aveva pronunciato sul contrasto tra norme derivanti dai Patti e norme

costituzionali (sentenze n. 30, 31 e 32 del 1971), ha ritenuto che la norma in questione

abbia parificato la legge di ratifica ed esecuzione n. 810 del 1929 alle leggi

costituzionali, prevedendo, peraltro, un procedimento di

«decostituzionalizzazione», il quale si verifica quando tale legge, per le parti toccate da

un nuovo accordo, perde la parificazione alle leggi costituzionali e, per essere

modificata, basta una legge ordinaria di ratifica ed esecuzione del nuovo accordo fra

l’Italia e la Santa Sede. 68

5. L’art. 7 della Costituzione e i Patti lateranensi nella giurisprudenza della Corte

costituzionale

La Corte costituzionale, investita delle questioni relative ad eventuali contrasti tra le

norme dei Patti del 1929 (l. n. 810) e la Costituzione formale, oltre a procedere con molta

prudenza, ha colto l’occasione offerta dalle questioni stesse, sia per inquadrare i

problemi dei rapporti fra la Costituzione e le norme derivanti dal Concordato del 1929,

disciplinati dall’art. 7 Cost., insieme a quelli dei rapporti fra la Costituzione e la legge di

esecuzione dei trattati delle Comunità Europee, disciplina ti dall’art. 11 Cost., sia al fine di

precisare la propria competenza giurisdizionale, quale giudice della «legittimità

costituzionale delle leggi» (art. 134 Cost.).

A quest’ultimo proposito, la Corte ha compreso nell’ambito della propria competenza non

solo il giudizio sulla legitimità costituzionale delle norme di legge o rdinaria, ma anche il

giudizio sulla legittimità delle norme poste dalle leggi di revisione della Costituzione e

dalle altre leggi costituzionali (art. 138, 1° comma, Cost.). Una competenza, questa, che

è generalmente ammessa nei confronti dei vizi formali di tali leggi (per es. di una legge

costituzionale approvata senza il rispetto del procedimento previsto dall’art. 138 Cost.),

ma che non è da tutti riconosciuta nei confronti degli eventuali vizi di legittimità

costituzionale d’ordine sostanziale.

Affinché la Corte costituzionale possa avere riconosciuta la competenza a giudicare

della legittimità delle leggi costituzionali per violazioni di carattere “sostanziale”, occorre

ammettere che nel nostro ordinamento esistono principi costituzionali superiori alle

norme della Costituzione formale e appartenenti a quella che, un’autorevole dottrina

qualifica come la Costituzione in senso materiale .

Sono principi tali che, essendo posti su un livello superiore a quello della Costituzione

formale e delle altre leggi costituzionali, perché sono la “matrice” di entrambe, possono

valere come parametri per il giudizio di legittimità costituzionale “sostanziale” delle

norme poste dalle leggi costituzionali.

La Corte costituzionale, con molta cautela, dopo le prime avvisaglie rappresentate dalle

sentenze n. 38 del 1957 e n. 6 del 1970, è entrata in quest’ordine di idee.

Essa ha affrontato l’interpretazione dell’art. 7 Cost. solo dopo oltre quindici anni dalla sua

entrata in funzione

Secondo tali prime pronunce, infatti, l’art. 7 Cost. «non sancisce solo un generico

principio pattizio da valere nella disciplina dei rapporti fra lo Stato e la Chiesa cattolica,

ma contiene altresì un preciso riferimento al Concordato in vigore e, in relazione al

contenuto di questo, ha prodotto diritto» (sentenza n. 30 del 1971).

Al fine di precisare quale fosse il «diritto prodotto» dall’art. 7 Cost., la Corte, in modo non

meno generico, ha collegato il cpv. di tale disposizione con il primo comma. dello stesso

articolo, per osservare che, riconoscendo quest’ultima disposizione «una posizione

reciproca di indipendenza e di sovranità» allo Stato e alla Chiesa, il richiamo dei Patti

«non può avere forza di negare i principi supremi dell’ordinamento costituzionale dello

Stato» (sent. n. 30 del 1971), e, sotto questo profilo, ha ammesso il proprio sindacato di

costituzionalità (sent. cit., e n. 31 e 32 del 1971; n. 175 del 1973; n. 185 del 1972; ecc.).

II riferimento ai «principi supremi dell’ordinamento costituzionale dello Stato» ha molto

discutere. 69

Ma la verità era molto più lineare di quanto la dottrina sospettasse, perché se le norme

derivate dai Patti lateranensi potevano essere dichiarate incostituzionali solo ove fossero

state in contrasto con i «principi supremi», ciò stava a significare che l’art: 7 Cost. aveva

«prodotto diritto» nel senso di equiparare tali norme d’origine concordataria alle

norme poste da leggi costituzionali.

Questo criterio di giudizio è stato confermato in modo più chiaro da successive pronunce

della Corte costituzionale, sia ritenendo ammissibile il giudizio di legittimità costituzionale

di norme di legge ordinaria che si assumeva fossero in contrasto con norme d’origine

concordataria, sia giudicando su altre questioni di legittimità sollevate a proposito di

queste.

Il carattere di norme parificate a quelle prodotte da leggi costituzionali delle norme

derivanti dai Patti lateranensi emerge, con maggiore evidenza, dalla sentenza che ha

dichiarato inammissibile il referendum proposto per l’abrogazione di tali norme proprio,

perché la legge d’esecuzione dei Patti (n. 810 del 1929) era da considerare «protetta» o

«garantita» dalla Costituzione (sent. n. 16 del 1978) e, come tale, non soggetta a

referendum abrogativo, nonché dalla sentenza che, per la prima volta, ha dichiarato

l’illegittimità costituzionale di norme poste dalla citata l. n. 810 del 1929, con riferimento a

taluni «principi supremi dell’ordinamento costituzionale» individuati dalla stessa sentenza

(sent. n. 18 del 1982).

Una parte della dottrina ha ritenuto di contestare alla Corte costituzionale il potere

di precisare codesti «principi supremi», ma il Finocchiaro ritiene che alla Corte non

possa essere precluso il potere di interpretare e precisare il parametro costituzionale del

giudizio di legittimità ad essa demandato e, in conseguenza, il potere di qualificare un dato

principio come «supremo» e come appartenente all’«ordinamento costituzionale», ossia

alla costituzione in senso materiale.

Allo stato attuale della giurisprudenza della Corte costituzionale, può dirsi che la legge di

esecuzione dei Patti lateranensi (n. 810 del 1929) sia protetta alla stregua di una legge

costituzionale.

L’equiparazione della legge di esecuzione dei Patti alle leggi costituzionali importa, poi,

che le norme di essa possono derogare, quando rispettino i «principi supremi», le norme

della Costituzione formale, ma tali deroghe sollevano notevoli perplessità, anche per la

difficoltà di cogliere il confine fra «principi supremi» e principi non supremi

dell’ordinamento costituzionale.

Così, per es., la Corte ha ritenuto che la norma dall’art. 7 consentisse deroghe anche alla

norma dell’art. 3, 1° comma, Cost. - riguardante l’uguaglianza dei cittadini senza

distinzione di religione -, quando la dífferenza di trattamento dipendesse o dal carattere

confessionale della disciplina canonistica rilevante agli effetti civili, ovvero da una scelta

consapevole del cittadino tra un istituto civilistico e un istituto canonistico (sent. n. 32/1971

e n. 16/1982).

Tali soluzioni sono tutt’altro che pacifiche, essendo ancora da dimostrare che il principio di

uguaglianza formale sia «supremo» solo nel suo nucleo essenziale, come generico

principio che vieti al legislatore di compiere discriminazioni arbitrarie, e non anche in

rapporto alle singole caratteristiche, elencate dall’art. 3, 1° comma, Cost..

70

Va aggiunto che la giurisprudenza della Corte è stata oscillante nel determinare quali

fossero le norme di legge protette dall’art. 7 Cost..

Nelle sue prime sentenze del 1971, la Corte ha mostrato di ritenere protette non solo le

norme di origine concordataria introdotte dalla l. n. 810 del 1929 che ha eseguito

nell’ordinamento interno i Patti del Laterano, ma anche quelle poste dalla legge 27 maggio

1929, n. 847 e dalla legge 27 maggio 1929, n. 848.

Nella successiva sentenza n. 1 del 1977, poi, la Corte ebbe a precisare che l’art. 7 Cost.

protegge solo la l. n. 810 del 1929, che ha dato esecuzione ai protocolli del Laterano, e le

cui norme potevano essere dichiarate illegittime solo se in contrasto con i «principi

supremi dell’ordinamento costituzionale», mentre le leggi di applicazione n. 847 e 848 del

1929 erano comuni leggi ordinarie, le cui norme potevano risultare illegittime per contrasto

con norme della Costituzione formale.

Peraltro, con la sentenza n. 16 del 1982, riguardante la questione di legittimità

costituzionale di norme della citata legge ordinaria n. 847 dei 1929, la Corte ha ritenuto di

dover tornare a decidere alla luce dei «principi supremi dell’ordinamento. costituziona le».

Dopo l’entrata in vigore degli Accordi del 18 febbraio e del 15 novembre 1984, che hanno

abrogato il Concordato del 1929 (per le norme non riprodotte), la garanzia offerta dall’art.

7 Cost. dovrebbe essere limitata al Trattato del Laterano, l’unico protocollo superstite dei

Patti del 1929.

Ma la Corte costituzionale sembra presupporre che l’art. 7 Cost. garanti sca anche i nuovi

Accordi. 71

6. Gli Accordi del 18 febbraio e del 15 novembre 1984 e la Costituzione

Secondo la formulazione letterale dell’epigrafe

- della l. 25 marzo 1985, n.121, che ha dato esecuzione all’Accordo del 18 febbraio

1984,

- e della l. 20 maggio 1985, n. 206, che ha dato esecuzione all’Accordo del 15

novembre 1984,

codesti nuovi protocolli avrebbero apportato «modificazioni al Concordato lateranense

dell’11 febbraio 1929».

á) Tesi della pseudo-modificazione del Concordato del 1929 (Finocchiaro)

Il principio per cui i nuovi protocolli avrebbero apportato «modificazioni al Concordato

lateranense dell’11 febbraio 1929» è valso al fine di inquadrare il procedimento legislativo

nell’alveo dell’art. 7 cpv. Cost che, come detto, consente le modificazioni dei Patti

lateranensi con leggi ordinarie in presenza di accordi fra le parti.

Ma gli Accordi del 1984 e le leggi che ad essi hanno dato esecuzione hanno avuto sul

Concordato del 1929, e sulla l. n. 810 che l’ha eseguito, un effetto ben più ampio di quello

di una «modificazione», perché tali Accordi hanno abrogato tutte le norme del vecchio

Concordato e della legge che l’ha eseguito.

