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Diritto dell'Unione Europea - concetti principali

Appunti relativi all'esame di Diritto dell'Unione Europea del professor Tosato con analisi dei seguenti argomenti: i lavoratori subordinati, il Trattato di Nizza, gli obiettivi del Trattato UE , il Trattato costituzionale, la Corte dei conti, la Corte di giustizia, il SEBC.

Esame di DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA docente Prof. G. Tosato

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Cinquantaquattresima Lezione

di adottare le misure indispensabili per assicurare un esercizio efficace ed appropriato

di tale competenza, senza la necessità di ricorrere all’art. 308 del Trattato CE.

Occorre precisare che sia l’art. 308 del Trattato CE che il principio dei poteri

impliciti possono operare soltanto nell’ambito comunitario e non trovano

applicazione nel ambito del secondo e terzo pilastro dato che la cooperazione

intergovernativa, che caratterizza l’attività di questi due pilastri, non si presta ad

estensioni che non risultino da espliciti accordi tra Stati membri.

Per quanto concerne il principio di sussidiarietà è bene sottolineare nuovamente

la sua importanza nel campo dell’attribuzione delle competenze.

Il principio di sussidiarietà è espressamente previsto nel secondo comma

dell’art.5 del Trattato di Maastricht.

Dalla lettura della norma si rileva come l’introduzione del principio di

sussidiarietà sia il frutto di una strumentalizzazione del principio stesso da parte di

alcuni Stati, i quali preoccupati di mantenere le proprie prerogative ritenevano che

fosse necessario limitare i poteri della Comunità europea stabilendo che essa deve

intervenire soltanto quando possa conseguire determinati obiettivi meglio di quanto

non possano fare gli Stati singolarmente.

Il principio di sussidiarietà si applica soltanto nei casi in cui la Comunità esercita

competenze in via concorrente con gli Stati membri.

Il secondo comma dell’art. 5 del Trattato di Maastricht stabilisce che quando la

Comunità interviene, in base al principio di sussidiarietà, in quei settori che non sono

di sua esclusiva competenza essa deve rispettare il c.d. principio di proporzionalità,

ossia non deve andare oltre quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi

fissati.

Principio del mutuo riconoscimento, specificazioni sul sistema doganale,

Unione economica e monetaria.

Ai sensi dell’art. 2 del Trattato U.e. l’Unione europea realizza i suoi obiettivi

attraverso l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune, l’istituzione di

Cinquantaquattresima Lezione

una cittadinanza dell’Unione e l’attuazione di una cooperazione di polizia e

giudiziaria in materia penale. Nell’ambito dell’Unione europea la Comunità europea

realizza i suoi obiettivi, sempre ai sensi dell’art. 2 ma del Trattato CE, attraverso

l’instaurazione di un mercato comune, l’instaurazione di una unione economica e

monetaria e l’adozione di politiche ed azioni comuni.

Il compito che sin dall’inizio si è posto la Comunità europea è quello di instaurare

un mercato comune tra i Paesi membri, i cui elementi costitutivi sono l’unione

doganale e la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali al suo interno.

Per unione doganale si intende l’abolizione dei dazi doganali tra gli Stati membri

e quindi la creazione di una tariffa doganale esterna comune.

L’impostazione neo liberista del Trattato comunitario è stata completata dalle

regole di libera concorrenza, ossia da quelle regole dirette ad assicurare che la

circolazione dei prodotti e dei servizi all’interno del mercato comune si svolga in

libera concorrenza e quindi non falsate da intese restrittive della concorrenza stessa,

né da abusi di posizione dominante sul mercato, oppure da concentrazioni tra imprese

che siano di eventuale ostacolo alla concorrenza.

Secondo parte della dottrina è necessario distinguere il mercato interno dal

mercato comune. La nozione di mercato interno, infatti, sarebbe più ampia di quella

di mercato comune in quanto comprenderebbe accanto alla completa realizzazione

delle libertà fondamentali di circolazione di beni, persone, servizi e capitali, anche

l’attuazione di nuove politiche comuni e la coesione economica.

A tal fine il mercato interno, a differenza del mercato comune riconosce il c.d.

principio del mutuo riconoscimento.

Il principio di mutuo riconoscimento stabilisce che le norme nazionali possono

essere riconosciute equivalenti a quelle di un altro Paese membro grazie ad una

procedura di approvazione da parte della Commissione.

Per quanto concerne l’unione economica e monetaria fin ora è stata realizzata

soltanto da 12 Stati membri. L’unione economica e monetaria realizza un caso di

cooperazione rafforzata sia pur di natura particolare in quanto si attua in una materia

Cinquantaquattresima Lezione

di competenza esclusiva della Comunità al contrario di quanto invece il Trattato

prevede per la cooperazione rafforzata in generale.

Bisogna aggiungere al riguardo alcuni chiarimenti su i c.d. criteri di convergenza

i quali riguardano: il tasso di inflazione che non deve superare di oltre 1,5 % la media

dei tassi dei tre Stati membri che abbiano ottenuto i risultati migliori; il disavanzo del

bilancio pubblico che non deve essere eccessivo. Tale criterio si intende rispettato

quando si sia in presenza di un disavanzo inferiore al 3% del PIL e di un debito

pubblico inferiore al 60 % del PIL; ancora il tasso di interesse a lungo termine che

non deve superare di oltre il 2% quello dei tre Stati membri con i migliori risultati in

termini di inflazione; il rispetto dei limiti di fluttuazione previsti dal meccanismo di

cambio del sistema monetario europeo per almeno 2 anni.

Questi obblighi degli Stati che hanno adottato la moneta unica sono rafforzati dal

c.d. patto di stabilità. Il patto di stabilità sancisce l’impegno degli Stati membri a

rispettare l’obiettivo di un saldo di bilancio a medio termine prossimo al pareggio e si

invita il Consiglio ad essere rigoroso nell’applicazione delle sanzioni nel caso di

mancato ottemperanza all’impegno assunto.

La politica monetaria è strettamente collegata ad una politica economica, quindi

ad una politica di bilancio comprensiva di una politica fiscale e di una spesa pubblica

di cui la moneta è l’espressione. Va altresì precisato che tanto più è sana la politica

economica tanto più forte è la moneta.

Con l’unione economica e monetaria si è sottratta la moneta alla competenza

degli Stati e la moneta è gestita a livello comunitario. D’altro canto, però, non si è

ancora realizzata una politica economica comune, ma si sono previsti solo degli

accordi tra gli Stati come il patto di stabilità di cui si è appena accennato. Il fatto che

la politica economica sia regolata mediante accordi tra gli Stati determina una scarsa

flessibilità della politica economica ad adeguarsi alle realtà economiche che di volta

in volta si concretizzano.

Il sistema della politica economica unica, inoltre, stenta a decollare in quanto le

sanzioni previste per il mancato rispetto degli impegni presi dagli Stati non sono di

Cinquantaquattresima Lezione

facile applicazione e perché tali sanzioni, che sono per lo più di natura economica,

finirebbero per peggiorare la condizione di difficoltà economica dello Stato che non

ha rispettato gli impegni.

Politica Estera e di Sicurezza Comune

La politica estera e di sicurezza comune, come recita il primo paragrafo dell’art.

11 TUE, è oggi stabilita ed attuata dall’Unione Europea. La PESC rimane pur sempre

un pilastro estraneo ai metodi comunitari ma, mentre in passato si presentava quale

cooperazione essenzialmente intergovernativa, oggi è il ruolo dell’Unione che viene

sottolineato. A termini del par. 2 il ruolo e l’impegno degli Stati è quello di sostenere

“attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione in

uno spirito di libertà e solidarietà reciproca”. Si tratta della così detta “clausola di

solidarietà politica” che impegna gli Stati membri ad agire congiuntamente per

rafforzare la reciproca solidarietà politica, ma al tempo stesso di astenersi dal

compiere azioni contrarie agli interessi dell’Unione.

Esaminando gli obiettivi di politica estera e di sicurezza comune quali figurano

all’art. 11, è agevole riscontrare come si tratti di obiettivi consueti estesi alla

sicurezza in tutte le sue forme, questi comprendono: la salvaguardia dei valori

comuni, degli interessi fondamentali, dell’indipendenza e dell’integrità dell’Unione,

il rafforzamento della sicurezza dell’Unione e dei suoi Stati membri, il mantenimento

della pace ed il rafforzamento della sicurezza internazionale conformemente allo

Statuto delle N.U., la promozione della cooperazione internazionale, lo sviluppo e la

democrazia dello Stato di diritto, nonché il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà

fondamentali.

Gli Organi della PESC Cinquantaquattresima Lezione

Gli organi della PESC sono:

1. il Consiglio europeo, che definisce i principi e gli orientamenti generali,

comprese le questioni che hanno implicazioni in materia di difesa, e adotta le

strategie comuni;

2. il Consiglio dell’Unione, che, sulla base degli orientamenti forniti dal

Consiglio europeo, prende le decisioni necessarie per la definizione e la messa in

opera della PESC; al Consiglio spetta, inoltre, di dare attuazione alle strategie comuni

attraverso l’adozione di azioni comuni e posizioni comuni. Il Consiglio svolge anche

una funzione di rappresentanza esterna dell’Unione, in particolare attraverso l’attività

svolta dalla Presidenza e dagli organismi previsti dal Trattato.

Anche se non possono essere qualificati come organi della PESC un ruolo, seppur

marginale, è attribuito anche alla Commissione e al Parlamento

Un ruolo di particolare importanza nella gestione e nella attuazione del 2° pilastro

è attribuito agli Stati membri dell’Unione europea, sottolineato dall’obbligo di

collaborazione, in uno spirito di lealtà e solidarietà, previsto dall’art. 11 TUE. La

cooperazione tra gli Stati membri in materia di PESC avviene soprattutto in sede di

Consiglio dell’Unione (art. 3 del TUE).

Attualmente il compito di rappresentare l’Unione nelle sedi istituzionali è

attribuito alla Presidenza del Consiglio dell’Unione europea. Essa è responsabile

delle decisioni adottate nel settore della PESC e, a tale titolo, esprime la posizione

dell’Unione nelle organizzazioni internazionali; esercita inoltre compiti di

rappresentanza dell’Unione, anche durante eventuali negoziati internazionali. Nello

svolgimento della sua attività la Presidenza è assistita dal Comitato politico e di

sicurezza (CPS).

Il Consiglio, inoltre, può nominare Rappresentanti speciali dell’Unione, si tratta

di inviati ai quali è attribuito il compito di occuparsi di problemi politici specifici.

Cinquantaquattresima Lezione

Infine il Trattato di Amsterdam ha previsto, allo scopo di dare maggiore visibilità

e continuità all’azione dell’Unione nel settore della politica estera, la nomina

dell’Alto rappresentante per la PESC, ruolo ricoperto dal Segretario generale dei

Consiglio.

L’Alto rappresentante è assistito da una Cellula di programmazione politica e di

tempestivo allarme.

Gli strumenti della PESC

Gli strumenti attraverso cui l’Unione persegue gli obiettivi per la politica estera e

di sicurezza comune sono previsti dall’art. 12 all’art. 16 e dall’art. 24 del Trattato

sull’Unione europea

Gli strumenti sono: i principi e gli orientamenti generali; le strategie comuni; le

azioni comuni; le posizioni comuni; la cooperazione sistematica e gli accordi

internazionali

1. I principi e gli orientamenti generali sono indicazioni di natura politica e

riguardano la politica estera e la sicurezza comune.

2. Le strategie comuni contengono indicazioni dettagliate nelle quali sono

precisati gli obiettivi, la durata e i mezzi che l’Unione e gli Stati membri devono

mettere a disposizione. Spetta al Consiglio europeo dare concreta attuazione alle

strategie comuni attraverso l’adozione di azioni comuni e posizioni comuni

3. Nei settori nei quali esistono importanti interessi in comune e nei quali si

ritiene necessario un intervento operativo dell’Unione, sono previste le azioni comuni

da realizzare progressivamente; in tal caso il Consiglio, sulla base degli orientamenti

generali espressi dal Consiglio europeo, stabilisce le questioni che possono formare

oggetto di azioni comuni, ne definisce gli obiettivi, la portata ed i mezzi di cui

Cinquantaquattresima Lezione

l’Unione deve disporre, le condizioni di attuazione e, se necessario, la durata. Una

volta adottate le azioni comuni rimangono in vigore fin tanto che il Consiglio, nel

caso di un mutamento delle circostanze che abbiano una netta ripercussione sulle

stesse azioni, non adotti le misure necessarie. Caratteristica delle azioni comuni è la

loro obbligatorietà per gli Stati membri. Si tratta di un preciso impegno politico,

espresso in maniera estremamente chiara, anche se non sottoposto a controllo

giurisdizionale, giacché, la Corte di giustizia non è competente per giudicare le

disposizioni sulla politica estera.

