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Diritto ecclesiastico - la scienza giuridica

Appunti per l'esame di Diritto ecclesiastico del professor Lo Castro sui seguenti argomenti: la scienza giuridica, la dottrina, la legislatio libertatis, le fonti di cognizione, la Costituzione repubblicana, i Patti Lateranensi, la Convenzione finanziaria, la Chiesa cattolica.

Esame di Diritto Ecclesiastico docente Prof. G. Lo Castro

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8. La politica legislativa Italiana in materia ecclesiastica:

a) dal 1848 al 1922

Parlare di politica ecclesiastica italiana a decorrere dal 1848, quando l’unità del paese

era ancora lontana, non è contraddittorio, perché è in quell’anno che prese l’avvio in

Piemonte la politica ecclesiastica della Destra, i cui riflessi sul piano normativo furono

estesi progressivamente alle altre regioni italiane dal 1859 in poi.

Come accennato, l’art. 1 dello Statuto del 1848 dichiarava la religione cattolica la sola

religione dello Stato e le altre confessioni allora esistenti tollerate conformemente alle

leggi. Si aveva dunque un confessionismo de jure.

Ma questa professione di confessionismo della corte fu, di lì a poco, ridimensionata dal

Parlamento subalpino con l’approvazione della l. 19 giugno 1848, n. 735, che, ribadendo e

generalizzando vari provvedimenti sovrani di parificazione, coevi allo Statuto, dichiarò che

la differenza di religione non poteva dar luogo a discriminazioni nel godimento dei diritti

civili e politici e nell’ammissibilità alle cariche civili e militari. Ciò rivelava una libertà

religiosa e un’uguaglianza dei cittadini de facto.

Ancor più il confessionismo statutario doveva essere contraddetto dall’andamento delle

trattative con la Santa Sede per la revisione dei concordati stipulati con i Savoia e dalla

lotta nei confronti di quelle organizzazioni ecclesiastiche le quali, con il loro atteggiamento

nei confronti dei problemi politici del tempo (l’unità d’Italia e il rinnovamento dello Stato),

ostacolavano la politica delle forze dominanti.

8.1

Gli anni 1848 - 1849 non erano i migliori per trattare con la Santa Sede una riforma dei

vecchi concordati piemontesi, perché Pio IX, profugo a Gaeta a causa delle vicende della

Repubblica romana, non era disposto ad alcuna concessione.

Fallite le trattative, il Parlamento approvò due delle leggi proposte dal Guardasigilli

Siccardi, la l. 9 aprile 1850, n. 1013 e la l. 5 giugno 1850, n. 1037, riguardanti,

rispettivamente, l’abolizione di ciò che rimaneva del privilegio del foro ecclesiastico e

l’autorizzazione agli acquisti degli enti (anche ecclesiastici).

30

In precedenza, la l. 25 agosto 1848, n. 777 aveva soppresso la Compagnia di Gesù,

vietando ogni sua adunanza in qualunque numero di persone, e la corporazione delle

Dame del Sacro Cuore di Gesù.

Si trattava di un provvedimento tipicamente giurisdizionalista e per nulla liberale, giacché

non solo negava la personalità giuridica della congregazione dei gesuiti, ma escludeva

anche il diritto di associazione e il diritto di riunione degli stessi; diritti che sarebbero stati

di nuovo riconosciuti molti anni più tardi, dopo la conquista di Roma, con l’art. 14 della l.

13 maggio 1871 n. 214 (la c.d. legge delle Guarentigie).

Come si vede, la Destra storica, sebbene ispirata dalle idee liberali, nella sua azione

politica non si sottraeva dall’usare gli strumenti del giurisdizionalismo al fine di raggiungere

i propri scopi, ma, d’altra parte, di fronte al problema di Roma capitale, accettava di

impostare i rapporti fra Stato e Chiesa in chiave separatista, secondo il programma

esposto dal Cavour nel marzo - aprile 1861.

Tale prassi giurisdizionalista fu portata avanti negli anni seguenti al 1848 con la l. 29

maggio 1855 n. 878, la quale, distinguendo tra enti ecclesiastici utili e enti ritenuti inutili,

soppresse le associazioni religiose di vita contemplativa, i capitoli collegiati senza cure

d’anime e i benefici semplici (c.d. soppressione dell’asse ecclesiastico).

Di impronta nettamente giurisdizionalista anche il d. luogot. 7 luglio 1866, n. 3036, che

soppresse tutte le associazioni religiose, incamerandone il patrimonio, e convertì in rendita

pubblica al 5% i beni di tutti gli altri enti ecclesiastici, eccettuati i benefici parrocchiali e le

chiese recettizie.

La successiva l. 15 agosto 1867, n. 3848, sulla stessa linea, soppresse varie categorie di

enti ecclesiastici secolari, devolvendone allo Stato i beni, e provvide per la liquidazione dei

beni acquisiti con tale legge e con le precedenti.

Rispetto al patrimonio degli enti ecclesiastici la Destra storica accoglieva, in tal modo, il

principio regalista di considerare i beni stessi come beni nazionali, di cui il paese poteva

disporre quando fosse necessario.

Le due leggi da ultimo citate, in seguito, furono estese, insieme ad altre, alla provincia di

Roma con particolari accorgimenti.

8.2

Ma la debellatio dello Stato pontificio e la presenza in Roma della Santa Sede avevano

posto il serio problema della situazione giuridica della stessa e del Papa (c.d. questione

romana), che, nella impossibilità di un’intesa, fu risolto con la già citata l. 13 maggio 1871,

n. 214 (la c.d. legge delle Guarentigie).

Questa era divisa in due titoli. Il primo, dedicato alle prerogative del Sommo Pontefice e

della Santa Sede ; il secondo destinato a disciplinare le relazioni fra Stato e Chiesa.

Tale legge è frutto di una commistione fra principi giurisdizionalisti e principi separatisti.

Lo Stato, da un canto, rinunziava all’esercizio di un dato numero di poteri di controllo sulla

Chiesa, d’altro canto, si riteneva sempre competente ad esercitare i poteri che erano stati

mantenuti e, soprattutto, si riteneva competente a dettare in modo unilaterale le norme

attinenti alle garanzie offerte alla Santa Sede e al Papa.

Questa soluzione non deve meravigliare, perché vi è sempre una differenza tra le

soluzioni teoriche dei problemi politici e la loro definizione pratica e non era facile risolvere

la situazione che si era venuta a creare con l’occupazione di Roma e con il Papa che si

era proclamato prigioniero in Vaticano.

8.3 31

Caduta la Destra storica nel 1876, non cambiò l’indirizzo liberal-giurisdizionalista

della politica ecclesiastica.

Nel 1878 erano venuti meno due protagonisti delle vicende italiane di quell’ultimo

trentennio: Vittorio Emanuele II e Pio IX.

Il successore di questo, Leone XIII, uomo di grande cultura e di mente aperta, aveva sì

suscitato l’impressione che una qualche intesa potesse essere raggiunta, ma si trattò solo

di una impressione, priva di ogni risultato.

Va rilevato che la Camera dei deputati era eletta a suffragio limitato, sicché rappresentava

le idee e gli interessi di una sfera sociale altrettanto limitata.

I cattolici non potevano partecipare alle competizioni elettorali politiche, perché la Sacra

Penitenzieria nel 1874, esercitando la potestas indirecta in temporalibus, aveva dichiarato

non essere opportuna (non expedit) tale partecipazione. Tale presa di posizione

pontificia, che, vietando ai cattolici di essere eletti o elettori, mirava a indebolire le nuove

istituzioni, fu confermata per un trentennio, sino al 1904, e persistette formalmente sino al

1919, senza peraltro sortire l’effetto sperato.

Invero, essendo stati i cattolici incoraggiati a partecipare al potere legislativo per ragioni

gravissime, nell’interesse del supremo bene sociale, dall’enciclica di Pio X Il fermo

proposito dell’11 giugno 1905, il non expedit si era attenuato.

Così , dopo l’esperienza delle elezioni del 1904 e del 1909, nel 1913 poté aver luogo

un’intesa elettorale fra Giolitti e il conte Gentiloni, presidente dell’unione cattolica italiana,

intesa nota con il nome di Patto Gentiloni, che diede luogo all’alleanza, per le elezioni

politiche di quell’anno, delle organizzazioni cattoliche con esponenti dei liberali

conservatori.

Di lì a qualche tempo, il grande movimento che accompagnò la prima guerra mondiale

influì sulle vicende qui considerate: quel conflitto vide la piena partecipazione dei cattolici.

Finita la guerra, la politica vide irrompere sulla sua scena, attraverso il suffragio universale

(solo maschile, per allora), i partiti di massa: il partito socialista, fondato nel 1891, e il

partito popolare italiano, di cui era animatore un sacerdote siciliano, don Luigi Sturzo,

partito fondato nel gennaio del 1919.

Il non expedit fu definitivamente e formalmente abolito.

8.4

La fine della guerra e l’inizio, a Parigi, delle trattative per la pace diedero occasione ai

Presidenti del Consiglio del tempo (Vittorio Emanuele Orlando, prima, Francesco Saverio

Nitti, poi) di aver contatti con rappresentanti della Santa Sede in vista di una soluzione

amichevole della questione romana.

Ma tali contatti non andarono oltre ad alcuni incontri personali, perché la situazione politica

e sociale molto confusa dell’Italia nel periodo 1919 - 1920 non poteva consentire ai

governi del tempo decisioni impegnative e importanti.

L’incomunicabilità tra i partiti di massa e la loro crisi, insieme ad altri fattori, avrebbe

favorito nel 1922 l’ascesa al potere del fascismo.

32

9. Segue:

b) dal 1922 al 1947

Il movimento fascista, nel marzo 1919, non aveva una propria ideologia politica.

Presentandosi alle elezioni di quell’anno, i fascisti esposero un programma che mutuava

varie idee della sinistra italiana e, fra queste, la tesi che occorresse di nuovo devolvere

allo Stato i beni ecclesiastici. Un programma anticlericale, perciò.

Ma nelle elezioni del 1919 i fascisti non riuscirono a mandare alcun deputato in

Parlamento.

Quando, con le elezioni anticipate del 1921, Mussolini ottenne il mandato parlamentare,

nel suo primo discorso alla Camera, mostrò che il programma di politica ecclesiastica

del fascismo era cambiato .

Egli, infatti, trattando della politica estera, sottolineò l’importanza del Papato e l’opportunità

di buoni rapporti con esso, al fine di accrescere l’influenza dell’Italia nel mondo.

Era l’utilizzazione della religione come instrumentum regni.

9.1

In tale clima iniziarono nel 1926 le trattative per la stipulazione di quegli accordi che

avrebbero preso il nome di Patti lateranensi.

Furono trattative segrete, che importarono la redazione di vari testi.

La Conciliazione fu resa nota con la solenne stipulazione dei Patti nel palazzo del

Laterano l’11 febbraio 1929.

Gli accordi riguardavano :

1) la soluzione della questione romana, alla quale è dedicato il Trattato, che prevedeva

- creazione dello Stato Città del Vaticano

- immobili con privilegio di extraterritorialità;

- posizione del Pontefice;

- garanzie di libertà della Santa Sede.

2) in generale, secondo le proposte fatte dalla Santa Sede all’inizio delle trattative, le

condizioni della religione e della Chiesa in Italia, a cui è dedicato il Concordato.

La Santa Sede, infatti, 33

- in vista dell’eliminazione della questione romana, riconosceva lo Stato italiano

(art. 26 Trattato) ;

- in vista della posizione fatta alla Chiesa in Italia, si impegnava a condonare le

sanzioni canoniche a tutti coloro che erano venuti in possesso di beni ecclesiastici per

effetto delle leggi eversive (art. 28 del Concordato).

Il Concordato del 1929, inserendosi nel filone della tradizionale politica ecclesiastica

italiana, se riconosceva ampia libertà alla Chiesa cattolica (art. 1 e 2) e rinunziava a taluni

vecchi strumenti dell’apparato giurisdizionalista (art. 24 e 25), tuttavia manteneva in vigore

quelli ritenuti ancora funzionali, come l’assenso governativo alle nomine di vescovi e

parroci (art. 19 e 21) e addirittura ne potenziava formalmente qualcuno, per es., con

l’esigere il giuramento di fedeltà allo Stato previsto per i vescovi (art. 20), sino ad allora

escluso dalla legge delle Guarentigie.

9.2

Il Concordato non portò una pace assoluta, giacché il timore che i circoli di azione

cattolica svolgessero attività politica o sindacale indusse i fascisti ad azioni violente contro

sedi e persone, che cessarono solo con il nuovo e specifico accordo del 1931.

Salvo il latente contrasto circa l’educazione della gioventù, la Conciliazione, in complesso,

era stata funzionale, avvenendo tra uno Stato autoritario e una Chiesa ancora non

pacificata con il mondo moderno.

9.3

Del resto, il governo italiano, accettando di rinverdire il principio della Religione di Stato,

era stato di parola, perché le minoranze religiose, se pure erano passate da culti tollerati

- secondo lo Statuto albertino - a culti ammessi - secondo la nuova dizione -, avevano

visto deteriorare la propria posizione.

Da libere che erano state nel periodo che va dall’unità d’Italia al 1929, in quell’anno, si

videro fare oggetto di una legge apposita (la l. 24 giugno 1929, n. 1159) la quale doveva

segnare la fine della libertà di culto pubblico e della libertà di proselit ismo.

Dello stesso indirizzo il codice penale del 1930, che, prevedendo i reati contro il

sentimento religioso, conteneva una norma specifica per punire il vilipendio della religione

dello Stato (art. 402) e altre per il vilipendio attraverso l’offesa di persone (art. 403) o di

cose (art. 404) e per la turbativa delle funzioni religiose (art. 405). Le ultime tre

disposizioni garantivano anche i culti ammessi, ma la pena era diminuita (art. 406).

L’idillio tra Stato e Chiesa cattolica, però, non era destinato a durare a lungo.

Già nel 1938, volendo il regime imitare la politica razzista del Terzo Reich, i

provvedimenti legislativi emanati in proposito incontrarono l’ostilità della Santa Sede.

9.4 34

Travolto il fascismo dalla guerra del 1940 - 1945, negli incerti anni che hanno preceduto la

formazione della Repubblica, i rapporti dello Stato con le confessioni religiose sono andati

avanti sulla base dei Concordato e delle leggi del 1929 - 1931.

10. Segue:

c) dal 1947 ai nostri giorni

Allorché erano stati stipulati i Patti lateranensi, tale evento incontrò le critiche delle forze

antifasciste, costrette all’esilio o alla clandestinità.

La Conciliazione, invero, costituiva un successo del governo e, per le modalità che

l’avevano accompagnata e seguita, era un avallo dato dalla più alta autorità della Chiesa

al fascismo.

Critiche furono espresse anche da quei pochi cattolici che avevano dovuto

allontanarsi dall’Italia.

10.1

La Chiesa, negli anni 1943 - 1945, aveva fatto il suo dovere: quanti fossero perseguitati

da parte dei nazifascisti poterono trovare rifugio nei suoi istituti, fra essi alcuni degli uomini

delle forze antifasciste.

I cattolici, da parte loro, contribuirono alla resistenza.

Il rinato partito dei cattolici, la Democrazia Cristiana, faceva parte del Comitato di

liberazione nazionale (CLN).

Alla vigilia delle elezioni per l’ Assemblea costituente e del referendum istituzionale, nei

congressi dei partiti di sinistra, nessuna voce propose la denuncia dei Patti lateranensi o

una politica ecclesiastica contraria alla Chiesa cattolica.

Era questa l’atmosfera politica che, nel 1946 - 1947, portò alla formazione delle norme

costituzionali per la disciplina del fenomeno sociale religioso e alla riconferma dei Patti

lateranensi.

A criticare tali protocolli, nell’Assemblea costituente, rimasero i partiti della sinistra laica,

ossia i deputati del piccolo Partito d’azione e del Partito repubblicano.

I deputati del Partito liberale erano divisi fra favorevoli e contrari all’art. 7.

L’estrema destra, rappresentata allora dal Partito nazionale monarchico e dal movimento

dell’Uomo qualunque, formulava proposte più cattoliche di quelle della Democrazia

cristiana. 35

Questa, nella vicenda riguardante il richiamo dei Patti lateranensi nella Costituzione, seguì

puntualmente le direttive, ricollegabili alla potestas indirecta in temporalibus, della Santa

Sede, preoccupata dopo la caduta del fascismo di ottenere per quegli accordi la firma

della Repubblica.

La menzione dei Patti nella Costituzione ebbe l’effetto di consolidare quegli accordi per un

periodo di tempo più lungo di quello che era trascorso dal 1929 al 1945.

10.2

In tal senso ha influito la situazione politica generale del nostro paese.

Infatti, i governi centristi della prima legislatura repubblicana, nella quale la DC aveva

conquistato la maggioranza assoluta, non furono per nulla solerti nell’applicare la

Costituzione entrata in vigore il 1 gennaio 1948.

In ciò il governo era favorito dalla tesi della Cassazione, secondo la quale le norme

costituzionali erano distinguibili in tre categorie: precettive di immediata attuazione,

precettive ad applicazione differita e programmatiche. Per il Ministero dell’interno non

erano precettive le norme sulla libertà religiosa, con intuitive conseguenze a discapito

delle minoranze confessionali.

In generale, in quegli anni era possibile dire che lo Stato italiano praticava un

confessionismo di fatto.

E’ stato alla fine della seconda legislatura repubblicana, nel declino dei governi centristi,

che la Corte costituzionale con le sentenze del 1957, 1958 e 1959, ripristinò la libertà di

culto delle minoranze religiose.

Nel clima ora accennato era vivace la polemica contro i Patti del 1929, condotta

soprattutto da intellettuali dell’area della sinistra laica, che ebbe la sua espressione più

organica nel convegno degli “Amici del Mondo” del 1957, su Stato e Chiesa, concluso da

una mozione che auspicava la denuncia dei Patti lateranensi e l’instaurazione di un

regime separatista.

Era una reazione al prevalente clericalismo di quegli anni, una reazione che peraltro non

incontrò le simpatie del più grande partito di sinistra come dimostrano le vivaci critiche

espresse da Togliatti, preoccupato della pace religiosa e del dialogo con i cattolici.

10.3

Il periodo dei governi di centro-sinistra, che tante speranze di rinnovamento e di riforme

aveva suscitato ai suoi inizi, fu, per contro, deludente, giacché si spensero tutti i progetti

riformatori.

In tale clima era difficile pensare ad una revisione del Concordato, ma fu proprio nel

tramonto dell’esperienza dei governi di centrosinistra che un episodio di cronaca (il divieto

di rappresentare in Roma il “Vicario”, del drammaturgo tedesco Hochhuth, perché ritenuta

opera in contrasto con il carattere sacro della città: a rt. 1, 20 comma, del Concordato

lateranense), diede luogo nel 1965 alla presentazione da parte di Lelio Basso di una

mozione che poneva sul tappeto la questione della revisione del vecchio

Concordato.

Per l’esame di tale mozione i tempi sono stati lunghi, perché la Camera dei deputati poté

discutere il tema proposto da essa e da altre mozioni solo due anni dopo.

10.4

A questo proposito, dobbiamo ricordare che, votato dalla Camera dei deputati l’accennato

ordine del giorno, il Ministro di grazia e giustizia nominò, nel novembre 1968, una

36

commissione per lo studio delle proposte da fare alla Santa Sede, che fu insediata nel

febbraio 1969.

Tale commissione concluse i suoi lavori nel luglio 1969.

Le proposte, per il vero, non avevano un grande significato, perché erano solo un restauro

estetico del vecchio Concordato.

Peraltro, quando erano in corso i lavori della citata commissione di studio, già si erano

profilati i presupposti perché la trattativa con la Santa Sede non potesse essere avviata

(polemica sul divorzio).

Già nel 1966 la Santa Sede aveva manifestato la sua preoccupazione per l’eventuale

introduzione del divorzio in Italia.

Nel 1968, con la nuova legislatura, aveva ricominciato il suo iter parlamentare la proposta

di legge Baslini - Fortuna sullo scioglimento del matrimonio, suscitando le proteste della

Santa Sede, perché la proposta stessa prevedeva l’applicazione della legge anche ai

matrimoni concordatari.