Invero, l’art. 13.1 dell’Accordo 18 febbraio 1984, pur insistendo sul proprio carattere

modificatorio, dichiara abrogate le disposizioni del vecchio Concordato «non riprodotte nel

presente testo».

Perciò sembra fuor di luogo ritenere che le parti (Chiesa cattolica e Stato italiano)

abbiano solo modificato il Concordato del 1929.

La verità è che esse; volendo restare in un soddisfacente rapporto di collaborazione, in

vista dei problemi attuali della Chiesa cattolica e dello Stato italiano, diversi dai problemi

del 1929, hanno ritenuto, opportuno stipulare un nuovo Concordato.

In ogni caso, secondo tale opinione, è da escludere che le leggi di esecuzione n. 121 e n.

206 del 1985 e gli accordi cui esse si riferiscono siano garantiti dall’art. 7 cpv. Cost..

â) Tesi della modificazione del Concordato del 1929

Quanti ritengono di dover accogliere la tesi opposta, si avvalgono soprattutto di una

ragionevole considerazione.

Essi osservano che, negando alle leggi di autorizzazione alla ratifica e di esecuzione dei

nuovi Concordati la garanzia dell’art. 7 cpv. Cost., agli accordi riguardanti la Chiesa

cattolica, intervenuti tra lo Stato e la Santa Sede, sarebbe riservato un trattamento

deteriore rispetto a quello previsto dall’art. 8, 3 ° comma, Cost. per le intese con le altre

confessioni, le cui leggi di approvazione sono sempre e in ogni caso garantite da tale

norma.

Critica del Finocchiaro alla tesi della modificazione del Concordato del 1929

Il Finocchiaro nota che, se è indubbio il fondamento equitativo di tale tendenza, tuttavia

essa si scontra con il testo inequivocabile dell’art. 7 cpv. Cost., che tutela solo ed

esclusivamente i Patti lateranensi.

In proposito occorre ricordare che, proprio quando si accetti la tesi, seguita dalla Corte

costituzionale, per la quale le norme di esecuzione dei Patti lateranensi (l. n. .810 del

1929) sarebbero state parificate dall’art. 7 cpv. Cost. alle norme poste da leggi

costituzionali, sembra sia fatale escludere che le leggi di ratifica ed esecuzione dei nuovi

accordi - l.l. n.121, n. 206 e n. 222 del 1985 - rientrino nella garanzia offerta da tale norma

costituzionale.

Invero, il procedimento di «decostituzionalizzazione» della l. n. 810 del 1929, previsto

dall’art. 7 cpv. Cost. ha l’effetto, in presenza di un accordo con la Santa Sede, di

degradare le norme poste da quella legge dalla posizione di norme parificate a norme di

una legge costituzionale alla posizione subalterna di norme di legge ordinaria.

72

La conseguenza è che, una volta attivato il meccanismo previsto dalla seconda parte

dell’art. 7 cpv. Cost., la legge ordinaria di ratifica ed esecuzione del nuovo accordo abroga

le norme degradate.

Ma le nuove norme abrogatrici sono e restano norme di legge ordinaria, suscettibili,

perciò, di essere modificate da successive norme di legge ordinaria.

Si tratta di un fenomeno analogo a quello della “delegificazione”, in base al quale, nelle

materie non coperte da riserva assoluta di legge, una volta legittimamente abrogata e

sostituita una norma di legge da una norma di regolamento, questa è e rimane una norma

regolamentare, modificabile in futuro da altra norma regolamentare.

Peraltro, negando che l’art.. 7 cpv. Cost. garantisca le leggi di autorizzazione alla ratifica e

di esecuzione degli Accordi del 1984; non mancano vie per riconoscere l’esistenza di una

garanzia costituzionale derivante da altri principi dell’ordinamento.

In primo luogo si può pensare alla tesi che l’art. 7 cpv. Cost. garantisca, almeno pro parte,

anche i nuovi Accordi, in quanto, secondo un’autorevole opinione, detta norma

garantirebbe non qualsiasi nuovo accordo, bensì solo quei nuovi accordi che

riguardassero materie già disciplinate dai Patti del 1929.

In codesta prospettiva la garanzia costituzionale riguarda non la generalità dei rapporti fra

lo Stato e la Santa Sede, che siano formalizzati in accordi, bensì solo i rapporti

concernenti le materie già disciplinate dai Patti anzidetti.

Ma se la garanzia, per questo verso, può sembrare limitata, essa diventa problematica nel

momento in cui l’interprete voglia determinare l’estensione delle materie pattizie che

sarebbero garantite dalla Costituzione. È evidente che, ponendosi su questa via,

l’interprete si allontana da un esame obiettivo delle fonti, per abbandonarsi a scelte

ampiamente discrezionali, che non agevolano la certezza del diritto.

In secondo luogo, occorre tener presente che gli accordi fra lo Stato e la Santa Sede sono

parificabili ai trattati internazionali, sicché essi risultano garantiti dell’art. 10 Cost., ove si

ritenga, in contrasto con una parte della dottrina internazionalistica, che ta le disposizione,

costituzionalizzando le «norme di diritto internazionale generalmente riconosciute», abbia

costituzionalizzato, fra l’altro, il principio pacta sunt servanda, ponendo sotto la garanzia di

esso gli accordi internazionali resi esecutivi nell'ordinamento italiano.

Accettando. questa tesi gli Accordi del 1984 sono garantiti non dall'art. 7 Cost., ma dal

successivo art. 10.

D'altronde, secondo il Finocchiaro, è possibile pensare che i rapporti fondamentali tra lo

.

Stato italiano e la Chiesa cattolica, quando siano disciplinati da accordi con la Santa Sede,

attengano alla materia costituzionale, a prescindere dalla previsione del vigente art. 7

Cost., con riferimento ai «principi supremi dell'ordinamento costituzionale», ossia alla

costituzione in senso materiale.

Perciò, ove si ritenga che, in forza dell'art. 10 Cost. ovvero al livello della costituzione

materiale, i rapporti fra Stato e Chiesa cattolica appartengano alla materia costituzionale,

da ciò stesso discende la conseguenza che gli accordi, stipulati fra le due parti e resi

esecutivi nell'ordinamento dello Stato, sono garantiti dalla Costituzione nei confronti

delle leggi ordinarie che avessero l'effetto di modificare, derogare o abrogare le norme di

autorizzazione alla ratifica e di esecuzione di codesti accordi.

Occorre, peraltro, avvertire che l'ordinamento vigente sembra orientarsi nel senso

che l'art. 7 cpv. Cost. garantisca anche gli Accordi del 1984.

Infatti, la Corte costituzionale con le sentenze 12 aprile 1989, n. 203, e 14 gennaio 1991,

n. 13, ha affrontato questioni di legittimità riguardanti norme di esecuzione dell'Accordo del

18 febbraio 1984 (l. n. 121 del 1985), e, in impliciti obiter dicta - giacché non si è posta il

problema della copertura dei nuovi Accordi ad opera dell'art. 7 cpv. Cost. -, ha ritenuto che

anche in tali casi il giudizio di legittimità delle norme contestate potesse essere espresso

non con riferimento a qualsiasi norma costituzionale, ma solo avvalendosi del parametro

:

dei principi supremi dell'ordinamento costituzionale. Un parametro che è utilizzato dalla

Corte per giudicare della legittimità costituzionale delle norme di legge costituzionale ed

equiparate. 73

Capitolo 5

Lo Stato e le confessioni religiosi di minoranza nella Costituzione

1. Le confessioni religiose di minoranza nella Costituzione

La Costituzione , dopo aver fissato nell’art. 7 i principi riguardanti i rapporti dello Stato con

la Chiesa cattolica, nel successivo art. 8, commi 2 e 3, detta le norme fondamentali sui

rapporti con tutte le altre confessioni.

Per indicare queste la Carta usa una perifrasi, qualificandole come «confessioni

religiose diverse dalla cattolica».

Si tratta di una formula che, nella sua genericità; evoca realtà socio -religiose molto diverse

tra loro: dalle molteplici e variegate espressioni del cristianesimo all’islamismo,

dall’ebraismo alle religioni dell’oriente e alle più varie manifestazioni del sincretismo.

Mentre l’art. 7 Cost. disciplina i rapporti con la confessione di maggioranza, le norme dell’art.

8, commi 2 e 3, Cost. riguardano le confessioni di minoranza, così intese tutte le altre

manifestazioni del religioso.

Tutte le confessioni religiose organizzate, secondo l’art. 8, 2° comma, Cost. (il quale

contiene una norma generale di riconoscimento, analoga a quella speciale dell’art. 7, 1°

comma, Cost. riguardante la Chiesa cattolica), danno vita ad altrettanti ordinamenti

giuridici originari e indipendenti da quello dello Stato.

Tale riconoscimento non è privo di conseguenze a proposito della normazione sui rapporti

di dette confessioni con lo Stato.

Infatti, se l’art. 7, 2° comma, Cost., per quanto riguarda la normazione concernente la

Chiesa cattolica, richiamando i Patti lateranensi del 1929, sembra alludere alla doverosità

di una trattativa bilaterale, del pari, quando lo Stato intenda dettare norme che riguardino

le altre confessioni religiose, l’art. 8, 3° comma, Cost. prevede che i rapporti di esse con lo

Stato siano «regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze».

74

2. Le intese delle confessioni di minoranza con lo Stato: natura giuridica di esse

Al fine di qualificare esattamente la posizione e la natura delle intese dello Stato con le

confessioni di minoranza, volte a costituire la base di una legge che le riguardi; occorre

tenere presente, da un lato il carattere istituzionale delle confessioni religiose, dall’altro il

fatto che l’art. 8, 2° comma, Cost., garantendo a esse la libertà organizzativa; disciplina i

rapporti dello Stato con tali organizzazioni riguardo alla sfera interna di ciascuna,

escludendo l’ingerenza statuale nella formazione degli statuti.

L’art. 8, 3° comma, Cost., invece, prevede il caso che si renda necessario od opportuno

che il legislatore detti norme riguardanti le confessioni di minoranza, quando si pongano in

rapporto con il mondo esterno e agiscano nell’ambito della società civile, e in vista di ciò,

garantisce a tali organismi che la legge sarà emanata «regolati per legge sulla base di

intese con le relative rappresentanze».

Peraltro, i “rapporti” fra lo Stato e queste confessioni preesistono alle “intese”, dato che i

gruppi sociali, pur riconosciuti come “ordinamenti giuridici”, tutte le volte in cui agiscono

nell’ambito del diritto statuale, avvalendosi delle norme di esso, no nché dei servizi che

sono resi dalla pubblica amministrazione e dagli organi che garantiscono la giustizia,

entrano in rapporto con lo Stato.