Di fronte alla delicatezza della materia si imponeva per gli Stati una clausola di

sicurezza e infatti il Trattato prevede che, in caso di necessità imperiose connesse

all’evoluzione della situazione ed in mancanza di una decisione del Consiglio, gli

Stati membri possano adottare le misure urgenti che ritengono necessarie, sia pure in

vista degli obiettivi generali dell’azione comune (art. 14, par. 6). Lo Stato che

dovesse assumere tali misure in deroga, ne informa immediatamente il Consiglio che

decide del seguito dell’azione.

4. Il Consiglio adotta anche le posizioni comuni che definiscono l’approccio

dell’Unione su particolari problemi o su determinate aree geografiche. Gli Stati

membri provvedono affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni

comuni.

5. La cooperazione sistematica consolida un antica prassi, in base alla quale gli

Stati membri si consultavano e si informavano reciprocamente su questioni di

interesse generale, al fine di portare avanti azioni, se non comuni, almeno

convergenti.

6. Gli accordi internazionali sono stati aggiunti dal Trattato di Amsterdam. L’art.

24 TUE fornisce ora una precisa base giuridica per la stipulazione di tali accordi.

L’art 24 stabilisce che: “quando, ai fini, dell’attuazione del presente titolo, occorre

concludere un accordo con uno o più Stati od organizzazioni internazionali, il

Consiglio, deliberando all’unanimità, può autorizzare la Presidenza, assistita se del

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caso dalla Commissione, ad avviare i negoziati a tal fine necessari. Tali accordi sono

conclusi dal Consiglio, su raccomandazione della Presidenza”.

Il processo decisionale della PESC

Il principio generale in materia di adozione degli atti relativi alla PESC è

quello stabilito dall’articolo 23 TUE, che impone l’unanimità in seno al Consiglio

dell’Unione.

Con il Trattato di Amsterdam è stato introdotto un elemento di flessibilità

nell’ambito della rigida regola dell’unanimità, attraverso la c.d. astensione

costruttiva. In pratica uno Stato dissenziente può, con dichiarazione formale, decidere

di astenersi invece di votare contro, al fine di consentire comunque l’adozione

dell’atto. Tale astensione comporta che lo Stato dissenziente non è obbligato ad

applicare la decisione e si impegna a non avviare azioni che possono ostacolare il

perseguimento della decisione dell’Unione.

Tuttavia se i membri del Consiglio che motivano la loro astensione rappresentano

più di 1/3 dei voti, secondo la ponderazione prevista dal Trattato CE, la decisione non

è adottata.

Il Trattato sull’Unione europea prevede delle deroghe al principio di unanimità

delle votazione. È, infatti, prevista la maggioranza qualificata nel caso in cui:

1. si adottino azioni comuni, posizioni comuni o altre decisioni di esecuzione di

una strategia comune stabilita dal Consiglio europeo;

2. si adottino decisioni relative all’attuazione di un’azione comune o di una

posizione comune;

3. si proceda alla nomina di un rappresentante speciale dell’Unione europea.

Cinquantaquattresima Lezione

Se un membro del Consiglio dichiara che, per specifici e importanti motivi di

politica nazionale, intende opporsi all’adozione di una decisione che richiede la

maggioranza qualificata, non si procede alla votazione. Il Consiglio deliberando a

maggioranza qualificata può chiedere che della questione sia investito il Consiglio

europeo, affinché si pronunci all’unanimità.

GAI, cooperazioni rafforzate.

Il terzo pilastro dell’Unione riguardava, nell’originaria formulazione del Trattato

di Maastricht, la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni. Dopo il

Trattato di Amsterdam rientrano nell’ambito del terzo pilastro la cooperazione di

polizia e giudiziaria in materia penale.

Come affermato dall’art. 29 TUE “l’obiettivo che l’Unione si prefigge è fornire ai

cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia,

sviluppando un’azione in comune nel settore della cooperazione di polizia e

giudiziaria in materia penale e prevedendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia”

Al fine di garantire tale obiettivo è stata rafforzata la prevenzione e la repressione

delle attività illecite commesse da associazioni criminali, organizzate e non,

individuate nel secondo comma dell’art. 29 TUE (terrorismo, tratta degli esseri

umani, reati contro i minori, traffico di droga e armi, corruzione e frode). Per

raggiungere tale obiettivo l’Unione deve procedere:

1. ad una maggiore cooperazione tra le forze di polizia;

2. ad una più stretta cooperazione tra le autorità giudiziarie in materia penale

volta a rendere più semplice il riconoscimento delle sentenze adottate nei diversi Stati

membri, a facilitare il processo di estradizione, ad assicurare la compatibilità tra le

legislazioni dei diversi Stati e a prevenire i possibili conflitti giurisdizionali;

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3. ad un riavvicinamento delle normative nazionali in materia penale volto, in

particolare, alla progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime

relative agli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni, per quanto concerne la

criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico di stupefacenti.

Gli organismi di cooperazione

a) Europol

L’ufficio europeo di polizia è stato istituito a l’Aja, a seguito della Convenzione

firmata a Cannes il 25 luglio 1995, successivamente modificata con atto del Consiglio

del 30 novembre 2000 e completata dal Protocollo adottato con atto del Consiglio

del 28 novembre 2002.

L’Europol si occupa della prevenzione e della lotta contro il traffico illecito di

stupefacenti, di materiale nucleare, di organizzazioni clandestine di immigrazione, di

traffico di autoveicoli rubati, di tratta di esseri umani, del terrorismo e della

contraffazione di monete.

Organi dell’Europol sono: il Consiglio di amministrazione; il Direttore, nominato

dal Consiglio; il Controllore finanziario ed il Comitato finanziario, composto da un

rappresentante per ogni Stato membro. Ciascun Stato membro invia almeno un

Ufficiale di collegamento per agevolare ed intensificare la cooperazione tra l’Ufficio

europeo e le autorità nazionali di polizia.

b) Eurojust Cinquantaquattresima Lezione

Istituito nel 2002, l’Eurojust è un organismo di cooperazione giudiziaria, dotato

di personalità giuridica, composto attualmente da 25 membri nazionali scelti tra

coloro che, nei rispettivi ordinamenti, esercitano le funzioni di Pubblico Ministero.

Gli scopi che persegue si possono riassumere in: stimolare e migliorare il

coordinamento delle indagini e delle azioni penali tra le autorità degli Stati membri

competenti in materia; migliorare la cooperazione giudiziaria tra le autorità nazionali,

in particolare agevolando la prestazione dell’assistenza giudiziaria e l’esecuzione

delle domande di estradizione; fornire assistenza alle autorità competenti degli Stati

membri per migliorare l’efficacia delle indagine e delle azioni penali.

Con riferimento ai rapporti tra Eurojust e le autorità nazionali, l’organismo

europeo può avanzare richiesta alle competenti autorità nazionali di valutare se

avviare un’indagine a carattere penale e procedere alla necessaria attività di

coordinamento, può istituire una squadra investigativa comune, e comunicare le

informazioni necessarie a garantirne lo svolgimento delle funzioni.

L’Eurojust è ripreso nel testo di Costituzione europea all’art. 273, con il compito

di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione fra le autorità nazionali

responsabili dell’azione penale contro la criminalità che interessa più Stati e che

richiede un’azione penale comune.

Sempre allo scopo di combattere la criminalità organizzata che presenta un rilievo

transnazionale, ovvero anche per i reati che ledono gli interessi dell’Unione, è

prevista l’istituzione di una Procura europea competente ad individuare, perseguire e

trarre in giudizio gli autori dei reati gravi con ripercussioni in più Stati membri. Per

tali reati sarà la Procura europea ad esercitare l’azione penale dinanzi agli organi

giurisdizionali competenti dei singoli Stati membri. La norma riprende la proposta

già avanzata nel libro verde del 2000, di istituire un Pubblico Ministero europeo.

Con la decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 l’Unione si è attribuita

la possibilità di istituire squadre investigative comuni. In base alla decisione le

autorità competenti di uno o più Stati possono costituire, di comune accordo, una

Cinquantaquattresima Lezione

squadra investigativa comune per un periodo limitato e con uno scopo prefissato,

prorogabile previo accordo di tutte le parti, al fine di svolgere indagini in uno degli

Stati membri che aderiscono all’accordo.

I presupposti per la costituzione di una squadra sono rappresentati dall’esigenza

di indagini condotte in uno Stato membro relative a reati che implicano inchieste

complesse, di notevole portata e aventi un legame con altri Stati membri.

La decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 relativa al mandato di

arresto europeo ed alle procedure di consegna tra Stati membri, a partire dal 1°

gennaio 2004 ha sostituito le norme di origine pattizia, attualmente applicabili

all’estradizione nei rapporti tra Stati membri dell’U.E., con una procedura

semplificata di consegna di una persona accusata di un reato o condannata per averlo

commesso.

La procedura prevista elimina di fatti il principio della doppia incriminazione, in

materia di estradizione. È previsto, infatti, che una persona destinataria di un

provvedimento restrittivo della libertà personale, per uno dei 32 reati stabiliti

nell’elenco contenuto nella decisione quadro, indipendentemente dalla doppia

incriminazione del fatto, dovrà essere consegnata entro 60 giorni, in casi particolari

90 oppure 15, se sussiste il consenso dell’accusato, allo Stato che ha emesso il

provvedimento.

A differenza dell’estradizione tradizionale, ogni valutazione in ordine al

provvedimento di consegna è demandata esclusivamente alle competenze

dell’Autorità giudiziaria, non essendo previsto alcun ruolo per l’autorità politica,

quale ad esempio, per il nostro ordinamento, il Ministro della Giustizia.

Gli atti della CGAI Cinquantaquattresima Lezione

In relazione a quanto osservato per la PESC, appare modificata anche la tipologia

degli atti.

1. Le posizioni comuni. Sono atti con cui il Consiglio definisce l’orientamento

dell’Unione in merito a una determinata questione. Spariscono, invece, le azioni

comuni del precedente art. 31.

2. Le decisioni quadro. Richiamano assai da vicino le direttive in quanto, come

queste ultime, vincolano gli Stati membri per gli obiettivi da raggiungere, pur

lasciandoli liberi nella scelta dei mezzi. In ogni caso non possono avere effetti diretti;

3. Le decisioni. Pur essendo obbligatorie, non hanno effetti diretti, in armonia con

il settore di cooperazione intergovernativa nel cui contesto sono previste. Possono

essere integrate da ulteriori misure necessarie per la loro applicazione.

4. Le convenzioni. Strumento classico della cooperazione intergovernativa, in

genere adottato in sede di Consiglio dell’Unione europea e successivamente

sottoposto a ratifica da parte di tutti gli Stati membri. Utilizzate già nel Trattato di

Maastricht, avevano evidenziato due problemi di fondo, connessi all’unanimità

necessaria per la loro adozione e alla successiva ratifica da parte di tutti gli Stati

membri; situazioni che avevano finito per paralizzare qualsiasi iniziativa che aveva

utilizzato lo strumento convenzionale.

Per superare tali difficoltà, l’art. 34, par. 2, lett. D) prevede che le convenzioni

possono entrare in vigore al momento in cui sono state adottate da almeno la metà

degli Stati membri. Nella prospettiva di accelerare i tempi, la norma prevede che il

Consiglio, nell’invitare gli Stati ad adottare le convenzioni, conformemente alle

rispettive regole costituzionali, indica agli Stati il termine entro il quale debbono

essere avviate le procedure interne. Il Consiglio, deliberando a maggioranza

qualificata, può altresì adottare misure necessarie per un agevole applicazione delle

convenzioni. Secondo tale procedura le convenzioni possono costituire una forma

indiretta di cooperazione rafforzata fra un gruppo di Stati.

Cinquantaquattresima Lezione

La cooperazione rafforzata

Il Trattato di Amsterdam nel 1999 sanciva, per la prima volta, ufficialmente il

diritto per gli Stati che intendono perseguire determinate politiche comuni a

procedere anche in assenza di una volontà comune di tutti i membri.

