Diritto dell'impresa bancaria e assicurativa

DELL’IMPRESA BANCARIA E ASSICURATIVA

DIRITTO

PARTE BANCARIA

LEZIONE 1 (2/03)

Evoluzione del sistema bancario

Agli albori del Regno d’Italia vi era una frammentazione di banche sui territori degli Stati di provenienza, i

quali poi si fonderanno appunto nel Regno d’Italia, con caratteristiche diverse. Il Regno d’Italia porta con sé

all’inizio del

la necessità di dare a questo neonato Stato delle banche di respiro nazionale. È per questo che

900 vengono istituite (con delle leggi del Parlamento Italiano) le cosiddette 3 BIN (banche di interesse

nazionale): credito italiano, banca commerciale, banca nazionale del lavoro (BNL). La ratio istitutiva è

di dare un segnale forte ad un sistema economico che gradualmente va uniformandosi all’interno dei

quella

nuovi confini nazionali, e dare supporto operativo a questa nuova economia nazionale, superando le banche,

ancorché importanti, dei territori. Con la nascita delle 3 BIN lo Stato comincia a esercitare un potere di

intervento sull’economia in modo forte. Questo perché in quegli anni con la 1° guerra mondiale vi era la

necessità per il sistema economico (tipico dei tempi di pace), di fare i conti con un sistema economico di

perché il Parlamento nell’istituirle le ha

guerra. Le 3 BIN risultano strumenti finanziari in mano dello Stato

L’essere pubbliche, fa sì che vengano controllate dallo

classificate come enti di diritto pubblico economici.

Stato, che si trova in mano il potere bancario e tale rimarrà fino al 1990. Lo stato interveniva su imprese che

avevano beni economici caratteristici dei climi di pace. Si doveva invertire la tendenza produttiva delle

imprese in maniera tale da convertire l’offerta in beni bellici. Lo Stato attraverso le proprie banche, dà

un’indicazione precisa a tutto il sistema bancario, anche alle non-BIN, come Banco di Napoli, MPS, che

avevano carattere privato (lo Stato aveva poteri di influenza anche in queste banche, potendo orientare le loro

scelte). Il sistema bancario quindi aiuta la conversione in produzione di guerra attraverso un meccanismo

preciso: diventa azionista del sistema industriale. Non presta solo soldi, ma compra pacchetti azionari, perché

queste aziende avevano da dare in cambio ai soldi prestati soprattutto il loro valore aggiunto, che si trovava

nelle azioni. Quindi queste aziende in cambio di soldi offrono al sistema bancario partecipazioni azionarie.

Più si va avanti verso questa linea di produzione bellica, più avviene questa simbiosi, tanto che il sistema

bancario diventa l’azionista di maggioranza di tali imprese, per non dire che in alcune situazioni importanti,

diventa l’unico azionista. c’è bisogno che il sistema subisca

Dopo la fine della guerra mondiale (1918),

ancora una conversione, si doveva ritrasformare in un sistema economico di pace. Tuttavia l’operazione

banche a diventare l’azionista

simbiotica tra il sistema bancario e il sistema economico, che ha portato le di

l’immobilizzazione della liquidità bancaria

riferimento, ha portato sul sistema economico perché dovendo

prestare soldi al sistema industriale, la liquidità gradualmente è venuta meno. Dopo la prima guerra il sistema

economico che deve riconvertire la propria produzione, va a chiedere di essere supportato nel ricambiare le

nuove attrezzature per fare nuovi prodotti in clima di pace. Il sistema bancario è così costretto ad ammettere

non avere la liquidità da prestare al sistema industriale, necessaria alla riconversione. L’economia post-

di

Prima guerra rischia lo stallo (situazione analoga la troviamo in molti altri Paesi che sono stati protagonisti

L’economia

della 1 guerra mondiale). Siamo arrivati al periodo che precede il crollo di Wall-Street (1928).

mondiale subisce 10 anni di recessione. Si tenta in tutti i modi di far riprendere l’economia, con l’impulso

Keynesiano (opere pubbliche) e con la spinta della ripartenza dell’edilizia, tipici motori che servono per far

decollare l’economia. Cosa accade a questo punto? Nel tentativo di far ripartire il sistema economico, ci

troviamo di fronte a tutta la bolla euforica che precede e accompagna il crollo della borsa di Wall-Street

poi porta con sé una grave crisi e un’ulteriore aggravamento della crisi di liquidità del sistema

(1929), che dissanguate dall’essere state azioniste di maggioranza della 1

economico europeo e americano. Le banche,

guerra mondiale, sono tutte a corto di liquidità. Come negli USA anche in Italia, la ricetta per evitare il

rischio di default, è quella che prevede l’intervento dello Stato. agli inizi degli anni ’30,

Nasce cosi,

l’operazione “IRI”

(il modello) (Istituto per la ricostruzione industriale, ente pubblico creato dal Parlamento).