Entrata in vigore codesta legge (n. 898) nel dicembre 1970, la lotta contro di essa non

cessò e un comitato di cattolici, che ebbe l’appoggio della Chiesa, propose nei suoi

confronti nel 1971 il referendum abrogativo, per il quale gli elettori hanno potuto, però,

votare, a causa dello scioglimento anticipato delle Camere, soltanto nel maggio 1974.

10.5

Le trattative con la Santa Sede per la revisione del Concordato hanno potuto avere

effettivo inizio solo dopo la consumazione di questa vicenda, quando si insediò il primo dei

governi di solidarietà nazionale .

Forse sarà stato anche per que sto nuovo quadro politico che vi è stato un mutamento di

stile nelle trattative per giungere al nuovo accordo.

Non più trattative riservate o, addirittura, segrete, ma parlamentarizzazione dell’accordo,

nel senso che il governo ha presentato al Parlamento le prime tre delle bozze predisposte

dalla Commissione paritetica italo-vaticana, che hanno formato oggetto di esame critico da

parte di deputati e senatori, e un pro-memoria in occasione della discussione che ha

preceduto la stipulazione dell’Accordo del 18 febbraio 1984.

Questo può fare pensare che la materia dei rapporti fra Stato e Chiesa sia stata

considerata dalle forze politiche come questione istituzionale, alla cui soluzione era

opportuno che concorressero anche le opposizioni, rappresentate in Parlamento e non nel

governo, e comunque, quelle forze che, pur appoggiando il governo dall’esterno (PCI),

non avevano propri ministri nell’organizzazione del governo stesso.

Ma anche la parlamentarizzazione è stata limitata, avendo riguardato solo il testo

dell’Accordo del 18 febbraio 1984, mentre dell’importante accordo del 15 novembre 1984 il

Parlamento ha preso piena conoscenza solo in sede di approvazione della legge di

autorizzazione alla ratifica.

Questa estraniazione delle opposizioni dalla formazione delle nuove norme su enti e

patrimonio della Chiesa è stata temperata con la nomina di un esperto del PCI nella

commissione mista italo-vaticana che ha elaborato tali disposizioni.

A motivo della accennata vicenda e delle ricorrenti crisi governative, la revisione del

Concordato è stata molto lenta e tale lentezza ha messo in moto altri meccanismi per il

rinnovamento della disciplina dei rapporti fra Stato e Chiesa cattolica.

L’ordine del giorno del 1967 aveva ufficialmente constatato che vi erano norme del

Concordato da rivedere, da armonizzare con la nuova Costituzione.

L’onda lunga della contestazione iniziata nel 1968 aveva dimostrato che nessuna

istituzione è intangibile. 37

I tribunali italiani, che, sino ad allora, avevano escluso che potesse essere profilato un

contrasto tra norme del Concordato e norme della Costituzione, a decorrere dal 1968,

presero a sollevare questioni di legittimità delle norme d’origine concordataria

(prevalentemente nel settore del diritto matrimoniale), deferendole alla Corte

costituzionale.

Dalla fine degli anni ‘60 e per tutti gli anni ‘70, con riflessi sugli inizi degli anni ‘80, i rapporti

fra Stato e Chiesa sono stati, perciò, in qualche misura giurisdizionalizzati, in un duplice

senso.

In primo luogo, perché, nell’inerzia del governo e languendo la revisione del Concordato,

in un ordinamento complesso come quello della nostra Repubblica, la detta materia è

stata attratta nell’ambito dei poteri dei giudici, dell’autorità giudiziaria ordinaria e della

Corte costituzionale.

Secondariamente, perché il rinnovamento della legislazione ecclesiastica a mezzo di

sentenze della Corte costituzionale, era sì limitata a questa o quella norma, dal

meccanismo delle questioni incidentali di legittimità, ma avveniva in modo unilaterale da

parte dello Stato, secondo una prassi tipicamente giurisdizionalista, donde le proteste

della Santa Sede nei confronti delle sentenze n. 16 e 18 del 1982 della Corte

costituzionale.

10.6

Le trattative per la revisione si sono svolte lungo tappe contrassegnate da vari schemi o

bozze di Accordo.

Il tratto comune di tali progetti d’accordo è stato quello di lasciare ad un’altra intesa la

disciplina della materia degli enti e del patrimonio della Chiesa, della quale l’art. 7 Cost. ha

previsto soltanto alcuni dei principi fondamentali.

L’Accordo del 18 febbraio 1984 è stato stipulato in forma solenne a Villa Madama, in

territorio dello Stato italiano, dal Segretario di Stato Cardinale Agostino Casaroli e dal

Presidente del Consiglio Bettino Craxi.

Tale atto è stato qualificato dalle parti nell’intitolazione e nell’art. 13.1 come “Accordo di

modificazioni del Concordato lateranense”, per collegarne la formazione al patto del

1929 e all’art. 7 della Costituzione italiana.

Il collegamento al vecchio Concordato è rispecchiato anche dallo stile diplomatico della

stipulazione poiché, secondo la prassi internazionale dell’alternanza delle sedi, esso ha

avuto luogo in territorio italiano, mentre nel 1929 i Patti erano stati stipulati nel Palazzo del

Laterano, che, secondo l’art. 5 della legge delle guarentigie (n. 214 del 1871), era un bene

indisponibile destinato al godimento del Papa.

Tuttavia, per quanto tali collegamenti formali sussistano, dal punto di vista sostanziale,

l’Accordo anzidetto e il successivo Protocollo del 15 novembre 1984 (stipulato dagli

stessi organi sopra indicati e riguardante la materia degli enti ecclesiastici, del patrimonio

di essi, nonché del sostentamento del clero), formano un nuovo Concordato, perché

nulla è rimasto del vecchio.

Le autentiche modificazioni sono contenute nei n. 1 e 2 lett. c del Protocollo addizionale al

primo Accordo, i quali toccano due norme di tipo concordatario contenute nel Trattato del

1929, che, per il resto, non ha subito alcun altro ritocco, rimanendo in vigore quale era in

origine.

Ma, fra il vecchio Concordato del 1929 e i nuovi Accordi del 1984 vi è una notevole

differenza quantitativa.

Il primo conteneva in 45 articoli tutte le norme e tutti i principi che le parti avevano ritenuto

di dovere ufficialmente riconoscere come frutto di trattative bilaterali. Il resto, oggetto delle

38

leggi di applicazione n. 847 e 848 del 1929, era formalmente disciplinato da norme dettate

in modo autonomo dallo Stato.

I nuovi accordi, invece, con gli articoli 14 + 7 dell’Accordo e Protocollo addizionale 18

febbraio 1984 e con i 75 articoli approvati dal Protocollo 15 novembre 1984, hanno esteso

notevolmente l’ambito delle norme concordate, trasferendo in questa categoria norme che

nel 1929 erano nelle leggi applicative.

Così, ora,

il nuovo Concordato contiene, sia pure in testi diversi, ben 96 articoli.

10.7

Piuttosto, quello che vi è di comune fra gli accordi del 1929 e gli accordi del 1984 è la linea

continua della politica ecclesiastica italiana dagli anni ‘20 in poi: la soluzione per via di

concordati delle questioni pendenti tra Stato e Chiesa.

Lo Stato non si professa indifferente rispetto a tali questioni, né impone proprie soluzioni

unilaterali, ma ritiene opportuno che le sue leggi diano esecuzione ad accordi con l’altra

parte.

Le ragioni profonde delle due stipulazioni potranno essere diverse, perché nel 1929 lo

Stato intendeva utilizzare la religione cattolica come mezzo di governo, mentre tale fine

sembra estraneo alle forze

politiche che hanno dato il proprio appoggio agli accordi del 1984, le quali si sono mosse

nell’ottica della struttura corporativa della società italiana , una struttura pienamente

riconosciuta dagli art. 7 e 8, comma 3, Cost. con riferimento alle confessioni religiose.

Di questa disponibilità a considerare le esigenze delle istituzioni estranee

all’organizzazione statale, hanno usufruito anche le confessioni valdese e metodista, le

cui Chiese, unitariamente rappresentate dalla Tavola valdese, hanno stipulato con lo

Stato, in forma sole nne, l’Intesa del 21 febbraio 1984.

Sulla scia dell’Intesa con valdesi e metodisti, lo Stato ha concluso il 2 dicembre 1986 altre

due intese con denominazioni cristiane: le Assemblee di Dio in Italia (l. 22 novembre

1988, n. 516) e l’Unione italiana delle Chiese avventiste dei settimo giorno (l. 22

novembre 1988, n. 517).

Più laboriosa è stata la conclusione dell’ Intesa con l’ebraismo italiano, in quanto si

trattava di concordare un regime che consentisse di superare le norme del 1930 - 1931, le

quali costituivano un eccezionale esempio di statuto di una confessione religiosa dettato

da una legge dello Stato (anche se di fatto quelle norme unilaterali erano state concordate

con i rappresentanti delle comunità ebraiche).

39

Occorreva, perciò, che le Comunità e braiche, oltre a concordare l’Intesa con lo Stato,

provvedessero a elaborare uno statuto interno autonomo che sostituisse lo statuto legale.

In conseguenza, l’Intesa, stipulata il 27 febbraio 1987, anch’essa in forma solenne, ha

previsto che il Governo avrebbe provveduto a presentare in Parlamento il disegno di legge

per l’approvazione dell’accordo solo dopo che l’Unione delle Comunità ebraiche avesse

depositato presso il Ministero dell’interno il nuovo statuto.

Tale statuto è stato approvato dal Congresso straordinario dell’Un’one di dette Comunità,

celebrato in Roma nei giorni 6 - 8 dicembre 1987, sicché l’Intesa ha formato oggetto della

l.1. 8 marzo 1989, n. 101, che ha abrogato i r.r.d.d. 30 ottobre 1930, n. 1731 e 19

novembre 1931, n. 1561, dichiarando, altresì , non più efficaci, nei confronti di tutte le

istituzioni ebraiche, la l. 24 giugno 1929, n. 1159 e il r.d. 28 febbraio 1930, n. 289 e sue

successive modificazioni.

Il 29 marzo 1993 è stata stipulata un’ Intesa con l’Unione cristiana evangelica d’Italia

(UCEBI) (l. 12 aprile 1995, n. 116) e il 20 aprile 1993 è stata raggiunta un’ Intesa con la

Chiesa evangelica luterana in Italia (CELI) (l. 29 novembre 1995, n. 520).

Con l’entrata in vigore di tali leggi alla UCEBI e alla CELI non sono più applicabili la I. n.

1159 del 1929 e il r.d. n. 289 del 1930.

Capitolo 3

L’ordinamento statuale e il fenomeno religioso.

I soggetti “religiosi” e i poteri pubblici

1. Premessa

L’ordinamento dello Stato, a tutti i livelli normativi, nel disciplinare il fenomeno sociale

religioso, considera una molteplicità di soggetti:

- le persone fisiche, in quanto professino, o non, una religione;

- gli enti personificati, o non, con un fine di religione o di culto;

- le confessioni religiose.

L’ordinamento statuale, inoltre, rispetto ad alcune materie, attribuisce rilevanza giuridica,

nel proprio ambito, alle norme delle confessioni religiose,

- alle quali talora rinvia,

- o che, il più delle volte, presuppone nella disciplina di rapporti giuridici compresi

nel settore considerato.

Lo Stato, infine, ha, nel proprio apparato, uffici con competenze specifiche in materia

ecclesiastica e organizza uffici ecclesiastici per l’assistenza spirituale di talune comunità

separate. 40

2. Le persone fisiche

Nel diritto italiano, essendo assicurata la libertà dei singoli in materia di religione, con una

garanzia che riguarda tutti (art. 19 Cost.), cittadini, stranieri e apolidi, di regola, la

posizione religiosa individuale (art. 3, comma 1, Cost.) è indifferente, nel senso che la

posizione giuridica del singolo nell’ordinamento statuale non subisce alcuna modifica in

relazione agli atteggiamenti assunti dagli individui in sede confessionale.

Nel vigore del Concordato del 1929 questa regola subiva pesanti deroghe a proposito

dell’assunzione degli ecclesiastici in pubblici uffici, che dipendeva dal nulla osta

dell’ordinario diocesano, e della rilevanza in sede civile delle sanzioni canoniche inflitte ai

sacerdoti, che, se apostati o colpiti da censura, non potevano assumere o mantenere un

ufficio o un impiego in cui fossero a contatto immediato con il pubblico (art. 5).

Queste norme sono state abrogate dall’Accordo del 18 febbraio 1984, che ha realizzato

uno dei postulati del diritto di libertà religiosa.

L’indifferenza, che, di regola, lo Stato professa nei confronti delle opzioni religiose dei

singoli, non impedisce che la legge, nel rispetto dell’anzidetto diritto, attribuisca rilevanza

all’appartenenza ad una confessione religiosa o al fatto di rivestire, nell’ambito di

questa, particolari qualifiche.

Così, l’appartenenza confessionale è rilevante nell’ordinamento dello Stato, in alcuni casi,

sia in modo diretto, in immediato rapporto con la detta appartenenza, sia in modo indiretto,

presupponendo questa come motivo per il compimento da parte del singolo di atti

giuridicamente rilevanti.

La qualificazione confessionale è presa in considerazione in modo diretto dalla legge,

quando prevede il pagamento di contributi degli appartenenti a favore della propria

confessione religiosa, in quanto previsto dallo statuto di questa (es. Comunità ebraiche)

ovvero quando prevede l’appartenenza a una confessione religiosa ai fini di uno specifico

trattamento nell’ordinamento civile (es. prestare i giuramenti richiesti dalla legge tenendo il

capo coperto, per gli ebrei che lo richiedessero), o l’aver diritto al riposo festivo del sabato

(sempre per le Comunità ebraiche), nonché in occasione di festività specificatamente

indicate dalla legge (es. per le Comunità ebraiche).

La qualifica confessionale può assumere rilevanza in via indiretta, quando la legge

prevede di destinare una quota del gettito fiscale alla Chiesa cattolica, all’Unione delle

41

Chiese avventiste, alle A.D.I. o alle Chiese rappresentate dalla Tavola valdese secondo le

indicazioni dei contribuenti o alla Chiesa evangelica luterana o alle Comunità ebraiche.

Inoltre nel diritto dello Stato assumono rilevanza le qualifiche, spettanti a talune

persone fisiche, di “ecclesiastico”, “sacerdote”, “diacono”, “religioso”, di “Arcivescovo”,

“Vescovo”, “Coadiutore”, “Abate”, “Prelato”, “Parroco”, “Sommo Pontefice”, di “ministro di

culto”.

La qualifica di “ministro di culto” è propria dell’ordinamento statuale e si riferisce a chi

rivesta, nell’ambito di una confessione religiosa, una posizione differenziata da quella del

semplice “fedele”. Perciò, la qualifica in questione è una norma in bianco che si colora, di

volta in volta, attraverso la qualifica attribuita al soggetto dalla confessione religiosa di

appartenenza.

Sono, così, ministri di culto il “sacerdote” cattolico, il “pastore” o “anziano” delle Chiese

Riformate, il “rabbino” della confessione ebraica.

La qualifica di “ecclesiastico” è più ampia di quella di “ministro di culto”, perché sono

ecclesiastici, secondo la Chiesa cattolica, non solo i sacerdoti, ma anche coloro che

abbiano ricevuto il diaconato.

I “Religiosi” sono gli aderenti alle associazioni religiose di vita consacrata (ordini e

congregazioni), che, come richiede l’art. 4 dell’Accordo, abbiano pronunciato i voti.

3. Gli enti.

Le formazioni sociali.

Come per lo Stato è, di regola, indifferente la posizione di un individuo in materia religiosa,

così è indifferente, ai fini del regime giuridico, che un ente abbia o no carattere

confessionale.

Al riguardo, l’art. 20 della Costituzione, con una norma ribadita dall’art. 7.1 dell’Accordo 18

febbraio 1984, prevede che il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto di

un’associazione o di una fondazione non possono importare speciali limitazioni legislative

o speciali gravami fiscali per la sua costituzione, per la capacità giuridica e per ogni forma

di attività.

Questo, però, non significa che le leggi non possano prendere in considerazione il

carattere ecclesiastico di un ente o il suo fine di religione, per dettare apposite norme,

purché queste non siano più restrittive di quelle previste dal diritto statuale per tutte le altre

associazioni o istituzioni.

Un ente, per il diritto statuale, è ecclesiastico - ai fini del riconoscimento della

personalità giu ridica civile – (l. n. 222/1985; l. n. 206/1985)

- se è stato costituito o approvato dall’autorità ecclesiastica

- e se abbia in modo essenziale un fine di religione o di culto.

In questa materia, producono effetti civili, per la Chiesa cattolica, le certificazioni

dell’autorità ecclesiastica circa il proprio assenso o circa l’assenso della Santa Sede ed è

presupposta la disciplina canonistica della Conferenza episcopale italiana e, in genere,

degli enti che rientrano nella sfera di competenza della Chiesa cattolica.

Lo stesso avviene per gli enti delle altre confessioni religiose, secondo quanto dispongono

gli art. 2 della I. n. 1159 del 1929 e 10 e segg. del r.d. n. 289 del 1930, nonché l’Intesa fra

lo Stato e la Tavola valdese, l’Intesa con l’Unione delle Chiese avventiste, l’Intesa con

42

l’Unione delle Comunità ebraiche, l’Intesa con l’Unione cristiana evangelica, l’Intesa con la

Chiesa luterana.

In tutti questi casi è rilevante agli effetti civili l’appartenenza dell’ente alla confessione

religiosa.

In particolare, assumono rilevanza giuridica nel diritto dello Stato

- la deliberazione sinodale con cui diventano istituti autonomi nell’ambito

dell’ordinamento valdese gli enti di quella confessione e dalla quale risultano i fini di tali

enti,

- la deliberazione dell’Unione delle Chiese avventiste per gli enti di tale

confessione,

- l’approvazione della Comunità competente per territorio e dell’Unione delle

Comunità ebraiche per gli enti ebraici,

- la deliberazione motivata dell’Assemblea generale dell’Unione cristiana

evangelica battista,

- la deliberazione del Sinodo della Chiesa luterana per le Comunità a questa

appartenenti.

Nell’ordinamento italiano assumono rilevanza, anche fuori di una più vasta organizzazione

confessionale, le formazioni sociali con fine di religione o di culto .

Tali formazioni rientrano nella previsione dell’art. 2 Cost., che le garantisce, in quanto

siano centri di svolgimento della personalità individuale.

4. Le confessioni religiose

Le istituzioni operanti in materia di religione che assumono un preminente rilievo nella

Costituzione del 1947 sono le confessioni religiose.

L’art. 7, comma 1, Cost. menziona esplicitamente la Chiesa cattolica, la confessione

religiosa di maggioranza in Italia.

Il successivo art. 8 Cost. considera tutte le confessioni religiose, nel comma 1, e le

confessioni di minoranza, nei commi 2 e 3.

Nessuna delle due norma dà, però, la nozione di confessione religiosa.

Quest’atteggiamento del legislatore costituente non è nuovo, poiché in nessuna legge

anteriore alla Costituzione è dato rintracciare una formula sintetica che valga a definire la

nozione de qua.

Né una tale definizione è agevole, poiché i vari gruppi sociali, che sono qualificati

intuitivamente come confessioni religiose o che aspirano a questa qualifica, sono spesso

molto diversi l’uno dall’altro.

Un dato implicito della norma costituzionale è che una confessione religiosa è un gruppo

sociale con fine religioso, posto che le norme degli art. 7 e 8 Cost. non avrebbero senso,

se fossero riferite ad una confessione di fede religiosa che equivalesse alla professione

individuale di fede religiosa.

4.1

Nel settore del fenomeno sociale religioso, sono proliferate, specie nella seconda metà del

nostro secolo, le iniziative più varie, che si autoqualificano come religiose.

In proposito, è evidente che uno stato liberale e pluralista non ha alcuna competenza in

materia dottrinale.

Sicché, al fine di qualificare tali organismi come religioni tutelate dagli art. 8, 19 e 20 Cost.,

è poco produttivo attardarsi in un esame di esse sotto il profilo ideologico.