I “rapporti” disciplinati dalla norma in esame riguardano un settore diverso dall’attività

statuale, ossia presiedono all’emanazione delle norme di legge che concernono le

confessioni diverse dalla cattolica. La norma stessa, perciò, è una norma sulla

produzione giuridica, una norma sulle fonti, parallela a quella prevista dall’art. 7 cpv. per

le modifiche della legge di esecuzione dei Patti lateranensi.

La norma qui considerata ha dato luogo a vari problemi, in particolare riguardo alla

natura giuridica delle intese, alla posizione di queste nei confronti del procedimento

legislativo, alla capacità a stipularle, alla determinazione della rappresentanza dei culti e al

possibile contenuto delle intese stesse.

La norma del 3 ° comma dell’art. 8 contiene una riserva di legge nella materia della

disciplina dei rapporti fra Stato e confessioni diverse dalla cattolica.

La riserva in questione, poiché vale a garantire la libertà religiosa, un valore non minore

della libertà personale (art. 13 Cost.), la cui disciplina rientra sicuramente fra le riserve

“assolute”, sembra da annoverare fra le riserve assolute di legge o, secondo un’ulteriore

prospettiva, fra le riserve “rinforzate o aggravate”, nel senso che il potere legislativo deve

essere esercitato con modalità particolari, ossia, nella specie, solo sulla base degli accordi

e delle intese previste dagli art. 7 e 8 Cost. con le confessioni religiose interessate.

La norma in questione, dunque, prevedendo l’emanazione di leggi concordate, usa alle

confessioni di minoranza un trattamento analogo a quello previsto per la Chiesa cattolica

e, perciò, assicura ad esse un rispetto formale senz’altro maggiore di quello mostrato per

qualsiasi altro gruppo sociale che entri in rapporto con lo Stato.

Questa previsione, peraltro, è del tutto giustificata dalla precedente norma, dettata dal 2°

comma dell’art. 8 Cost., la quale riconosce alle confessioni organizzate il rango di

ordinamenti giuridici indipendenti e non subordinati:

75

Circa la natura giuridica delle intese

á) tesi negatrice di qualsiasi natura giuridica

Una tesi estrema nega alle “intese” qualsiasi natura giuridica, considerandole solo come

atti, aventi un valore politico, i quali, per non essere regolati nelle forme, non

vincolerebbero il legislatore a conformarsi alle statuizioni di esse.

In definitiva, non sarebbe viziata di incostituzionalità quella legge ordinaria che

disciplinasse un culto di minoranza senza che vi fossero state le “intese” stesse .

â) tesi delle intese come condizione di legittimità costituzionale

Secondo questa impostazione le intese appartengono effettivamente al campo del diritto.

Posto che la norma in esame garantisce alle confessioni di minoranza che le leggi

destinate a regolare i loro rapporti con lo Stato saranno emanate sulla base di intese, è in

palese conflitto con la ratio di questa garanzia ritenere conforme alla Costituzione una

legge la quale fosse emanata senza le intese o in modo difforme da esse.

Così come è impensabile che una tale legge basata sulle intese, una volta emanata,

possa essere abrogata o modificata senza che l’abrogazione o la modifica fosse stata

previamente concordata con le confessioni religiose interessate o senza seguire il

procedimento di revisione costituzionale.

Le intese, perciò, sono, rispetto alla legge di cui stanno alla base, una condizione di

legittimità costituzionale, un limite per il legislatore ordinario, il quale, per non eludere la

garanzia costituzionale offerta alle minoranze religiose, è obbligato, ove voglia legiferare,

ad attenersi alle intese, trasfondendo il contenuto di esse nell’eventuale legge.

76

3. La capacità delle confessioni a stipulare le intese: intese plurime e intese collettive

La dottrina si è posta la questione della capacità a stipulare le intese.

á) tesi dell’esclusiva capacità, anche in vista del collegamento tra il secondo e il terzo

comma dell’art. 8 Cost., delle confessioni di minoranza organizzate, ossia de gruppi

che, avendo gi à usufruito della libertà di organizzazione garantita dal comma 2 dell’art. 8

Cost., abbiano assunto un preciso assetto istituzionale.

Questa tesi sembra accettabile, secondo il Finocchiaro, per almeno due motivi.

Anzitutto, perché sarebbe strano che un gruppo con fini di religione o di culto, il quale

volesse essere solo una comunità spirituale, non contaminata dall’ombra di diritti e di

doveri che leghino i soci fra di loro ed il gruppo verso i terzi, sentisse il bisogno di una

legge disciplinatrice dei suoi rapporti con lo Stato.

In secondo luogo, perché un gruppo anorganico difficilmente potrebbe esprimere quei

rappresentanti che dovrebbero concordare le intese con l’autorità statuale.

Altro problema è quello di vedere se le intese possano concerne re solo i rapporti tra lo

Stato e una confessione religiosa, ovvero se possano essere stipulate con il concorso di

più confessioni religiose e dare luogo ad una legge che le concerna.

á) tesi delle intese non plurime

Qualche autore sostiene che le intese possano concernere solo i rapporti tra lo Stato e

una confessione religiosa,

- o considerando che le intese possono avere come oggetto solo questioni particolari di

carattere facoltativo,

- o in vista del fatto che ogni confessione ha un carattere specifico e le intese devono

tenere conto della natura obiettivi, scopi ed esigenze di ciascun gruppo confessionale,

- o perché una legge generale, approvata senza che lo Stato regolasse sulla base di

intese i rapporti con le singole confessioni religiose, sarebbe in contrasto con il 3°

comma dell’art. 8 Cost..

â) tesi delle intese plurime

Le difficoltà ravvisate dalla tesi precedente non sembrano insormontabili, sia perché il

carattere specifico di ogni confessione, ovvero l’oggetto delle intese, non escludono che

tutte le confessioni di minoranza o un gruppo rilevante di esse possano avere interessi

comuni, sia perché non esclude che tutte le confessioni acattoliche esistenti in Italia

possano addivenire ad un’intesa collettiva con lo Stato, o che, stipulata un’intesa con una

data confessione, a questa aderiscano altre o che la stessa sia riprodotta con altre

confessioni.

In ogni caso, è evidente che la legge risulterà applicabile solo a quegli organismi

confessionali che siano stati parte delle intese.

77

4. L’organo statuale competente a stipulare le intese

Quanto al potere statuale competente a stipulare le intese, sembra indubbio che tale

competenza spetti al governo.

Le intese, invero, sono dirette all’emanazione di una legge.

Esse, perciò, non toccano 1a responsabilità dell’amministrazione, bensì la responsabilità

politica del governo.

Le intese non sono negozi, che debbano essere valutati sotto il profilo della conformità a

preesistenti regole giuridiche o a principi di buona amministrazione, come accadrebbe se

fossero accordi stipulati a livello burocratico, ma sono accordi che devono essere valutati

sotto il profilo dell’opportunità politica e del rispetto della Costituzione.

Appartenendo la stipulazione delle intese alla competenza degli organi di direzione politica,

richiedono

- l’intervento del Presidente del Consiglio, per le intese a carattere generale o aventi

contenuti molteplici,

- l’intervento del Ministro che ha la direzione politica del settore interessato, quando

l’intesa investa la competenza di un singolo dicastero.

È ovvio che sia il Presidente del Consiglio, sia i singoli ministri potrebbero delegare, di volta

in volta, altri soggetti per lo svolgimento delle trattative e la stipulazione degli accordi.

In ogni caso, poiché, secondo le norme che disciplinano l’attività di governo, «gli atti

concernenti i rapporti previsti dall’art. 8 della Costituzione» devono essere sottoposti alla.

deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 2 lett. l della l. 23 agosto 1988, n. 400), l’intesa

raggiunta sia dal Presidente del Consiglio, sia da singoli Ministri, deve essere sempre

portata all’esame del Consiglio dei ministri, il quale è competente tanto ad autorizzare la

stipulazione dell’intesa, quanto a deliberare la presentazione del disegno di legge di

approvazione dell’intesa stipulata.

In relazione alla competenza attribuita al Consiglio dei ministri; la materia delle intese

sembra del tutto assorbita nell’ambito della Presidenza del Consiglio.

Così , norme interne emanate dal Presidente del Consiglio prevedono l’istituzione, presso

la Presidenza, di un’apposita Commissione, presieduta dal Sottosegretario alla stessa

Presidenza, la quale ha il compito di preordinare gli studi e le linee operative per realizzare

le intese che siano richieste dalle confessioni di minoranza.

Tale Commissione si avvale dell’ausilio tecnico dell’ufficio legislativo della Presidenza del

Consiglio.

Il Sottosegretario, una volta conclusa la trattativa e siglata la bozza di intesa con i

rappresentanti della confessione interessata, la trasmette con una sua relazione al

Presidente del Consiglio.

La stipulazione dell’intesa con il Presidente del Consiglio seguirà a tali adempimenti e, se

del caso, dopo che il Consiglio stesso l’avrà autorizzata.

78

5. Il contenuto delle intese

La dottrina si è posta anche il proble ma dell’eventuale contenuto delle intese.

Parte della dottrina, pur ritenendo che le intese possano, in genere; prevedere norme

parallele a quelle del Concordato con la Chiesa cattolica, ha dubitato che alcune materie

possano essere oggetto di intesa: per esempio, la disciplina del matrimonio, celebrato

davanti ai ministri dei culti diversi dal cattolico, poiché, in proposito, verrebbe in

considerazione solo la legislazione statale e perché tale matrimonio può essere celebrato -

nel vigore della l. n. 1159 del 1929 - anche da chi non appartenga alla confessione del

ministro di culto.

Altri, più in generale, pensa che le intese possano riguardare solo questioni particolari di

carattere facoltativo.

Le limitazioni ai possibili temi degli accordi, non sono, però, a parere del Finocchiaro,

giustificate dal nostro ordinamento, che impone al Parlamento - il quale ha la parola

definitiva nel tradurre in legge le intese - solo il rispetto della Costituzione.

Nell’ambito dei principi e delle norme costituzionali, l’intesa è ammissibile per qualsiasi

materia.

È naturalmente da escludere che, attraverso le intese, lo Stato possa derogare alle norme

sulla libertà religiosa o che le confessioni acattoliche possano disporre delle facoltà,

discendenti da tale diritto pubblico, per rinunciare a qualcuna di esse (per esempio, alla

propaganda) in cambio di aiuti economici o di altre utilità, ovvero che lo Stato possa

concedere ad una confessione un regime privilegiato di libertà in violazione dell’art. 8, 1°

comma, Cost..