Lo Stato crea una holding finanziaria pubblica (ente di gestione di pacchetti finanziari), la dota di liquidità, e

fa fare all’IRI una operazione che oggi, verrebbe definita di “Bail-out”, cioè una operazione di salvataggio

va sul mercato bancario,

esterno al sistema bancario, ovvero di salvataggio pubblico. In particolare l’IRI

compra dalle banche i pacchetti azionari delle imprese industriali (che nessuno voleva), pagandoli con la

liquidità data dallo Stato. Comprando dalle banche questi pacchetti di imprese industriali, le banche si

inizia l’operazione nel

alleggeriscono dei pacchetti dismessi e ritorna per loro liquidità. (L’IRI 1933 e

il ruolo temporaneo dell’IRI viene tant’è che

avrebbe dovuto durare 4-5 anni ma nel 1938 consolidato, sarà

protagonista dell’economia pubblica fino ai nostri tempi). Lo Stato fa dunque un’operazione di salvataggio

del sistema bancario con la formula IRI con cui reimmette liquidità nel sistema bancario, e allo stesso tempo

restituisce al sistema industriale condizioni di normale funzionalità. Se si è arrivati a quel punto perché non si

è stati in grado di prevedere il rischio sistemico delle operazioni di Venture Capital (apporto di capitale di

rischio), la reazione dello Stato non è solo quella di tipo emergenziale, ma ha la premura di mettere nuove

regole alle banche. Nel 1936 nascerà infatti il TUB (testo unico della riforma del credito) il quale prevedeva

che la banca non potesse più fare da azionista diretto alle imprese industriali e quindi viene introdotto un

vero e proprio divieto per le banche di fare prestito attraverso Venture Capital con le imprese industriali. Non

l’industria, ma

solo la banca non può più fare commistioni societarie con inoltre vengono create una serie di

tipi di banche, ovvero quella che può fare solo retail (credito a famiglie e imprese), quella che può fare

credito alle imprese a breve termine (banche di credito ordinario), quelle che possono fare credito a M-L

termine (istituti di credito) e altre che possono solo fare credito di lungo termine (cd. Credito fondiario). Il

disegno che emerge del sistema bancario dal Testo Unico del ’36, reggerà fino agli inizi degli anni ’90. Col

TUB emerge un sistema bancario con banche specializzate e per tutte vige il divieto assoluto di fare Venture

con l’industria. Dal ’36 alla fine degli anni ’80 L’IRI, diventa una presenza stabile attraverso cui lo

Capital

Stato si fa imprenditore diretto nell’economia. Questo supporta la 2 Guerra mondiale, perché con

l’operazione IRI lo Stato è diventato proprietario delle più grandi aziende siderurgiche e metallurgiche dei

in quanto erano detenute anch’esse dall’IRI (AGIP, ENI). Pensiamo

tempi e delle industrie di idro-carburi

che circa il 50% del PIL era prodotto da industrie controllate dall’IRI (si parla infatti di Stato-Imprenditore).

Allo stesso tempo controlla il 50% del sistema bancario attraverso le 3 BIN.

del ’48, con la nascente Repubblica Italiana,

Nella fase post-bellica troveremo un Sistema economico che ha

un’impronta mista. L’art.41 Cost. dice che l’iniziativa economica infatti può essere pubblica e

della privata.

attraverso questo principio della pari dignità dell’impresa pubblica e privata,

Quindi anche la fase post-’48,

vede caratterizzata una grande sinergia tra lo Stato e l’impresa pubblica e privata. La ricostruzione è

caratterizzata da grandi investimenti nelle infrastrutture di rete, promossa da questo tipo di economia mista e

dal sistema bancario che, essendo controllato strettamente dallo Stato, ha accompagnato la crescita

dell’economia e dell’industria italiana. Quest’ultimo, pur vincolato dal TUB, esercitando l’attività

prettamente bancaria di mera erogazione di finanziamenti (e non di Venture Capital) supporta tutta la

ricostruzione. Le 3 BIN hanno supportato prevalentemente lo sviluppo della componente impresa pubblica