Successivamente il Trattato di Nizza ha riorganizzato le disposizioni che

disciplinano la materia nell’ambito dei vari pilastri dell’Unione europea,

distinguendo:

1. una disciplina generale, applicabile a tutte le cooperazioni avviate nei diversi

settori (artt. 43-45 TUE);

2. una disciplina applicabile alla cooperazioni rafforzate del 1° pilastro (artt. 11 e

11A TCE);

3. una disciplina applicabile alla cooperazioni rafforzate del 2° pilastro (artt. 27-

27E TUE);

4. una disciplina applicabile alla cooperazioni rafforzate del 3° pilastro (art. 40-

40B TCE)

1. la disciplina generale

L’attuale . 43 T dispone che “gli Stati membri che intendono instaurare tra

ART UE

loro una cooperazione rafforzata possono far ricorso alle istituzioni, alle procedure e

ai meccanismi previsti dal presente trattato e dal trattato che istituisce la Comunità

europea”. Cinquantaquattresima Lezione

Per l’attuazione delle cooperazione rafforzata è necessario che la cooperazione

rafforzata:

a) sia diretta a promuovere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione e della

Comunità

b) rispetti i suddetti trattati, nonché il quadro istituzionale dell’Unione;

c) rispetti l’acquis comunitario

d) rimanga nei limiti delle competenze dell’Unione o della Comunità e non

riguardi i settori che rientrano nell’ambito della competenza esclusiva della

Comunità;

e) non rechi pregiudizio al mercato interno né alla coesione economica e sociale;

f) non costituisca ostacolo né discriminazione per gli scambi tra gli Stati membri;

g) riunisca almeno 8 Stati membri;

h) rispetti le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati membri che non vi

partecipino;

i) lasci impregiudicate le disposizioni del protocollo sull’integrazione

dell’acquis di Schengen nell’ambito dell’Unione europea;

j) sia aperta a tutti gli Stati membri.

Risulta sussistere sempre e comunque la possibilità per un gruppo di Stati membri

di instaurare nuovi vincoli tra loro, anche al di fuori dell’Unione, senza quindi

utilizzare le istituzioni e produrre norme comunitarie, come è già avvenuto con gli

accordi di Schengen in materia di circolazione delle persone.

Bisogna inoltre precisare che l’art. 43A TUE stabilisce che le cooperazioni

rafforzate possono essere avviate soltanto in ultima istanza, ossia solo nell’ipotesi in

Cinquantaquattresima Lezione

cui il Consiglio dell’Unione europea abbia stabilito che gli obiettivi della

cooperazione rafforzata non possono essere raggiunti applicando le pertinenti

disposizioni dei trattati

2. la cooperazione rafforzata nel 1° pilastro

La procedura di autorizzazione e quella di adesione degli Stati membri è regolata

dagli artt. 11 e 11A TCE.

La richiesta di autorizzazione deve essere presentata dagli Stati membri

interessati alla Commissione che elabora una proposta da inoltrare al Consiglio.

L’autorizzazione è concessa dal Consiglio, che delibera a maggioranza

qualificata, previa consultazione del Parlamento europeo. Se la cooperazione

rafforzata riguarda un settore che rientra nell’ambito della procedura di codecisione è

richiesto il parere conforme del Parlamento. Se un membro del Consiglio non è

d’accordo a concedere l’autorizzazione ad avviare la cooperazione rafforzata egli può

chiedere che la questione sia sottoposta al Consiglio europeo, ma la decisione finale

spetta sempre al Consiglio.

Per quanto concerne la procedura di adesione lo Stato membro, che desidera

partecipare a una cooperazione rafforzata, deve notificare tale intenzione al Consiglio

e alla Commissione; quest’ultima entro il termine di 3 mesi fornisce un parere al

Consiglio e entro quattro mesi decide sulla richiesta.

3. la cooperazione rafforzata nel 2° pilastro Cinquantaquattresima Lezione

La cooperazione rafforzata nell’ambito del 2° pilastro è stata introdotta con il

Trattato di Nizza.

La procedura di attuazione è regolata dagli artt. 27 A - 27E TUE.

Secondo il TUE la cooperazione rafforzata nell’ambito della PESC deve in ogni

caso rispettare i criteri stabiliti in via generale, inoltre la cooperazione rafforzata può

riguardare soltanto l’attuazione di un’azione comune o di una posizione comune,

mentre sono esplicitamente escluse tutte le questioni aventi implicazioni militari o nel

settore della difesa.

La richiesta di autorizzazione deve essere presentata al Consiglio che delibera,

previo parere della Commissione. Il Consiglio delibera normalmente a maggioranza

qualificata, ma uno Stato può bloccare tale votazione se vi sono importanti motivi di

politica nazionale (diritto di veto).

All’alto rappresentante della PESC è attribuito il compito di tenere informati il

Parlamento e gli Stati membri sugli sviluppi delle cooperazioni avviate in questo

settore.

La richiesta di adesione di nuovi Stati è decisa dal Consiglio che, previo parere

della Commissione, adotta una decisione entro 4 mesi. Il Consiglio può anche

stabilire un termine superiore precisandone però i motivi.

4. la cooperazione rafforzata nel 3° pilastro

Le modifiche introdotte nel Trattato di Nizza hanno semplificato la procedura per

avviare la cooperazione rafforzata nel 3° pilastro di fatto uniformandosi quasi

completamente alla disciplina applicata al 1° pilastro. Cinquantaquattresima Lezione

L’Autorizzazione: la nuova procedura prevede la richiesta alla Commissione e la

successiva proposta di questa al Consiglio. A differenza del pilastro comunitario,

però, gli Stati che intendono procedere alla cooperazione rafforzata possono,

comunque, agire di propria iniziativa richiedendo direttamente l’autorizzazione al

Consiglio. L’autorizzazione è concessa dal Consiglio, che delibera a maggioranza

qualificata previa consultazione del Parlamento europeo. La questione può essere

sottoposta al Consiglio europeo da un membro del Consiglio dissenziente, tuttavia in

tale sede le deliberazioni sono adottate a maggioranza qualificata onde evitare che il

potere di veto determini l’obbligo di una votazione unanime del Consiglio europeo.

La procedura di adesione, nella fase iniziale, è regolata come quella del primo

pilastro. Nelle fasi successive, invece, la procedura è portata avanti dal Consiglio e

non più dalla Commissione. Spetta alla prima decidere, entro 4 mesi dalla data di

ricezione della notifica, sulla richiesta. La decisione si intende adottata a meno che il

Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, non stabilisca la sospensione

fissando un termine per il riesame e motivandone i motivi.

Cenni sul Trattato costituzionale, metodo convenzionale, considerazioni

sull’uso del termine “costituzione”.

Il dibattito sul futuro dell’Europa si pose all’attenzione dei giuristi e dei politici

già nell’anno 2000 quando il Ministro degli esteri tedesco Fischer, in occasione di un

suo discorso tenuto nel 50° anniversario della Dichiarazione Schumann, aveva

indicato come auspicabile tema centrale della successiva conferenza intergovernativa,

che si sarebbe successivamente tenuta pochi mesi dopo, l’elaborazione di un nuovo

Trattato europeo che avrebbe dovuto condurre a una radicale ristrutturazione

dell’Unione in senso più propriamente federale. Cinquantaquattresima Lezione

Il vero e proprio progetto di Costituzione europea ha, però, la sua origine formale

durante il Consiglio europeo di Nizza (2000). La Conferenza intergovernativa aveva

lo scopo di modificare i trattati istitutivi della Comunità europea e dell’Unione

europea, nonché di modificare il funzionamento delle istituzioni dell’Unione europea

per consentirle di accogliere nuovi Stati membri.

Tuttavia il negoziato conclusosi a Nizza non aveva consentito di accogliere

numerose questioni relative alla futura architettura costituzionale dell’Unione

europea. Per questo motivo, su impulso dei Governi italiano e tedesco, la conferenza

dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riunita a Bruxelles il 14 febbraio

2001, nella Dichiarazione n. 23 sul futuro dell’Unione, in seguito allegata al Trattato

di Nizza, ha posto in evidenza i problemi sui quali non era stato possibile raggiungere

un consenso unanime sollecitando una riforma delle istituzioni europee in vista

dell’allargamento dell’Unione a dieci nuovi paesi.

La Dichiarazione n. 23 relativa al futuro dell’Unione contiene un invito rivolto

alle istituzioni europee e agli Stati membri ad un maggiore impegno affinché sul

dibattito riguardo il futuro europeo siano coinvolte tutte le parti interessate, in

particolare gli ambienti politici ed economici, le istituzioni e non ultimi i c.d.

rappresentanti della società civile. Si intendeva far partecipare ai lavori relativi alle

modifiche del Trattato non soltanto i componenti dei Governi degli Stati membri, ma

anche altre componenti che fossero più vicine ai cittadini europei.

Il Consiglio europeo di Laeken (2001) istituì una Convenzione composta da

rappresentanti del Parlamento europeo, della Commissione, dei Governi e dei

Parlamenti degli Stati membri – alla cui guida vennero chiamati Valéry Giscard

d’Estaing (presidente), Giuliano Amato e Jean-Luc Dehaene (vicepresidenti) –

affidandole il compito di elaborare il progetto della Costituzione europea. Nel giugno

del 2003 la Convenzione presentò formalmente al Consiglio europeo di Salonicco la

bozza di Costituzione. Cinquantaquattresima Lezione

Va detto che la novità del metodo convenzionale consiste nel fatto che alla

Convenzione hanno partecipato non soltanto i rappresentanti dei Governi degli Stati

membri, ma anche i rappresentanti di Parlamenti europei e nazionali, della

Commissione e dei Paesi allora candidati ad aderire all’Unione. Il testo adottato in

sede di Convenzione non è stato vincolante per la Conferenza intergovernativa,

tuttavia la decisione di formulare il progetto della Costituzione europea attraverso

l’uso del metodo Convenzionale è un forte segnale di una volontà diretta ad

abbandonare il metodo intergovernativo per passare ad un metodo maggiormente

rappresentativo e perciò più democratico.

A ottobre il testo venne trasmesso all’esame della Conferenza intergovernativa

(CIG), al quale presero pienamente parte anche i rappresentanti dei dieci paesi la cui

entrata nell’UE era imminente (maggio 2004). La CIG concluse i suoi lavori, con un

faticoso compromesso sul testo, nel giugno 2004. Il testo definitivo della Costituzione

europea venne firmato a Roma.

Il Trattato non è mai entrato in vigore perché al fine della sua attuazione è

necessario che questo sia ratificato da tutti gli Stati membri.

Per quanto riguarda la natura giuridica del Trattato costituzionale bisogna dire

che esso è un accordo internazionale e non una Costituzione nel senso classico del

termine, ossia di una carta fondamentale di uno Stato unitario e sovrano.

La natura di accordo internazionale risulta evidente anche sulla base della

previsione al suo interno di procedure e meccanismi tipici del diritto internazionale.

Tali disposizioni di diritto internazionale risultano essere difficilmente compatibili

con una vera costituzione. Al riguardo si pensi ad es. alle disposizioni che

stabiliscono i suoi limiti di applicazione, alla necessaria ratifica da parte di tutti gli

Stati membri, al procedimento di revisione che richiede l’unanimità dei consensi, alla

facoltà di recesso.. Cinquantaquattresima Lezione

Inoltre, se si parte dal concetto che la Costituzione è espressione della sovranità

popolare, ci si accorge che attualmente non si può parlare di una Costituzione

europea perché il Trattato non è l’espressione di una comunità politica, economica e

sociale unitaria.

Il Trattato costituzionale, sovranazionalità e difetto di personalità

giuridica

Il Trattato costituzionale è composto da 448 articoli e già questo solo elemento

contrasta con la definizione di Costituzione che per sua natura è lo strumento

legislativo che contiene le norme fondamentali, e solo queste, che caratterizzano un

sistema giuridico. Al testo sono allegati, inoltre ben 40 protocolli e 50 Dichiarazioni.

Il Trattato costituzionale sul piano sostanziale elimina i tre pilastri introdotti con

il Trattato di Maastricht e da questo punto di vista si evince la finalità del testo di

unificare i vari trattati istitutivi in un unico testo semplificando la loro corretta

applicazione. Tuttavia l’impianto del Trattato costituzionale rimane caratterizzato

dalla persistenza dei due metodi decisionali, cioè il metodo comunitario proprio del

primo pilastro e il metodo intergovernativo applicabile alle materie appartenenti al

secondo e terzo pilastro.

Sicuramente è un merito che almeno formalmente il Trattato costitutivo elimini il

dualismo tra Comunità e Unione europea in quanto la nuova Unione europea subentra

ad entrambe le due organizzazioni internazionali ed ad essa viene formalmente

riconosciuta la personalità giuridica. L’art. 7 del Trattato costituzionale, infatti,

stabilisce che l’Unione ha personalità giuridica.

Rispetto al riconoscimento della personalità giuridica bisogna fare una

considerazione in senso critico sull’’uso di tale termine, infatti, l’Unione europea non

può essere dotata di una personalità giuridica di diritto internazionale.

Prima di addentrarci nella critica riguardo al riconoscimento della personalità

giuridica dell’Unione europea occorre stabilire sul piano giuridico che cosa sia

Cinquantaquattresima Lezione

l’Unione europea e se quindi esista un’autonoma capacità decisionale dell’Unione

europea. In altri termini occorre chiarire il problema relativo all’esercizio della

sovranità politica e alla possibilità che tale esercizio di sovranità sia ravvisabile o

meno in capo all’Unione europea.