Dal punto di vista giuridico interessa considerare quale sia il rapporto fra i dirigenti di tali

organizzazioni e gli aderenti e, in particolare, quali siano le modalità del proselitismo,

43

secondo i criteri raccomandati dalla risoluzione approvata dal Parlamento europeo il

22 maggio 1984.

Secondo i detti criteri, i nuovi movimenti religiosi per essere considerati leciti:

- non dovrebbero accogliere minorenni;

- dovrebbero assicurare ai proseliti un sufficiente periodo di riflessione prima di

assumere impegni finanziari o personali;

- dopo l’adesione dovrebbero essere assicurati i contatti dei proseliti con i parenti e

con gli amici, sia direttamente, sia mediante la corrispondenza e il telefono;

- le telefonate dei parenti dovrebbero essere comunicate e la corrispondenza

dovrebbe essere inoltrata immediatamente ai destinatari.

Oltre ad aver assicurati tali diritti, l’aderente dovrebbe

potere:

- abbandonare liberamente l’organizzazione,

- chiedere consigli legali o d’altro tipo fuori dell’organizzazione,

- chiedere assistenza medica.

Inoltre, le organizzazioni

- non dovrebbero mai incoraggiare gli aderenti a infrangere la legge, specie ai fini

della raccolta di fondi (per es., esercitando la questua o la prostituzione);

- dovrebbero fornire alle pubbliche autorità informazioni sulla residenza o sulla

dimora dei membri.

Quando gli anzidetti criteri non siano rispettati, il fenomeno sociale non può essere

qualificato come religioso e le organizzazioni non possono essere considerate confessioni

religiose.

5. Le confessioni religiose come ordinamenti giuridici

Nel diritto italiano è incontroverso che la Chiesa cattolica dia luogo a un ordinamento

giuridico originario e ciò ben risulta dall’art. 7, comma 1, Cost..

Invece, per alcuni, è dubbio che tale qualifica competa alle altre confessioni religiose,

proprio in vista di quanto prevede l’art. 8, comma 2, Cost..

Tale disposizione, dicendo che le confessioni diverse dalla cattolica “hanno diritto di

organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino cori l’ordinamento giuridico

italiano”, enuncia norme che interessano le strutture di codesti gruppi sociali e il loro

rapporto con lo Stato.

La libertà, così riconosciuta dalla Carta, importa una garanzia più vasta del mero

riconoscimento della liceità dell’attività di organizzazione.

Il fine stesso della norma costituzionale, infatti, è di far sì che i gruppi sociali con finalità

religiosa diversa dalla cattolica, quando diano vita ad un ordinamento giuridico., ossia

quando perché sia possibile dire che esista un ordinamento giuridico, sono riconosciuti dal

diritto dello Stato, per l’appunto, come ordinamenti.

Qualcuno ha creduto di cogliere un collegamento tra la norma dell’art. 8, comma 2, Cost. e

quella dell’art. 18 Cost., riguardante la libertà di associazione.

E’ indubbio che l’art. 18 garantisca anche l’associazione stabile con fine di religione o di

culto, ma i due fenomeni - dell’esistenza di un ordinamento giuridico confessionale e

dell’ammissibilità di un’associazione ne lla fede comune -, se esteriormente presentano

delle affinità, quale la molteplicità degli aderenti, l’esistenza di una regola comune e di

un’organizzazione, sono diversi, come mota il Finocchiaro, dal punto di vista della struttura

interna. 44

L’esistenza di un ordinamento giuridico, infatti, è qualcosa di diverso dall’esistenza

di un’associazione.

L’ordinamento giuridico è un fenomeno originato dal c.d. impulso organizzatorio del

gruppo sociale; è un evento che prescinde dall’esistenza o dalla successiva creazione di

un ente esponenziale, quale potrebbe essere un’associazione.

L’associazione, a sua volta, pur esistendo, potrebbe non essere un ordinamento

giuridico, ove si pensi che il quid caratterizzante di un ordinamento consiste in una

normazione propria, la quale potrebbe essere in conflitto con quella dell’ordinamento

generale, laddove gli statuti di società e di associazioni devono essere necessariamente

conformi a questa ultima.

La tesi che non vi sia un sicuro criterio per distinguere le associazioni religiose dalle

confessioni, le une e le altre rifluenti nelle formazioni sociali con finalità religiose, non tiene

conto del dato che le associazioni con fini leciti, quali che siano, sono regolate dagli

accordi degli associati, secondo quanto prevedono gli art. 36 e segg. cod. civ., laddove

una confessione religiosa resta fuori da tale schema.

Non si è, infatti, cristiani, ebrei, musulmani, buddisti o che altro in forza di un contratto

soggetto alle leggi dello Stato, ma per un impulso che non ha nulla di negoziale.

Alla base di esse non vi sono accordi fra gli associati garantiti dall’ordinamento dello Stato.

Quando vi siano tali accordi, sia pure con un fine di religione, suscettibili di creare diritti e

obblighi fra i contraenti, si tratterà di un’ associazione, ma non di una confessione.

L’associazione ha il suo habitat naturale dentro l’ordinamento statuale, la confessione

religiosa ne prescinde.

Quanto osservato trova conferma nella diversa posizione che hanno, nel diritto italiano, gli

statuti delle confessioni e gli statuti delle associazioni.

Gli statuti delle associazioni, previsti dagli art. 14 e seg. e 16 e segg. cod. civ., non solo

devono conformarsi interamente alle previsioni non derogabili delle leggi ordinarie e dei

regolamenti emanati dall’autorità governativa, ma, tutte le volte in cui una legge o un

regolamento ne impongano la modifica, la deroga o la sospensione, gli associati sono

tenuti, volendo mantenere legittimamente in vita l’organizzazione, ad adeguare i loro

accordi a tali nuove previsioni.

Gli statuti delle confessioni religiose, invece, essendo garantiti dall’art., comma 2, Cost.,

non possono essere sostituiti, modificati, derogati, sospesi o abrogati dalla legge ordinaria

o da altra, inferiore, fonte normativa; anzi, possono valere da norme interposte nel giudizio

sulla costituzionalità di norme di legge ordinaria che riguardassero la confessione.

Perciò, l’art. 8 Cost., nel suo secondo comma, effettua un riconoscimento che è qualcosa

di diverso di quanto prevede il successivo art. 18 Cost..

L’art. 18 Cost. vale a garantire la creazione di enti esponenziali delle confessioni religiose,

i quali, dovendosi conformare alle previsioni del limite della legge penale e del carattere

non segreto dell’associazione, potrebbero essere impedite a costituirsi qualora

intendessero svolgere riti contrari al buon costume, mentre dovrebbero dar riscontro a

quelle comunicazioni che fossero richieste dalle autorità al fine di evitare la segretezza.

Invece, l’art. 8, comma 2, Cost. riconosce la giuridicità degli ordinamenti creati in modo

originario dai gruppi sociali diversi dai cattolici, anche quando non abbiano dato vita ad

alcun ente esponenziale, ad alcuna associazione.

Una prima questione è data dall’ entità numerica minima che debba aver e un gruppo,

per potere aspirare alla qualifica.

Secondo un antico ed autorevole insegnamento non ogni “congrega di tre amici”, forte del

principio secondo il quale tres faciunt collegium , può pretendere di essere considerata una

confessione religiosa. 45

In altri termini, un requisito sufficiente a dar vita ad un’associazione non sempre può

consentire di individuare una confessione religiosa.

La dottrina per risolvere il problema ha posto l’accento:

á) o sul carattere istituzionale, organizzativo e normativo, che dovrebbe presentare il

gruppo, legato, in modo permanente, dal vincolo di una fede comune che dia ad esso un

assetto unitario,

â) ovvero sulla peculiarità del fine specifi co perseguito dal gruppo sociale nel campo

religioso,

ã) ovvero sul fatto che trattasi di un gruppo perseguente una finalità religiosa

consolidata nella tradizione italiana,

ä) ovvero sul fatto che trattasi di un gruppo perseguente una finalità religiosa conforme

all’opinione comune nella società italiana su ciò che sia religione ,

å) ovvero sull’ esistenza di principi riguardanti il rapporto tra l’uomo e Dio e di un

complesso di riti caratterizzanti il gruppo.

Critica del Finocchiaro alla tesi istituzionale

L’opinione che il gruppo, per essere qualificabile come confessione, debba avere carattere

istituzionale va oltre la legge.

Tale opinione, infatti, per individuare l’esistenza di una confessione, esige che il gruppo

abbia un’organizzazione ed una normazione propria, ossia che si tratti di un ordinamento

giuridico.

Per contro, il secondo comma dell’art. 8 Cost., prevedendo che le confessioni religiose

possano organizzarsi secondo propri statuti, riconosce a gruppi sociali esistenti e già

qualificabili come confessioni religiose, il diritto di darsi un’organizzazione e, perciò,

implicitamente ammette che possano darsi confessioni religiose organizzate e non

organizzate, ma tutte egualmente qualificabili confessioni religiose.

Ciò, d’altra parte, è conforme al dato dell’esperienza.

Inoltre, la Costituzione prevede l’esistenza di tre diversi tipi di confessioni religiose: la

Chiesa cattolica, le confessioni di minoranza organizzate, accostate alla prima dall’art. 8,

comma 2, Cost., le confessioni di minoranza non organizzate.

Critica del Finocchiaro alla tesi legata alla tradizione

La conformità del fine religioso alla tradizione italiana sembra estraneo alla prescrizione

normativa, posto che la Costituzione mostra di riconoscere libertà organizzativa a tutte le

confessioni di minoranza e non solo a quelle entrate nella tradizione italiana.

Critica del Finocchiaro alla tesi della peculiarità del fine

Il requisito della peculiarità del fine specifico non riesce a chiarire la nozione di

confessione religiosa, giacché anche le associazioni - anzi proprio queste - hanno un fine

specifico, onde andrebbe smarrita la distinzione tra associazioni religiose e confessioni

religiose, con evidente danno per una corretta interpretazione della Carta.

Gruppo con fine di religione, comunità, con fessione religiosa, sono espressioni di

una molteplicità di persone raccolte in un organismo sociale.

Peraltro la differenza tra un’associazione con fine di religione e una confessione religiosa

risulta evidente ove si pensi al fatto che ogni confessione ha una propria originale

concezione totale dei mondo, che investe, oltre ai rapporti fra uomo e Dio, i rapporti fra

uomo e uomo, dettando regole che disciplinano non solo la vita sociale di un intero

gruppo, ma anche il comportamento dei singolo appartenente al gruppo, allorché si muove

all’interno di altre comunità sociali.

Le associazioni con fine di religione o di culto, invece, non hanno una propria originale

concezione del mondo e, quando tendano ad attuarne una, emerge il loro carattere di

46

organismi proliferati da una comunità più vasta da cui traggono i principi fondamentali e

alla quale sono legati.

Perciò l’essenza strutturale di una confessione religiosa è quella di avere una propria

concezione del mondo.

Detto ciò, non vi è però ancora chiarezza circa i rapporti del fenomeno sociale in esame

con altri simiIi. Si pensi ai partiti politici fortemente ideologizzati.

Il fine di religione è proprio di varie organizzazioni, ognuna delle quali ha una propria

visione del sacro.

Religione, nel senso che il fenomeno presenta nell’esperienza storica del ceppo ebraico-

cristiano-islamico, è quel complesso di dottrine costruito intorno al esistenza di un Essere

trascendente, che sia in rapporto con gli uomini, al quale è dovuto rispetto, obbedienza.

A questo punto, può dirsi che la definizione di confessioni religiose rilevante sul piano

giuridico è quella di comunità sociali stabili dotate o non di organizzazione e normazione

propria ed aventi una propria ed originale concezione del mondo, basata sull’esistenza di

un Essere trascendente, in rapporto con gli uomini.

E’ questo complesso di elementi che caratterizza le confessioni religiose rispetto a ogni

altro gruppo sociale, differenziandole anche da eventuali gruppi, aventi un fine religioso di

segno negativo, ossia nei confronti di circoli ateistici, che mirino ad affermare una

concezione del mondo senza Dio. Questo particolare porta ad escludere che tali comunità

siano confessioni religiose.

Altro fenomeno, pur esso attinente alla vita religiosa, ma che non d à luogo all’esistenza di

una confessione, è quello dei dissidenti da una confessione già esistente , i quali,

staccandosi da questa, creino un organismo separato.

Lo Stato, per attribuire ad un gruppo sociale la qualifica di confessione religiosa, non può

considerare il merito delle varie credenze di religione. Se così facesse, genererebbe un

nuovo giurisdizionalismo, escluso dalla Costituzione.

Lo Stato in questa materia deve limitarsi a compiere valutazioni formali. In proposito la

Corte Costituzionale con la sentenza n. 195 del 1993 ha enunciato i criteri da seguire per

assegnare la detta qualifica:

- stipulazione di un’intesa ex art. 8, comma 3, Cost.;

- eventuali precedenti riconoscimenti pubblici;

- uno statuto che esprima i caratteri dell’organizzazione;

- la comune considerazione.

Tali criteri vanno utilizzati separatamente l’uno dall’altro e procedendo dal primo all’ultimo.

Nel caso dell’art. 8, comma 2, Cost., come già in quello del precedente art. 7, il

costituente, in esecuzione del suo disegno pluralistico, ha tradotto, con espressioni

diverse da quelle adoperate per la Chiesa cattolica, l’ipotesi di lavoro dell’ordinamento

giuridico elaborata dalla dottrina.

La Costituzione non dice che tutte le confessioni diverse, dalla cattolica sono ordinamenti.

Essa dice che una di tali confessioni, quando dia vita ad un ordinamento giuridico, è un

ordinamento anche per il diritto dello Stato.

Questa dichiarazione costituzionale potrebbe, in astratto, sembrare inutile, ma, in pratica,

essa è di grande rilievo, in quanto garantisce che la legge ordinaria non potrà considerare

codesti gruppi sociali come entità prive delle caratteristiche di ordinamento giuridico e che,

in conseguenza, non potrà imporre d’autorità uno statuto che si sovrapponga alle norme

della confessione, le abroghi, le deroghi o, comunque, le sostituisca.

Essa assicura, dunque, che gli statuti di codesti gruppi sociali valgono a disciplinare i

rapporti interni fra i vari membri di essi e dà rilevanza alle varie situazioni giuridiche

47

promananti da tali statuti, compresi i poteri che gli statuti conferiscono a quanti occupino,

nelle strutture dell’organizzazione una posizione direttiva.

I riconoscimenti contenuti nella norma in esame non sono incondizionati.

Infatti, per la formazione di un ordinamento confessionale, che goda della posizione

giuridica ora ricordata, esige che gli statuti organizzativi siano conformi all’ordinamento

giuridico italiano.

Da questa previsione di conformità una parte della dottrina ha tratto due conseguenze.

La prima, riguarda la differenza che esisterebbe tra il riconoscimento della Chiesa cattolica

come ordinamento primario, effettuato dall’art. 7, comma 1, Cost. e la formula ora in

esame, con cui il legislatore costituente avrebbe concepito gli ordinamenti delle altre

confessioni non come primari, bensì come subordinati a quello statuale e da questo

derivanti.

La seconda conseguenza concerne il significato conclusivo della disposizione in esame,

che secondo qualche autore, data la riserva della conformità degli statuti or ganizzativi

all’ordinamento italiano, avrebbe sostanzialmente lo stesso contenuto normativo dell’art. 1,

comma 1, della l. 24 giugno 1929, n. 1159, per il quale “sono ammessi” nello Stato i culti

diversi dal cattolico, “purché non professino principi e non seguano riti contrari aII’ordine

pubblico o al buon costume”. Onde la Costituzione conterrebbe il divieto di ammissibilità

dei culti che professassero principi o seguissero riti contrari all’ordine pubblico o al buon

costume, al pari della legge del 1929.

6. Segue:

Inapplicabilità dell’art. 1 della l. 24 giugno 1929, n. 1159

La seconda delle posizioni sopra segnalate, la quale finisce con l’attribuire all’art. 8,

comma 2, Cost. lo stesso significato che aveva l’art. 1 della legge del 1929, non è

secondo il Finocchiaro accettabile per una serie di ragioni.

Innanzi tutto le leggi di esecuzione delle Intese fra lo Stato e la Tavola valdese, le Chiese

cristiane avventiste, le Chiese delle A.D.I., l’Unione delle Comunità ebraiche, l’Unione

cristiana evangelica battista hanno dichiarato inapplicabili a tali confessioni le disposizioni

sui culti ammessi dettate dalle l. 24 giugno 1929, n. 1159 e dal r.d. 20 febbraio 1930, n.

289.

Perciò, la disposizione sopra citata dell’art. 1 sulla I. 1159 ha perduto il carattere di

generalità e non è utilizzabile per intendere l’art. 8, comma 2, Cost..

In secondo luogo la tesi è inaccettabile, perché applica la norma costituzionale, dettata a

garanzia della conformità degli statuti organizzativi all’ordinamento statuale, alla diversa

materia della conformità di tutte le altre regole statutarie di carattere etico -ideologico,

concernenti i principi religiosi professati dalle confessioni.

Dal coordinamento, poi, dell’art 19 Cost., il quale limita il controllo dello Stato stesso

all’eventuale contrarietà dei riti - e solo di questi - al buon costume con l’art. 8, commi 1 e

2, Cost. è evidente che la norma dell’art. 1 l. n. 1159 del 1929, secondo la quale i culti di

minoranza sono ammessi “purché non professino principi e non seguano riti contrari

all’ordine pubblico” non è più applicabile, non solo alle Chiese di cui alle citate leggi di

Intese, ma a tutte le confessioni, essendo la vecchia norma in contrasto con tali norme

della Costituzione. 48

E’ evidente che le disposizioni contenute nella legge del 1929, che consentivano allo Stato

di controllare la conformità dei principi delle confessioni religiose all’ordine pubblico ed al

buon costume e la conformità dei riti all’ordine pubblico è stato del tutto sovvertito dalla

Costituzione repubblicana, la quale ha trasformato il regime di tolleranza in regime di

libertà religiosa, sicché lo Stato, come non può valutare i principi accolti dalla Chiesa

cattolica, non può sindacare quelli delle altre confessioni.

La tesi della persistente applicabilità dell’art. 1 della I. n. 1159 del 1929, è dovuta al timore

che prendano ad agire nel Paese delle confessioni stravaganti, che incitino ad attività

pratiche in contrasto con i doveri imposti dall’ordinamento civile e sostengano nuove forme

di convivenza familiare e sociale contrarie alla convivenza comune.

Entrambe le posizioni non sembrano, però, fondate.

La differenza riscontrabile tra la formulazione dell’art. 7, comma 1, Cost e quella dell’art. 8,

comma 2, Cost. non dipende dal fatto che la Chiesa cattolica sia un ordinamento primario,

mentre le altre confessioni sarebbero ordinamenti subordinati allo Stato, ma da altre

ragioni.

Anzitutto, sta nel fatto che la prima disposizione concerne un determinato ordinamento

giuridico, affermatosi nel corso di molti secoli, molte volte riconosciuto dall’ordinamento

italiano, avente una struttura organizzativa notissima e con il quale il diritto dello Stato è

collegato per la disciplina di molte materie.

La seconda disposizione, invece, si riferisce ad un numero indeterminato di confessioni

religiose, considerate per la prima volta nella storia come ordinamenti, alcune esistenti e

note per la loro struttura organizzativa, altre non note ed altre ancora non esistenti, e

tuttavia suscettibili di venirsi a formare.

Di fronte ad un fenomeno dai contorni così generici la Carta ha precisato i termini in cui

può avvenire il riconoscimento di tali gruppi sociali con fine di religione o di culto, come

ordinamenti giuridici.

Ma ciò non significa che il riconoscimento del carattere di ordinamento giuridico di questi

gruppi sia diverso dal riconoscimento riguardante la Chiesa cattolica.