Non sembra, però, contestabile la legittimità costituzionale delle intese che tendessero ad

eliminare gli ostacoli intralcianti l’esercizio della libertà religiosa delle confessioni di

minoranza, o che mirassero ad eliminare le differenze, eventualmente esistenti in tale

settore, tra le opportunità offerte dall’ordinamento ad una confessione religiosa e quelle

offerte ad un’altra. 79

6. La concezione delle intese come atti di “diritto interno” o di “diritto esterno”:

in particolare, la forma di esse

á) tesi delle intese come atti di “diritto interno”

I sostenitori di tale tesi ritengono che, se i concordati sono convenzioni esterne, regolate,

quanto alla formazione e alla validità, da un ordinamento diverso da quelli espressi dallo

Stato e dalla Chiesa, con norme presupposte dall’art. 7 della Costituzione, le intese sono,

invece, convenzioni di diritto pubblico interno , la cui forma è libera e i cui vizi, in sede di

formazione della legge, danno luogo soltanto a questioni di legittimità costituzionale . Ciò

,

sul presupposto che le confessioni di minoranza non siano ordinamenti primari.

Nello schema generale dell’atto di diritto interno, sono state proposte varie soluzioni,

accostando le intese

- ora ai contratti collettivi (normativi) di lavoro, disciplinati dalla l. 14 luglio 1959, n. 741,

- ora alle convenzioni stipulate tra gli Stati e le confessioni cristiane non cattoliche,

studiate dalla dottrina tedesca della c.d. Koordinationrechtsordnungstheorie,

- ora alle “condotte” che erano stipulate fra le comunità israelitiche e i principi di Savoia ,

- ora formulando la categoria del “negozio costituzionale”.

80

â) tesi delle intese come atti di “diritto esterno”

All’opposto dei fautori della tesi precedente, i sostenitori della teoria delle intese come

,

atti di “diritto esterno”, partendo dal presupposto che le confessioni di minoranza siano

ordinamenti primari, ammettono che le intese non siano atti di diritto interno.

Con ciò, però, si specifica che non è detto che esse siano “concordati”, uguali a quelli

stipulati con la Chiesa cattolica.

I concordati, infatti, sono atti disciplinati nella forma - solenne -, nella validità e nella

efficacia da apposite norme di diritto internazionale generale; le intese con le altre

confessioni, invece, non sembra che siano prese in considerazione da alcuna specifica

norma di tale ordinamento.

Sennonché nulla può consentire di affermare che il solo ordinamento esterno esistente

sia l’ordinamento internazionale, tanto che qualche autore pensa che i rapporti fra Stato

e Chiesa si svolgano in un ordinamento esterno che però non sarebbe quello

internazionale, bensì un singolare ordinamento concordatario, creato di volta in volta

dall’incontro della volontà dello Stato con la volontà della Chiesa.

Nella specie, sarebbe possibile dire, in astratto, che le intese sono atti di un ordinamento

esterno, creato. dall’incontro della volontà de llo Stato con la volontà della confessione di

minoranza, disciplinati in via analogica, nella sostanza, da quelle regole di buona fede e

di lealtà che presiedono ai rapporti bilaterali tra ordinamenti indipendenti e, nella forma,

da quei criteri che le parti, di volta in volta, riterranno di seguire.

-

Questa soluzione sarebbe in linea con l’ipotesi della pluralità degli ordinamenti giuridici

e della socialità del diritto.

Il fenomeno dell’esistenza di ordinamenti “esterni” i quali non vivono a pieno titolo

nell’ordinamento internazionale, non è ignoto al nostro diritto, il quale, per esempio, riconosce

la qualità di soggetto di diritto “esterno”, nella sua massima espressione, il diritto

internazionale, all’Ordine di Malta, il quale è un organismo privo di potestà territoriale – in ciò

è simile alle confessioni di minoranza -; partecipa, anche se limitatamente alla vita della

comunità internazionale - e in ciò differisce dalle confessioni di minoranza -, onde è “sovrano”,

sebbene, in quanto associazione reli giosa, dipenda dalla Santa Sede.

In definitiva, per l’ordinamento italiano, le confessioni diverse dalla cattolica non hanno

soggettività di diritto internazionale, ma il diritto italiano, dichiarando che esse

costituiscono, in quanto siano organizzate, ordinamenti giuridici e prevedendo di regolare i

rapporti con le stesse sulla base di intese bilaterali, esteriorizza nei propri confronti, tali

rapporti.

Con ciò esclude che questi si svolgano nel proprio ambito e siano regolati dai propri

principi; esclude cioè che, in sede di stipulazione delle intese, le confessioni di minoranza

appaiano come sudditi dello Stato e che le intese stesse siano atti interni dell’ordinamento

italiano.

Le intese, dunque, sono atti bilaterali che, per garantire in modo perfetto la libertà e

l’indipendenza delle confessioni di minoranza, la Costituzione mostra di collocare in una

sfera giuridica, che non è quella dell’ordinamento statuale, ma è quella di un ordinamento

che viene creato, di volta in volta, dall’incontro della volo ntà dello Stato e delle comunità

confessionali. 81

7. La legge per l’esecuzione delle intese nel sistema delle fonti di diritto

Il procedimento legislativo per l’esecuzione delle intese ha inizio con la presentazione al

Parlamento del disegno di legge necessario per adattare l’ordinamento italiano al

contenuto delle intese stesse.

L’iniziativa legislativa compete in modo esclusivo al governo, poiché solo il governo è

legittimato a stipulare le intese e, in conseguenza, a far attribuire ad esse efficacia nel

diritto statuale.

La legge non deve far altro che dare esecuzione alle intese.

I disegni di legge qualificano le disposizioni proposte non come norme dirette a eseguire

l’intesa, bensì come norme di

approvazione dell’intesa.

Nel corso del dibattito parlamentare non sono ammissibili emendamenti che mutino il

senso delle disposizioni concordate.

Le leggi “di approvazione”; sino a oggi emanate, costantemente affermano che i rapporti

tra lo Stato e la confessione «sono regolati dalle disposizioni degli articoli che seguono,

sulla base dell’intesa stipulata il (...), allegata alla presente legge».

Tale formula consente, perciò; agevolmente di controllare la conformità della legge

all’intesa, in quanto le disposizioni di quella ripetono fedelmente le disposizioni di questa,

con eventuali modeste varianti formali dovute al trasferimento del testo di un accordo in un

testo legislativo.

L’esperienza ha indotto ad adottare per le intese l’accorgimento di inserire in un

preambolo dell’accordo le dichiarazioni unilaterali delle parti, in modo da evitare difformità

tra l’articolato del testo dell’intesa e quello della successiva legge di approvazione.

Tale legge, come tutte le leggi previste dall’art. 8, 3° comma, Cost., non può essere

sospesa, modificata, derogata o abrogata, se non in esecuzione di nuove intese fra lo

Stato e la confessione interessata.

Codeste leggi sono garantite dalla Costituzione nei confronti di qualsiasi legge ordinaria.

Il legislatore, per riacquistare libertà di azione, dovrebb e emanare una legge costituzionale

per modificare o abrogare la legge esecutiva delle intese, ovvero dovrebbe abrogare, con

procedimento di revisione costituzionale, l’art. 8, 3° comma, Cost..

Questa garanzia ha fatto sì che le leggi previste dall’art. 8, 3° comma, Cost. fossero

inserite dalla dottrina nella categoria delle leggi rinforzate o in quella delle fonti atipiche.

In ogni caso, quale che sia la classificazione adottata, il Finocchiaro evidenzia che si tratta

di leggi ordinarie, le quali producono nel nostro ordinamento norme che non possono

essere inquadrate secondo il tradizionale criterio gerarchico della forza formale dell’atto da

cui promanano, nel senso che, mentre sono poste da una legge ordinaria, e perciò non

possono essere in contrasto con la Costituzione o con leggi costituzionali, resistono, con

una forza passiva uguale a quella delle leggi costituzionali, all’abrogazione o alla

modificazione, che volesse essere operata attraverso altre leggi ordinarie non esecutive di

intese. 82

8. L’art. 8, comma 3, della Costituzione e le leggi sui culti «ammessi» emanate

prima del 1948

Il 3° comma dall’art. 8 Cost., ha prodotto effetti sulle norme delle precedenti leggi

concernenti i culti di minoranza, che, indirettamente, sono state rafforzate nei confronti

dell’abrogazione o della modificazione che volesse essere operata dal legislatore

ordinario senza intese.

Tale garanzia concerne la l. 24 giugno 1929, n.1159 e il r.d. 28 febbraio 1930, n. 289,

riguardanti tutte le confessioni di minoranza.

Tutte le leggi emanate sulla base di intese prevedono, infatti, in modo altrettanto

espresso, che nei confronti delle confessioni religiose, che sono parte delle intese

,

stesse, cessano di avere efficacia la l. n. 1159 del 1929 e il r.d. n. 289 del 1930.

Ben si intende che le norme delle leggi da ultime citate, ove fossero in contrasto con la

Costituzione, sarebbero inapplicabili e la Corte costituzionale, investita del caso, dovrebbe

dichiararne l’illegittimità.

Il legislatore ordinario potrebbe abrogare codeste norme in contrasto con la Costituzione

senza che occorressero le intese con le confessioni diverse dalla cattolica, ma, qualora

volesse sostituire le norme abrogate con norme nuove, dovrebbe attendere che il governo

concludesse le intese occorrenti.

Peraltro, è stato obiettato che la legislazione del 1929-1930, essendo stata emanata senza

raccogliere né l’assenso, né il dissenso delle confessioni interessate potrebbe essere

unilateralmente abrogata dal legislatore, restando del tutto salva l’autonomia delle dette

confessioni, in quanto l’art. 8, 3° comma, Cost., disponendo per l’avvenire, non può garantire

una legislazione unilaterale precedente, alla quale le confessioni non hanno preso parte.

Queste critiche, però, non tengono conto del fatto che l’art. 8, c o m m a 3 , Cost. è una

norma sulle fonti che limita “oggi” la competenza del legislatore ordinario nella materia dei

rapporti fra Stato e confessioni di minoranza.

Poiché la legislazione del 1929 - 1930 riguarda tali rapporti e, in base alla stessa, le

confessioni interessate hanno ottenuto il riconoscimento di enti, l’autorizzazione alla

destinazione al culto di templi o di oratori, l’approvazione della nomina di ministri di culto,

ecc., l’abrogazione di quelle leggi metterebbe a repentaglio una serie di diritti quesiti,.

eccedenti rispetto al diritto comune.

In conseguenza il legislatore ordinario può abrogare quelle norme delle leggi del 1929 -

1930 che, essendo limitatrici dell’uguale libertà di tutte le confessioni, siano in contrasto

con la Costituzione, m a non può abrogare quelle norme che abbiano consentito alle

confessioni di minoranza l’acquisizione di diritti e di potestà non conseguibíli in base al

diritto comune. 83

Capitolo 6

La libertà religiosa nell’ordinamento italiano

1. II riconoscimento giuridico della libertà religiosa

Nel diritto italiano la garanzia della libertà religiosa è offerta alle persone fisiche, agli enti,

alle formazioni sociali e alle confessioni religiose.