La possibilità dell’Unione europea di esercitare una sovranità politica è

inesistente in quanto gli unici detentori della sovranità politica sono esclusivamente

gli Stati membri, mentre l’Unione europea è solamente titolare di competenze,

benché in alcuni casi in via esclusiva, che ad essa vengono delegate o attribuite dai

Governi e dai Parlamenti degli Stati membri.

Conseguentemente appare evidente che il termine sovranazionale riferito

all’Unione europea è una formula che in realtà non ha alcun significato, infatti,

l’Unione europea da un punto di vista giuridico è un’organizzazione internazionale

del tutto priva di personalità giuridica. È un’organizzazione che indubbiamente

presenta dei caratteri di originalità che la distinguono dalle altre organizzazioni

internazionali, ma non per questo le si può riconoscere una personalità giuridica.

La questione relativa al preteso esercizio di sovranità da parte dell’Unione

europea potrebbe essere risolto sulla base dell’art. 11 del Trattato costituzionale che

sulla base del principio di attribuzione stabilisce che l’Unione non è titolare di

competenze proprie, ma proprio in ragione della sua natura di organizzazione

internazionale è titolare soltanto di competenze di derivazione statale che le vengono

attribuite dagli Stati membri.

L’art. 11 del Trattato costituzionale stabilisce, infatti, che la delimitazione delle

competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione e l’esercizio delle

competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Ancora, al comma 2, l’art. 11 stabilisce che in virtù del principio di attribuzione

l’Unione agisce nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri

nella costituzione per realizzare gli obiettivi da questa stabilita, qualsiasi competenza

non attribuita all’Unione dalla Costituzione appartiene agli Stati membri.

Cinquantaquattresima Lezione

Appare del tutto evidente che l’Unione non può agire al di là di quanto contenuto

nelle norme dei trattati che la autorizzano ad agire nei limiti delle competenze che le

sono attribuite dagli Stati.

In questa attribuzione di competenze non si può ravvisare alcuna rinuncia della

sovranità da parte degli Stati, ma una semplice delega ad esercitare talune

competenze.

Anche nell’art.1 del Trattato costituzionale è possibile ravvisare un doppio

riferimento all’attribuzione da parte degli Stati di competenza all’Unione nei limiti di

quanto ad essa conferito. L’art.1, infatti, prevede espressamente che: “la presente

Costituzione istituisce l’Unione europea alla quale gli Stati membri attribuiscono

competenze per conseguire i loro obiettivi comuni”.

Non si possono trarre ragioni a sostegno di un presunto esercizio di sovranità da

parte dell’Unione europea dal fatto che il diritto comunitario prevale sul diritto

interno degli Stati in quanto tale prevalenza dipende pur sempre da un atto politico

degli Stati che hanno riconosciuto al diritto comunitario la prevalenza sul diritto

interno.

Il Trattato costituzionale, Pesc, ministro degli esteri e terzo pilastro

Il Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, pur abolendo la struttura a

pilastri, conferma la politica estera e di sicurezza comune fra le competenze condivise

dell’Unione e degli Stati membri.

Il Consiglio europeo svolge la funzione di identificare gli interessi strategici

dell’Unione e fissa gli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune; il

Consiglio dei Ministri elaboratale politica ed infine il Ministro degli esteri

dell’Unione, unitamente agli Stati membri, attuano la politica estera e di sicurezza

comune utilizzando allo scopo gli strumenti nazionali e quelli dell’Unione.

Cinquantaquattresima Lezione

L’azione dell’Unione è estesa a tutti i settori della politica estera e di sicurezza

comune e gli Stati sono tenuti a sostenere attivamente senza riserve la politica estera

e di sicurezza comune, in uno spirito di lealtà e di solidarietà reciproca.

Le misure attualmente previste, azioni comuni e posizioni comuni, sono

confermate, quale contenuto, tuttavia, di decisioni europee.

La novità di maggior rilievo è costituita dalla istituzione del M

INISTRO DEGLI ESTERI

’U che sostituirà l’attuale “signor PESC” ed è nominato dal Consiglio

DELL NIONE

europeo a maggioranza qualificata con l’accordo del Presidente della Commissione.

Il Ministro degli esteri conduce la politica estera e di sicurezza comune

dell’Unione, contribuisce alla elaborazione della medesima attraverso le sue proposte,

ed esegue le misure decise dal Consiglio dei ministri in tale settore, è incaricato delle

relazione esterne dell’Unione e del coordinamento di ogni altro aspetto rilevante in

materia. Per lo svolgimento delle sue funzioni il Ministro degli esteri si avvale di un

servizio europeo per le relazioni esterne. Esso consulta il Parlamento europeo sui

principali aspetti e sulle scelte fondamentali. Il Parlamento europeo, a sua volta, può

svolgere interrogazioni e formulare raccomandazioni al Consiglio dei ministri ed al

Ministro degli esteri.

Il Consiglio dei ministri, infine, su iniziativa del Ministro degli esteri, può

nominare un rappresentante speciale al quale conferire un mandato per una questione

politica specifica.

Parlamento europeo, organizzazione e poteri.

Ciascuno dei trattati istitutivi delle Comunità europee (CEE CECA e Euratom)

prevedeva l’istituzione di un’Assemblea composta dai rappresentanti degli Stati

membri.

Con la firma dei Trattati di Roma (1957) si istituì un Assemblea unica per le tre

Comunità, che riuniva le tre diverse assemblee ed esercitava le sue funzioni in base

Cinquantaquattresima Lezione

alle competenze riconosciute da ciascuno dei tre trattati. L’attuale denominazione di

Parlamento europeo fu legittimata formalmente dall’art. 3 dell’Atto Unico.

Prima del 1979 i membri del Parlamento europeo erano designati dai singoli

Parlamenti nazionali tra coloro che erano già parlamentari nazionali.

A partire dal giugno 1979 i membri del Parlamento europeo sono eletti in ogni

Stato membro tramite suffragio universale diretto, per un periodo di cinque anni.

Nel Settembre 2002 sono state introdotte 2 innovazioni di fondamentale

importanza:

1. Obbligo di adozione del sistema elettorale proporzionale

2. Incompatibilità tra la carica di parlamentare europeo con quella di parlamentare

nazionale

Il Parlamento europeo ha un proprio regolamento interno. Il testo è formato da

204 articoli e 16 allegati che disciplinano tutti gli aspetti dell’attività dell’istituzione.

Le deliberazioni del Parlamento europeo sono adottate a maggioranza assoluta dei

suffragi espressi (art.198); le astensioni quindi non entrano nel computo dei voti. Per

la validità delle sedute è sufficiente la presenza di un terzo dei membri del

Parlamento, ma la validità di una votazione non può essere contestata se il quorum

non è raggiunto e se non è stata richiesta, prima che il voto venisse espresso, la

verifica del numero legale.

Il Parlamento europeo non è mai stato titolare esclusivo dei poteri deliberativi,

al contrario la sua partecipazione al procedimento di formazione della legge è stata

ampliata solo nel corso del tempo cercando di ridurre il c.d. problema del deficit

democratico

Nel 1958 (istituzione delle Comunità) il Parlamento disponeva di meri poteri

consultivi. Essi si traducevano nell’emanazione di un parere, che oltre a non essere

Cinquantaquattresima Lezione

obbligatorio, non era mai vincolante per le altre istituzioni che raramente vi si

conformavano.

Nel 1987 (Atto Unico europeo) si è cominciato a provvedere al problema del c.d.

deficit democratico introducendo la procedura di cooperazione e la procedura di

parere conforme. La prima procedura prevede una sorta di consultazione tra la

Commissione, il Consiglio e il Parlamento; la seconda procedura preclude al

Consiglio la possibilità di deliberare se questo non si adegua al parere del

Parlamento.

Con il Trattato di Maastricht e con i successivi accordi di Nizza e Amsterdam il

Parlamento ha assunto un ruolo maggiore nel procedimento di formazione degli atti

comunitari, senza, però, attribuirgli la titolarità esclusiva del potere normativo. È stata

prevista la procedura di codecisione e la c.d. iniziativa dell’iniziativa. In particolare

mediante l’ultima procedura il Parlamento può, a maggioranza dei suoi membri,

chiedere alla Commissione di esercitare il proprio potere di proposta su questioni di

interesse comunitario che richiedono l’adozione di specifici atti. Tale potere del

Parlamento è reso effettivo dalla mozione di censura che questo può emanare nei

confronti della Commissione e dall’influenza che esso esercita sull’elezione della

stessa.

La procedura di codecisione, invece, pone il Parlamento europeo e il Consiglio

sullo stesso piano. La procedura di codecisione si divide in due fasi.

Nella 1° fase la Commissione presenta una proposta al Consiglio e al Parlamento,

il quale formula una sua proposta nella quale può prevedere o meno degli

emendamenti. Se il Consiglio accetta gli emendamenti, oppure non vi sono

emendamenti, può adottare l’atto. In caso contrario il Consiglio delibera a

maggioranza qualificata una posizione comune che sarà sottoposta in seconda lettura

al Parlamento.

Nella 2° fase il Parlamento europeo, entro 3 mesi, può:

Cinquantaquattresima Lezione

• approvare la posizione comune o non pronunciarsi

• emendare l’atto, a maggioranza assoluta

• respingere l’atto, a maggioranza assoluta dei suoi membri.

Nel primo caso il Consiglio adotterà l’atto in conformità della posizione comune.

Nel secondo caso il Consiglio, entro il termine di 3 mesi, può approvare gli

emendamenti ed adottare il testo emendato, oppure avviare una procedura di

conciliazione.

Nel terzo caso si procede alla procedura di conciliazione.

La procedura di conciliazione consiste nella istituzione di un Comitato composto dai

membri del Consiglio e da rappresentanti del Parlamento. Il comitato ha il compito di

predisporre un testo di conciliazione che può essere adottato dal Consiglio, a

maggioranza qualificata, e dal Parlamento, a maggioranza assoluta nel termine di 6

settimane.

Se non si raggiunge questo compromessi il testo viene abbandonato.

Il Parlamento europeo dispone per lo più di strumenti di controllo politico i quali

di fatto non hanno efficacia giuridica vincolante e perciò spesso rischiano di essere

disattesi.

Il Parlamento svolge funzioni di controllo sugli atti delle istituzioni, sul

comportamento delle istituzioni, sul bilancio e sull’apparato amministrativo

comunitario.

In particolare il Parlamento esercita il potere di controllo su gli atti del Consiglio

(in particolare sul bilancio il quale, anche se formalmente redatto dalla Commissione,

viene approvato sostanzialmente dal Consiglio); sugli atti della Commissione (in

particolare sulla relazione generale che tale organo è tenuto a presentare annualmente

al Parlamento). Cinquantaquattresima Lezione

Per quanto concerne il controllo sul comportamento delle istituzioni, il

Parlamento dispone, nei confronti della Commissione, di un effettivo strumento di

controllo giuridico, ossia la mozione di censura. Tale meccanismo riecheggia la

mozione di sfiducia al governo adottata negli ordinamenti nazionali, in quanto, una

volta approvata dai parlamentari, obbliga i membri della Commissione a dimettersi

collettivamente dalle proprie funzioni.

Il Parlamento ha inoltre il potere di approvare la designazione del Presidente della

Commissione.

Un ulteriore strumento del controllo politico è dato al Parlamento dalle

interrogazioni che ciascun parlamentare può porre alla Commissione.

Per quanto concerne il Consiglio nessuno dei trattati prevede uno strumento di

controllo giuridico del Parlamento europeo sul tale istituzione. Ciò si spiega in

quanto, essendo il Consiglio espressione degli esecutivi degli Stati membri, un

controllo sugli stessi comporterebbe un controllo sui governi degli Stati membri,

spettante invece, conformemente alle rispettive carte costituzionali, ai parlamenti

nazionali.

Infine il Parlamento svolge un potere di controllo sul bilancio comunitario ed

attraverso l’approvazione di questo, esercita una delle sue attribuzioni più incisive.

Deficit democratico, il Parlamento europeo nel Trattato costituzionale.

La questione del deficit democratico è dovuta alla mancanza di poteri legislativi

e decisionali in capo al Parlamento europeo. Soltanto un evoluzione in senso federale

potrebbe condurre ad una risoluzione del problema del deficit democratico attraverso

un trasferimento di competenze da parte degli Stati ad un ente terzo rispetto agli Stati

i quali in conseguenza del trasferimento diventerebbero Stati federati del tutto privi

della possibilità di riassumere esercizio delle competenze trasferite. Occorrerebbe un

trasferimento di competenze diverso da quello attuale, ossia un trasferimento che non

Cinquantaquattresima Lezione

sia considerato una semplice delega di competenza che si limita esclusivamente a

comprimere la sovranità degli Stati limitatamente alle competenze delegate o

attribuite secondo il principio di attribuzione alla Comunità europea.