Un gruppo sociale in tanto dà vita ad un ordinamento giuridico in quanto si dia una

normazione propria che origini dal gruppo e s’imponga all’osservanza dei suoi componenti

anche quando vi sia possibilità di conflitto con le norme dettate dall’ordinamento. In ciò sta

il carattere primario di un ordinamento. In questo senso, le confessioni diverse dalla

cattolica e organizzate, in questi ordinamenti sono indipendenti dall’ordinamento statuale

allo stesso modo dell’ordinamento della Chiesa cattolica.

Non ci si deve lasciare fuorviare dalla condizione che gli statuti d’organizzazione, ex art. 8,

comma 2, Cost., debbano essere conformi all’ordinamento statuale, poiché questa riserva

non sta a significare che gli ordinamenti confessionali siano subordinati allo Stato, ma

49

significa che questo non riconosce come ordinamenti giuridici primari quelle confessioni i

cui statuti organizzativi siano abnormi rispetto ai principi accolti dal diritto statuale in tema

di organizzazioni plurisoggettive.

Dall’art. 8, comma 2, Cost. emerge che lo Stato riconosce come ordinamenti giuridici

quelle confessioni i cui statuti organizzativi siano conformi al suo ordinamento, cosicché in

presenza di difformità con il medesimo, la confessione non è considerata come

ordinamento, ma solo come mera associazione.

In definitiva, le confessioni diverse dalla cattolica aventi statuti organizzativi non in

contrasto con l’ordinamento italiano costituiscono, a loro volta, ordinamenti indipendenti,

nella sfera loro propria, Iaddove le confessioni rette da statuti abnormi sono entità

subordinate al diritto dello Stato, non hanno un ordine proprio da questo riconosciuto e

vivono alla stregua delle norme statuali di diritto comune e di quelle applicabili alle

confessioni religiose che non abbiano stipulato intese con lo Stato

7. La personalità delle confessioni religiose nel diritto italiano

Secondo principi generalmente riconosciuti, la Chiesa ha personalità nel diritto pubblico

italiano, è cioè un’istituzione con caratteri del tutto speciali, poiché è titolare di poteri

pubblicistici.

Tale pubblicità non è paragonabile a quella degli enti che fanno pa rte dell’organizzazione

statuale, sfuggendo la Chiesa al regime di questi, ma può essere accostata alla

soggettività pubblicistica presentata, per taluni rapporti, dagli Stati stranieri nel diritto

italiano.

E’ altrettanto pacifico che la Chiesa universale non abbia nel nostro ordinamento

personalità di diritto privato , perché questa non le è mai stata riconosciuta e perché è

peculiare della tradizione giuridica italiana indicare come soggetti titolari dei beni

ecclesiastici i singoli enti della Chiesa, e non questa considerata in modo unitario.

Neppure le confessioni religiose di minoranza hanno, di regola, personalità giuridica di

diritto privato nell’ordinamento statuale.

E’ vero che l’art. 8, comma 2, ha attribuito ai gruppi sociali professanti religioni diverse

dalla cattolica la soggettività giuridica. E’ certo che le confessioni organizzate potrebbero

ottenere il riconoscimento della personalità giuridica nel loro complesso unitario, ma va

escluso che la citata norma costituzionale abbia attribuito ad esse ope legis detta

personalità. 50

51

8. La rilevanza degli ordinamenti confessionali nel diritto dello Stato

Nei casi in cui lo Stato riconosce agli effetti civili l’appartenenza confessionale di una

persona fisica o di un ente o la qualifica rivestita, nell’ambito di una confessione religiosa;

dall’una o dall’altro, la legge attua un collegamento fra l’ordinamento statale e

l’ordinamento confessionale, il quale viene ad assumere efficacia nella sfera civilistica.

Secondo la dottrina tradizionale, il collegamento Ira ordinamenti giuridici è attuato

secondo le modalità

- del rinvio recettizio,

- del rinvio formale,

- del presupposto in senso tecnico.

Nel caso del collegamento dell’ordinamento italiano con il diritto canonico o con altri

ordinamenti confessionali, le modalità utilizzate sono, quelle del presupposto in senso

tecnico e del rinvio formale.

Non ricorre, invece, il rinvio recettizio o materiale, giacché questo ha luogo quando un

dato ordinamento, ritenendosi competente a disciplinare una materia, attua tale disciplina

riproducendo nel proprio ambito le norme dettate da un altro ordinamento.

In tal caso le norme richiamate sono inquadrate nell’ordinamento richiamante, che le fa

proprie.

È naturale che la modalità di colle gamento ora accennata non abbia, né possa avere,

attuazione nella disciplina del fenomeno sociale religioso, nella quale il diritto italiano

riconosce ampia autonomia alla Chiesa cattolica ed alle altre confessioni religiose e

dichiara, di regola, la propria indifferenza nei confronti delle scelte religiose dei singoli

Perciò, proprio in vista dell’accennata incompetenza statuale in materia religiosa, il

collegamento presuppone la competenza degli ordinamenti confessionali, le cui norme

- o rimangono estranee all’ordinamento statuale, venendo solo presupposte,

- o producono effetti proprio come norme estranee all’ordinamento civile.

Il caso del presupposto in senso tecnico si ha tutte le volte in cui il diritto dello Stato

attribuisce efficacia ad una qualifica confessionale. Ad es. le posizioni di “fedele” di una o

di un’altra confessione, di “ecclesiastico”, di “Vescovo”, di “Sommo Pontefice”, di “ente

ecclesiastico” sono assunte dal nostro ordinamento così come sono disciplinate dagli

ordinamenti confessionali, senza attribuire efficacia civile alle norme di questi, concernenti

l’assunzione delle qualifiche, ma avendo riguardo al fatto che per l’ordinamento

confessionale a un dato soggetto compete una data qualifica.

Altre volte la legge rinvia all’ordinamento confessionale per la disciplina di materie, che

sono parimenti disciplinate dal diritto statale, perché di competenza di questo, ma che

sono anche di competenza del detto ordinamento confessionale (c.d. rinvio formale ).

Così, per es., vi è un rinvio al diritto canonico a proposito dei controlli effettuati

dall’autorità ecclesiastica sugli enti della Chiesa e del riconoscimento civile dei

matrimoni canonici.

Si tratta di norme di adattamento dell’ordinamento statuale agli ordinamenti

confessionali, analoghe a quelle che nel diritto internazionale presiedono al

collegamento fra ordinamenti statuali.

La caratteristica di dette norme è data dal fatto che lo Stato è competente a disciplinare

materie quali il controllo sugli enti o il matrimonio, ma, poiché tali vicende coinvolgono

aspetti di carattere confessionale, alieni alla competenza statuale, l’ordinamento civile

attribuisce rilevanza al diritto o agli atti di origine confessionale.

52

Comunque, gli atti rientranti nell’autonomia riconosciuta dallo Stato alle

confessioni religiose (si pensi, per es., a tutti gli atti del magistero della Chiesa) sono

privi di rilevanza giuridica o, semmai, risultano meramente leciti, per il diritto statuale, nel

quale, di regola, non producono effetti.

Diverso è il caso in cui la volontà privata attribuisca a determinati fatti di ordine religioso

o spirituale taluni effetti giuridici, prevedendo il verificarsi di questi come condizione per

l’efficacia o la risoluzione di un negozio.

In questo caso la norma o l’atto previsto non assumono rilevanza come norme o atti di un

ordinamento esterno, ma come meri fatti giuridici, che possono essere apprezzati in

quanto tali dall’autorità civile, restando solo da vedere quale sia il potere di questa nella

valutazione delle certificazioni provenienti dagli organi della confessione religiosa.

8.1 Segue: 53

La giurisdizione confessionale e il diritto dello Stato

Il collegamento, istituito dall’ordinamento giuridico dello Stato con gli ordinamenti

confessionali, può importare la rilevanza nel diritto statuale di atti autoritativi compiuti

nell’ambito degli ordinamenti confessionali stessi.

Si tratta, di volta in volta, di atti normativi, di atti amministrativi o di atti giurisdizionali diretti,

questi ultimi, a dirimere controversie insorte all’interno degli ordinamenti confessionali o ad

irrogare sanzioni.

Per evidenti ragioni di carattere storico e sociale, la rilevanza degli atti in questione, nel

nostro paese, ha luogo in particolar modo con riferimento agli atti della Chiesa cattolica.

Al riguardo, la dottrina ha indagato con attenzione sulla rilevanza civile della giurisdizione

ecclesiastica, dell’attività amministrativa della Chiesa; con speciale riferimento al potere di

certificazione, nonché sugli effetti degli status ecclesiastici, da cui la legge fa discendere

varie conseguenze giuridiche.

Occorre avvertire, però, che, quando si parla della rilevanza della giurisdizione

ecclesiastica, questa espressione, nel diritto dello Stato, ha un significato diverso da quello

che essa ha nell’ordinamento canonico.

Infatti, nel diritto della Chiesa, le espressioni di potestà di giurisdizione o di potestà di regime

indicano in modo onnicomprensivo il potere di governare i fedeli nella vita sociale della

Chiesa e, perciò, l’espressione vale a indicare tutti i poteri: legislativo, amministrativo e

.

giudiziario, poteri che nell’ordinamento canonico non sempre sono separabili.

Invece, quando si parla della rilevanza della giurisdizione ecclesiastica nel diritto dello Stato,

l’espressione si. riferisce agli effetti prodotti in tale ordinamento dai provvedimenti assunti

dall’autorità ecclesiastica nella soluzione di controversie o nell’irrogazione di sanzioni, ossia

alla rilevanza nel diritto dello Stato di provvedimenti emanati da detta autorità nell’esercizio

del potere giudiziario o con le modalità proprie degli atti giudiziari.

Negli accordi del 1984 fra l’Italia e la Santa Sede, nonché nel Trattato lateranense del 1929,

1) circa i provvedimenti canonici di carattere giudiziario lo Stato:

- ha riconosciuto effetti giuridici alle sentenze emesse dai tribunali ecclesiastici

riguardanti la nullità dei matrimoni canonici trascritti nei registri dello stato civile a norma

dell’art. 8.1 del primo di tali accordi;

- ha riconosciuto, sia pure in diversa misura, la giurisdizione degli appositi organi di

-

composizione nominati dall’autorità ecclesiastica per risolvere le controversie tra i sacerdoti

e gli Istituti per il sostentamento del clero in materia di assegni;

- ha riconosciuto la rilevanza civile dei provvedimenti disciplinari presi dall’autorità

ecclesiastica nei confronti di ecclesiastici e religiosi.

2) circa i provvedimenti canonici di carattere amministrativo, è stata prevista la

rilevanza agli effetti civili di vari provvedimenti

- per l’erezione degli enti ecclesiastici,

- per la creazione degli Istituti per il sostentamento del clero,

- per l’estinzione dei vecchi enti beneficiari,

.

- per la determinazione della sede e della denominazione delle diocesi e delle

parrocchie,

- per la nomina agli uffici ecclesiastici, ecc..

54

3) Connesso all’esercizio, rilevante agli effetti civili, della potestà amministrativa

dell’autorità ecclesiastica, è il riconoscimento del potere di certificazione, giacché gli atti

amministrativi non solo producono effetti nel diritto dello Stato, ma certificano la situazione

giuridica esistente nell’ordinamento della Chiesa.

Tale certificazione ha luogo, per es.,

- sia quando il parroco attesta la celebrazione di un matrimonio ai fini della sua

trascrizione civile,

- sia quando la Segnatura apostolica attesta che la sentenza di nullità, pronunciata

dai Tribunali ecclesiastici su tale matrimonio, è divenuta definitiva,

- sia quando un provvedimento determina la misura dell’assegno dovuto dall’Istituto

per il sostentamento del clero a un sacerdote,

- sia quando il vescovo determina l’ambito territoriale e la denominazione di una

parrocchia, certificando questa situazione canonistica agli effetti civili.

Connessa alla rilevanza del potere di certificazione riconosciuto alle confessioni religiose

nei confronti della qualità di ministro di culto rivestita da un soggetto appartenente a una di

esse è la rilevanza del potere di certificazione degli eventuali fatti sfavorevoli riguardanti

tali soggetti.

Infatti, quando una confessione certifichi che un suo appartenente abbia perduto la

qualifica di ministro di culto, tale persona non sarà più considerata investita di detta

qualifica anche ai fini del diritto dello Stato, tutte le volte in cui la qualifica stessa possa

essere rilevante, come, per es., in materia penale, in materia di assistenza spirituale

delle comunità separate, di certificazione dei matrimoni, ecc..

Il dato che il preponderante numero di norme statuali di riconoscimento dei poteri

esercitati da autorità conf essionali riguarda i rapporti con la Chiesa cattolica, non ci può

far dimenticare che altre norme statuali riconoscono taluni poteri anche ad autorità

delle confessioni religiose di minoranza.

La potestà di governo delle confessioni religiose e, perciò, a nche l’esercizio della

giurisdizione confessionale, quando siano riconosciuti nell’ordinamento dello Stato come

lecita estrinsecazione dell’autonomia del gruppo confessionale, incontrano un limite nei

diritti inviolabili garantiti ai singoli dalla Costituzione.

Ma anche quando; come nei casi sopra accennati, l’esercizio dei poteri attribuiti dagli

ordinamenti confessionali ai propri esponenti sia riconosciuto efficace nel diritto dello

Stato, tale riconoscimento non è esente da limiti o da controlli. Così , ad es., le sentenze

di nullità dei matrimoni canonici trascritti nei registri dello stato civile, devono essere

dichiarate esecutive dalla competente autorità giudiziaria italiana.

55

9. Poteri e uffici dello Stato aventi competenza in materia ecclesiastica

Numerosi organi costituzionali e uffici dello Stato hanno specifiche competenze nella

disciplina del fenomeno sociale religioso.

9.1

Il Presidente della Repubblica,

- per ciò che concerne i rapporti con la Chiesa cattolica, ha il potere di nominare

plenipotenziari per la conclusione di concordati e di ratificare, previa, occorrendo,

l’autorizzazione del Parlamento, i concordati conclusi (art. 80 e 87, comma 8, Cost.);

- per quanto riguarda le confessioni di minoranza, esercita il suo potere di

promulgazione delle leggi basate su intese con tali ordinamenti (art. 8, comma 3, Cost.);

- inoltre, accredita gli ambasciatori italiani presso la Santa Sede e riceve le

credenziali del nunzio apostolico accreditato presso la Repubblica italiana.

Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta, di regola, lo Stato negli accordi

con le confessioni religiose e coordina l’attività dei vari dicasteri in materia ecclesiastica.

Comunque, come in ogni altra questione, il governo è responsabile, nel suo co mplesso,

dell’andamento generale pur in tale settore della politica.

Il Consiglio dei ministri delibera sugli atti concernenti i rapporti dello Stato con la

Chiesa cattolica e con le confessioni di minoranza e, perciò, oltre ad approvare per la

presentazione in Parlamento i disegni di legge riguardanti sia l’autorizzazione alla ratifica

e l’esecuzione degli accordi con la Santa Sede, sia l’esecuzione di intese con le

confessioni di minoranza, determina e mantiene l’indirizzo politico in materia

ecclesiastica.

9.2

L’organo dell’amministrazione centrale con una competenza generale in materia

ecclesiastica è il Ministro dell’interno.

Presso il Ministero degli Interni, in forza del d.p.r. 24 luglio 1977, n. 617, le preesistenti

due Direzioni generali sono sta te fuse in un unico ufficio centrale, che ha assunto la

denominazione di Direzione generale degli affari dei culti.

9.3

Attualmente, le competenze di tale Direzione generale riguardano:

- tutta la materia concernente gli enti della Chiesa cattolica e delle confessioni di

minoranza (ricono scimento della personalità giuridica, ecc.);

- la vigilanza e la tutela sugli enti delle confessioni di minoranza ancora disciplinate dalle

norme del 1929 - 1930;

- l’approvazione della nomina dei ministri di culto di tali confessioni (diverse da quelle che

abbiano stipulato Intese con lo Stato).

La Direzione ha amministrato sino al 31 dicembre 1986 tre Fondi: il Fondo per il culto, il

-

Fondo di religione e di beneficenza nella Città di Roma e i Patrimoni riuniti ex econo miali,

nonché i Fondi di religione delle nuove province.

56

9.4

La funzione principale svolta dal Fondo per il culto è stata quella di corrispondere “i

supplementi di congrua” agli appartenenti al clero cattolico che ne avevano il diritto.

°

L’Accordo 15 novembre 1984 ha previsto la soppressione dal 1 gennaio 1987 del Fondo

per il culto e del Fondo di beneficenza e religione nella città di Roma.

A decorrere dalia stessa data sono soppresse anche le Aziende speciali di culto,

variamente denominate; e aventi scopi di culto, di beneficenza e di religione, gestiti dalle

Prefetture.

Il patrimonio dei fondi e delle Aziende speciali, oggetto della soppressione, a decorrere dal

.

°

1 gennaio 1987, è riunito in patrimonio unico, denominato Fondo edifici di culto (FEC), il

quale succede in tutti i rapporti attivi e passivi dei fondi, aziende e patrimoni anzidetti.

I proventi di tale massa patrimoniale sono destinati al perseguimento dei fini del Fondo e

sono integrati dallo Stato con un contributo annuo.

Fanno parte del patrimonio del Fondo gli edifici di culto cattolici acquisiti dallo Stato, con tutti

gli accessori e tutte le pertinenze, in forza delle leggi eversive dell’asse ecclesiastico

emanate prevalentemente nella seconda metà dell’’800.

Il Fondo edifici di culto è una persona giuridica pubblica, rappresentata giuridicamente dal

Ministro dell’interno e amministrata dal Ministero, in sede centrale, attraverso la Direzione

generale degli affari di culto, e, in sede provinciale, attraverso i Prefetti.

L’attribuzione al FEC della personalità giuridica vale a sottolineare l’autonomia della

gestione del patrimonio ad esso attribuito, ma non vale a nascondere che si tratta di un

organismo strutturato in regime di immedesimazione con l’amministrazione pubblica.

Infatti, la sua organizzazione coincide del tutto con quella della Direzione generale degli

Affari dei culti e, perciò, il Fondo non è altro che un ufficio dello Stato, un organo statale

dotato di personalità giuridica.

II Fondo edifici di culto, in quanto ente pubblico, è amministrato secondo le norme che

disciplinano le gestioni patrimoniali dello Stato, con i privilegi, le esenzioni e le

agevolazioni fiscali ad esse spettanti.

9.5

Organi periferici del Ministero dell’interno sono le Prefetture.

57

10. Uffici ecclesiastici organizzati dallo Stato e da altri enti pubblici per l’assistenza

spirituale delle comunità separate

Nel diritto dello Stato, accanto agli uffici pubblici aventi competenze in materia ecclesiastica,

sopra descritti, esistono uffici ecclesiastici organizzati dallo stesso Stato, per

l’assistenza spirituale delle Forze armate, ovvero da altri enti pubblici, per altre comunità.

L’assistenza spirituale delle c.d. comunità separate (Forze armate, ospedali, carceri,

ecc.) tende a realizzare nel concreto il diritto di libertà religiosa, in quanto consente ai

singoli, che trascorrono gran parte del loro tempo in pubblici stabilimenti, talora senza

poterne uscire, la possibilità di usufruire del conforto spirituale della confessione da essi

professata e di seguire le pratiche del culto.

Ma tale servizio di assistenza è organizzato in modo diverso, secondo che si tratti di far

fronte alle esigenze di un numero indeterminato di persone, di piccoli gruppi o di singoli.

Nel primo caso, l’assistenza religiosa è organizzata dallo Stato o dall’ente che amministra

le comunità, come un proprio servizio offerto alla generalità dei componenti di queste.

Negli altri casi, invece, si tratta di un servizio garantito dalla legge a chi ne faccia richiesta.

In tali casi è evidente che l’effettiva prestazione del servizio di assistenza è legata sia alla

disponibilità; del ministro di culto di cui venga richie sto l’intervento, sia alla buona volontà di

chi, ricevuta la richiesta dell’ambito dell’organizzazione cui appartiene, è chiamato a dare

corso ad essa.

L’organizzazione dell’assistenza spirituale per i cattolici, da parte dello Stato e degli altri

enti pubblici, importa che gli ecclesiastici di ciò incaricati siano nominati dalle competenti

autorità it aliane su designazione dell’autorità ecclesiastica, secondo lo stato giuridico,

l’organico e le modalità stabiliti d’intesa fra tali autorità (art. 11.2 Accordo 18 febbraio 1984:

l. n. 121 del 1985).