Basti in proposito ricordare le già citate nor me degli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della

Costituzione, alle quali possiamo affiancare quelle degli art. 17,18, 21, 33, 51 ecc., che

garantiscono diritti di libertà strumentali per l’esercizio della libertà religiosa.

Ma, oltre a queste norme, devono essere tenute presenti quelle introdotte

nell’ordinamento in esecuzione di convenzioni internazionali.

84

1.1. Segue:

nei trattati internazionali bilaterali

L’ordinamento italiano ha preso ad assumere obbligazioni rilevanti nell’ambito

internazionale, in materia di libertà religiosa, in. epoca successiva alla stipulazione dei

trattati di pace che conclusero la guerra del 1915 - 1918.

L’attribuzione all’Italia dei territori dell’Istria, comprese Fiume e Zara, importava l’inclusione

nella potestà di governo italiana di cittadini di religione ortodossa e di etnia serba,

croata e slovena.

Al fine di disciplinare i rapporti fra tali comunità ortodosse e lo Stato, negli anni 1924 - 1925

sono stati stipulati fra l’Italia e la Jugoslavia una serie di accordi.

Tali accordi sono stati travolti dalla guerra del 1939 - 1945 e dal Trattato di pace che l’ha

.

conclusa.

Tuttavia, é utile osservare che essi garantivano la libertà religiosa delle istituzioni

ecclesiastiche ortodosse, ma non la libertà dei singoli fedeli e che tale libertas Ecclesiae

non escludeva l’esercizio sulle comunità serbe di Fiume, Zara e Peroi di quei poteri

giurisdizionalisti che, in quel tempo, erano esercitati dallo Stato italiano sulla Chiesa

cattolica in base alle previsioni degli art. 15 e segg. della l. n. 415 del 1871 (c.d. legge sulle

guarentigie pontificie).

Pur con i limiti accennati, gli accordi anzidetti possono essere iscritti fra la normazione

derivante dall’ordinamento internazionale, diretta a garantire la libertà religiosa, in quanto gli

accordi consentivano alle comunità istituzionali una libertà che si rifletteva sui singoli, come

fedeli di una minoranza religiosa avente anche una base etnica.

Il singolo, agendo nell’ambito dell’istituzione, era libero da impedimenti che potessero derivare

dall’ordinamento statuale.

L’autorità dello Stato doveva rispettare tale libertà e non poteva interferire sul suo esercizio.

Un ulteriore accordo bilaterale, in cui, fra l’altro, è garantita la libertà religiosa, è il Trattato di

amicizia, commercio e navigazione stipulato, insieme ad altri protocolli, fra l’Italia e gli U.S.A.

in Roma il 2 febbraio 1948.

Tale trattato, oltre ad assicurare la libertà di coscienza e di culto, in privato e in pubblico, con il

limite della pubblica morale o dell’ordine pubblico, considera una serie di attività pratiche

(riconoscimento della personalità giuridica di enti, trattamento fiscale di persone fisiche ed

enti, sepoltura dei defunti; ecc.) volte al conseguimento di fini religiosi.

85

1.2. Segue:

nei trattati internazionali multilaterali

La libertà religiosa, dopo la fine della guerra mondiale 1939 - 1945, è stata proclamata come

principio da osservare, in una serie d convenzioni internazionali multilaterali, dalle.

dichiarazioni più volte espresse dall’O.n.u. e da accordi da essa promossi.

Assumono una specifica rilevanza nel diritto italiano le norme sulla libertà religiosa contenute

nelle convenzioni che sono state rese esecutive nel nostro ordinamento interno.

La prima di queste è il trattato di pace del 1947 tra l’Italia e vari paesi.

L’art.15 di tale trattato obbliga l’Italia a rispettare, come compresa fra i diritti dell’uomo e le

libertà fondamentali, la libertà di culto, non disgiunta dalla libera manifes tazione del pensiero.

La seconda è la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle

libertà fondamentali , stipulata in Roma il 4 novembre 1950, integrata da un Protocollo

addizionale stipulato in Parigi il 20 marzo 1952.

.

Tale Convenzione riconosce a «ogni persona» il diritto alla libertà «di coscienza e di

religione», inclusa la facoltà di cambiare liberamente religione, di manifestare con il culto, con

l’esecuzione di riti e con l’insegnamento la propria religione o il proprio credo, sia in forma

individuale, sia in forma associata, con il solo limite, stabilito per legge, della protezione

dell’ordine pubblico, della salute, della moralità pubblica e dei diritti e della libertà degli altri

(art. 9).

Essa, altresì, garantisce la libertà di manifestazione del pensiero (art. 10),la libertà di

riunione (art. 11) e la libertà di uomini e donne di unirsi in matrimonio per fondare una

famiglia, secondo la propria legge nazionale (art. 12).

Il diritto di libertà religiosa, garantito, al pa ri di altri diritti fondamentali, è assicurato

anche dal Trattato sull’Unione europea stipulato a Maastricht il 7 febbraio 1992.

Le norme derivanti da tali accordi internazionali sono state poste nell’ordinamento

italiano da leggi ordinarie, le quali, però, sono garantite dal dato che, sino a quando gli

accordi in questione saranno in vigore nell’ordinamento internazionale fra gli Stati che li

hanno ratificati, esse non potranno essere unilateralmente abrogate dal legislatore

ordinario.

Di tali disposizioni solo quella riprodotta nel 1947, dando esecuzione al trattato di pace,

ha avuto carattere di novità per l’ordinamento italiano.

Le altre, essendo sostanzialmente ripetitive di norme costituzionali già vigenti in Italia,

introdotte nel nostro ordinamento interno, non hanno avuto un effetto innovativo, ma

:

hanno avuto la funzione di ribadire i diritti assicurati dagli art. 2, 3, 7, 8, 13 e segg. della

Costituzione repubblicana.

Tuttavia, dette disposizioni, finché restano in vigore nell’ordinamento internazionale,

continuerebbero a vigere anche nell’ordinamento italiano, pur se le citate norme

costituzionali fossero abrogate, derogate o sospese secondo le previsioni dell’art. 13 8

. .

Cost.. 86

1.3. Segue:

nello Statuto dell’O.N.U. e nelle convenzioni promosse dall’O.N.U.

:

L’O.N.U., secondo gli art. 1 e 56 del suo Statuto 16 giugno 1945, ha fra i suoi quello di

promuovere e incoraggiare il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali

senza distinzione di razza, sesso, lingua o religione.

Nell’ambito dell’O.N.U. sono state stipulate varie Convenzioni, cui l’Italia ha aderito, nelle

quali il fattore religioso è garantito, sotto vari aspetti:

- in alcuni casi, escludendolo come pretesto giustificatore del delitto di genocidio, o come

motivo di discriminazione, sia nell’attribuzione della qualifica di apolide, sia nel campo del

godimento dei diritti economici, sociali e culturali, sia nel rispetto dei diritti del fanciullo,

anche in materia di religione ;

- in altri casi, per contro, elevandolo a motivo di giustificazione per ottenere lo status di

“rifugiato”.

Le Convenzioni sopra ricordate sono trattati internazionali multilaterali, che importano il

sorgere di obbligazioni tra gli Stati ratificanti e che, una volta eseguiti nell’ambito

dell’ordinamento interno di ciascun paese, producono norme giuridiche obbliganti per lo

Stato nei confronti delle persone fisiche, dei gruppi sociali e degli enti che operino nella

sfera della sua sovranità. 87

1.4. Segue:

nelle Dichiarazioni dell’O.N.U.

Diverso è il valore e diversa è l’efficacia delle Dichiarazioni di principi approvate

all’Assemblea generale dell’O.N.U., fra cui la celebre Dichiarazione universale dei diritti

dell’uomo del 10 dicembre 1948 n. 217-III, e le altre risoluzioni, deliberate prima e dopo di

essa, a proposito del genocidio, dei diritti del fanciullo, della discriminazione delle donne,

ecc., nelle quali la religione è dichiarata come diritto di libertà.

Tali dichiarazioni di.principi non costituiscono una autonoma fonte di diritto internazionale

generale, perché l’Assemblea delle N.U. ha solo il potere di emanare raccomandazioni

(art. 13 dello Statuto).

In conseguenza, le Dichiarazioni anzidette non hanno per sé effetti giuridici obbligatori, né

nell’ordinamento internazionale, né nell’ordinamento dei singoli; Stati associati nell’O.N.U..

Tuttavia le Dichiarazioni possono influire sulla prassi degli Stati e, quando essa dia luogo

a una lunga serie di comportamenti conformi, questi, nel concorso degli altri requisiti,

possono formare una consuetudine internazionale.

In tale caso, la fonte autonoma del diritto non è la Dichiarazione dell’O.N.U., bensì è la

consuetudine. 88

1.5. Segue:

nei documenti della C.S.C.E. e dell’O.S.C.E.

Accanto agli accordi internazionali riguardanti la libertà religiosa e aventi una rilevanza

giuridica variabile, esistono atti internazionali contenenti dichiarazioni di principio,

che però non hanno efficacia giuridica, essendo essa esclusa o dalle dichiarazioni delle

parti o dal testo stesso del documento.

Fanno parte degli accordi del tipo ora considerato i documenti che dal 1975 hanno

concluso le riunioni della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa

(C.S.C.E.).

Al riguardo, occorre ricordare l’Atto finale di Helsinki del 1° agosto 1975, il cui punto VI è

dedicato al rispetto dovuto dagli Stati ai diritti dell’uomo e alle libertà fondamentali, inclusa

la libertà di pensiero, coscienza, religione o credo.

Del pari, i successivi Documenti finali della C.S.C.E. di Madrid del 9 settembre 1983 e di

Vienna del 19 gennaio 1989, hanno espresso i propositi degli Stati per l’attuazione pratica

dei diritti e delle libertà in questione.

Ma tali accordi, se hanno avuto una grande importanza politica, specie nei rapporti fra il

mondo occidentale e i paesi dell’est europeo sul finire degli anni ‘80, non possono essere

considerati come produttivi di effetti giuridici.

Nella Conferenza dei Capi di Stato e di governo della C.S.C.E., svoltasi a Budapest nel

dicembre 1994; tale organismo è stato trasformato in Organizzazione per la sicurezza e la

cooperazione europea (O.S.C.E.).

L’8ª parte della Dichiarazione conclusiva di tale Conferenza, destinata alla “Dimensione

umana”, ha ribadito i principi sulla tutela dei diritti dell’uomo come fondamento essenziale

della società civile democratica. In particolare ha confermato l’impegno dei Paesi

partecipanti di garantire la libertà di coscienza e di religione e di promuovere un clima di

tolleranza e rispetto reciproci di diverse comunità, nonché fra credenti e non credenti.

89

1.6. Segue: nelle risoluzioni del Parlamento europeo

L’Assemblea dell’Unione Europea o Parlamento europeo, pur essendo un organo eletto dal

popolo a suffragio universale e diretto, non può essere considerato un organo legislativo

dell’Unione.