(appalti pubblici principalmente finanziati da queste banche), anche se ciò non significa che in quella fase il

sistema bancario non abbia svolto il suo ruolo di supporto alla ricostruzione del Paese, anche con i limiti

imposti dal TUB del ’36. A metà degli anni ’60 questa spinta si arresta. In quei 15 anni, anche supportati dal

piano Marshall (soldi che gli USA hanno prestato ai Paesi che hanno subito perdite dalla guerra), si è

ricostruito il Paese e si è arrivati ad un certo livello di costruzione dello Stato Sociale. Con l’arrestarsi del

tasso di crescita del PIL, si sono rallentate anche le entrate tributarie. Nonostante questa contrazione lo Stato

Sociale si completa grazie all’implementazione del sistema previdenziale, scolastico e sanitario. Come lo

Stato ha finanziato il completamento dello stato sociale nonostante questa contrazione? È stato necessario il

soccorso all’indebitamento pubblico. È stato finanziato con la politica di deficit-spending, una politica

attraverso cui lo Stato emettendo titoli del debito pubblico, chiede prestito al mercato finanziario contro il

pagamento di un interesse cedolare appetibile, impegnandosi a restituire questo prestito entro una certa data.

Questo sistema caratterizza il nostro Paese dalla metà dei ’60 ad oggi. La quota di titoli posseduta dalle

banche era una grossa fetta. In quel periodo gli interessi che lo Stato riconosceva a chi comprava i titoli,

erano a 2 cifre per cui era conveniente anche per una banca, piuttosto che erogare credito, comprare titoli di

stato. Perché è possibile questa comunanza di intenti tra lo Stato e il sistema bancario? Perché lo Stato era

creatore di PIL per una quota rilevante e dall’altro lato era controllante del sistema bancario. Questo ha fatto

sì che il circuito della politica di deficit-spending si potesse chiudere, ed è da quegli anni che il debito

pubblico italiano comincia ad incrementarsi (La soglia attuale è quella del 131%). In questi decenni il

inizi degli anni ’70 con una

sistema bancario italiano si sviluppa e comincia a fare i conti, specialmente agli

realtà che prima era impensabile, cioè un inizio di concorrenza con banche di sistemi bancari stranieri.

Nel 1957 viene siglato un trattato internazionale con cui viene creata la Comunità Economica europea. Esso

che consentirà a tutta l’offerta dei

tende ad un obiettivo, quello di creare un mercato comune, più ampio,

prodotti dei sistemi economici nazionali, di trovare uno sfogo ulteriore in altri Paesi. Una delle regole

principali per creare il mercato comune è quello di avere uniformità di regole (una di queste è la libera

concorrenza). Questo implica non solo la necessità di aprire i confini nazionali alle imprese straniere, non

solo un diritto di circolazione dei lavoratori, ma anche la libertà di circolazione dei capitali. Quest’ultima

passa per una necessaria armonizzazione dei sistemi bancari nazionali, in quanto ognuno ha i suoi trattamenti

fiscali e le proprie regole. Per sviluppare un vero e proprio mercato comune è necessario che le regole

diverse divengano regole uniforme, che vengano meno i confini nazionali per lavoratori e capitali, e che i

nella metà degli anni ’70 le prime regole

diversi sistemi bancari comincino ad uniformarsi. Nascono cosi

comunitarie per il sistema bancario. Accanto alle regole nazionali su come fare banca (TUB) cominciano a

sovrapporsi e ad affiancarsi regole sovranazionali di come fare banca. Le prime direttive (comunitarie)

europee sono del 1977. Esse implicano un percorso di avvicinamento agli ordinamenti nazionali e prima di

tutto qualificano la banca come Impresa. Molte banche nazionali, non solo in Italia, erano denominati enti

creditizi, ma erano enti pubblici. Queste Direttive comunitarie cominciano a definire la banca quindi come

impresa e l’attività che viene svolta dalla banca (raccolta del risparmio ed erogazione del credito) viene

considerata d’impresa, indipendentemente dalla natura privata o pubblica dell’ente stesso. Ci troviamo

quindi a dover fare i conti con una sostanziale trasformazione del modello organizzativo della banca, che da

Se è impresa, le banche all’interno del mercato comune devono avere diritto

ente creditizio diviene impresa.