Circa l’assistenza delle forze armate, attualmente la materia è disciplinata dalla l: 1° giugno

1961, n. 512, sullo stato giuridico, avanzamento e trattamento economico del personale

addetto all’assistenza spirituale delle forze armate,

Tale legge è stata in parte modificata dal d.lgs. 30 dicembre 1997, n. 490, che ha riordinato

lo stato giuridico e l’avanzamento di tutti gli ufficiali delle Forze armate.

Tale servizio è diretto dall’ordinario militate, che è un vescovo rivestito di dignità

arcivescovile, coadiuvato da una curia costituita da un vicario generale militare e da tre

ispettori.

Questi ecclesiastici sono nominati con decreto del Capo dello Stato, su proposta del

Presidente del Consiglio, di concerto con i Ministri dell’interno e della difesa, previa

designazione dell’autorità ecclesiastica.

I cappellani militari, invece, sono nominati con decreto del Capo dello Stato su proposta del

Ministro della difesa, previa designazione dell’ordinario militare.

Come per qualsiasi altro rapporto d’impiego con lo Stato, i sacerdoti, per essere nominati

cappellani militari, devono avere il godimento dei diritti civili e politici e, trattandosi di un

servizio militare, devono essere idonei all’incondizionato servizio, ossia devono essere

forniti dei requisiti fisici per potere bene esercitare tutte le funzioni inerenti all’assistenza

spirituale in qualsiasi sede, sia in pace, sia in guerra.

L’ordinamento gerarchico del ruolo dei cappellani è equiparato ai gradi degli ufficiali

delle Forze armate.

I cappellani militari sono distinti in: cappellani in servizio permanente, cappellani in congedo

(perché di complemento o della riserva) e cappellani in congedo assoluto (ossia, che non

hanno obblighi di servizio). 58

Il rapporto d’impiego con lo Stato dei cappellani militari in servizio permanente è a pieno

tempo ed incompatibile con qualsiasi altra attività diversa dall’assistenza spirituale delle

forze armate .

Quanto alla responsabilità in sede penale e in sede disciplinare, i cappellani militari sono

assoggettati, rispettivamente, alla giurisdizione penale militare e al regolamento di disciplina

militare soltanto in caso di mobilitazione totale o parziale e in caso di imbarco di servizio

presso unità delle forze armate dislocate fuori del territorio dello Stato.

I cappellani in servizio presso gli istituti di prevenzione e pena non sono impiegati di ruolo

dello Stato, ma fanno parte, insieme ad altri funzionari che concorrono all’andamento di

codesti istituti (sanitari, insegnanti, farmacisti, suore), del personale aggregato.

Per quanto concerne i cappellani che operano presso enti pubblici diversi dallo Stato, questi

possono provvedere a tale servizio nel modo in cui ritengono più opportuno, con un impiego

di ruolo o con un incarico, occorrendo, in ogni caso, un’intesa con l’ordinario locale.

10.1

Nello Stato confessionista del passato era normale che il sovrano avesse al proprio

servizio un cappellano maggiore o elemosiniere, nominato in base a concessioni della

Santa Sede, a Concordati o ad antiche consuetudini.

Si trattava di un ufficio che non aveva mere attribuzioni spirituali, ma del quale il capo

dello Stato si avvaleva per esercitare i suoi diritti di patronato, di nomina agli uffici

ecclesiastici beneficiari, di percezione dei redditi dei benefici vacanti e simili.

59

Capitolo 4

La Costituzione italiana e il fenomeno religioso

1. La garanzia di libertà e i rapporti fra ordinamenti

La Costituzione del 1947, nel dettare i principi fondamentali della disciplina del

fattore religioso, ha seguito un duplice criterio: ha garantito la libertà religiosa

individuale e dei gruppi informali (art. 2, 3° comma, 19, ecc. Cost.), ma ha garantito

anche la libertà delle confessioni religiose in misura uguale per tutte (art. 8, 1° comma,

Cost.), riconoscendo il carattere originario e indipendente dell’ordinamento della Chiesa

cattolica (art. 7, 1° comma, Cost.) e delle altre confessioni religiose (art. 8, 2° comma,

Cost). Inoltre, la Costituzione, nell’art. 20, ha garantito la libertà e il trattamento paritario,

nei confronti degli altri enti civili, degli enti ecclesiastici e con fini di religione o di culto, e,

negli art. 7, 2° comma, e 8, 3 ° comma, ha dettato norme riguardanti le fonti del diritto

idonee a disciplinare i rapporti fra lo Stato e le confessioni religiose.

Tutte le norme sopra menzionate concernenti la libertà religiosa possono essere

coordinate in sistema, al quale sono da collegare anche quelle altre norme costituzionali

che o riguardano un settore comune con il diritto di libertà religiosa, quale è il diritto di

manifestare il proprio pensiero (art. 21 Cost.) o garantiscono diritti di libertà che possono

essere utilizzati strumentalmente per l’esercizio della libertà religiosa. Si pensi agli art. 13 -

18 Cost. e, in particolare, al diritto di riunione e al diritto di associazione, entrambi tanto

rilevanti nell’esercizio del diritto di libertà religiosa in forma associata.

Anche le norme della Costituzione riguardanti i rapporti istituzionali fra lo Stato e le

confessioni religiose (artt. 7, comma 2, e 8, comma 3, Cost.) possono essere coordinate

con quelle sulla libertà religiosa, data l’importanza che questa ha anche per le istituzioni.

.

Considerando in modo complessivo la materia religiosa, è possibile osservare che il

pluralismo garantito dalla Costituzione del 1947 non concerne solo la libertà di scelta

degli individui, ma anche il diritto all’esistenza, all’organizzazione e alla funzionalità delle

varie istituzioni, sorte da iniziative del tutto autonome da quelle dello Stato e degli altri enti

pubblici, senza le quali la libertà. di s celta individuale non potrebbe essere realmente

esercitata.

1.1

Fra le disposizioni sopra menzionate gli art. 7 e 8 Cost. racchiudono le norme

fondamentali sui rapporti fra lo Stato e tutte le confessioni religiose.

Secondo l’art. 7

- «Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani

(comma 1).

- I loro rapporti sono regolati dai Patti lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle

due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale (comma 2)».

A sua volta, l’art. 8 dispone

- «Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge (comma 1).

- «Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i

propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano (comma 2).

- I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative

rappresentanze (comma 3)».

Al fine di intendere il significato di queste formule, rilevante anche sotto il profilo politico;

occorre ricordare che tali disposizioni devono essere inquadrate insieme alle altre,

contenute nella Costituzione e sopra menzionate.

60

Ciò, infatti, dà la misura del pluralismo riconosciuto dalla Costituzione.

Questa visione delle cose, mirante ad escludere l’orgogliosa e solipsistica onnipotenza

dello Stato, era ben presente alla mente del Costituente.

In particolare nei lavori preparatori sull’art. 7 Cost. furono proposte varie formulazioni

della norma:

- Formula del Dossetti: lo Stato, riconoscendosi membro della comunità internazionale,

per ciò stesso riconosceva «come originari l’ordinamento giuridico internazionale, gli

ordinamenti giuridici degli altri Stati e l’ordinamento della Chiesa».

Sulla formula proposta dal Dossetti non fu possibile raggiungere un accordo e, in

sostituzione di essa, furono presentate altre proposte.

- Formula del Togliatti: «Lo Stato è indipendente e sovrano nei confronti di ogni

organizzazione religiosa ed ecclesiastica» / «Lo Stato riconosce la sovranità della

Chiesa Cattolica nei limiti dell’ordinamento giuridico della Chiesa stessa» / «I rapporti tra

Stato e Chiesa sono regolati in termini concordatari»;

- Formula del Tupini: «Art. 1. Le norme di diritto internazionale fanno parte

dell’ordinamento della Repubblica. Le leggi della Repubblica non possono contraddirvi».

«Art. 2. La Repubblica riconosce la sovranità della Chiesa cattolica nella sfera dell’ordi -

namento giuridico di essa». «Art. 3. 1 Patti lateranensi, Trattato e Concordato,

attualmente in vigore sono riconosciuti come base dei rapporti tra la Chiesa cattolica e lo

Stato».

L’art. 7, comma 1, Cost. nei lavori preparatori

Come risulta dal confronto fra la proposta Togliatti e la proposta Tupini, l’attuale primo

comma. dell’art: 7 della Costituzione è una sintesi delle due proposizioni sopra riportate,

su cui non fu difficile trovare un accordo, tanto che la detta disposizione fu approvata,

senza variazioni, sin dalla seduta del 18 dicembre 1946 della I Sottocommissione per la

Costituzione, e non subì alcuna modifica nell’ulteriore elaborazione della Carta.

Formatasi una larga maggioranza, restarono prive di eco le critiche mosse da parte dei

giuristi di formazione laica, i quali rilevavano che la disposizione stessa produceva una

norma fuor di luogo in un testo costituzionale e, semmai, comprensibile in un trattato

internazionale, in cui due potestà riconoscono la reciproca indipendenza e sovranità, e che,

in tanto avrebbe avuto senso giuridico, in quanto fosse esistita una norma, superiore allo

Stato ed alla Chiesa, che delimitasse la sfera dell’ordinamento dell’uno e dell’altra.

A queste patenti d’inutilità, peraltro, le parti interessate all’approvazione del comma

replicarono che la disposizione aveva un suo significato, riguardando la posizione reciproca

di due ordinamenti diversi, perché uno, la Chiesa, non era paragonabile allo Stato, con il

quale aveva comunanza di territorio e di soggetti.

Comunque, per quel che possono valere i lavori preparatori in sede d’interpretazione della

legge, ricordiamo che quei parlamentari i quali esaminarono sub specie iuris la formula

qui considerata, favorevoli o contrari che fossero ad essa, non esitarono ad ammettere

che essa valeva a riconoscere 1’originarietà dell’ordinamento giuridico della Chiesa.

61

1.2

L’art. 7, comma 2, Cost. nei lavori preparatori

Quanto rapida è stata l’approvazione del primo comma dell’art. 7 da parte della

Costituente, tanto laboriosa e combattuta è stata l’elaborazione e l’approvazione del

secondo comma, riguardante i Patti laterane nsi.

Su questo tema s’aprì un dibattito serrato e non breve, che fu certo uno dei più elevati

che abbiano avuto luogo nella formazione della nostra Carta costituzionale.

Anzitutto, sembra ben chiaro che il tema fondamentale su cui fervé la battaglia

parla mentare fu quello del valore che la norma in questione avrebbe attribuito ai Patti,

essendo dubbio se tale valore fosse uguale, o non, a quello delle norme della stessa

Costituzione.

Secondariamente, sembra che, approvando la formula in esame, secondo la quale i

rapporti fra Stato e Chiesa «sono regolati dai Patti lateranensi», il legislatore costituente

non intese vincolare in eterno i rapporti fra i due ordinamenti ai Patti del 1929, tant’è vero

che la disposizione stessa prevede, nella sua seconda parte, il procedimento per la

modifica di tali accordi.

Rispetto alla ricostruzione della voluntas legislatoris, si può osservare che tutti coloro

che considerarono il valore giuridico e gli effetti della formula in esame e che erano stati

convinti sostenitori di essa sostennero che, la stessa, con il richiamo ai Patti, non

attribuiva alle singole norme derivanti da tali protocolli, già resi esecutivi nel diritto

italiano, un valore uguale a quello delle norme costituzionali (tesi della non

costituzionalizzazione dei Patti lateranensi).

In specie, il Dossetti, relatore di maggioranza, negò recisamente che la formula in esame

valesse a «costituzionalizzare» i Patti del 1929 (in base al rilievo che le norme di essi

potevano essere modificate con legge ordinaria, qua ndo la modifica fosse stata

concordata con la

Santa Sede) e affermò, invece, che essa produceva non una norma materiale, bensì una

norma strumentale, una norma sulla produzione giuridica, la quale serviva ad indicare l’iter

da seguire per formulare le ulteriori, eventuali, norme modificatrici di tali Patti.

La tesi opposta (tesi della costituzionalizzazione dei Patti lateranensi) in base alla

quale nella Costituzione venivano ad essere introdotte di soppiatto delle norme in netto

contrasto con quelle che l’Assemblea costituente stava elaborando per la nuova Carta, fu

sostenuta da quanti erano contrari all’approvazione della formula stessa.

Tesi del Finocchiaro

Tale autore ritiene che sia fuor di dubbio che era intenzione comune dell’Assemblea di non

«costituzionalizzare» i Patti e che codesta “intenzione del legislatore” coincida in modo

perfetto con il «senso» della formula approvata «fatto palese dal significato proprio delle

parole secondo la connessione di esse» (art. 12 disp. sulla legge in generale).

Infatti, quali che possano essere stati i reconditi obiettivi dell’eterogeneo schieramento

politico favorevole all’approvazione del secondo comma dell’articolo in esame, al

Finocchiaro sembra chiaro che nessuna delle parole in esso contenute, presa in sé o

collegata con tutte le altre, enunci la regola secondo la quale le norme dei Patti lateranensi

avrebbero un’efficacia ed un valore del tutto pari a quello delle norme della stessa

Costituzione.

II travaglio che accompagnò la formulazione del testo era dovuto all’importanza politica,

ancor prima che giuridica, di esso. Con o senza costituzionalizzazione tale testo significava

il mantenimento del regime concordatario introdotto nel 1929.

Questo risultato, se poteva sembrare obiettivo politico gradito ed anche vivamente

desiderato per alcuni; era sgradito per altri, ostili ai Patti del 1929 per ragioni sia politiche,

sia ideologiche.

Va ricordato, però, che i rappresentanti dei partiti politici di sinistra avevano più volte

dichiarato di non voler rimettere in discussione i Patti, ma, nello stesso tempo, di non

62

volere pregiudicare, con la menzione di questi protocolli nella Carta, l’esecuzione con

legge ordinaria delle future modifiche concordate con la Santa Sede, rese necessarie dal

sopravvenuto mutamento di regime costituzionale.

Queste dichiarazioni, però, dovettero sembrare insincere. L’incertezza intorno al futuro

della Repubblica, le obiezioni d’ordine tecnico-giuridico che aveva sollevato la formula

della prima parte del secondo comma qui considerato («I loro rapporti sono regolati dai

Patti Lateranensi»), proposta in origine dai democristiani, di fronte. alla quale, da varie

parti, era stato segnalato il contrasto esistente tra alcune norme dei Patti e quelle accolte

dalla Carta, fecero temere che, a non lontana scadenza, una semplice maggioranza

parlamentare avrebbe potuto imporre la fine del regime concordatario e della “pace

religiosa che questo aveva consentito.

Ad evitare questo risultato non sembrava idonea la formula di compromesso («I rapporti

tra Stato e Chiesa cattolica sono regolati in termini concordatari») proposta dai comunisti,

poiché si credeva che questa non garantisse la vigenza dei Patti del 1929 e, nel

contempo, non impedisse che le trattative per la stipulazione di un nuovo Concordato

fossero rinviate ad un futuro indefinito.

Per superare la posizione di stallo in cui s’era venuta. a trovare la Prima

Sottocommissione per la Costituzione, fu proposto un emendamento aggiuntivo alla

formula originaria, il quale, con riferimento ai Patti, diceva che «qualunque modifica di essi,

bilateralmente accettata, non richiederà un procedimento di revisione costituzionale, ma sarà

sottoposta a normale procedura di ratifica».

Questa è stata la formula che, con qualche ritocco, è stata inserita in modo de finitivo nel

testo in esame. 63

1.3

L’art. 8 Cost. nei lavori preparatori

L’attuale art. 8, 1° comma, Cost. è frutto di un emendamento aggiuntivo all’art. 5 del

Progetto della Costituzione, che è il risultato della scelta dell’Assemblea tra due diversi

testi, i quali esprimevano due differenti concezioni dei rapporti fra lo Stato e le confessioni

religiose.

II primo emendamento, presentato da Laconi ed altri, mirava ad introdurre una norma che

parificasse tutte le confessioni religiose, poiché prevedeva che «Tutte le confessioni

religiose sono eguali davanti alla legge».

Tale emendamento fu respinto.

L’Assemblea approvò l’emendamento aggiuntivo Cappi - Gronchi, corrispondente

all’attuale testo dell’art. 8, 1° comma, Cost.: «Tutte le confessioni religiose sono

egualmente libere davanti alla legge».

II Cappi, illustrando la proposta, dichiarò di non accettare l’emendamento Laconi, perché

questo poteva implicare «una specie di giudizio nel merito, sul contenuto delle singole

confessioni religiose: giudizio di parità che (...) non solo i cattolici, ma neanche gli

appartenenti ad altre confessioni religiose non possono ammettere, perché è impossibile

che un credente di una data fede ammetta una parità con le altre fedi. Né lo Stato ha

competenza in ciò». A lui premeva che fosse «libero l’esercizio della confessione

religiosa» e fosse «libero con parità», tanto per la Chiesa cattolica quanto per le

confessioni di minoranza.

L’Assemblea costituente, inoltre, ebbe a discutere sul testo del secondo comma

dell’art. 8 Cost., rispetto al quale Giancarlo Pajetta aveva presentato un emendamento

per sopprimere la riserva - «in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico

italiano», - prevista dall’art. 5 del Progetto a proposito degli statuti organizzativi -, perché,

essendovi pieno accordo fra le varie parti politiche su molti aspetti significativi della

nuova disciplina costituzionale la riserva de qua creava per le confessioni acattoliche

«una sorta di discriminazione».

1.4

L’art. 19 Cost. nei lavori preparatori

L’approvazione dell’art. 19 Cost., che garantisce a «tutti» la libertà religiosa, nonché

l’esercizio del culto, «purché non si tratti di riti contrari al buon costume», non ha dato

luogo a problemi.

1.5

L’art. 20 Cost. nei lavori preparatori

Il quadro delle norme costituzionali riguardanti in modo specifico il fenomeno sociale

religioso, nel Progetto definitivo della Costituzione, era completato dall’art. 15,

corrispondente all’attuale art. 20 della Carta, secondo il quale «il carattere ecclesiastico

e il fine di religione o di culto d’una associazione od istituzione non possono essere

causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua

costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività».

Il Dossetti osservò che la disposizione valeva ad impedire un trattamento odioso e

d’eccezione per gli enti ecclesiastici o con fine di religione o di culto (privazione della

personalità giuridica, incapacità d’acquistare o di possedere). Lo Stato, infatt i, avrebbe

potuto porre limiti alla posizione di tali enti solo quando avessero riguardato tutte le persone

giuridiche.

La disposizione de qua fu approvata, senza discussione alcuna dall’Assemblea costituente.

64

2. Le tesi dottrinali sull’art. 7, comma 1, della Costituzione

II dibattito dottrinale intorno alle disposizioni ha seguìto la via già tracciata dall’Assemblea

costituente.

In proposito, alle voci secondo le quali il riconoscimento della reciproca indipendenza e

sovranità dello Stato e della Chiesa sia solo «un omaggio politico» a quest’ultima, in

quanto «istituzione tutta particolare», sia solo «una formula utopistica e inconcludente»

priva di effetti giuridici, altre sono seguite, le quali hanno, invece, precisato il valore di essa

dal punto di vista del diritto positivo.

Anzitutto, posto che la formula de qua importa il riconoscimento dell’originarietà

dell’ordinamento canonico, del suo carattere di ordinamento primario, tale in quanto

nato per forza propria, senza il tramite di alcun intervento creatore esterno, da parte di

alcun altro ente, ciò vuol dire che la figura dell’ordinamento giuridico, da mera ipotesi

scientifica è divenuta un principio riconosciuto a livello costituzionale.

È ben vero che l’originarietà dell’ordinamento della Chiesa - indipendente da ogni

riconoscimento statuale - era generalmente ammessa dopo il tramonto della tesi della

statualità del diritto e che essa, inoltre, già risultava da altre norme del diritto italiano,

nonché dal fatto della stipulazione, su un piano di assoluta parità e nelle forme proprie dei

trattati internazionali, dei Patti lateranensi e che, infine, l’ordinamento canonico non

perderebbe la sua originarietà pur se la formula in esame dovesse essere abrogata con

una legge di revisione della Costituzione (art. 138).