Tuttavia esso, facendosi carico dei problemi dei paesi associati, ha varie volte interloquito a

proposito della libertà religiosa e del suo esercizio con proprie risoluzioni.

90

1.7. Segue :

nei Concordati e nelle Intese

Ma la libertà religiosa, oltre ad essere garantita dalle norme sino ad ora ricordate, è protetta

dalle norme che rendono esecutivi i Concordati con la Santa Sede e le Intese con i

rappresentanti delle altre confessioni religiose.

91

1.8. Segue:

nel diritto privato

Anche norme riguardanti i rapporti fra privati specificano le garanzie giuridiche offerte

dall’ordinamento alla libertà religiosa.

In proposito, basti ricordare la disciplina dei rapporti fra i componenti della famiglia e di

quelli sorti nell’ambito del lavoro subordinato, un settore nel quale il perfezionamento della

protezione dell’uomo come lavoratore ha portato all’emanazione di apposite norme.

92

2. Cenni sugli aspetti giuridici e non giuridici della libertà religiosa

La libertà religiosa può essere intesa in vario senso, non solo dal punto di vista giuridico,

ma anche dal punto di vista filosofico e da quello teologico.

Sotto quest’ultimo profilo essa coincide con la c.d. libertas ecclesiastica, ossia con la

libertà degli appartenenti a una determinata confessione di conformare gli atti della propria

vita, privata e pubblica, ai precetti di questa, cui lo Stato dovrebbe lasciare campo per

esplicarsi nel modo più ampio possibile.

In quest’ipotesi, però, si tratterebbe del riconoscimento della libertà di una sola

confessione religiosa, laddove la libertà assicurata dal la Costituzione, nell’art. 19 e nei

precedenti art. 3, 1° comma, e 8, 1° comma, concerne in ugual misura tutti gli uomini e

tutte le confessioni religiose.

Dal punto di vista filosofico, la libertà religiosa coincide con la libertà di pensiero , poiché

sta a indicare la liberazione dello spirito dell’uomo da ogni preconcetto dogmatico, da ogni

limitazione confessionistica sulla via del conseguimento della verità scientifica.

Ora, se la libertà riconosciuta dalla norma in esame è strettamente legata, nel sis tema

della nostra Costituzione, a quella del successivo art. 21, tuttavia se ne distingue, non solo

per il più ristretto ambito da essa protetto, ma anche per le diverse facoltà ad essa

connesse, soggette a limiti legali garantiti in modo diverso nelle due ipotesi.

Nella disposizione dell’art. 19 Cost. la libertà religiosa è considerata come un diritto

soggettivo dei singoli e dei gruppi sociali - garantito nel suo pratico estrinsecarsi - alla

professione della fede religiosa, alla propaganda in materia religiosa e all’esercizio privato

e pubblico del culto.

Queste tre fondamentali facoltà riguardano tutte le manifestazioni esteriori della vita

religiosa.

È una posizione, quella garantita dal vigente ordinamento costituzionale, ben diversa dalla

posizione risultante dal regime anteriore.

Nella norma in esame non c’è l’assicurazione di libertà a favore di una sola confessione

religiosa, ma un’assicurazione a favore di tutti gli individui e di tutte le confessioni (art. 3,

1° comma; 8, 1° comma).

Non v’è discriminazione tra una religione ufficiale o dello Stato e tutte le altre confessioni.

,

Per contro, tutti gli individui e tutti i gruppi sociali possono esercitare le facoltà della

professione della fede religiosa, della propaganda e del culto; riconosciute dalla norma in

esame, senza che l’autorità dello Stato possa pretendere di esercitare alcun controllo

preventivo sul compimento di tali attività. 93

3. La libertà religiosa come diritto pubblico soggettivo: sue pretese limitazioni .

II “particolare significato” di Roma

La libertà religiosa non è solo un diritto soggettivo, ma è un diritto pubblico soggettivo.

Pubblico perché può essere azionato nei confronti dello Stato.

La Costituzione esclude che qualsivoglia provvedimento dell’autorità po ssa limitare le

facoltà menzionate dall’articolo qui esaminato ed esclude, altresì, la legittimità di quelle

norme di legge ordinaria che mirassero a questo fine.

In tali casi, i singoli o i gruppi sociali interessati potrebbero adire l’autorità giudiziari a, per

fare dichiarare l’illegittimità del provvedimento limitativo e, nell’ipotesi di provvedimento

assunto in forza di norme di legge in contrasto con la Costituzione, potrebbero stimolare

tale autorità a sollevare la questione di legittimità costituzion ale.

Ciò stante la precisa e categorica formula dell’art. 19 Cost. - che non ammette interventi

preventivi di alcun genere e che, in sede repressiva, consente solo provvedimenti nei

confronti di riti contrari al buon costume.

In proposito; occorre tener presente che i diritti di libertà garantiti dalla Costituzione - e fra

questi la libertà religiosa - corrono il serio rischio di degradare da diritto a mero interesse

legittimo, ove non si tenga fermo il principio che un diritto, garantito in modo specifico dalla

Carta, può essere limitato da un potere dell’autorità di governo solo quando tale potere

sia. stato a questa attribuito, in modo altrettanto specifico, dalla stessa Costituzione.

Al riguardo, la Corte costituzionale, nella quasi totalità delle sue sentenze, afferma che i

diritti di libertà possono essere limitati solo da altri precetti e principi costituzionali, ossia

dal rilievo che hanno altri beni o interessi protetti dalla Costituzione.

Qualche altra rara sentenza, però, mostra di deflettere da questo corretto e sicuro criterio,

fondato sul principio della preminenza gerarchica delle norme costituzionali, per dar

spazio a incerte valutazioni, in cui al diritto di libertà sono contrapposti interessi quali

l’ordine pubblico, inteso come ordine legale della convivenza sociale, la sicurezza

pubblica, intesa come finalità immanente del sistema, o della morale .

Questi generici interessi possono offrire all’autorità di governo il destro per emettere,

adducendo la necessità di una tutela di essi, provvedim enti discrezionali limitativi dei

diritti di libertà.

Nella Costituzione repubblicana le libertà civili sono state “promosse” al rango di diritti

fondamentali, onde gli eventuali provvedimenti autorizzatori devono essere fondati su un

potere espressamente previsto dalla stessa Costituzione.

Una violazione del diritto di libertà religiosa da parte dell’autorità di governo, oltre

all’illegittimità dell’atto limitativo, importerebbe la responsabilità dell’agente, a norma

dell’art. 28 Cost., da far valere avanti all’autorità giudiziaria ordinaria, la cui giurisdizione

non potrebbe essere esclusa, neppure quanto al giudizio sulla legittimità del

provvedimento, con il pretesto della degradazione del diritto a interesse legittimo.

Questa degradazione è del tutto inconcepibile, poiché l’art. 19 Cost. non conferisce

all’autorità alcun potere che possa limitare l’esercizio del diritto, riconosciuto, dalla

stessa disposizione, ai singoli e ai gruppi sociali, nonché dall’art. 8, comma 1, Cost. alle

confessioni religiose. 94

In passato, era possibile chiedersi se l’art. 1 cpv. del Concordato del 1929 - l. n. 810 -

(secondo il quale, «in considerazione del carattere sacro della città Eterna, sede

vescovile del Sommo Pontefice, centro del mondo cattolico e meta di pellegrinaggi, il

Governo italiano avrà cura d’impedire in Roma tutto ciò che possa essere in contrasto

col detto carattere») potesse importare limitazioni d’ordine territoriale all’esercizio del

diritto di libertà religiosa e, in genere, di tutti i diritti di libertà garantiti dalla Costituzione,

anche fuori dei poteri da questa attribuiti all’autorità di governo.

La norma del Concordato del 1929 è stata abrogata dall’Accordo del 18 febbraio 1984 (l.

n.121 del 1985), il cui art. 2.4 si limita a prevedere, in modo generico, che «la Repubblica

italiana riconosce il particolare significato che Roma, sede vescovile del Sommo

Pontefice, ha per la cattolicità». Una norma che non consente al governo alcun potere

per limitare l’esercizio dei diritti di libertà.

Ma il quesito sopra proposto meritava una risposta negativa anche nel vigore del

Concordato del 1929, in vista del fatto che la citata disposizione dell’art. 1 cpv. di questo

aveva, in quel tempo, una forza normativa diversa da quella che aveva conservato dopo

l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana.

Nel 1929, infatti, la “cura” assuntasi dal governo italiano importava la possibilità di

esercitare quegli ampi poteri discrezionali conferiti al governo stesso e ai suoi uffici

subalterni dal t.u. delle leggi di p.s. e dalle altre disposizioni proprie di un regime

autoritario, per vietare qualsiasi cosa sgradita al governo o alla Santa Sede.

Quei poteri o sono venuti meno o sono stati ridimensionati, in seguito all’entrata in vigore

della Costituzione repubblicana, sicché la “cura” del governo non poteva estrinsecarsi nel

vietare solo in Roma quelle manifestazioni della libertà religiosa e, più in generale, di tutte

le libertà garantite dalla Carta, che erano ammissibili in altre parti d’Italia; essendo

uniforme il vigore della Costituzione in ogni comune della Repubblica.

95

4. Le tesi riduttive del diritto di libertà religiosa .

La libertà religiosa e le libertà “formali”

Quanto esposto è il risultato raggiungibile in base al diritto positivo.

Ma non sono mancate tesi restrittive, le quali, dal dato della legge, talora non senza

forzature, hanno cercato di trarre principi diversi, in particolare, limitando il contenuto del

diritto di libertà o nell’adesione a una confessione relig iosa o nell’adesione, previa scelta,

ai valori posti in risalto dall’ordinamento civile.

α ) Secondo un autore, poiché il diritto di libertà religiosa, in quanto diritto di fare il

proprio dovere, avrebbe ad oggetto il bene giuridico della fede, qualsiasi forma di

ateismo attivo sarebbe illecita, alla stregua di un attentato alla religiosità altrui.

α 1) Secondo altri; in modo più sfumato, la vera libertà consisterebbe nell’adesione finale a

uria legge morale, che, sul piano giuridico, per ciò che attiene alla libertà religiosa, si

esaurirebbe nel diritto di aderire a una istituzione e di adempiere i doveri derivanti da

tale adesione. α α

Critica alle tesi ) e 1)

α) α1),

Le tesi e sebbene ampiamente argomentate, vedono l’attuale assetto

costituzionale come l’opera di un legislatore, il quale abbia inteso assicurare la libertà

delle varie confessioni religiose, senza considerare per nulla la libertà dell’eterodossia

individuale e di gruppo.

La Costituzione italiana, però, è il prodotto di esperienze morali e po litiche più

complesse e tesi tanto riduttive non possono essere accolte.