Il deficit della rappresentanza dei cittadini europei è causa di enorme difficoltà

per il prosieguo del processo di integrazione europea. In particolare basta ricordare la

mancata ratifica del Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa in seguito

all’esito negativo del referendum francese ed olandese che ha determinato un rinvio

sine die delle ratifiche in molti altri Stati dell’Unione.

La soluzione del deficit democratico va individuata in un differente assetto

istituzionale che conferisca ad organi democraticamente eletti il potere decisionale.

Nello specifico è necessario un trasferimento del potere legislativo al Parlamento

europeo.

Attualmente il potere decisionale è gestito dai governi degli Stati membri che lo

esercitano per il tramite del Consiglio dei Ministri quindi da un organo che non è

eletto dai cittadini dell’Unione.

Un trasferimento vero e proprio del potere legislativo al Parlamento andrebbe a

colmare il deficit democratico che attualmente caratterizza la Comunità europea. Tale

soluzione andrebbe però a incidere notevolmente sulla sovranità degli Stati membri i

quali si sono dimostrati restii alla realizzazione di tale trasferimento del potere

decisionale in capo al Parlamento europeo.

Il Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa costituisce una presa

d’atto della necessità di dotare l’Unione europea di una maggior legittimità

democratica, tuttavia il sostanziale immobilismo istituzionale dimostra che le

conclusioni a cui si è giunti in sede di conferenza intergovernativa sono ben lontane

dalle aspettative prospettate dal consiglio europeo di Laeken.

Cinquantaquattresima Lezione

Gli ininfluenti cambiamenti che sono stati apportati dal Trattato costituzionale

al Parlamento europeo rendono questo organo del tutto inadeguato a contribuire

autonomamente al processo di democratizzazione dell’Unione europea.

Il senso della riforma della “governance” che si voleva attuare attraverso il

Trattato costituzionale era quello di avvicinare i cittadini europei alle istituzioni

dell’Unione europea, al fine di consentire una ricollocazione politica e giuridica

dell’Unione sia a livello internazione che a livello interno, ossia rispetto a ciascuno

degli Stati membri. Va ribadito che gli interessi dell’Unione non sono antitetici agli

interessi nazionali dei singoli Stati membri, ma quest’ultimi devono prendere atto che

per il raggiungimento degli scopi comuni è necessario che rinuncino ai propri

egoistici interessi nazionali.

Il Trattato costituzionale non è riuscito a dare il suo contributo in questa

direzione, si è limitato ad una mera riorganizzazione delle diverse disposizioni

contenute nei precedenti Trattati istitutivi senza però apportare quelle sostanziali

modifiche che risultano essere indispensabili per un evoluzione del processo di

integrazione dell’Unione europea.

Il Trattato costituzionale ha certamente aumentato i poteri del Parlamento

europeo, ma ciò nonostante rimane limitata la partecipazione all’esercizio delle

competenze di tale istituzione che, essendo eletta direttamente dai cittadini europei,

meglio rappresenta la volontà popolare.

Il Trattato costituzionale all’art. 20, a differenza di quanto disposto dai Trattati

vigenti, dispone espressamente che il Parlamento europeo esercita, congiuntamente

al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio; esercita funzioni di

controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dalla costituzione, elegge il

Presidente della Commissione. Sicuramente l’art. 20 prevede per il Parlamento una

funzione maggiore rispetto a quella stabilita dall’ art. 214 del Trattato CE in base al

quale il Parlamento approva il Presidente della Commissione. Tuttavia la portata

innovativa della previsione normativa è puramente di carattere formale, infatti se da

Cinquantaquattresima Lezione

una parte è vero che il Parlamento europeo è chiamato a eleggere il Presidente della

Commissione è altresì vero che il Parlamento viene ad esprimere un voto su un

candidato che comunque è designato dal Consiglio europeo. Quindi in ogni caso la

discrezionalità della scelta del candidato spetta solo ed unicamente al Consiglio.

Si conferma ancora una volta il maggior ruolo del Consiglio, organo che

rappresenta i governi degli Stati membri, rispetto al Parlamento che è l’organo che

rappresenta i cittadini europei in quanto eletto da questi ultimi.

Mediatore europeo, poteri del Parlamento in materia di accordi

internazionali, possibilità del Parlamento di attivare procedure

giurisdizionali.

Al fine di garantire l’effettiva e corretta applicazione del diritto comunitario nei

confronti dei suoi destinatari al Parlamento è data il potere di controllo sul complesso

dell’apparato amministrativo comunitario. Esso ha, infatti, il potere di costituire una

commissione di inchiesta, di nominare un mediatore e di ricevere petizioni su materie

di interesse comunitario.

Nello specifico il Parlamento europeo, su richiesta di ¼ dei suoi membri, può

costituire una commissione temporanea di inchiesta incaricata di esaminare le

denuncie di infrazione o di cattiva amministrazione nell’applicazione del diritto

comunitario. Scopo della commissione di inchiesta è la redazione di una relazione sui

fatti oggetto di indagine. I poteri della commissione non inficiano le competenze

della Commissione comunitaria e della Corte di giustizia.

Ancora Il Parlamento europeo, così come gli Stati membri, il Consiglio, la

Commissione, le Persone fisiche e giuridiche, è legittimato a proporre ricorso alla

Corte affinché questa eserciti il controllo di legittimità sugli atti adottati dalle

Istituzioni europee Cinquantaquattresima Lezione

Il Mediatore, invece, è l’organo abilitato a ricevere le denuncie, di qualsiasi

cittadino europeo, riguardanti i casi di cattiva amministrazione da parte degli organi

comunitari. Il Mediatore europeo viene scelto tra personalità che siano cittadini

dell’unione in possesso dei diritti civili e politici e viene nominato dopo ogni elezione

del Parlamento. Il suo mandato dura 5 anni ed è rinnovabile. Tale organo è

indipendente tanto è vero che il Mediatore può essere rimosso dalla sua carica solo

dalla Corte di Giustizia, su richiesta del Parlamento, nel caso in cui non risponda più

ai requisiti di indipendenza prescritti.

Di propria iniziativa o sulla base di una denuncia presentatagli direttamente o

tramite un membro del parlamento, il Mediatore compie le indagini necessarie e,

qualora constati un caso di cattiva amministrazione, egli ne investe l’autorità

interessata che, entro 3 mesi, dovrà pronunciarsi con un parere.

Infine, il Parlamento svolge la funzione di ricevere le richieste di petizione

esperite da coloro che sono cittadini europei. Una volta ricevuta la petizione, il

Parlamento la trasmette ad una Commissione specializzata (commissione per le

petizioni) che ha il compito di valutare la pertinenza della richiesta. In caso positivo

si passa all’esame del merito, dopodiché la Commissione decide le misure da

adottare.

La Commissione europea, cenni sulle competenze, composizione e

nomina. La Commissione nel Trattato costituzionale

La Commissione è un organo esecutivo, in quanto il suo compito principale è

quello di far applicare i trattati e gli atti comunitari; è un organo indipendente, in

quanto i suoi membri sono nominati a titolo individuale e non rappresentano gli stati

da cui provengono; è organo collegiale.

La Commissione è nominata attraverso una procedura che si articola in varie

fasi. Nella prima fase il Consiglio, riunito a livello di capi di Stato o di governo e

Cinquantaquattresima Lezione

deliberando a maggioranza qualificata, designa la persona che intende nominare

Presidente della commissione e tale designazione deve poi essere approvata dal

Parlamento europeo

Successivamente il Consiglio, sempre deliberando a maggioranza qualificata e

di comune accordo con il Presidente designato, adotta l’elenco delle altre persone che

intende nominare membri della Commissione. Tale elenco deve essere approvato dal

Parlamento e successivamente a ciò avrà luogo la nomina della Commissione nel suo

complesso da parte del Consiglio.

A decorrere dal 1 novembre 2004 la Commissione è formata da un cittadino di

ciascuno Stato membro. Dal 1 gennaio 2006 con l’entrata nell’Unione della Bulgaria

e della Romania, il numero dei membri della Commissione è divenuto inferiore al

numero degli Stati membri e di conseguenza i commissari vengono scelti in base a

una rotazione paritaria secondo le modalità stabilite dal Consiglio, deliberando

all’unanimità. Il mandato dei commissari dura 5 anni ed è rinnovabile.

I membri della Commissione sono nominati a titolo individuale e devono

esercitare le loro funzioni in piena indipendenza. Pertanto la Commissione è un

formato da individui e non da rappresentanti degli Stati, ed agisce nell’esclusivo

interesse della Comunità. Tale indipendenza della Commissione è confermata dal

fatto che i suoi membri non possono essere rimossi dai governi nazionali, né dal

Consiglio. Un tale provvedimento può essere preso solo dal Parlamento attraverso la

mozione di censura. Tale atto deve essere approvato dalla maggioranza (2/3 dei voti

espressi) dei parlamentari. In conseguenza dell’adozione dl provvedimento, i membri

della Commissione saranno tenuti a dimettersi. I membri della Commissione

nominati in sostituzione dei dimissionari non durano in carica per 5 anni ma fino al

termine del mandato dei commissari dimissionari.

Riguardo a quanto stabilito dal Trattato costituzionale, che ancora una volta non

apporta modifiche sostanziali bisogna dire che la Commissione continua ad avere il

monopolio dell’iniziativa legislativa. Cinquantaquattresima Lezione

Garantisce inoltre la rappresentanza esterna dell’Unione fatta eccezione per la

PESC.

Il presidente della Commissione europea è eletto dal Parlamento il quale decide

sul candidato propostogli dal Consiglio.

La Commissione Europea: poteri e competenze

Per quanto concerne i poteri della Commissione bisogna dire che principalmente

essa non dispone di un vero e proprio potere decisionale autonomo, se non nelle

poche ipotesi in cui il trattato glielo attribuisce direttamente.

La Commissione dispone, invece, del potere di proposta che le spetta in via

esclusiva e che rappresenta la condizione affinché il Consiglio possa emanare atti

vincolanti.

La Commissione esercita anche una funzione di vigilanza dei Trattati. Essa in

particolare esercita tale potere di controllo attraverso:

il diritto di iniziare una procedura giudiziaria contro uno Stato ritenuto colpevole

di violazione del Trattato;

Il diritto di ottenere dagli Stati tutte le informazioni necessarie per procedere

alle verifiche

Il diritto di adottare ammende e penalità in caso di violazione del Trattato.

Nella sua funzione esecutiva la Commissione emana atti di esecuzione (sia nel

senso di fissare le modalità di esecuzione di un regolamento, sia nel senso di emanare

veri e propri regolamenti necessari per l’esecuzione di altri regolamenti) e di

vigilanza sull’osservanza del Trattato.

La Commissione ha il potere di gestire gli stanziamenti destinati agli interventi

pubblici delle Comunità, nonché i grandi fondi comunitari quali il Fondo sociale

Cinquantaquattresima Lezione

europeo, Il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, il Fondo europeo di

sviluppo, ecc.

La Commissione detiene un potere quasi esclusivo di rappresentanza della

Comunità per tutti gli atti compiuti nell’ambito del diritto interno. Infine, la

Commissione rappresenta anche all’estero la Comunità, infatti, spetta ad essa tutta la

fase di negoziazione degli accordi, sebbene la conclusione degli stessi spetti al

Consiglio, ed è sempre alla Commissione che spetta esercitare le relazioni

internazionali e i rapporti con le organizzazioni internazionali.

Il Consiglio, compiti e procedure di voto: maggioranza semplice,

unanimità e ponderazione del voto.

Il Consiglio è l’organo decisionale della comunità, pur condividendo gran parte

dei poteri normativi con il Parlamento europeo Esso provvede al coordinamento delle

politiche economiche generali degli Stati membri e dispone di un potere di decisione.

Il Consiglio è un istituzione composta da Stati, titolare del seggio è infatti lo

Stato membro della comunità, che designa il proprio rappresentante scegliendolo tra

coloro che compongono il governo nazionale (ministri e sottosegretari).

I rappresentanti degli Stati in seno al Consiglio non devono necessariamente

rivestire la qualifica di ministri, ma è essenziale che facciano parte della compagine

governativa (es. sottosegretari) e che siano abilitati ad impegnare il proprio governo.

Il consiglio è presieduto a turno, per 6 mesi, da ciascuno dei paesi membri

seguendo l’ordine stabilito dal Consiglio stesso con votazione che richiede

l’unanimità dei suoi componenti.

Il paese che a turno presiede il Consiglio dell’Unione: rappresenta il Consiglio;

convoca il consiglio di propria iniziativa o su formale richiesta da parte di un altro

Cinquantaquattresima Lezione

Stato membro o della Commissione; risponde alle interrogazioni del Parlamento; cura

le relazioni internazionali della Comunità.

In base ai Trattati e alle loro successive modifiche ed integrazioni il Consiglio

prende le proprie decisioni mediante tre sistemi di votazioni.