Tuttavia, il fatto che quest’originarietà sia riconosciuta in modo esplicito dalla Carta

importa che tale qualità sia elevata a presupposto costituzionale della posizione della

Chiesa nei confronti del diritto statuale.

In conseguenza, sarebbero in contrasto con la norma in esame tutti quegli atti statuali i

quali, venendo a considerare nel suo complesso la Chiesa come ordinamento, la

trattassero alla stregua di un ordinamento subordinato allo Stato.

È evidente che, con ciò, la Costituzione non esclude che lo Stato possa intervenire

autoritativamente in quei settori della vita ecclesiastica che toccano la sfera di sua

competenza, ma esclude che lo Stato possa considerare la Chiesa come un’entità

sottoponibile a un regime giuridico, il quale involga la totalità dell’operare di essa.

La norma de qua, però, oltre alla Chiesa, tende a garantire anche lo Stato e, perciò,

impegna i suoi organi ad escludere che possa essere introdotto un sistema di

rapporti con la Chiesa nel quale lo Stato sia subordinato a questa.

65

3. L’“ordine” dello Stato e l’“ordine” della Chiesa: il problema della c.d.

competenza delle competenze

La formula del primo comma dell’art. 7 non sembra al Finocchiaro che sia suscettibile di

ulteriori conseguenze, sul piano pratico e della ricostruzione del sistema degli attuali e

futuri rapporti fra Stato e Chiesa, oltre a quelle sinora considerate.

Anzi, la formula stessa è particolarmente elusiva là dove avrebbe potuto produrre un

qualche ulteriore effetto.

Essa, inve ro, non si limita a riconoscere che lo Stato e la Chiesa sono entrambi

«indipendenti e sovrani»; ma soggiunge che tale indipendenza e sovranità è realizzata

da ognuna delle due entità «nel proprio ordine».

Sarebbe stata una precisazione utile, secondo il Finocchiaro, se la Costituzione

avesse detto qual è, in concreto, l’ordine della Chiesa e l’ordine dello Stato.

In mancanza di questa determinazione, la dottrina ha pensato, in via ipotetica, che l’ordine

proprio delle Chiesa coincida, grosso modo, con i rapporti spirituali e religiosi.

Tale tesi è stata criticata, in quanto l’interprete, raggiunto questo risultato, è ancora al punto

di partenza, poiché gli resta da stabilire quale materia sia spirituale e quale temporale.

Questo problema, prima ancora d’essere degli operatori giuridici, è un problema dei

rapporti fra i due ordinamenti, che non è stato risolto né dal Concordato, né dalla norma

costituzionale qui esaminata.

Si tratta del problema della c.d. competenza delle competenze, ossia la determinazione

del soggetto cui spetti di risolvere un eventuale conflitto di competenza insorto fra lo

Stato e la Chiesa.

Essendo impensabile che la Santa Sede possa sottomettersi al giudizio dello Stato o di

terzi e dovendosi escludere, proprio in forza della norma costituzionale in esame, che

possa essere lo Stato a rimettersi al giudizio della Santa Sede, non resta altro che il

tentativo di eliminare la controversia di comune intesa.

-

Questa soluzione, fra l’altro, per quanto concerne la materia disciplinata dal Concordato,

è stata esplicitamente prevista dalle parti (art. 44 Concordato 1929; art. 14 Accordo

1984).

È naturale, però, che, quando le eventuali trattative non dovessero raggiungere alcun

risultato, lo Stato potrebbe sempre decidere in modo unilaterale se la materia rientri, o

non, nella propria competenza. Infatti, in base all’ordinamento statuale, è allo Stato che

appartiene la c. d. competenza delle competenze.

Per quanto, poi, riguarda la determinazione dell’ambito delle rispettive competenze dello

Stato e della Chiesa da parte dell’operatore del diritto, questi è tenuto a compiere tale

operazione sulla base dell’ordinamento italiano, considerando tutte le disposizioni positive

di esso, e non solo queste, ma anche ogni altra norma statuale che dovesse risultare utile.

66

4. L’interpretazione dottrinale dell’art. 7 cpv.

Il dibattito dottrinale sull’interpretazione dell’art. 7 cpv. Cost. è stato molto vivace almeno

sino a quando, molti anni dopo l’entrata in vigore della Carta, non è intervenuta sul tema la

Corte costituzionale.

á) Tesi della costituzionalizzazione dei Patti lateranensi

Con questa parola poco elegante la dottrina successiva all’entrata in vigore della

Costituzione intendeva significare che la Costituzione aveva recepito le norme degli

Accordi del 1929, dando a ciascuna di esse, quali «norme materiali regolatrici dei singoli

rapporti» considerati nei Patti, lo stesso valore formale delle norme costituzionali.

Con l’attribuzione di questo valore, le singole disposizioni di origine pattizia avrebbero

acquistato un’efficacia pari a quella delle norme costituzionali, onde esse non solo

prevarrebbero rispetto alle norme poste da qualsiasi legge ordinaria, ma; nella veste di

norme costituzionali speciali, prevarrebbero anche nei confronti delle norme generali della

stessa Costituzione.

Com’è agevole vedere, questa tesi non ha fatto altro che adottare gli argomenti polemici

esposti durante i lavori della Costituente da coloro che erano contrari all’approvazione

della norma in esame.

Ciò nonostante, la tesi stessa ha ricevuto adesioni in dottrina e, qualche volta, anche in

sede giurisprudenziale.

La Cassazione, dopo aver, in varie occasioni, eluso il problema del significato della

disposizione de qua, , negli anni ‘60, ha creduto di poter dichiarare che la disposizione

stessa ha recepito tali Patti, nell’ordinamento della Repubblica, «in tutto il loro contenuto»,

onde le singole norme pattizie «hanno lo stesso valore e la stessa efficacia che avrebbero

se fossero, state incluse nella Carta costituzionale o, fossero state approvate da legge

.

costituzionale, ed anzi, potrebbe dirsi un valore più intenso, per la sancita inapplicabilità

del procedimento di revisione costituzionale». Era ancora lontano il tempo in cui la stessa

Cassazione avrebbe pronunciato le ordinanze di rimessione che avrebbero dato luogo

.

alla sentenza della Corte costituzionale n. 18 del 1982.

â) Tesi della costituzionalizzazione del principio concordatario

Tale tesi ha avuto più di una versione.

â1) Secondo una prima tendenza, lo Stato sarebbe obbligato a regolare

concordatariamente tutte le materie che toccassero gli interessi della Chiesa cattolica.

L’art. 7 cpv. Cost., perciò, oltre a garantire i Patti lateranensi e la sua legge di esecuzione,

garantirebbe anche le modificazioni di essi riguardanti le materie già disciplinate nel 1929.

Tali norme; al pari di quelle previste dall’art. 11 Cost., essendo esecutive di un precetto

costituzionale, resisterebbero alle successive leggi ordinarie che fossero in contrasto con

esse.

â2) Un’ulteriore versione concorda con la precedente quanto al dato che tale principio

costituzionale garantirebbe i Patti del 1929 e stabilirebbe la necessità che i rapporti fra lo

Stato e la Chiesa cattolica fossero disciplinati da accordi paritari.

Essa, però, va oltre, ritenendo che l’art. 7 cpv. Cost. avrebbe creato nell’ordinamento dello

Stato un sistema particolare, un jus singulare, che non subirebbe influenza di sorta da

alcuna norma costituzionale e le cui disposizioni, anzi, a motivo della propria specialità,

prevarrebbero sulle norme costituzionali generali interferenti nella disciplina della stessa

categoria di rapporti da esso contemplati.

.

â3) Una terza formulazione vede nell’art. 7 cpv. Cost. il riconoscimento della regola

internazionalistica dello stare pactis, onde tale disposizione svolgerebbe una funzione

.

analoga a quella degli art. 10 e 11 Cost. e garantirebbe, oltre alle norme del 1929, anche

qualsiasi altra convenzione stipulata o da stipulare con la Santa Sede.

Le norme di legge ordinaria in contrasto. con le norme garantite dall’art. 7 cpv. Cost.

.

sarebbero viziate da illegittimità costituzionale.

67

ã) Tesi della costituzionalizzazione del principio pattizio

Tale principio, accolto dall’art. 7 cpv. Cost., oltre alla conservazione delle norme d’origine

concordataria del 1929, garantirebbe i nuovi accordi solo se riguardassero le stesse

materie disciplinate dai Patti lateranensi.

Invece, gli accordi su materie diverse non usufruirebbero di tale garanzia.

ä) Tesi dell’art. 7 cpv. come norma di adattamento automatico agli accordi conclusi

tra l’Italia. e la Santa Sede

Secondo tale tesi, la norma in questione, prevederebbe; nella sua seconda parte, un

procedimento automatico di adattamento dell’ordinamento italiano ai vecchi e ai nuovi

accordi, onde introdurrebbe le disposizioni di questi nel diritto statuale con il valore e

l’efficacia formale delle norme costituzionali. L’art. 7 cpv., perciò, sarebbe un ordine di

esecuzione nell’ordinamento interno delle norme pattizie.

å) Tesi dell’art. 7 cpv. Cost. come norma sulle fonti del diritto

å1) Una prima tendenza presuppone che nella scala delle fonti dell’ordinamento italiano

tra il gradino occupato dalle norme della Costituzione e dalle leggi costituzionali e il

,

gradino occupato dalle leggi ordinarie, ne esisterebbe uno intermedio, occupato da fonti

normative «atipiche», perché, pur avendo il valore di leggi ordinarie, resistono

all’abrogazione; alla modificazione, alla deroga e alla sospensione, al pari delle norme di

legge costituzionale.

Su tale presupposto la tesi in esame ritiene che la l. n. 810 del 1929 esecutiva dei Patti

lateranensi, essendo garantita dalla Costituzione, sarebbe una fonte atipica e perciò

occuperebbe l’anzidetto gradino intermedio, proprio di tale categoria di fonti.

In conseguenza, le norme garantite dall’art. 7 cpv. Cost. non possono essere abrogate,

modificate, derogate o sospese da norme di legge ordinaria, ma, a loro volta, non possono

essere in contrasto con le norme della Costituzione e delle leggi costituzionali.

å2) Secondo un altro autore, le norme di cui all’art. 7 cpv. Cost., proprio perch é garantite

da questo anziché da appositi procedimenti previsti da leggi ordinarie, non potrebbero

essere collocate in un gradino intermedio tra le norme costituzionali e quelle di legge

ordinaria, ma dovrebbero essere considerate delle fonti pseudo-atipiche.

æ) Tesi dell’art. 7 cpv. Cost. come norma avente effetto sui poteri dello Stato

Da questa prospettiva, l’oggetto della tutela risulta essere duplice: i Patti lateranensi

nell’ordinamento internazionale e la legge di esecuzione di essi n. 810 del 1929

nell’ordinamento interno.

Rispetto al primo ambito, la norma costituzionale avrebbe privato il governo della

legittimazione a denunciare i Patti.

Rispetto al secondo ambito, essa avrebbe escluso la competenza del legislatore

ordinario ad abrogare, modificare, derogare o sospendere le norme della detta legge.

Nel caso di mutamento radicale delle circostanze poste alla base dei Patti, il governo

sarebbe legittimato solo a intavolare trattative con la Santa Sede e a procedere, in caso

di fallimento di queste, a una modificazione delle norme di origine concordataria con

legge costituzionale.

ç) La dottrina che ha affrontato l’interpretazione dell’art. 7 cpv. Cost., dopo che la Corte

costituzionale aveva pronunciato sul contrasto tra norme derivanti dai Patti e norme

costituzionali (sentenze n. 30, 31 e 32 del 1971), ha ritenuto che la norma in questione

abbia parificato la legge di ratifica ed esecuzione n. 810 del 1929 alle leggi

costituzionali, prevedendo, peraltro, un procedimento di

«decostituzionalizzazione», il quale si verifica quando tale legge, per le parti toccate da

un nuovo accordo, perde la parificazione alle leggi costituzionali e, per essere

modificata, basta una legge ordinaria di ratifica ed esecuzione del nuovo accordo fra

l’Italia e la Santa Sede. 68

5. L’art. 7 della Costituzione e i Patti lateranensi nella giurisprudenza della Corte

costituzionale

La Corte costituzionale, investita delle questioni relative ad eventuali contrasti tra le

norme dei Patti del 1929 (l. n. 810) e la Costituzione formale, oltre a procedere con molta

prudenza, ha colto l’occasione offerta dalle questioni stesse, sia per inquadrare i

problemi dei rapporti fra la Costituzione e le norme derivanti dal Concordato del 1929,

disciplinati dall’art. 7 Cost., insieme a quelli dei rapporti fra la Costituzione e la legge di

esecuzione dei trattati delle Comunità Europee, disciplina ti dall’art. 11 Cost., sia al fine di

precisare la propria competenza giurisdizionale, quale giudice della «legittimità

costituzionale delle leggi» (art. 134 Cost.).

A quest’ultimo proposito, la Corte ha compreso nell’ambito della propria competenza non

solo il giudizio sulla legitimità costituzionale delle norme di legge o rdinaria, ma anche il

giudizio sulla legittimità delle norme poste dalle leggi di revisione della Costituzione e

dalle altre leggi costituzionali (art. 138, 1° comma, Cost.). Una competenza, questa, che

è generalmente ammessa nei confronti dei vizi formali di tali leggi (per es. di una legge

costituzionale approvata senza il rispetto del procedimento previsto dall’art. 138 Cost.),

ma che non è da tutti riconosciuta nei confronti degli eventuali vizi di legittimità

costituzionale d’ordine sostanziale.

Affinché la Corte costituzionale possa avere riconosciuta la competenza a giudicare

della legittimità delle leggi costituzionali per violazioni di carattere “sostanziale”, occorre

ammettere che nel nostro ordinamento esistono principi costituzionali superiori alle

norme della Costituzione formale e appartenenti a quella che, un’autorevole dottrina

qualifica come la Costituzione in senso materiale .

Sono principi tali che, essendo posti su un livello superiore a quello della Costituzione

formale e delle altre leggi costituzionali, perché sono la “matrice” di entrambe, possono

valere come parametri per il giudizio di legittimità costituzionale “sostanziale” delle

norme poste dalle leggi costituzionali.

La Corte costituzionale, con molta cautela, dopo le prime avvisaglie rappresentate dalle

sentenze n. 38 del 1957 e n. 6 del 1970, è entrata in quest’ordine di idee.

Essa ha affrontato l’interpretazione dell’art. 7 Cost. solo dopo oltre quindici anni dalla sua

entrata in funzione

Secondo tali prime pronunce, infatti, l’art. 7 Cost. «non sancisce solo un generico

principio pattizio da valere nella disciplina dei rapporti fra lo Stato e la Chiesa cattolica,

ma contiene altresì un preciso riferimento al Concordato in vigore e, in relazione al

contenuto di questo, ha prodotto diritto» (sentenza n. 30 del 1971).

Al fine di precisare quale fosse il «diritto prodotto» dall’art. 7 Cost., la Corte, in modo non

meno generico, ha collegato il cpv. di tale disposizione con il primo comma. dello stesso

articolo, per osservare che, riconoscendo quest’ultima disposizione «una posizione

reciproca di indipendenza e di sovranità» allo Stato e alla Chiesa, il richiamo dei Patti

«non può avere forza di negare i principi supremi dell’ordinamento costituzionale dello

Stato» (sent. n. 30 del 1971), e, sotto questo profilo, ha ammesso il proprio sindacato di

costituzionalità (sent. cit., e n. 31 e 32 del 1971; n. 175 del 1973; n. 185 del 1972; ecc.).

II riferimento ai «principi supremi dell’ordinamento costituzionale dello Stato» ha molto

discutere. 69

Ma la verità era molto più lineare di quanto la dottrina sospettasse, perché se le norme

derivate dai Patti lateranensi potevano essere dichiarate incostituzionali solo ove fossero

state in contrasto con i «principi supremi», ciò stava a significare che l’art: 7 Cost. aveva

«prodotto diritto» nel senso di equiparare tali norme d’origine concordataria alle

norme poste da leggi costituzionali.

Questo criterio di giudizio è stato confermato in modo più chiaro da successive pronunce

della Corte costituzionale, sia ritenendo ammissibile il giudizio di legittimità costituzionale

di norme di legge ordinaria che si assumeva fossero in contrasto con norme d’origine

concordataria, sia giudicando su altre questioni di legittimità sollevate a proposito di

queste.

Il carattere di norme parificate a quelle prodotte da leggi costituzionali delle norme

derivanti dai Patti lateranensi emerge, con maggiore evidenza, dalla sentenza che ha

dichiarato inammissibile il referendum proposto per l’abrogazione di tali norme proprio,

perché la legge d’esecuzione dei Patti (n. 810 del 1929) era da considerare «protetta» o

«garantita» dalla Costituzione (sent. n. 16 del 1978) e, come tale, non soggetta a

referendum abrogativo, nonché dalla sentenza che, per la prima volta, ha dichiarato

l’illegittimità costituzionale di norme poste dalla citata l. n. 810 del 1929, con riferimento a

taluni «principi supremi dell’ordinamento costituzionale» individuati dalla stessa sentenza

(sent. n. 18 del 1982).

Una parte della dottrina ha ritenuto di contestare alla Corte costituzionale il potere

di precisare codesti «principi supremi», ma il Finocchiaro ritiene che alla Corte non

possa essere precluso il potere di interpretare e precisare il parametro costituzionale del

giudizio di legittimità ad essa demandato e, in conseguenza, il potere di qualificare un dato

principio come «supremo» e come appartenente all’«ordinamento costituzionale», ossia

alla costituzione in senso materiale.

Allo stato attuale della giurisprudenza della Corte costituzionale, può dirsi che la legge di

esecuzione dei Patti lateranensi (n. 810 del 1929) sia protetta alla stregua di una legge

costituzionale.

L’equiparazione della legge di esecuzione dei Patti alle leggi costituzionali importa, poi,

che le norme di essa possono derogare, quando rispettino i «principi supremi», le norme

della Costituzione formale, ma tali deroghe sollevano notevoli perplessità, anche per la

difficoltà di cogliere il confine fra «principi supremi» e principi non supremi

dell’ordinamento costituzionale.

Così, per es., la Corte ha ritenuto che la norma dall’art. 7 consentisse deroghe anche alla

norma dell’art. 3, 1° comma, Cost. - riguardante l’uguaglianza dei cittadini senza

distinzione di religione -, quando la dífferenza di trattamento dipendesse o dal carattere

confessionale della disciplina canonistica rilevante agli effetti civili, ovvero da una scelta

consapevole del cittadino tra un istituto civilistico e un istituto canonistico (sent. n. 32/1971

e n. 16/1982).

Tali soluzioni sono tutt’altro che pacifiche, essendo ancora da dimostrare che il principio di

uguaglianza formale sia «supremo» solo nel suo nucleo essenziale, come generico

principio che vieti al legislatore di compiere discriminazioni arbitrarie, e non anche in

rapporto alle singole caratteristiche, elencate dall’art. 3, 1° comma, Cost..

70

Va aggiunto che la giurisprudenza della Corte è stata oscillante nel determinare quali

fossero le norme di legge protette dall’art. 7 Cost..

Nelle sue prime sentenze del 1971, la Corte ha mostrato di ritenere protette non solo le

norme di origine concordataria introdotte dalla l. n. 810 del 1929 che ha eseguito

nell’ordinamento interno i Patti del Laterano, ma anche quelle poste dalla legge 27 maggio

1929, n. 847 e dalla legge 27 maggio 1929, n. 848.

Nella successiva sentenza n. 1 del 1977, poi, la Corte ebbe a precisare che l’art. 7 Cost.

protegge solo la l. n. 810 del 1929, che ha dato esecuzione ai protocolli del Laterano, e le

cui norme potevano essere dichiarate illegittime solo se in contrasto con i «principi

supremi dell’ordinamento costituzionale», mentre le leggi di applicazione n. 847 e 848 del

1929 erano comuni leggi ordinarie, le cui norme potevano risultare illegittime per contrasto

con norme della Costituzione formale.