di stabilimento nell’uno o nell’altro Paese. Questo scompagina gli equilibri dei sistemi bancari internazionali,

che fino a quel momento erano ordinamenti chiusi, protetti dalle regole nazionali. Quindi erano delle banche

che svolgevano all’interno dei confini nazionali una attività in sostanziale oligopolio. Nel momento in cui

cominciano ad arrivare banche da altri Paesi si alterano questi equilibri. Questo da un lato fa venir meno le

misure di protezione nazionali. Il superamento dei sistemi bancari nazionali avviene innanzitutto

attraverso la creazione di organismi sovranazionali che hanno il compito di coordinare i sistemi bancari

nazionali. Questo determina la necessità che aprendo i confini nazionali, si ponga mano alle regole sul come

fare banca, in un quadro dove tutte le banche hanno le stesse chance nella competizione. Le prime direttive

comunitarie, che prevedevano un tempo di recepimento di 9 anni, non vengono recepite entro questo

termine, e in questa maniera è successo che tali direttive diventassero norme. Se gli Stati hanno frenato

quindi la progressiva tendenza verso l’unione bancaria in questa maniera, le banche non sono state ferme,

perché i casi in cui una grande banca si è spostata dal Paese di provenienza a quello ospitante, non sono stati

sono rimaste sulla carta, di fatto si è assistito ad un riassetto profondo del

isolati. Se le norme negli anni’70

sistema bancario degli stati nazionali, che si è gradualmente preparato all’integrazione tra banche di diversi

Stati, che prima o poi sarebbe diventato inevitabile infatti, in un sistema di numerosissime piccole banche

C’è stato

territoriali, le grandi banche hanno mangiato le piccole banche. quindi un adeguamento

dimensionale, funzionale per prepararsi alla competizione con le altre banche. Il sistema bancario nazionale

era caratterizzato da queste due grandi categorie: le poche grandi banche pubbliche/private e le

numerosissime banche piccole territoriali. La prospettiva di un’integrazione che avrebbe cambiato i connotati

della concorrenza, ha spezzato il sistema oligopolistico delle banche nazionali. Le grandi banche hanno

capito che per confrontarsi con quelle straniere avevano bisogno di crescere dimensionalmente, di aumentare

la propria quota di mercato, perché l’impatto col competitor straniero sarebbe stato meno traumatico. Ecco

cosa accade tra la metà dei’60 e ‘70. Le casse di risparmio vengono incorporate, le casse rurali e artigiane

sopravvivono a questo cannibalismo perché hanno una struttura giuridica che non è scalabile, ovvero non

possono essere comprate sul mercato, perché sono delle cooperative. Sopravvivendo, diventano sempre più

locali. Attenzione particolare meritano le banche popolari. Esse non sono casse rurali, sono legate al

territorio ma non sono grandi banche. Sono legate ad un rapporto tra i propri soci, che fa sì che queste

banche eroghino servizi bancari soprattutto ai loro soci. Il sistema bancario come noi lo troviamo nella fase

in cui vengono emanate le direttive comunitarie sulle banche degli anni’70, si evolve e si prepara

all’integrazione. Alla fine di questa operazione di concentrazione bancaria che caratterizza gli anni 70 e 80

troveremo le poche grandi banche pubbliche e private che sono diventate veri e propri gruppi bancari,

che stanno tra l’una e l’altra categoria

numerosissime casse rurali e artigiane locali e le banche popolari

bancaria.Nel 1988 accade un fatto che per gli Stati membri è un fulmine a ciel sereno. Fino a quel momento

la comunità economica europea che aveva adottato tantissime direttive (non recepite) e pochi regolamenti,

era stata una sorta di potere sovranazionale che era stato creato dagli stati membri, ma sostanzialmente non

aveva dato fastidio agli Stati nazionali (non aveva avuto un atteggiamento invasivo). La Corte di Giustizia

Europea deve affrontare un problema: un’impresa tedesca era stata esclusa da un appalto pubblico indetto in

Italia, quindi fa ricorso, sostenendo che fosse colpa dello stato italiano, in quanto colpevole di non aver

recepito una direttiva europea in tema di appalti pubblici. La Corte di Giustizia, per la prima volta fa una

sentenza storica in cui afferma che gli Stati membri che non hanno recepito le direttive entro i 9 anni, si

trovino vincolati dalla stessa direttiva, in quanto sarebbe diventata norma auto-applicativa. A questo punto

tutti gli stati cercano di adattarsi e a recepire le direttive comunitarie. Le direttive emanate in tema bancario

diventano quindi auto applicative. Comincia così la trasmigrazione dei grandi gruppi bancari e l’integrazione

che fino a quel momento era rimasta congelata.

NUOVA DESCIPLINA BANCARIA (TUB DEL 92)

L’Italia cerca di rimediare in extremis. fa un’operazione

Nel 1990 viene adottata la cd. Legge Amato che di

smantellamen