β ) Un’altra tesi, pur preoccupandosi della protezione della religiosità del singolo e pur

individuando nell’ateismo attivo un atteggiamento spirituale non dissimile da quello

religioso, vuole dare al diritto di libertà qui esaminato un contenuto non solo formale, ma

reale.

Questa tesi, per conseguire tale fine, oltre ad attribuire allo Stato la funzione di rendere

concretamente possibile una scelta di carattere religioso veramente libera, ancor prima

d’ogni manifestazione esterna, cioè sin dall’inizio dell’intimo orientarsi delle coscienze,

vede la libertà religiosa come facoltà di ognuno di fare le cose che sono degne

d’essere fatte, ossia nel fare il proprio dovere di coscienza, orientandosi nella scelta fra i

valori posti in risalto dall’ordinamento (libertà come virtù).

β

Critica alla tesi )

Questa tesi vede la libertà come virtù, come impegno civile anche nei confronti delle

opzioni spirituali, secondo una concezione aristocratica, valida per gli uomini forti, laddove

la Costituzione repubblicana, garantendo a tutti la libertà religiosa, ha inteso proteggere, in

primo luogo, gli uomini comuni.

A questi la Costituzione garantisce non solo il diritto di scegliere, ma anche il diritto di non

compiere alcuna scelta e, altresì , di vivere nella più totale atarassia e, nonostante ciò, di

essere uomini e cittadini come tutti gli altri, con la stessa dignità sociale, gli stessi diritti e

gli stessi obblighi. 96

ã) Secondo questa teoria, i mutamenti sociali e culturali verificatisi sul finire degli anni ‘60

hanno influito sulla tematica della libertà e così anche della libertà religiosa, cosicché si

ritiene che, dato il complicarsi della vita di relazione nell’era della civiltà tecnologica ,

l’uomo sia veramente libero, quando partecipi, di fatto, con atti diretti di esercizio del

potere sociale e politico, alla formazione delle decisioni o delle scelte cui è interessato.

Dunque la libertà religiosa intesa come libertà di partecipazione .

Critica alla tesi ã)

L’equivalenza libertà = partecipazione, però, importa certamente una più compiuta

partecipazione alla vita di un dato gruppo con fine di religione o di culto.

Ma, nell’ordinamento statuale, tale equivalenza finisce con il dare al diritto di libertà

religiosa solo una parte del suo attuale contenuto, perché mette in disparte l’esigenza

della tutela della posizione individuale, perché trascura quei diritti alla miscredenza e alla

non partecipazione ad alcun gruppo, che, invece, sono ben garantiti dalla vigente

Costituzione.

δ ) Secondo altra tesi, il risultato cui è possibile pervenire in base all’esame delle vigenti

disposizioni può fare pensare che la libertà da esse garantita sia, senz’altro, una libertà

formale.

Formale nel senso spregiativo, perché sarebbe appannaggio solo di quanti possono di

fatto esercitare le facoltà ad esse connesse.

Una libertà, perciò, che può essere utilizzata appieno dalle confessioni religiose meglio

organizzate e, in particolare, dalla Chiesa cattolica.

δ

Critica alla tesi )

Tale tesi non tiene conto del fatto che l’equilibrio pluralista garantito dalla Costituzione non

consente - nel settore della libertà religiosa - quegli interventi dello Stato altrove possibili e

diretti a redistribuire le risorse a disposizione dei singoli e dei gruppi.

Allo Stato è possibile chiedere che non favorisca la confessione di maggioranza o le

confessioni più importanti, a detrimento delle altre.

Qualora lo Stato concedesse un servizio a tutte, il criterio per questa concessione

potrebbe essere quello di un’assoluta uguaglianza, come se tutte le confessioni avessero

la stessa rilevanza sociale. Ma, occorrendo che fossero stabiliti i requisiti perché i vari

gruppi accedessero a codesti servizi, in tale determinazione, vi sarebbero sempre degli

esclusi, vi sarebbe, sempre il sospetto che, per qualche gruppo, la libertà fosse rimasta

quella formale. 97

5. La libertà religiosa come libertà privilegiata

Le tesi che finiscono con il ridurre l’àmbito della libertà religios a, si contrappongono

idealmente a quelle che, in modo esplicito, esaltano questa come libertà “privilegiata” .

Critica

Queste tesi sono legate all’interpretazione dell’art. 19 Cost., in collegamento o in

contrapposizione con le norme costituzionali inerenti alle altre libertà garantite dalla Carta.

Codesta analisi, infatti, più volte, ha portato la dottrina a ritenere che la libertà religiosa sia

una libertà privilegiata, nelle sue varie manifestazioni, sia sulle libertà di riunione e di

associazione, garantite, in via generale, dagli art. 17 e 18, sia sulla libertà di

manifestazione del pensiero, anch’essa tutelata in modo generale dell’art. 21. S è

pensato, cioè, che la libertà religiosa sia un libertà disciplinata da norme costituzionali

speciali e più favorevoli.

Quest’ultima opinione ha base nella stessa lettera della Costituzione, nel senso

dell’estensione soggettiva della garanzia offerta dalla Carta, la quale attribuisce a «tutti» il

diritto di riunione e il diritto di associarsi in materia religiosa, in quanto diritti inerenti alla

personalità umana, laddove garantisce tali attività come diritti pubblici soggettivi, quando siano

realizzate per scopi diversi dal quelli religiosi o di culto, solo ai «cittadini», perché ha ritenuto

che attengano funzionalmente alla personalità di quest’ultima categoria di soggetti.

Inoltre la disciplina dei controlli sull’attività. di culto,. in vista della conformità di essa al buon

costume, non può essere confusa con quella prevista dall’art. 21, ult. comma, Cost. per

prevenire e reprimere le violazioni dello stesso limite ad opera di “spettacoli” e “altre

manifestazioni”. Difatti, i riti religiosi non sono uno spettacolo o una manifestazione che siano

offerti al pubblico, come presuppone l’art. 21, ma sono estrinsecazione dell’associarsi dei

fedeli nel culto della divinità. Ciò sottrae le manifestazioni cultuali a quei controlli preventivi

che, invece, sono ammissibili per gli spettacoli.

Invece, non sembra dubitabile che lo svolgimento delle riunioni e l’esercizio del diritto

d’associazione per scopo di religione o di culto siano tutelati anche dagli art. 17 e 18 Cost..

L’esistenza di una norma apposita a garanzia della libertà religiosa va ricercata non nel fatto

che questa sia una libertà privilegiata, bensì in ragioni d’ordine storico, remote e recenti.

La libertà religiosa, invero, è stata la prima delle libertà ad essere rivendicata come diritto nei

confronti dello Stato.

Escluso che la libertà religiosa sia una libertà privilegiata in sede costituzionale, è tutta via

possibile chiedersi se essa non sia privilegiata in sede di legislazione ordinaria.

Sotto questo profilo, è dato pensare a quelle norme, le quali agevolano l’attività delle

confessioni religiose, prevedendo facilitazioni tributarie, l’erogazione di contributi, ecc..

Codeste agevolazioni, indubbiamente, favoriscono l’esercizio di tutte le facoltà promananti dal

diritto di libertà religiosa e, perciò, quando siano erogate con preferenza verso la confessione

di maggioranza finiscono con l’alterare la concreta misura di libertà di cui godono le varie

formazioni sociali con fine di religione o di culto.

Questa disparità di trattamento non sempre è giustificabile in base alla diversa consistenza

numerica delle varie confessioni.

Le agevolazioni anzidette, però, se possono dar luogo alle questioni ora accennate,

considerate in sé, non privilegiano la libertà religiosa nei confronti delle altre libertà, giacché

anche queste usufruiscono, in vario modo, degli interventi dello Stato. Basti pensare alle

agevolazioni economiche, attribuite in varie forme, all’attività delle scuole private, del mondo

dello spettacolo, dell’editoria, ecc.. 98

6. La libertà religiosa nei rapporti privatistici:

nell’àmbito della famiglia

La libertà religiosa, come osservato, è senza dubbio un diritto pubblico soggettivo che i singoli

, :

e le formazioni sociali possono far valer nei confronti dello Stato e di ogni altro ente che sia

collegato allo Stato.

Essa, però, è anche un diritto soggettivo - indisponibile, al pari di tutti gli altri diritti pubblici

soggettivi - valido ed efficace nei rapporti interprivati.

Ciò non solo perché sarebbe strano che una tale situazione giuridica soggettiva, rientrante fra

i «diritti inviolabili» di cui all’art. 2 Cost. fosse rimessa alla discrezione dell’autonomia

individuale e, perciò, fosse resa violabile per private disposizioni, ma anche perché il nostro

ordinamento appresta espliciti strumenti per fare valere codesto diritto in tutti i settori dei

rapporti privati in cui potesse essere posto in discussione.

Nell’àmbito del diritto di famiglia è noto che l’art. 147 cod. civ: 1942 imponeva ai genitori

di impartire ai figli un’educazione e un’istruzione «conformi ai principi della morale».

Questa formula è stata soppressa nel nuovo testo dell’art. 147, sostituito dalla l.

151/1975, il quale impone ad entrambi i coniugi «di mantenere, istruire ed educare la

prole, tenendo conto delle capacità, dell’inclinazione naturale e delle aspirazioni dei

figli».

Per quanto in entrambe le formule legislative non vi sia cenno all’educazione religiosa; è

insegnamento comune che i genitori abbiano il potere di educare i figli in questa o quella

religione, o all’ateismo; con la riserva, però, che tale educazione, data la materia delicata

che investe, non può rappresentare che un avviamento, non essendo possibile alcuna

coercizione, fuor che nei primissimi anni, e dovendosi ammettere che il figlio, ancor prima

della maggiore età; abbia il diritto di scegliere la sua vita religiosa.

99

Nei rapporti fra i genitori non hanno validità giuridica quei patti intorno all’educazione

religiosa della futura prole , che fossero intercorsi fra le parti prima del matrimonio o

dopo di esso, sia perché tali accordi investono l’esercizio della potestà attribuita dalla

legge ai genitori, la quale non è suscettibile di atti dispositivi, sia perché concernono la

materia della libertà religiosa, anch’essa indisponibile.

Circa il modo e la misura in cui ciascun coniuge possa influire sull’educazione religiosa

dei figli, è pacifico, nel nuovo testo dell’art. 316 cod. civ., che entrambi i coniugi possono

influire sull’educazione religiosa dei figli in posizione di parità.

In caso di disaccordo tra i genitori, che non sia composto néll’àmbito familiare, potrà valere a

risolvere il conflitto l’intervento del tribunale per i minorenni (art. 316 cod. civ. e 38 disp. att.

cod. civ.). Sarà invece il tribunale ordinario a dettare provvedimenti in materia, in caso di

riconoscimento di figli naturali (art. 277, 2° comma, cod. .civ.).