Peraltro, con la sentenza n. 16 del 1982, riguardante la questione di legittimità

costituzionale di norme della citata legge ordinaria n. 847 dei 1929, la Corte ha ritenuto di

dover tornare a decidere alla luce dei «principi supremi dell’ordinamento. costituziona le».

Dopo l’entrata in vigore degli Accordi del 18 febbraio e del 15 novembre 1984, che hanno

abrogato il Concordato del 1929 (per le norme non riprodotte), la garanzia offerta dall’art.

7 Cost. dovrebbe essere limitata al Trattato del Laterano, l’unico protocollo superstite dei

Patti del 1929.

Ma la Corte costituzionale sembra presupporre che l’art. 7 Cost. garanti sca anche i nuovi

Accordi. 71

6. Gli Accordi del 18 febbraio e del 15 novembre 1984 e la Costituzione

Secondo la formulazione letterale dell’epigrafe

- della l. 25 marzo 1985, n.121, che ha dato esecuzione all’Accordo del 18 febbraio

1984,

- e della l. 20 maggio 1985, n. 206, che ha dato esecuzione all’Accordo del 15

novembre 1984,

codesti nuovi protocolli avrebbero apportato «modificazioni al Concordato lateranense

dell’11 febbraio 1929».

á) Tesi della pseudo-modificazione del Concordato del 1929 (Finocchiaro)

Il principio per cui i nuovi protocolli avrebbero apportato «modificazioni al Concordato

lateranense dell’11 febbraio 1929» è valso al fine di inquadrare il procedimento legislativo

nell’alveo dell’art. 7 cpv. Cost che, come detto, consente le modificazioni dei Patti

lateranensi con leggi ordinarie in presenza di accordi fra le parti.

Ma gli Accordi del 1984 e le leggi che ad essi hanno dato esecuzione hanno avuto sul

Concordato del 1929, e sulla l. n. 810 che l’ha eseguito, un effetto ben più ampio di quello

di una «modificazione», perché tali Accordi hanno abrogato tutte le norme del vecchio

Concordato e della legge che l’ha eseguito.

Invero, l’art. 13.1 dell’Accordo 18 febbraio 1984, pur insistendo sul proprio carattere

modificatorio, dichiara abrogate le disposizioni del vecchio Concordato «non riprodotte nel

presente testo».

Perciò sembra fuor di luogo ritenere che le parti (Chiesa cattolica e Stato italiano)

abbiano solo modificato il Concordato del 1929.

La verità è che esse; volendo restare in un soddisfacente rapporto di collaborazione, in

vista dei problemi attuali della Chiesa cattolica e dello Stato italiano, diversi dai problemi

del 1929, hanno ritenuto, opportuno stipulare un nuovo Concordato.

In ogni caso, secondo tale opinione, è da escludere che le leggi di esecuzione n. 121 e n.

206 del 1985 e gli accordi cui esse si riferiscono siano garantiti dall’art. 7 cpv. Cost..

â) Tesi della modificazione del Concordato del 1929

Quanti ritengono di dover accogliere la tesi opposta, si avvalgono soprattutto di una

ragionevole considerazione.

Essi osservano che, negando alle leggi di autorizzazione alla ratifica e di esecuzione dei

nuovi Concordati la garanzia dell’art. 7 cpv. Cost., agli accordi riguardanti la Chiesa

cattolica, intervenuti tra lo Stato e la Santa Sede, sarebbe riservato un trattamento

deteriore rispetto a quello previsto dall’art. 8, 3 ° comma, Cost. per le intese con le altre

confessioni, le cui leggi di approvazione sono sempre e in ogni caso garantite da tale

norma.

Critica del Finocchiaro alla tesi della modificazione del Concordato del 1929

Il Finocchiaro nota che, se è indubbio il fondamento equitativo di tale tendenza, tuttavia

essa si scontra con il testo inequivocabile dell’art. 7 cpv. Cost., che tutela solo ed

esclusivamente i Patti lateranensi.

In proposito occorre ricordare che, proprio quando si accetti la tesi, seguita dalla Corte

costituzionale, per la quale le norme di esecuzione dei Patti lateranensi (l. n. .810 del

1929) sarebbero state parificate dall’art. 7 cpv. Cost. alle norme poste da leggi

costituzionali, sembra sia fatale escludere che le leggi di ratifica ed esecuzione dei nuovi

accordi - l.l. n.121, n. 206 e n. 222 del 1985 - rientrino nella garanzia offerta da tale norma

costituzionale.

Invero, il procedimento di «decostituzionalizzazione» della l. n. 810 del 1929, previsto

dall’art. 7 cpv. Cost. ha l’effetto, in presenza di un accordo con la Santa Sede, di

degradare le norme poste da quella legge dalla posizione di norme parificate a norme di

una legge costituzionale alla posizione subalterna di norme di legge ordinaria.

72

La conseguenza è che, una volta attivato il meccanismo previsto dalla seconda parte

dell’art. 7 cpv. Cost., la legge ordinaria di ratifica ed esecuzione del nuovo accordo abroga

le norme degradate.

Ma le nuove norme abrogatrici sono e restano norme di legge ordinaria, suscettibili,

perciò, di essere modificate da successive norme di legge ordinaria.

Si tratta di un fenomeno analogo a quello della “delegificazione”, in base al quale, nelle

materie non coperte da riserva assoluta di legge, una volta legittimamente abrogata e

sostituita una norma di legge da una norma di regolamento, questa è e rimane una norma

regolamentare, modificabile in futuro da altra norma regolamentare.

Peraltro, negando che l’art.. 7 cpv. Cost. garantisca le leggi di autorizzazione alla ratifica e

di esecuzione degli Accordi del 1984; non mancano vie per riconoscere l’esistenza di una

garanzia costituzionale derivante da altri principi dell’ordinamento.

In primo luogo si può pensare alla tesi che l’art. 7 cpv. Cost. garantisca, almeno pro parte,

anche i nuovi Accordi, in quanto, secondo un’autorevole opinione, detta norma

garantirebbe non qualsiasi nuovo accordo, bensì solo quei nuovi accordi che

riguardassero materie già disciplinate dai Patti del 1929.

In codesta prospettiva la garanzia costituzionale riguarda non la generalità dei rapporti fra

lo Stato e la Santa Sede, che siano formalizzati in accordi, bensì solo i rapporti

concernenti le materie già disciplinate dai Patti anzidetti.

Ma se la garanzia, per questo verso, può sembrare limitata, essa diventa problematica nel

momento in cui l’interprete voglia determinare l’estensione delle materie pattizie che

sarebbero garantite dalla Costituzione. È evidente che, ponendosi su questa via,

l’interprete si allontana da un esame obiettivo delle fonti, per abbandonarsi a scelte

ampiamente discrezionali, che non agevolano la certezza del diritto.

In secondo luogo, occorre tener presente che gli accordi fra lo Stato e la Santa Sede sono

parificabili ai trattati internazionali, sicché essi risultano garantiti dell’art. 10 Cost., ove si

ritenga, in contrasto con una parte della dottrina internazionalistica, che ta le disposizione,

costituzionalizzando le «norme di diritto internazionale generalmente riconosciute», abbia

costituzionalizzato, fra l’altro, il principio pacta sunt servanda, ponendo sotto la garanzia di

esso gli accordi internazionali resi esecutivi nell'ordinamento italiano.

Accettando. questa tesi gli Accordi del 1984 sono garantiti non dall'art. 7 Cost., ma dal

successivo art. 10.

D'altronde, secondo il Finocchiaro, è possibile pensare che i rapporti fondamentali tra lo

.

Stato italiano e la Chiesa cattolica, quando siano disciplinati da accordi con la Santa Sede,

attengano alla materia costituzionale, a prescindere dalla previsione del vigente art. 7

Cost., con riferimento ai «principi supremi dell'ordinamento costituzionale», ossia alla

costituzione in senso materiale.

Perciò, ove si ritenga che, in forza dell'art. 10 Cost. ovvero al livello della costituzione

materiale, i rapporti fra Stato e Chiesa cattolica appartengano alla materia costituzionale,

da ciò stesso discende la conseguenza che gli accordi, stipulati fra le due parti e resi

esecutivi nell'ordinamento dello Stato, sono garantiti dalla Costituzione nei confronti

delle leggi ordinarie che avessero l'effetto di modificare, derogare o abrogare le norme di

autorizzazione alla ratifica e di esecuzione di codesti accordi.

Occorre, peraltro, avvertire che l'ordinamento vigente sembra orientarsi nel senso

che l'art. 7 cpv. Cost. garantisca anche gli Accordi del 1984.

Infatti, la Corte costituzionale con le sentenze 12 aprile 1989, n. 203, e 14 gennaio 1991,

n. 13, ha affrontato questioni di legittimità riguardanti norme di esecuzione dell'Accordo del

18 febbraio 1984 (l. n. 121 del 1985), e, in impliciti obiter dicta - giacché non si è posta il

problema della copertura dei nuovi Accordi ad opera dell'art. 7 cpv. Cost. -, ha ritenuto che

anche in tali casi il giudizio di legittimità delle norme contestate potesse essere espresso

non con riferimento a qualsiasi norma costituzionale, ma solo avvalendosi del parametro

:

dei principi supremi dell'ordinamento costituzionale. Un parametro che è utilizzato dalla

Corte per giudicare della legittimità costituzionale delle norme di legge costituzionale ed

equiparate. 73

Capitolo 5

Lo Stato e le confessioni religiosi di minoranza nella Costituzione

1. Le confessioni religiose di minoranza nella Costituzione

La Costituzione , dopo aver fissato nell’art. 7 i principi riguardanti i rapporti dello Stato con

la Chiesa cattolica, nel successivo art. 8, commi 2 e 3, detta le norme fondamentali sui

rapporti con tutte le altre confessioni.

Per indicare queste la Carta usa una perifrasi, qualificandole come «confessioni

religiose diverse dalla cattolica».

Si tratta di una formula che, nella sua genericità; evoca realtà socio -religiose molto diverse

tra loro: dalle molteplici e variegate espressioni del cristianesimo all’islamismo,

dall’ebraismo alle religioni dell’oriente e alle più varie manifestazioni del sincretismo.

Mentre l’art. 7 Cost. disciplina i rapporti con la confessione di maggioranza, le norme dell’art.

8, commi 2 e 3, Cost. riguardano le confessioni di minoranza, così intese tutte le altre

manifestazioni del religioso.

Tutte le confessioni religiose organizzate, secondo l’art. 8, 2° comma, Cost. (il quale

contiene una norma generale di riconoscimento, analoga a quella speciale dell’art. 7, 1°

comma, Cost. riguardante la Chiesa cattolica), danno vita ad altrettanti ordinamenti

giuridici originari e indipendenti da quello dello Stato.

Tale riconoscimento non è privo di conseguenze a proposito della normazione sui rapporti

di dette confessioni con lo Stato.

Infatti, se l’art. 7, 2° comma, Cost., per quanto riguarda la normazione concernente la

Chiesa cattolica, richiamando i Patti lateranensi del 1929, sembra alludere alla doverosità

di una trattativa bilaterale, del pari, quando lo Stato intenda dettare norme che riguardino

le altre confessioni religiose, l’art. 8, 3° comma, Cost. prevede che i rapporti di esse con lo

Stato siano «regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze».

74

2. Le intese delle confessioni di minoranza con lo Stato: natura giuridica di esse

Al fine di qualificare esattamente la posizione e la natura delle intese dello Stato con le

confessioni di minoranza, volte a costituire la base di una legge che le riguardi; occorre

tenere presente, da un lato il carattere istituzionale delle confessioni religiose, dall’altro il

fatto che l’art. 8, 2° comma, Cost., garantendo a esse la libertà organizzativa; disciplina i

rapporti dello Stato con tali organizzazioni riguardo alla sfera interna di ciascuna,

escludendo l’ingerenza statuale nella formazione degli statuti.

L’art. 8, 3° comma, Cost., invece, prevede il caso che si renda necessario od opportuno

che il legislatore detti norme riguardanti le confessioni di minoranza, quando si pongano in

rapporto con il mondo esterno e agiscano nell’ambito della società civile, e in vista di ciò,

garantisce a tali organismi che la legge sarà emanata «regolati per legge sulla base di

intese con le relative rappresentanze».

Peraltro, i “rapporti” fra lo Stato e queste confessioni preesistono alle “intese”, dato che i

gruppi sociali, pur riconosciuti come “ordinamenti giuridici”, tutte le volte in cui agiscono

nell’ambito del diritto statuale, avvalendosi delle norme di esso, no nché dei servizi che

sono resi dalla pubblica amministrazione e dagli organi che garantiscono la giustizia,

entrano in rapporto con lo Stato.

I “rapporti” disciplinati dalla norma in esame riguardano un settore diverso dall’attività

statuale, ossia presiedono all’emanazione delle norme di legge che concernono le

confessioni diverse dalla cattolica. La norma stessa, perciò, è una norma sulla

produzione giuridica, una norma sulle fonti, parallela a quella prevista dall’art. 7 cpv. per

le modifiche della legge di esecuzione dei Patti lateranensi.

La norma qui considerata ha dato luogo a vari problemi, in particolare riguardo alla

natura giuridica delle intese, alla posizione di queste nei confronti del procedimento

legislativo, alla capacità a stipularle, alla determinazione della rappresentanza dei culti e al

possibile contenuto delle intese stesse.

La norma del 3 ° comma dell’art. 8 contiene una riserva di legge nella materia della

disciplina dei rapporti fra Stato e confessioni diverse dalla cattolica.

La riserva in questione, poiché vale a garantire la libertà religiosa, un valore non minore

della libertà personale (art. 13 Cost.), la cui disciplina rientra sicuramente fra le riserve

“assolute”, sembra da annoverare fra le riserve assolute di legge o, secondo un’ulteriore

prospettiva, fra le riserve “rinforzate o aggravate”, nel senso che il potere legislativo deve

essere esercitato con modalità particolari, ossia, nella specie, solo sulla base degli accordi

e delle intese previste dagli art. 7 e 8 Cost. con le confessioni religiose interessate.

La norma in questione, dunque, prevedendo l’emanazione di leggi concordate, usa alle

confessioni di minoranza un trattamento analogo a quello previsto per la Chiesa cattolica

e, perciò, assicura ad esse un rispetto formale senz’altro maggiore di quello mostrato per

qualsiasi altro gruppo sociale che entri in rapporto con lo Stato.

Questa previsione, peraltro, è del tutto giustificata dalla precedente norma, dettata dal 2°

comma dell’art. 8 Cost., la quale riconosce alle confessioni organizzate il rango di

ordinamenti giuridici indipendenti e non subordinati:

75

Circa la natura giuridica delle intese

á) tesi negatrice di qualsiasi natura giuridica

Una tesi estrema nega alle “intese” qualsiasi natura giuridica, considerandole solo come

atti, aventi un valore politico, i quali, per non essere regolati nelle forme, non

vincolerebbero il legislatore a conformarsi alle statuizioni di esse.

In definitiva, non sarebbe viziata di incostituzionalità quella legge ordinaria che

disciplinasse un culto di minoranza senza che vi fossero state le “intese” stesse .

â) tesi delle intese come condizione di legittimità costituzionale

Secondo questa impostazione le intese appartengono effettivamente al campo del diritto.

Posto che la norma in esame garantisce alle confessioni di minoranza che le leggi

destinate a regolare i loro rapporti con lo Stato saranno emanate sulla base di intese, è in

palese conflitto con la ratio di questa garanzia ritenere conforme alla Costituzione una

legge la quale fosse emanata senza le intese o in modo difforme da esse.

Così come è impensabile che una tale legge basata sulle intese, una volta emanata,

possa essere abrogata o modificata senza che l’abrogazione o la modifica fosse stata

previamente concordata con le confessioni religiose interessate o senza seguire il

procedimento di revisione costituzionale.

Le intese, perciò, sono, rispetto alla legge di cui stanno alla base, una condizione di

legittimità costituzionale, un limite per il legislatore ordinario, il quale, per non eludere la

garanzia costituzionale offerta alle minoranze religiose, è obbligato, ove voglia legiferare,

ad attenersi alle intese, trasfondendo il contenuto di esse nell’eventuale legge.

76

3. La capacità delle confessioni a stipulare le intese: intese plurime e intese collettive

La dottrina si è posta la questione della capacità a stipulare le intese.

á) tesi dell’esclusiva capacità, anche in vista del collegamento tra il secondo e il terzo

comma dell’art. 8 Cost., delle confessioni di minoranza organizzate, ossia de gruppi

che, avendo gi à usufruito della libertà di organizzazione garantita dal comma 2 dell’art. 8

Cost., abbiano assunto un preciso assetto istituzionale.

Questa tesi sembra accettabile, secondo il Finocchiaro, per almeno due motivi.

Anzitutto, perché sarebbe strano che un gruppo con fini di religione o di culto, il quale

volesse essere solo una comunità spirituale, non contaminata dall’ombra di diritti e di

doveri che leghino i soci fra di loro ed il gruppo verso i terzi, sentisse il bisogno di una

legge disciplinatrice dei suoi rapporti con lo Stato.

In secondo luogo, perché un gruppo anorganico difficilmente potrebbe esprimere quei

rappresentanti che dovrebbero concordare le intese con l’autorità statuale.

Altro problema è quello di vedere se le intese possano concerne re solo i rapporti tra lo

Stato e una confessione religiosa, ovvero se possano essere stipulate con il concorso di

più confessioni religiose e dare luogo ad una legge che le concerna.

á) tesi delle intese non plurime

Qualche autore sostiene che le intese possano concernere solo i rapporti tra lo Stato e

una confessione religiosa,

- o considerando che le intese possono avere come oggetto solo questioni particolari di

carattere facoltativo,

- o in vista del fatto che ogni confessione ha un carattere specifico e le intese devono

tenere conto della natura obiettivi, scopi ed esigenze di ciascun gruppo confessionale,

- o perché una legge generale, approvata senza che lo Stato regolasse sulla base di

intese i rapporti con le singole confessioni religiose, sarebbe in contrasto con il 3°

comma dell’art. 8 Cost..

â) tesi delle intese plurime

Le difficoltà ravvisate dalla tesi precedente non sembrano insormontabili, sia perché il

carattere specifico di ogni confessione, ovvero l’oggetto delle intese, non escludono che

tutte le confessioni di minoranza o un gruppo rilevante di esse possano avere interessi

comuni, sia perché non esclude che tutte le confessioni acattoliche esistenti in Italia

possano addivenire ad un’intesa collettiva con lo Stato, o che, stipulata un’intesa con una

data confessione, a questa aderiscano altre o che la stessa sia riprodotta con altre

confessioni.

In ogni caso, è evidente che la legge risulterà applicabile solo a quegli organismi

confessionali che siano stati parte delle intese.

77

4. L’organo statuale competente a stipulare le intese

Quanto al potere statuale competente a stipulare le intese, sembra indubbio che tale

competenza spetti al governo.

Le intese, invero, sono dirette all’emanazione di una legge.

Esse, perciò, non toccano 1a responsabilità dell’amministrazione, bensì la responsabilità

politica del governo.

Le intese non sono negozi, che debbano essere valutati sotto il profilo della conformità a

preesistenti regole giuridiche o a principi di buona amministrazione, come accadrebbe se

fossero accordi stipulati a livello burocratico, ma sono accordi che devono essere valutati

sotto il profilo dell’opportunità politica e del rispetto della Costituzione.

Appartenendo la stipulazione delle intese alla competenza degli organi di direzione politica,

richiedono

- l’intervento del Presidente del Consiglio, per le intese a carattere generale o aventi

contenuti molteplici,

- l’intervento del Ministro che ha la direzione politica del settore interessato, quando

l’intesa investa la competenza di un singolo dicastero.

È ovvio che sia il Presidente del Consiglio, sia i singoli ministri potrebbero delegare, di volta

in volta, altri soggetti per lo svolgimento delle trattative e la stipulazione degli accordi.