1. Il Consiglio vota all’unanimità solo quando decide su alcune materie quali

l’armonizzazione fiscale e il riavvicinamento delle legislazioni nazionali. La regola

dell’unanimità si estende anche alla politica estera a di sicurezza comune, alla

cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Le astensioni dei membri presenti non ostano all’adozione delle deliberazioni per

le quali è richiesta l’unanimità per cui “unanimità” significa assenza di voti negativi e

non convergenza di voti tutti positivi.

2. Il Consiglio vota a maggioranza semplice se non è altrimenti indicato dal

TCE, ma in realtà le materie in cui il Consiglio può votare a maggioranza semplice

sono estremamente limitate in quanto il trattato prevede quasi sempre procedure

diverse e in particolare quella a maggioranza qualificata.

3. La votazione a maggioranza qualificata si caratterizza dalla necessità del

raggiungimento di un certo numero di voti per l’adozione di un atto. I voti di

ciascuno Stato membro non hanno uguale peso perché le votazioni avvengono col

sistema del voto ponderato, che attribuisce un valore diverso a ciascuno Stato a

seconda della sua importanza demografica e politica all’interno della Comunità.

Tale sistema di voto ponderato ha generato diversi contrasti ai quali ha, almeno in

parte, posto rimedio il Trattato di Nizza introducendo dei meccanismi specifici (le reti

di sicurezza)

La prima rete di sicurezza è data dalla necessita di ottenere comunque il voto

favorevole della maggioranza degli Stati membri, è infatti previsto che le

deliberazioni per le quali è necessaria la proposta della Commissione sono valide solo

se hanno ottenuto almeno 255 voti che esprimano il voto favorevole della

Cinquantaquattresima Lezione

maggioranza dei membri; negli altri casi le deliberazioni sono valide se hanno

ottenuto almeno 255 voti che esprimano il voto favorevole di almeno 2/3 dei membri.

La seconda rete di sicurezza e la c.d. verifica demografica la quale impone al

Consiglio di adottare un atto soltanto se vi è il sostegno di un numero di Stati che

rappresenti almeno il 62% della popolazione totale dell’Unione.

Al Consiglio è attribuito un potere decisionale vero e proprio in quanto esso

costituisce la manifestazione definitiva dell’attività normativa della Comunità

Il potere decisionale del Consiglio è subordinato alle condizioni poste dai

trattati: ciò significa che il Consiglio può adottare quei provvedimenti (regolamenti,

direttive e decisioni) che sono, materia per materia, previsti dal trattato.

Oltre che nell’emanazione degli atti normativi, il potere decisionale del

Consiglio si manifesta nella formazione e approvazione dei bilanci.

Altra importante funzione del Consiglio è quella di concludere, per conto della

comunità, accordi con Stati terzi dopo la chiusura dei negoziati condotti dalla

Commissione.

Infine, al Consiglio spetta una competenza generale a promuovere ricorsi

davanti alla Corte di giustizia della Comunità.

Coreper, Corte dei conti, Comitato economico e sociale

Il COREPER

L’enorme mole di lavoro comunitario e l’esigenza di un costante rapporto tra il

Consiglio e la Commissione ha determinato l’istituzione dei Comitato dei

rappresentanti permanenti degli Stati membri (COREPER), costituito dalle

rappresentanze diplomatiche presso le Comunità. Il COREPER e responsabile della

preparazione del lavoro del Consiglio e dell’esecuzione dei compiti che il consiglio

Cinquantaquattresima Lezione

gli assegna. Il COREPER è solitamente la sede in cui si svolgono i negoziati tra gli

Stati membri e dove spesso vengono raggiunte soluzioni di compromesso tra i

diversi interessi nazionali che agevolano l’opera del Consiglio.

La Corte dei conti

Il primo paragrafo dell’art. 269 TCE stabilisce che “il bilancio delle Comunità

è finanziato integralmente tramite risorse proprie”. Vige perciò il principio di

autonomia finanziaria il quale presenta due aspetti principali: 1° il diritto delle

Comunità di disporre di risorse proprie (principio di autonomia di finanziamento), 2°

il diritto delle stesse di regolarne il gettito per finanziare integralmente il loro bilancio

(principio di autonomia di bilancio).

Il Trattato di Bruxelles nel 1975 ha istituito un organo di controllo sulla

gestione finanziaria della Comunità, la Corte dei conti.

L’art. 7 del Trattato di Maastricht ha, in seguito, elevato la Corte al rango di

istituzione comunitaria.

La Corte dei conti è composta da un cittadino per ciascuno Stato membro,

scelti tra personalità che fanno parte o che hanno fatto parte, nei rispettivi Paesi, delle

istituzioni di controllo esterno o che posseggono una qualifica specifica per tale

funzione. Essi devono inoltre offrire tutte le garanzie di indipendenza. Sono nominati

per 6 anni dal Consiglio, con deliberazione a maggioranza previa consultazione del

Parlamento, conformemente alle proposte di ciascuno Stato. Il loro mandato è

rinnovabile.

Il Presidente viene designato tra i membri della Corte e resta in carica per tre

anni. Il suo mandato è rinnovabile. Il regolamento interno fissa le funzioni del

Presidente che sono quelle di convocare e presiedere le riunioni collegiali e assicurare

il regolare svolgimento di dibattiti; svolgere l’esecuzione delle decisioni della Corte e

sovrintendere alla buona gestione della attività della Corte e dei suoi servizi;

Cinquantaquattresima Lezione

rappresentare la Corte nelle relazioni con l’estero; designare l’agente incaricato di

rappresentare la Corte in tutte le procedure contenziose in cui la Corte sia implicata.

La Corte è investita di una competenza di controllo esterno del bilancio

generale della Comunità. A tale fine esamina i conti di tutte le entrate e le spese della

Comunità a meno che l’Atto costitutivo non escluda espressamente tale esame. Il

controllo verte sulla legittimità, sulla regolarità delle entrate e delle spese oltre che

sulla corretta gestione finanziaria.

Una volta effettuato il controllo, la Corte è tenuta a redigere una relazione

annuale che viene inoltrata alle Istituzioni comunitarie e pubblicata nella gazzetta

ufficiale dell’Unione Europea.

La Corte ha inoltre una competenza consultiva. Essa può presentare in qualsiasi

momento le proprie osservazioni su problemi particolari ed esprimere pareri su

richiesta di una delle Istituzioni della Comunità. Una consultazione obbligatoria è

prevista dall’art. 279 CE in base al quale il consiglio deve richiedere il parere della

Corte dei conti prima di deliberare in merito ad una proposta della Commissione che

riguardi: l’adozione di regolamenti finanziari che specificano le modalità relative

all’elaborazione ed esecuzione del bilancio, alla rendicontazione ed alla verifica dei

conti; la determinazione e l’organizzazione del controllo della responsabilità degli

ordinamenti e dei contabili.

Il Comitato economico e sociale

Il Comitato economico e sociale è un organismo consultivo previsto dai

Trattati CE e Euratom. il Comitato è composto di “rappresentanti delle varie

componenti di carattere economico e sociale della società civile organizzata, in

particolare dei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori, commercianti e artigiani,

nonché delle libere professioni, dei consumatori e dell’interesse generale” (art. 257

par. 2, TCE). Cinquantaquattresima Lezione

A termini di Regolamento interno i rappresentanti delle varie categorie della

vita economica e sociale, che costituiscono il Comitato, sono suddivisi in tre gruppi e

sei sezioni. Il primo gruppo comprende i datori di lavoro provenienti dal settore

pubblico e da quello privato, il secondo gruppo comprende i lavoratori e gran parte

dei membri provengono dalle organizzazioni sindacali, un terzo gruppo, infine,

comprende i rappresentanti di tutte le altre realtà sociali, economiche, professionali e

culturali.

Le sei sezioni coprono i principali settori contemplati dal Trattato CE: 1 unione

economica e monetaria; 2 mercato unico, produzione e consumo; 3 trasporti, energie,

infrastrutture, società dell’informazione; 4 occupazione, affari sociali, cittadinanza; 5

agricoltura, sviluppo rurale, ambiente; 6 relazioni esterne.

La struttura istituzionale del Comitato comprende inoltre un Presidente ed un

Ufficio di presidenza. Il Presidente è scelto a turno in seno ai tre gruppi. Il mandato

del Presidente e dei due vicepresidenti dura due anni e non è immediatamente

rinnovabile.

Il Comitato svolge essenziali funzioni consultive, che si concretizzano con

l’emanazione di un parere. Questo può essere facoltativo, quando il Comitato agisce

di propria iniziativa (art. 262 TCE), oppure, può essere obbligatorio se richiesto dal

Consiglio, dalla Commissione o dal Parlamento. In nessun caso il parere della CES è

vincolante, ma risulta essere invece tecnico e più specifico rispetto a quelli del

Parlamento europeo che hanno carattere essenzialmente politico.

Comitato delle Regioni nel Trattato CE e nel Trattato costituzionale

Il Comitato delle regioni è stato istituito dal Trattato sull’Unione Europea

analogamente al Comitato Economico e Sociale, di cui ricalca la composizione; esso

si compone attualmente di 317 membri rappresentanti le collettività regionali e locali

Cinquantaquattresima Lezione

con la stessa ripartizione fra gli Stati membri di quella prevista per il Comitato

Economico e Sociale.

I membri del Comitato, nonché i loro supplenti, sono nominati su proposta dei

rispettivi Stati membri, per quattro anni, dal Consiglio che delibera a maggioranza

qualificata. Il loro mandato è rinnovabile; essi esercitano le loro funzioni

nell’interesse generale della Comunità.

Con le modifiche introdotte a Nizza, i membri del Comitato debbono essere

titolari di un mandato elettivo nell’ambito di una collettività regionale o locale oppure

essere politicamente responsabili di fronte ad una assemblea elettiva.

Correlativamente, se viene meno tale requisito, cessa la validità della nomina e lo

Stato deve provvedere alla soluzione per il completamento del mandato. La modifica

tende a sottolineare il carattere rappresentativo del Comitato.

I lavori del Comitato si articolano in commissioni competenti per materia che

vengono istituite all’inizio di ciascun mandato quadriennale. La composizione delle

commissioni riflette la ripartizione nazionale esistente nell’ambito del Comitato.

Il Comitato delle regioni è consultato in tutti i casi nei quali è specificamente

previsto dal Trattato, esso può emettere pareri di propria iniziativa nel caso lo ritenga

utile o per le materie per le quali viene consultato il Comitato Economico e Sociale

ma nelle quali il Comitato delle regioni ritiene che siano in gioco interessi regionali.

Il Trattato prevede la consultazione obbligatoria del Comitato delle regioni per

quanto attiene alle azioni relative all’educazione, la cultura, la salute pubblica e i

progetti transeuropei. Cinquantaquattresima Lezione

Gli organi giurisdizionali, la funzione giurisdizionale. Considerazioni

generali sulle competenze della Corte di Giustizia e del Tribunale di

Primo grado

La Corte di giustizia europea è posta al vertice del sistema giurisdizionale

europeo, essa è stata istituita con il Trattato CECA nel 1952 ed è diventata unica per

le tre comunità nel 1957 con la Convenzione di Roma

Nel corso degli anni l’attività della Corte è aumentata in maniera considerevole

tanto da richiedere la creazione, nel 1988 del Tribunale di primo grado. Quest’ultimo

è un organismo giurisdizionale competente ad esaminare alcune categorie di ricorsi

proposte da persone fisiche e giuridiche, con riserva di impugnazione innanzi alla

Corte di giustizia per motivi di diritto.

Il Trattato di Nizza ha notevolmente valorizzato il ruolo del Tribunale, che non è

più semplicemente affiancato alla Corte, ma condivide con essa la funzione di

assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del trattato,

seppur nell’ambito delle rispettive competenze.

La Corte di giustizia: composizione, nomina dei membri, organizzazione

e procedura

La funzione principale della Corte di Giustizia è quella di assicurare il rispetto del

diritto comunitario attraverso il controllo giurisdizionale degli atti e dei

comportamenti delle istituzioni nonché attraverso l’interpretazioni del diritto

comunitario. Essa ha sede a Lussemburgo.

La Corte di Giustizia si differenzia notevolmente dagli altri organi giurisdizionali

perché: Cinquantaquattresima Lezione

1. può essere adita non solo dagli Stati membri ma anche dalle istituzioni

comunitarie e dalle persone fisiche e giuridiche a determinate condizioni;

2. tutte le controversie nascono e sono risolte nell’ambito dl diritto comunitario;

3. la giurisdizione della Corte è obbligatoria.

La Corte è composta da un giudice per Stato membro e 8 avvocati generali. Il

numero di questi ultimi può essere elevato, se richiesto dalla Corte di Giustizia, con

delibera del Consiglio.

Sia i giudici che gli avvocati sono nominati di comune accordo dai governi degli

Stati membri.