E’ in vista del preminente interesse dei figli che dovrebbe avvenire l’affidamento della prole,

nelle ipotesi di separazione legale dei coniugi, di divorzio e di invalidità dei matrimonio: infatti;

ormai, secondo la giurisprudenza, il credo religioso dei genitori non è un criterio valido per

l’affidamento dei figli, essendo l’ordinamento italiano non confessionista e rispettoso delle

libere scelte individuali

Fra i coniugi vigono, senza riserve, i principi della libertà religiosa, sia nel senso che ciascun

coniuge è libero di credere o non credere, di aderire o non aderire a una religione positiva, sia

nel senso che ciascun coniuge può cercare d’influire sull’altro, in modo lecito e con tutte le

cautele suggerite dalla delicatezza della materia e dall’interesse preminente della pacifica

convivenza e dell’unità familiare.

Nei rapporti fra privati la libertà religiosa potrebbe incontrare limiti, in materia successoria,

in quegli atti di ultima volontà che condizionassero l’acquisto dell’eredità o del legato al

fatto che il beneficiario compia, o non, un dato atto, tenga, o non, un determinato

atteggiamento in sede religiosa.

La validità di tali condizioni è dubbia, in relazione alla norma dell’art. 634 cod. civ., quando

risultasse che il testatore avesse voluto indurre il beneficiato a compiere un atto contrario

alle proprie convinzioni, ossia se il testatore avesse voluto limitare la libertà del

beneficiato. Invece, quando il lascito fosse determinato per agevolare i programmi

dell’erede o del legatario, la condizione sarebbe lecita.

100

7. Segue:

nei rapporti di lavoro e nel pubblico impiego

Un altro settore nel quale la libertà religiosa potrebbe subire limitazioni è quello dei

rapporti di lavoro.

Al riguardo, però, il legislatore ordinario ha dettato apposite norme, le quali, senza nulla

innovare all’assetto dato dalla Costituzione alla libertà religiosa anche nei rapporti fra

privati, hanno avuto l’effetto di togliere ogni eventuale dubbio residuo circa l’illiceità delle

,

discriminazioni religiose e della limitazione della libertà religiosa nel rapporto di lavoro

subordinato.

In particolare il licenziamento del prestatore d’opera per la fede religiosa di costui, é

«nullo, indipendentemente dalla motivazione adottata» (art. 4 della l. 15 luglio 1966, n.

604); del pari, gli atti o gli accordi diretti a subordinare l’occupazione, il licenziamento,

l’attribuzione delle qualifiche, i trasferimenti, ecc. di un lavoratore alla sua appartenenza

religiosa sono dichiarati nulli dall’art 15 della l. 20 maggio 1970, n. 300.

Anche nel rapporto di pubblico impiego non è ammissibile che la posizione religiosa

dell’individuo costituisca motivo di discriminazione per l’assunzione, le promozioni, i

trasferimenti, le sanzioni disciplinari, la fine del rapporto, ecc..

Quelle norme le quali escludono che talune persone (ministri di culto, ecclesiastici,

religiosi) possano essere chiamate a svolgere date professioni o alcune pubbliche

funzioni, non violano la libertà religiosa di costoro.

Esse, infatti, o sono dettate dall’intento di sottrarre tali soggetti, in vista della loro

particolare qualifica religiosa, a incarichi non consentanei alla mitezza d’animo, da cui

dovrebbero essere contraddistinti, ovvero sono dettate, non per fissare un’incapacità, ma

per stabilire un’incompatibilità tra due uffici diversi, allo scopo di garantire un altro

interesse costituzionalmente tutelato, come l’imparzialità della pubblica amministrazione

(art. 97 Cost.).

Diverso è il caso in cui un ente o un’associazione con un’esplicita impronta

confessionale richieda per i propri dipendenti l’appartenenza a una data confessione e

preveda che l’abbandono di questa importi la risoluzione del rapporto di lavoro.

Qui, accanto alla libertà del singolo, che, per la Costituzione, può mutare rel igione quante

volte voglia senza dover risentire danno, sono in gioco la libertà e l’autonomia

dell’organizzazione e il diritto di questa alla propria identità confessionale, la quale risulta

salvaguardata anche dalla rilevanza che la Costituzione mostra di dare ai vari ordinamenti

menzionati negli art. 7, 1° comma, e 8, 2° comma.

In questo caso sarebbe legittimo sia subordinare l’assunzione all’appartenenza religiosa,

sia licenziare il dipendente che abbia mutato religione.

ll problema è posto dal. sistema del reclutamento dei professori universitari di ruolo in

servizio presso l’Università cattolica del S. Cuore e presso l’Istituto di magistero Maria

Immacolata, i quali fanno parte del corpo dei professori universitari, dello Stato, ma l’art.

38 del Concordato del 1929 ne subordinava la nomina al nullaosta della Santa Sede ed

ora l’art. 10.3 dell’Accordo del 18 febbraio 1984, con una norma, che non è innovativa, ne

subordina la nomina al gradimento, sotto il profilo religioso, della competente autorità

ecclesiastica.

La Corte costituzionale, investita del problema della compatibilità della norma dell’art. 38.

del Concordato del 1929 con quelle degli art. 3, 19 e 33 della Costituzione, ha escluso la

sussistenza di tale antinomia. 101

8. L’uguaglianza di trattamento dei singoli “senza distinzione... di religione” e uguale

libertà di tutte le confessioni religiose

Fra le norme costituzionali attinenti alla disciplina del fenomeno religioso assumono

particolare rilievo le disposizioni degli art. 3 e 8, 1° comma, della Costituzione.

La prima, com’è noto, dichiara la «pari dignità sociale» e l’uguaglianza «davanti alla legge,

senza distinzione... di religione» di «tutti i cittadini» (1 ° comma) ed attribuisce alla

Repubblica il compito di «rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che,

limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della

persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica,

economica e sociale del Paese» (2° comma).

,

Le norme ora riportate incidono indubbiamente sulla misura dei diritti riconosciuti ai

cittadini, in quanto l’uguaglianza formale, assicurata dal primo comma dell’art. 3, esclude

che le caratteristiche elencate dalla disposizione e, perciò, anche quella attinente alla

religione professata, o non, possano essere assunte dal legislatore ordinario come criteri

di discriminazione dei diritti, dello status dei singoli.

L’art. 3 non può essere violato dal legislatore ordinario, ma, secondo la giurisprudenza

della Corte costituzionale, le sue disposizioni presentano taluni margini di elasticità, sia

perché non vietano al legislatore di effettuare in modo ragionevole le discriminazioni

occorrenti per disciplinare situazioni diverse, sia perché, nella materia considerata,

norme “garantite” dalla Costituzione, ovvero parificate a norme di legge costituzionale,

potrebbero introdurre eccezioni pur nel settore dell’uguaglianza formale.

A queste conclusioni è pervenuta la Corte costituzionale, con riguardo alle norme

garantite dall’art. 7 cpv. Cost., le quali potrebbero, se conformi ai «principi supremi

dell’ordinamento costituzionale», consentire deroghe anche al divieto di discriminazioni

sulla base della distinzione di religione.

Ma, una volta affermato questo principio, ne discende che deroghe all’uguaglianza

formale potrebbero essere apportate anche da altre leggi “protette” dalla Costituzione,

esecutive di intese con le confessioni religiose diverse dalla cattolica.

Mentre l’art. 3 della Costituzione riguarda il trattamento dei singoli cittadini, la norma

dell’art. 8, 1° comma, secondo la quale «tutte le confessioni religiose sono ugualmente

libere davanti alla legge», concerne il tema della libertà religiosa e occupa una posizione

centrale nel sistema.

Se la norma attribuisce a tutte le confessioni religiose parità di trattamento, per converso

sembra lasci libero il legislatore ordinario nel trattamento delle varie confessioni secondo

che la necessità o l’opportunità lo richiedano.

102

9. L’uguaglianza (art. 3 Cost.) e la protezione delle formazioni sociali (art. 2 Cost.)

rispetto al trattamento delle confessioni religiose

Secondo il Finocchiaro, la norma dell’uguaglianza «senza distinzione di religione», di

cui all’art. 3, 1° comma, Cost. si riferisce non solo, come prevede in moda espresso la

disposizione, alle persone fisiche aventi la cittadinanza italiana, ma anche alle persone

giuridiche e, in generale, ai gruppi sociali e, dunque, anche alla confessioni religiose.

La giurisprudenza della Corte costituzionale, in tema di uguaglianza giuridica, non sembra

essere pervenuta a conclusioni diverse.

Inoltre, secondo il Finocchiaro, non è soddisfacente l’opinione che collega l’ art. 2 Cost.

all’art. 3 Cost., per affermare che le formazioni sociali con finalità religiosa, in quanto

soggetti autonomi nei quali «si svolge» la personalità dell’uomo, sarebbero tutelate dal

principio di uguaglianza, perché forza il chiaro testo dall’art. 3 Cost..

Entrambe le norme riguardano, a parere dell’autore, in genere, “l’uomo” e, in particolare, “i

cittadini”, le “formazioni sociali” sono uno strumento al servizio del primo e dei secondi.

Quando la legge tratti in modo diverso “formazioni sociali” aventi lo stesso fine, tale

disparità potrà importare altresì una differenziazione dei.singoli nella dignità sociale e nei

diritti per uno dei motivi enunciati nel 1° comma dall’art. 3, ovvero potrà essere in

contrasto con il 2° comma dello stesso articolo se impedisca, anziché agevolare, «il pieno

sviluppo della persona umana». In questi casi, però, v’è lesione della garanzia offerta dalla

Costituzione ai singoli in tema di uguaglianza e, per ciò solo, le norme di legge ordinaria

sono incostituzionali, senza che occorra andare alla ricerca di una problematica norma

della Carta che garantisca l’uguaglianza delle formazioni sociali.

Per. contro, se il trattamento differenziato non tocchi il patrimonio giuridico dei singoli, ciò

sta a significare che, nonostante tale differenziazione, le formazioni sociali discriminate

possono adempiere pienamente alla funzione di far “svolgere” e “sviluppare” la personalità

dell’uomo e, per ciò stesso, non v’è violazione di alcuna delle norme o di alcuno dei

principi desumibili dall’art. 3 Cost.. 103


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flaviael

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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto Ecclesiastico, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Diritto Ecclesiastico, Finocchiaro. Si analizzano i seguenti argomenti: le fonti di cognizione del diritto ecclesiastico (la Costituzione Repubblicana, le norme di derivazione concordataria, l’Intesa fra lo Stato e le Chiese rappresentate dalla Tavola valdese), le fonti di produzione del diritto ecclesiastico e la loro modifica, la religione e l’organizzazione del potere civile, l’unione con la politica, i rapporti tra Stato e confessioni religiose (il cesaro-papismo, il giurisdizionalismo, il territorialismo, il leopoldismo).


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto ecclesiastico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Lo Castro Gaetano.

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