In ogni caso, poiché, secondo le norme che disciplinano l’attività di governo, «gli atti

concernenti i rapporti previsti dall’art. 8 della Costituzione» devono essere sottoposti alla.

deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 2 lett. l della l. 23 agosto 1988, n. 400), l’intesa

raggiunta sia dal Presidente del Consiglio, sia da singoli Ministri, deve essere sempre

portata all’esame del Consiglio dei ministri, il quale è competente tanto ad autorizzare la

stipulazione dell’intesa, quanto a deliberare la presentazione del disegno di legge di

approvazione dell’intesa stipulata.

In relazione alla competenza attribuita al Consiglio dei ministri; la materia delle intese

sembra del tutto assorbita nell’ambito della Presidenza del Consiglio.

Così , norme interne emanate dal Presidente del Consiglio prevedono l’istituzione, presso

la Presidenza, di un’apposita Commissione, presieduta dal Sottosegretario alla stessa

Presidenza, la quale ha il compito di preordinare gli studi e le linee operative per realizzare

le intese che siano richieste dalle confessioni di minoranza.

Tale Commissione si avvale dell’ausilio tecnico dell’ufficio legislativo della Presidenza del

Consiglio.

Il Sottosegretario, una volta conclusa la trattativa e siglata la bozza di intesa con i

rappresentanti della confessione interessata, la trasmette con una sua relazione al

Presidente del Consiglio.

La stipulazione dell’intesa con il Presidente del Consiglio seguirà a tali adempimenti e, se

del caso, dopo che il Consiglio stesso l’avrà autorizzata.

78

5. Il contenuto delle intese

La dottrina si è posta anche il proble ma dell’eventuale contenuto delle intese.

Parte della dottrina, pur ritenendo che le intese possano, in genere; prevedere norme

parallele a quelle del Concordato con la Chiesa cattolica, ha dubitato che alcune materie

possano essere oggetto di intesa: per esempio, la disciplina del matrimonio, celebrato

davanti ai ministri dei culti diversi dal cattolico, poiché, in proposito, verrebbe in

considerazione solo la legislazione statale e perché tale matrimonio può essere celebrato -

nel vigore della l. n. 1159 del 1929 - anche da chi non appartenga alla confessione del

ministro di culto.

Altri, più in generale, pensa che le intese possano riguardare solo questioni particolari di

carattere facoltativo.

Le limitazioni ai possibili temi degli accordi, non sono, però, a parere del Finocchiaro,

giustificate dal nostro ordinamento, che impone al Parlamento - il quale ha la parola

definitiva nel tradurre in legge le intese - solo il rispetto della Costituzione.

Nell’ambito dei principi e delle norme costituzionali, l’intesa è ammissibile per qualsiasi

materia.

È naturalmente da escludere che, attraverso le intese, lo Stato possa derogare alle norme

sulla libertà religiosa o che le confessioni acattoliche possano disporre delle facoltà,

discendenti da tale diritto pubblico, per rinunciare a qualcuna di esse (per esempio, alla

propaganda) in cambio di aiuti economici o di altre utilità, ovvero che lo Stato possa

concedere ad una confessione un regime privilegiato di libertà in violazione dell’art. 8, 1°

comma, Cost..

Non sembra, però, contestabile la legittimità costituzionale delle intese che tendessero ad

eliminare gli ostacoli intralcianti l’esercizio della libertà religiosa delle confessioni di

minoranza, o che mirassero ad eliminare le differenze, eventualmente esistenti in tale

settore, tra le opportunità offerte dall’ordinamento ad una confessione religiosa e quelle

offerte ad un’altra. 79

6. La concezione delle intese come atti di “diritto interno” o di “diritto esterno”:

in particolare, la forma di esse

á) tesi delle intese come atti di “diritto interno”

I sostenitori di tale tesi ritengono che, se i concordati sono convenzioni esterne, regolate,

quanto alla formazione e alla validità, da un ordinamento diverso da quelli espressi dallo

Stato e dalla Chiesa, con norme presupposte dall’art. 7 della Costituzione, le intese sono,

invece, convenzioni di diritto pubblico interno , la cui forma è libera e i cui vizi, in sede di

formazione della legge, danno luogo soltanto a questioni di legittimità costituzionale . Ciò

,

sul presupposto che le confessioni di minoranza non siano ordinamenti primari.

Nello schema generale dell’atto di diritto interno, sono state proposte varie soluzioni,

accostando le intese

- ora ai contratti collettivi (normativi) di lavoro, disciplinati dalla l. 14 luglio 1959, n. 741,

- ora alle convenzioni stipulate tra gli Stati e le confessioni cristiane non cattoliche,

studiate dalla dottrina tedesca della c.d. Koordinationrechtsordnungstheorie,

- ora alle “condotte” che erano stipulate fra le comunità israelitiche e i principi di Savoia ,

- ora formulando la categoria del “negozio costituzionale”.

80

â) tesi delle intese come atti di “diritto esterno”

All’opposto dei fautori della tesi precedente, i sostenitori della teoria delle intese come

,

atti di “diritto esterno”, partendo dal presupposto che le confessioni di minoranza siano

ordinamenti primari, ammettono che le intese non siano atti di diritto interno.

Con ciò, però, si specifica che non è detto che esse siano “concordati”, uguali a quelli

stipulati con la Chiesa cattolica.

I concordati, infatti, sono atti disciplinati nella forma - solenne -, nella validità e nella

efficacia da apposite norme di diritto internazionale generale; le intese con le altre

confessioni, invece, non sembra che siano prese in considerazione da alcuna specifica

norma di tale ordinamento.

Sennonché nulla può consentire di affermare che il solo ordinamento esterno esistente

sia l’ordinamento internazionale, tanto che qualche autore pensa che i rapporti fra Stato

e Chiesa si svolgano in un ordinamento esterno che però non sarebbe quello

internazionale, bensì un singolare ordinamento concordatario, creato di volta in volta

dall’incontro della volontà dello Stato con la volontà della Chiesa.

Nella specie, sarebbe possibile dire, in astratto, che le intese sono atti di un ordinamento

esterno, creato. dall’incontro della volontà de llo Stato con la volontà della confessione di

minoranza, disciplinati in via analogica, nella sostanza, da quelle regole di buona fede e

di lealtà che presiedono ai rapporti bilaterali tra ordinamenti indipendenti e, nella forma,

da quei criteri che le parti, di volta in volta, riterranno di seguire.

-

Questa soluzione sarebbe in linea con l’ipotesi della pluralità degli ordinamenti giuridici

e della socialità del diritto.

Il fenomeno dell’esistenza di ordinamenti “esterni” i quali non vivono a pieno titolo

nell’ordinamento internazionale, non è ignoto al nostro diritto, il quale, per esempio, riconosce

la qualità di soggetto di diritto “esterno”, nella sua massima espressione, il diritto

internazionale, all’Ordine di Malta, il quale è un organismo privo di potestà territoriale – in ciò

è simile alle confessioni di minoranza -; partecipa, anche se limitatamente alla vita della

comunità internazionale - e in ciò differisce dalle confessioni di minoranza -, onde è “sovrano”,

sebbene, in quanto associazione reli giosa, dipenda dalla Santa Sede.

In definitiva, per l’ordinamento italiano, le confessioni diverse dalla cattolica non hanno

soggettività di diritto internazionale, ma il diritto italiano, dichiarando che esse

costituiscono, in quanto siano organizzate, ordinamenti giuridici e prevedendo di regolare i

rapporti con le stesse sulla base di intese bilaterali, esteriorizza nei propri confronti, tali

rapporti.

Con ciò esclude che questi si svolgano nel proprio ambito e siano regolati dai propri

principi; esclude cioè che, in sede di stipulazione delle intese, le confessioni di minoranza

appaiano come sudditi dello Stato e che le intese stesse siano atti interni dell’ordinamento

italiano.

Le intese, dunque, sono atti bilaterali che, per garantire in modo perfetto la libertà e

l’indipendenza delle confessioni di minoranza, la Costituzione mostra di collocare in una

sfera giuridica, che non è quella dell’ordinamento statuale, ma è quella di un ordinamento

che viene creato, di volta in volta, dall’incontro della volo ntà dello Stato e delle comunità

confessionali. 81

7. La legge per l’esecuzione delle intese nel sistema delle fonti di diritto

Il procedimento legislativo per l’esecuzione delle intese ha inizio con la presentazione al

Parlamento del disegno di legge necessario per adattare l’ordinamento italiano al

contenuto delle intese stesse.

L’iniziativa legislativa compete in modo esclusivo al governo, poiché solo il governo è

legittimato a stipulare le intese e, in conseguenza, a far attribuire ad esse efficacia nel

diritto statuale.

La legge non deve far altro che dare esecuzione alle intese.

I disegni di legge qualificano le disposizioni proposte non come norme dirette a eseguire

l’intesa, bensì come norme di

approvazione dell’intesa.

Nel corso del dibattito parlamentare non sono ammissibili emendamenti che mutino il

senso delle disposizioni concordate.

Le leggi “di approvazione”; sino a oggi emanate, costantemente affermano che i rapporti

tra lo Stato e la confessione «sono regolati dalle disposizioni degli articoli che seguono,

sulla base dell’intesa stipulata il (...), allegata alla presente legge».

Tale formula consente, perciò; agevolmente di controllare la conformità della legge

all’intesa, in quanto le disposizioni di quella ripetono fedelmente le disposizioni di questa,

con eventuali modeste varianti formali dovute al trasferimento del testo di un accordo in un

testo legislativo.

L’esperienza ha indotto ad adottare per le intese l’accorgimento di inserire in un

preambolo dell’accordo le dichiarazioni unilaterali delle parti, in modo da evitare difformità

tra l’articolato del testo dell’intesa e quello della successiva legge di approvazione.

Tale legge, come tutte le leggi previste dall’art. 8, 3° comma, Cost., non può essere

sospesa, modificata, derogata o abrogata, se non in esecuzione di nuove intese fra lo

Stato e la confessione interessata.

Codeste leggi sono garantite dalla Costituzione nei confronti di qualsiasi legge ordinaria.

Il legislatore, per riacquistare libertà di azione, dovrebb e emanare una legge costituzionale

per modificare o abrogare la legge esecutiva delle intese, ovvero dovrebbe abrogare, con

procedimento di revisione costituzionale, l’art. 8, 3° comma, Cost..

Questa garanzia ha fatto sì che le leggi previste dall’art. 8, 3° comma, Cost. fossero

inserite dalla dottrina nella categoria delle leggi rinforzate o in quella delle fonti atipiche.

In ogni caso, quale che sia la classificazione adottata, il Finocchiaro evidenzia che si tratta

di leggi ordinarie, le quali producono nel nostro ordinamento norme che non possono

essere inquadrate secondo il tradizionale criterio gerarchico della forza formale dell’atto da

cui promanano, nel senso che, mentre sono poste da una legge ordinaria, e perciò non

possono essere in contrasto con la Costituzione o con leggi costituzionali, resistono, con

una forza passiva uguale a quella delle leggi costituzionali, all’abrogazione o alla

modificazione, che volesse essere operata attraverso altre leggi ordinarie non esecutive di

intese. 82

8. L’art. 8, comma 3, della Costituzione e le leggi sui culti «ammessi» emanate

prima del 1948

Il 3° comma dall’art. 8 Cost., ha prodotto effetti sulle norme delle precedenti leggi

concernenti i culti di minoranza, che, indirettamente, sono state rafforzate nei confronti

dell’abrogazione o della modificazione che volesse essere operata dal legislatore

ordinario senza intese.

Tale garanzia concerne la l. 24 giugno 1929, n.1159 e il r.d. 28 febbraio 1930, n. 289,

riguardanti tutte le confessioni di minoranza.

Tutte le leggi emanate sulla base di intese prevedono, infatti, in modo altrettanto

espresso, che nei confronti delle confessioni religiose, che sono parte delle intese

,

stesse, cessano di avere efficacia la l. n. 1159 del 1929 e il r.d. n. 289 del 1930.

Ben si intende che le norme delle leggi da ultime citate, ove fossero in contrasto con la

Costituzione, sarebbero inapplicabili e la Corte costituzionale, investita del caso, dovrebbe

dichiararne l’illegittimità.

Il legislatore ordinario potrebbe abrogare codeste norme in contrasto con la Costituzione

senza che occorressero le intese con le confessioni diverse dalla cattolica, ma, qualora

volesse sostituire le norme abrogate con norme nuove, dovrebbe attendere che il governo

concludesse le intese occorrenti.

Peraltro, è stato obiettato che la legislazione del 1929-1930, essendo stata emanata senza

raccogliere né l’assenso, né il dissenso delle confessioni interessate potrebbe essere

unilateralmente abrogata dal legislatore, restando del tutto salva l’autonomia delle dette

confessioni, in quanto l’art. 8, 3° comma, Cost., disponendo per l’avvenire, non può garantire

una legislazione unilaterale precedente, alla quale le confessioni non hanno preso parte.

Queste critiche, però, non tengono conto del fatto che l’art. 8, c o m m a 3 , Cost. è una

norma sulle fonti che limita “oggi” la competenza del legislatore ordinario nella materia dei

rapporti fra Stato e confessioni di minoranza.

Poiché la legislazione del 1929 - 1930 riguarda tali rapporti e, in base alla stessa, le

confessioni interessate hanno ottenuto il riconoscimento di enti, l’autorizzazione alla

destinazione al culto di templi o di oratori, l’approvazione della nomina di ministri di culto,

ecc., l’abrogazione di quelle leggi metterebbe a repentaglio una serie di diritti quesiti,.

eccedenti rispetto al diritto comune.

In conseguenza il legislatore ordinario può abrogare quelle norme delle leggi del 1929 -

1930 che, essendo limitatrici dell’uguale libertà di tutte le confessioni, siano in contrasto

con la Costituzione, m a non può abrogare quelle norme che abbiano consentito alle

confessioni di minoranza l’acquisizione di diritti e di potestà non conseguibíli in base al

diritto comune. 83

Capitolo 6

La libertà religiosa nell’ordinamento italiano

1. II riconoscimento giuridico della libertà religiosa

Nel diritto italiano la garanzia della libertà religiosa è offerta alle persone fisiche, agli enti,

alle formazioni sociali e alle confessioni religiose.

Basti in proposito ricordare le già citate nor me degli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della

Costituzione, alle quali possiamo affiancare quelle degli art. 17,18, 21, 33, 51 ecc., che

garantiscono diritti di libertà strumentali per l’esercizio della libertà religiosa.

Ma, oltre a queste norme, devono essere tenute presenti quelle introdotte

nell’ordinamento in esecuzione di convenzioni internazionali.

84

1.1. Segue:

nei trattati internazionali bilaterali

L’ordinamento italiano ha preso ad assumere obbligazioni rilevanti nell’ambito

internazionale, in materia di libertà religiosa, in. epoca successiva alla stipulazione dei

trattati di pace che conclusero la guerra del 1915 - 1918.

L’attribuzione all’Italia dei territori dell’Istria, comprese Fiume e Zara, importava l’inclusione

nella potestà di governo italiana di cittadini di religione ortodossa e di etnia serba,

croata e slovena.

Al fine di disciplinare i rapporti fra tali comunità ortodosse e lo Stato, negli anni 1924 - 1925

sono stati stipulati fra l’Italia e la Jugoslavia una serie di accordi.

Tali accordi sono stati travolti dalla guerra del 1939 - 1945 e dal Trattato di pace che l’ha

.

conclusa.

Tuttavia, é utile osservare che essi garantivano la libertà religiosa delle istituzioni

ecclesiastiche ortodosse, ma non la libertà dei singoli fedeli e che tale libertas Ecclesiae

non escludeva l’esercizio sulle comunità serbe di Fiume, Zara e Peroi di quei poteri

giurisdizionalisti che, in quel tempo, erano esercitati dallo Stato italiano sulla Chiesa

cattolica in base alle previsioni degli art. 15 e segg. della l. n. 415 del 1871 (c.d. legge sulle

guarentigie pontificie).

Pur con i limiti accennati, gli accordi anzidetti possono essere iscritti fra la normazione

derivante dall’ordinamento internazionale, diretta a garantire la libertà religiosa, in quanto gli

accordi consentivano alle comunità istituzionali una libertà che si rifletteva sui singoli, come

fedeli di una minoranza religiosa avente anche una base etnica.

Il singolo, agendo nell’ambito dell’istituzione, era libero da impedimenti che potessero derivare

dall’ordinamento statuale.

L’autorità dello Stato doveva rispettare tale libertà e non poteva interferire sul suo esercizio.

Un ulteriore accordo bilaterale, in cui, fra l’altro, è garantita la libertà religiosa, è il Trattato di

amicizia, commercio e navigazione stipulato, insieme ad altri protocolli, fra l’Italia e gli U.S.A.

in Roma il 2 febbraio 1948.

Tale trattato, oltre ad assicurare la libertà di coscienza e di culto, in privato e in pubblico, con il

limite della pubblica morale o dell’ordine pubblico, considera una serie di attività pratiche

(riconoscimento della personalità giuridica di enti, trattamento fiscale di persone fisiche ed

enti, sepoltura dei defunti; ecc.) volte al conseguimento di fini religiosi.

85

1.2. Segue:

nei trattati internazionali multilaterali

La libertà religiosa, dopo la fine della guerra mondiale 1939 - 1945, è stata proclamata come

principio da osservare, in una serie d convenzioni internazionali multilaterali, dalle.

dichiarazioni più volte espresse dall’O.n.u. e da accordi da essa promossi.

Assumono una specifica rilevanza nel diritto italiano le norme sulla libertà religiosa contenute

nelle convenzioni che sono state rese esecutive nel nostro ordinamento interno.

La prima di queste è il trattato di pace del 1947 tra l’Italia e vari paesi.

L’art.15 di tale trattato obbliga l’Italia a rispettare, come compresa fra i diritti dell’uomo e le

libertà fondamentali, la libertà di culto, non disgiunta dalla libera manifes tazione del pensiero.

La seconda è la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle

libertà fondamentali , stipulata in Roma il 4 novembre 1950, integrata da un Protocollo

addizionale stipulato in Parigi il 20 marzo 1952.

.

Tale Convenzione riconosce a «ogni persona» il diritto alla libertà «di coscienza e di

religione», inclusa la facoltà di cambiare liberamente religione, di manifestare con il culto, con

l’esecuzione di riti e con l’insegnamento la propria religione o il proprio credo, sia in forma

individuale, sia in forma associata, con il solo limite, stabilito per legge, della protezione

dell’ordine pubblico, della salute, della moralità pubblica e dei diritti e della libertà degli altri

(art. 9).

Essa, altresì, garantisce la libertà di manifestazione del pensiero (art. 10),la libertà di

riunione (art. 11) e la libertà di uomini e donne di unirsi in matrimonio per fondare una

famiglia, secondo la propria legge nazionale (art. 12).

Il diritto di libertà religiosa, garantito, al pa ri di altri diritti fondamentali, è assicurato

anche dal Trattato sull’Unione europea stipulato a Maastricht il 7 febbraio 1992.

Le norme derivanti da tali accordi internazionali sono state poste nell’ordinamento

italiano da leggi ordinarie, le quali, però, sono garantite dal dato che, sino a quando gli

accordi in questione saranno in vigore nell’ordinamento internazionale fra gli Stati che li

hanno ratificati, esse non potranno essere unilateralmente abrogate dal legislatore

ordinario.

Di tali disposizioni solo quella riprodotta nel 1947, dando esecuzione al trattato di pace,

ha avuto carattere di novità per l’ordinamento italiano.

Le altre, essendo sostanzialmente ripetitive di norme costituzionali già vigenti in Italia,

introdotte nel nostro ordinamento interno, non hanno avuto un effetto innovativo, ma

:

hanno avuto la funzione di ribadire i diritti assicurati dagli art. 2, 3, 7, 8, 13 e segg. della

Costituzione repubblicana.

Tuttavia, dette disposizioni, finché restano in vigore nell’ordinamento internazionale,

continuerebbero a vigere anche nell’ordinamento italiano, pur se le citate norme

costituzionali fossero abrogate, derogate o sospese secondo le previsioni dell’art. 13 8

. .

Cost.. 86


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AUTORE

nadia_87

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze giuridiche
SSD:
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher nadia_87 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Ecclesiastico e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Lo Castro Gaetano.

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