L’avvocato generale ha il ruolo di presentare pubblicamente, con assoluta

imparzialità ad in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che

conformemente allo statuto della Corte di Giustizia, richiedono il suo intervento. Tale

figura, in particolare nelle cause di maggiore complessità, sintetizza la discussione

scritta e orale, indirizzando la Corte verso quelle soluzioni più consone alla tutela

degli interessi delle parti del processo. Le conclusioni dell’avvocato generale non

sono vincolanti per la Corte né quest’ultima deve motivare un’eventuale decisione

che se ne discosti.

I giudici e gli avvocati generali restano in carica 6 anni, il mandato è

rinnovabile.

La Corte nomina ogni 3 anni il Presidente, che dirige i lavori e le udienze. Di

regola la Corte si riunisce in sezioni (composte da 3 o da 5 giudici) o in una grande

sezione (composta da 13 giudici), qualora lo richieda uno Stato membro o una

istituzione comunitaria che è parte in causa. La ripartizione delle cause tra sezioni è

decisa dal Presidente sulla base di criteri di massima stabiliti dalla Corte.

Le principali attribuzioni della Corte riguardano l’esame dei ricorsi in tema di

inadempimento degli Stati, il controllo sulla legittimità degli atti comunitari, il

Cinquantaquattresima Lezione

controllo sul comportamento omissivo delle istituzioni, la competenza a pronunciarsi

in via pregiudiziale sull’interpretazione dei trattati e sulla validità e

sull’interpretazione degli atti delle istituzioni, l’esame dei ricorsi per il risarcimento

dei danni derivanti da responsabilità extracontrattuale delle Comunità.

Le attribuzioni della Corte sono tassative, ossia al di fuori dei casi espressamente

previsti dai trattati, la competenza spetta ai giudici nazionali secondo le norme degli

ordinamenti ai quali appartengono e anche qualora le Comunità siano parte in causa.

La procedura davanti alla Corte, applicabile anche al Tribunale di primo grado,

comprende una fase scritta con scambio di memorie, difese, osservazioni fra le parti,

ed una fase orale introdotta dalla relazione del giudice relatore e con l’audizione, da

parte della Corte, degli agenti, consulenti e avvocati e delle conclusioni dell’avvocato

generale nonché, ove occorra, l’audizione di testimoni e di periti.

Le udienze sono pubbliche salvo decisione contraria presa dalla Corte, d’ufficio o

su richiesta delle parti, per gravi motivi. Le deliberazioni sono invece segrete.

Le sentenze, firmate dal Presidente e dal Cancelliere, debbono essere motivate e

lette in pubblica udienza. Esse sono definitive e possono essere soggette a revisione

solo in seguito alla scoperta di un fatto di natura tale da avere un’influenza decisiva e

che, prima della sentenza, era ignoto alla Corte e alla parte che ha richiesto la

revisione.

Le sentenze hanno efficacia vincolante per le parti in causa e hanno forza

esecutiva per le decisioni comportanti obblighi pecuniari a carico dei privati, cioè

mediante apposizione della formula esecutiva dell’autorità nazionale competente e

con la sola verifica dell’autenticità del titolo.

La principale disposizione che innova sulle attribuzioni della Corte di giustizia

è quella inserita nell’art. 228, par. 2 che prevede la possibilità per la Corte di

comminare sanzioni nei confronti degli Stati membri. Cinquantaquattresima Lezione

Nonostante il Trattato di Roma prevedesse già nella sua prima formulazione che

le sentenze della Corte fossero vincolanti e che gli Stati avessero l’obbligo di

adeguarsi alle stesse, frequentemente gli Stati non hanno dato alcun seguito concreto

alle sentenze ed è stato necessario riaprire nuovamente il caso di fronte alla Corte per

violazione, questa volta, dell’obbligo imposto agli Stati di dare attuazione alle

sentenze della Corte.

Nella situazione precedente il Trattato di Maastricht, una volta pronunciata la

seconda sentenza di condanna nei confronti dello Stato, la Corte non aveva alcuna

possibilità di intervento. Per porre termine a questa situazione, la modifica introdotte

dall’art. 228 prevede che la Commissione svolga, anzitutto, un tentativo di

composizione amichevole dando allo Stato la possibilità di presentare le proprie

osservazioni sulla mancata esecuzione della sentenza. Se il tentativo non risolve il

problema, la Commissione emette parere motivato nel quale precisa i punti sui quali

lo Stato membro non si è conformato e indica l’obbiettivo e il risultato che deve

essere conseguito mediante i provvedimenti che lo Stato è obbligato ad adottare e

fissa un termine. Se lo Stato non rispetta tale indicazione entro il termine, la stessa

Commissione può adire la Corte di giustizia indicando alla Corte l’importo della

somma forfetaria e della penalità di mora che, ad avviso della Commissione, lo Stato

deve pagare per la violazione compiuta

Oltre alle competenze di natura prevalentemente contenziosa, il Trattato

attribuisce alla Corte una competenza consultiva. L’art. 300 del Trattato CE, par. 6,

secondo comma stabilisce che: “Il Consiglio o uno Stato membro possono domandare

il parere della Corte di giustizia circa la compatibilità dell’accordo previsto con le

disposizioni del Trattato”. Quando la Corte esprime parere negativo, l’accordo non

può entrare in vigore perché, essendo stato dichiarato in contrasto con il Trattato, si

considera che esso determini la modifica del Trattato stesso e, di conseguenza, per la

sua eventuale entrata in vigore, si fa rinvio alla procedura per la modifica dei Trattati

prevista dall’art. 48 del Trattato sull’Unione europea. Cinquantaquattresima Lezione

Il Tribunale di primo grado

Il tribunale di primo grado è stato istituito con l’Atto Unico, su richiesta della

Corte, per venire incontro alle esigenze di risoluzione del gran numero di ricorsi

presentati di anno in anno.

Il 24 ottobre 1988 il Consiglio ha formalmente istituito il Tribunale di primo

grado, con sede presso la Corte di Giustizia. Con il Trattato di Nizza il Tribunale di

primo grado è posto sullo stesso piano della Corte di giustizia e nell’ambito delle

rispettive competenze ambedue assicurano il rispetto del diritto nell’interpretazione e

nell’applicazione del Trattato

I giudici del Tribunale sono scelti tra persone che offrono garanzie di

indipendenza e possiedono le capacità per esercitare le funzioni giurisdizionali. Essi

sono nominati di comune accordo dai Governi degli Stati membri per sei anni. Il

mandato è rinnovabile e ogni tre anni si provvede ad un rinnovo parziale.

La composizione del Tribunale è allineata a quella della Corte ed infatti è

nominato un giudice per ciascun Stato membro, mentre gli avvocati generali possono

essere previsti nello Statuto. Anche il Tribunale si riunisce in sezioni composte da tre

o cinque giudici. Il regolamento di procedura può prevedere la costituzione di una

grande sezione, la riunione in seduta plenaria ed eventualmente anche statuizioni

nella persona di giudice unico. Il regolamento di procedura limita i casi che possono

essere sottoposti al giudice unico indicando tra questi: i ricorsi promossi da

funzionari della Comunità, quelli proposti da persone fisiche o giuridiche, quelli

contro le decisioni del Parlamento, Commissione e Consiglio ed i ricorsi originati da

una clausola arbitrale inserita in un contratto per conto della Comunità.

Altra novità introdotta dal Trattato di Nizza è la possibilità di istituire Camere

incaricate di conoscere in primo grado, talune categorie di ricorsi in materie

Cinquantaquattresima Lezione

specifiche. Tali nuove strutture potranno essere istituite dal Consiglio che delibera

all’unanimità su proposta della Corte o della Commissione e previa consultazione del

Parlamento europeo. Con l’istituzione delle Camere, il Consiglio ne stabilisce la

competenza. Le decisioni delle Camere possono essere impugnate per i soli motivi di

diritto e, se la decisione del Consiglio lo prevede, anche per motivi di fatto, di fronte

al Tribunale di primo grado.

Il Tribunale è competente per esaminare i ricorsi in materia di legittimità degli

atti comunitari, per omissioni delle Istituzioni, risarcimento di danni derivanti da

responsabilità extracontrattuale, pubblico impiego, i ricorsi determinati da una

clausola compromissoria inserita in un contratto, ed in via eccezionale la cognizione

su questioni pregiudiziali in materie specifiche, determinate dallo Statuto. La

generale competenza delle questioni pregiudiziali è infatti riservata alla Corte per

garantire l’unicità di interpretazione del diritto comunitario.

Le entrate della Comunità, le risorse proprie, la procedura di

approvazione del bilancio delle comunità europee

Come ogni bilancio contabile anche il bilancio delle Comunità europee è

costituito da entrate ed uscite: le entrate derivano dal sistema di finanziamento delle

Comunità, mentre le spese sono costituite dalle spese e l’esercizio delle attività delle

Comunità. Secondo il principio della buona gestione finanziaria cui le Comunità si

devono ispirare per espressa previsione dell’art. 274 n° 1 del Trattato CE le entrate e

le spese devono risultare in pareggio.

Per quanto concerne le entrate bisogna fare alcune considerazioni sul

finanziamento delle organizzazioni internazionali. È evidente, infatti, che il grado di

indipendenza delle organizzazioni internazionali dai singoli Stati membri e quindi la

capacità di queste di sottrarsi agli interessi nazionali deriva dalla capacità che le

organizzazioni internazionali hanno di autofinanziarsi. Cinquantaquattresima Lezione

La possibilità per le organizzazioni di reperire in modo autonomo le risorse

economiche è sintomo di un maggior livello di integrazione tra gli Stati membri

come è il caso della Comunità europea.

La redazione originaria del Trattato sulle Comunità europee prevedeva contributi

finanziari a carico degli Stati membri secondo percentuali che rispecchiavano il peso

della loro partecipazione alla vita comunitaria.

Attualmente l’art. 269 del Trattato CE prevede che il bilancio, fatte salve le

entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie.

Il Consiglio deliberando ad unanimità, su proposta della Commissione e previa

consultazione del Parlamento europeo, stabilisce le disposizioni relative al sistema

delle risorse proprie della Comunità di cui raccomanda l’adozione da parte degli Stati

membri in conformità delle rispettive norme costituzionali.

Dalla lettura dell’art. 269 del Trattato CE si evince come i contributi da parte

degli Stati membri sono stati sostituiti dalle c.d. risorse proprie. Le risorse proprie,

però, non possono essere deliberate dalla Comunità nemmeno attraverso il Consiglio,

infatti, il Consiglio può soltanto raccomandare agli Stati membri l’adozione di risorse

proprie attraverso decisioni che dovranno essere successivamente ratificate dagli Stati

membri secondo le procedure stabilite dalle proprie norme costituzionali.

Attualmente il sistema delle risorse proprie delle Comunità è stabilito dalla

decisione del Consiglio del settembre 2000 ed in base alle previsioni di questa

decisione le risorse della Comunità sono: i prelievi, i premi, gli importi supplementari

o, ancora, i dazi fissati da parte delle istituzioni della Comunità sugli scambi con Stati

non membri nell’ambito della politica agricola comune.

Altra fonte di risorse proprie della Comunità sono i dazi riscossi secondo la tariffa

doganale esterna comune che è stata istituita nel quadro dell’unione doganale

istaurata all’interno del mercato comune. Cinquantaquattresima Lezione

Fanno, inoltre, parte delle risorse proprie della Comunità la percentuale

aggiuntiva sull’imponibile dell’iva degli Stati membri, percentuale che è determinata

in modo uniforme secondo regole comunitarie. Va precisato che il gettito di

quest’ultima risorsa rappresenta più della metà delle entrate comunitarie.

Ulteriore elemento che costituisce le risorse proprie è determinato dall’aliquota,

stabilita annualmente, sull’importo nazionale lordo di ciascuno Stato membro.

Tutte queste risorse propri vengono riscosse dagli Stati membri e versate alla

Commissione. Gli organi degli Stati membri sui prelievi agricoli e sui dazi doganali

trattengono il 25% degli importi a titolo di rimborso delle spese di riscossione.

Per quanto riguarda le uscite della Comunità esse sono rappresentate dalle spese

previste per il proprio funzionamento come i compensi ai funzionari ed inoltre le

spese necessarie all’esplicazione delle proprie funzioni. Le uscite comunitarie

possono consistere in spese obbligatorie e non obbligatorie che sono le uniche sulle

quali può incidere il Parlamento. Le spese obbligatorie, tra cui rientrano quelle per la

politica agricola comunitaria, derivano obbligatoriamente dai trattati o dagli atti delle

istituzioni, le spese non obbligatorie sono quelle effettuate secondo criteri di

discrezionalità come per esempio le spese relative all’erogazione dei fondi strutturali

per i programmi intergrati mediterranei e via dicendo.

Le procedure interistituzionali: procedura di consultazione, procedura

di cooperazione, procedura di codecisione, parere conforme.

La partecipazione del Parlamento europeo alla emanazione degli atti comunitari è

prevista in quattro procedure cui il Trattato costituzionale fa espressamente

riferimento. Tali procedure si distinguono in: procedura di consultazione, procedura

di cooperazione, procedura di codecisione e parere conforme.

Cinquantaquattresima Lezione

La procedura di consultazione è stata originariamente prevista dal Trattato

comunitario, la procedura di cooperazione e di codecisione sono state introdotte

dall’Atto Unico europeo, mentre la procedura di parere conforme è stata introdotta

dal Trattato di Maastricht e successivamente semplificata dal Trattato di Amsterdam.

Tutte queste procedure comportano una maggior partecipazione del Parlamento

europeo del processo legislativo comunitario nel tentativo di colmare il più possibile

il deficit democratico da cui è affetta la Comunità europea.

Quanto alla procedura di consultazione del Parlamento da parte del Consiglio

questa è prevista per un notevole numero di provvedimenti quali ad esempio i

provvedimenti nei campi della cittadinanza, della politica agricola comune, della

libera circolazione dei servizi, delle regole di concorrenza, della politica sociale, degli

accordi con Stati terzi, ecc.

In tutti questi casi il parere del Parlamento europeo è un atto formale a carattere

obbligatorio nel senso che la mancanza del parere del Parlamento renderebbe l’atto

del Consiglio illegittimo per violazione di forme sostanziali, e quindi atto passibile di

dichiarazione di nullità da parte della Corte di giustizia. Di conseguenza se il parere

del Parlamento non è formalmente vincolante per il Consiglio, tuttavia è necessario

che il Parlamento formuli il suo parere.

Potrebbe accadere, ad esempio, che il Parlamento, nel tentativo di ritardare un

atto del Consiglio, eviti di formulare il proprio parere. Tale eventualità è scongiurata

sulla base di due elementi: in primo luogo il Parlamento è obbligato a esprimere il

proprio parere in base al c.d. principio di leale collaborazione per cui in presenza di

un irragionevole ritardo il Parlamento non può invocare l’illegittimità dell’atto del

Consiglio emanato senza il parere del Parlamento. D’altra parte in caso di eccessivo e

ingiustificato ritardo del Parlamento nel formulare il parere il Consiglio può adire la

Corte di giustizia in carenza contro il Parlamento europeo.

Cinquantaquattresima Lezione

Non è necessario che il Parlamento esprima il suo parere sul testo definitivo del

provvedimento purché il testo definitivo non si discosti sostanzialmente da quello

sottoposto al Parlamento. Se invece successivamente al parere del Parlamento la

proposta viene sostanzialmente modificata, il Parlamento europeo dovrà essere

nuovamente consultato.

Va inoltre ricordata la facoltà del Parlamento di indirizzare al Consiglio pareri

facoltativi in tutti i casi in cui i trattati non prevedono espressamente l’obbligo in

capo al Consiglio di consultare il Parlamento.

La Procedura di cooperazione, introdotta dall’Atto Unico europeo, rappresenta un

primo tentativo di rafforzare i poteri del Parlamento nel processo normativo.

La procedura di cooperazione può applicarsi soltanto nei casi in cui le norme

comunitarie rinviano all’’art. 252 TCE il quale prevede, appunto, la procedura di

cooperazione.

La procedura di cooperazione prevede una doppia lettura del Parlamento in

merito agli atti che il Consiglio deve emanare. Durante la prima lettura il Parlamento

esamina la proposta della commissione ed esprime un parere, accompagnato da

eventuali proposte di modifica. La Commissione valuta tali modifiche e trasmette la

proposta al Consiglio che, deliberando a maggioranza qualificata adotta una

posizione comune. Tale delibera viene comunicata al Parlamento assieme alle

motivazioni. Il Parlamento in questa fase ha tre possibilità: approvare la posizione

comune o non pronunciarsi, rigettare il testo a maggioranza assoluta, apportare

emendamenti a maggioranza assoluta.

Nel primo caso il Consiglio adotta l’atto a maggioranza qualificata, nel secondo

caso il Consiglio potrà adottare l’originaria posizione comune entro tre mesi ma solo

votando all’unanimità, nel terzo ed ultimo caso la Commissione riesamina entro un

mese la posizione comune e la ritrasmette al Consiglio con le modifiche che ha

ritenuto di accogliere e avendo motivato il rifiuto degli altri emendamenti. Ricevuta

Cinquantaquattresima Lezione

la proposta il Consiglio, entro tre mesi, può adottare la proposta a maggioranza

qualificata; adottare all’unanimità gli emendamenti Parlamentari non recepiti dalla

Commissione; non agire facendo decadere la proposta della Commissione; oppure

modificare all’unanimità la proposta e adottarla. La Commissione conserva sempre il

potere di ritirare la proposta.

Nella procedura di cooperazione la commissione svolge un compito importante,

quello di mediare i contrasti tra il Consiglio e il Parlamento

La Procedura di codecisione è stata tra le maggiori novità contenute nel Trattato

di Maastricht. Tale procedura è prevista dall’art. 251 del Trattato CE ed è stata

notevolmente rafforzata dal Trattato di Amsterdam, che ha trasferito nell’ambito di

questa procedura quasi tutte le materie che ricadevano sotto la procedura di

cooperazione.

Con la procedura di codecisione il Parlamento europeo e il Consiglio europeo

sono posti sullo stesso piano, anche se va precisato che il ruolo del Parlamento è più

un ruolo negativo, ossia di bloccare l’adozione dell’atto normativo, piuttosto che

propositivo.

Anche questa procedura si articola in più fasi: nella prima fase la Commissione

presenta la proposta contemporaneamente al Parlamento e al Consiglio, il Consiglio

può sia adottare l’atto proposto, se il Parlamento non ha proposto emendamenti, sia

approvare gli emendamenti contenuti nel parere del Parlamento e quindi adottare

l’atto modificato. Se la proposta con gli emendamenti del Parlamento non viene

adottata il Consiglio adotta una posizione comune motivata e la comunica al

Parlamento. Se nel termine di tre mesi, prorogabili di un mese su iniziativa del

Parlamento o del Consiglio, il Parlamento approva la posizione comune, oppure non

si pronuncia, il Consiglio adotta l’atto secondo la posizione comune. Se, invece, il

Parlamento a maggioranza assoluta dei suoi membri respinge la posizione comune,

l’atto proposto non viene adottato. Infine il Parlamento, sempre nel termine dei tre

mesi, può apportare emendamenti alla posizione comune; allora il testo emendato

Cinquantaquattresima Lezione

viene comunicato al Consiglio e alla Commissione e in questo caso il Consiglio può:

approvare a maggioranza qualificata tutti gli emendamenti ed adottare l’atto nella

forma della posizione comune, però il Consiglio deve deliberare all’unanimità sugli

emendamenti rispetto ai quali la Commissione ha espresso parere negativo; oppure il

Consiglio può non approvare gli emendamenti e allora il Presidente del Consiglio

d’intesa con il presidente del Parlamento convoca un Comitato di Conciliazione. Il

Comitato di conciliazione ha lo scopo di trovare un accordo su un progetto comune

pronunciandosi a maggioranza dei rappresentanti del Consiglio e a maggioranza dei

rappresentanti del Parlamento. La Commissione partecipa attivamente ai lavori del

Comitato di conciliazione per favorire un riavvicinamento delle posizioni del

Consiglio e del Parlamento e il Comitato di conciliazione ha 6 settimane di tempo per

pronunciarsi. Se il Comitato di conciliazione concorda un progetto comune,

Consiglio e Parlamento hanno 6 settimane di tempo per adottare il progetto

altrimenti questo non viene adottato.

La procedura del parere conforme consente al Parlamento europeo di esprimere il

proprio accordo o disaccordo in merito all’approvazione di determinati atti proposti

dal Consiglio.

La procedura di parere conforme si configura in sostanza in un diritto di veto da

parte del Parlamento europeo.

La procedura di parere conforme è prevista in tema di accordi di associazione, di

accordi su fondi strutturali, in tema di ammissione di nuovi Stati, di procedure

uniforme per l’elezione del Parlamento europeo, di politica monetaria, di violazione

dei diritti umani.

Relazioni esterne, principio del parallelismo, accordi misti, accordi

commerciali. Cinquantaquattresima Lezione

La Comunità europea è in grado di concludere accordi internazionali, a tal fine il

Trattato CE stabilisce norme che prevedono competenze rispetto ad accordi specifici

e norme che regolano le procedure di conclusione degli accordi internazionali della

Comunità europea. È necessario sottolineare che le competenze della Comunità

europea nel campo degli accordi internazionali sono state anche definite, in via

generale, da alcune sentenze della Corte di giustizia.

La competenza alla conclusione di accordi internazionali da parte dell’Unione

europea ha alla base sempre il principio di attribuzione delle competenze che è

stabilito dall’art. 5 del Trattato CE. Si ricorda che il principio di attribuzione

stabilisce che la Comunità agisce soltanto nei limiti delle competenze che le sono

conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dalle norme del Trattato stesso.

Nel campo della conclusioni degli accordi internazionali il Trattato CE prevede

espressamente soltanto gli accordi in materia di regime valutario e monetario, gli

accordi tariffari e commerciali nell’ambito della politica commerciale comune

compresi quelli in materia di servizi e proprietà intellettuale, gli accordi nel quadro

della ricerca e sviluppo tecnologico, in materia di ambiente, gli accordi di

associazione e gli accordi con altre organizzazioni internazionali.

In alcuni casi la competenza comunitaria è esclusiva (politica commerciale

comune), mentre in altri casi la competenza è concorrente con quella degli Stati

membri.

Sulla base del c.d. principio del potere implicito la Corte di giustizia ha affermato

che la Comunità ha il potere di esercitare all’esterno le competenze di cui essa gode

sul piano interno. La Corte, affermando l’esclusività della competenza comunitaria

nelle materie nelle quali il trattato lo prevede ha risolto il problema dei rapporti tra la

competenza comunitaria e la competenza degli Stati membri nella conclusione di

accordi. Cinquantaquattresima Lezione

Nella sentenza AETS del 1970 la Corte ha inoltre affermato che tutte le volte la

Comunità ha adottato delle disposizioni contenenti norme comuni, gli Stati membri

non hanno il potere di contrarre con gli Stati terzi obbligazioni che incidano su dette

norme. In questo modo si è affermato il principio del parallelismo.

Infine con una sentenza del 1976 la Corte di giustizia non soltanto ribadì il

principio del parallelismo, ma precisò che la Comunità, anche in assenza di una

specifica attribuzione del potere di concludere accordi con terzi, può tuttavia

concludere un accordo in una materia che rientra nell’ambito degli obiettivi

comunitari.

Il Principio del Parallelismo tra competenze interne e competenze esterne

stabilisce una competenza generale della Comunità in materia di accordi

internazionali a prescindere dalle disposizioni contenute nei trattati e nello stesso

tempo esclude la competenza degli Stati a concludere autonomamente accordi con

Stati terzi in tutti i casi che riguardano materie di competenza esclusiva della

Comunità. Se la Comunità non ha ancora esercitato le proprie competenze esclusive

gli Stati membri possono concludere accordi internazionali, ma in via transitoria e in

concorrenza con la Comunità.

Abbastanza diffusa è comunque la prassi di concludere accordi misti, ossia

accordi firmati sia dalla Comunità che dagli Stati membri. Tale prassi può derivare

dal fatto che le materie oggetto di tali accordi ricadono sia nell’ambito delle

competenze comunitarie, che nell’ambito delle competenze statali, oppure quando

non sia facile determinare l’ambito delle competenze. Gli accordi misti prevedono

spesso anche obblighi a carico degli Stati membri e non soltanto a carico delle

comunità europee come ad esempio nel caso degli accordi di associazione.

La firma degli accordi misti implica il consenso degli Stati membri e semplifica

la procedura di negoziato, di conclusione e di ratifica, che in caso contrario dovrebbe

svolgersi su due livelli: a livello di comunità e Stato terzo e a livello di Stato membro

e Stato terzo. Cinquantaquattresima Lezione

Negli accordi misti non sempre gli obblighi della Comunità e degli Stati membri

sono distinti sul piano del diritto internazionale, in via generale esiste quasi sempre

un collegamento dal punto di vista del diritto internazionale generale tra la posizione

della Comunità e quella degli Stati membri, inoltre occorre ricordare che spesso gli

Stati membri firmano l’accordo in rappresentanza dell’interesse comunitario e non

sono portatori di un interesse proprio. Per quanto concerne, invece, l’esecuzione

dell’accordo misto questo va eseguito sia dalla Comunità che dagli Stati membri

nell’ambito delle rispettive competenze. Nel caso di competenza concorrente o nei

casi in cui la specificazione della competenza è incerta si provvede alla conclusione

di un accordo interno tra la Comunità e gli Stati membri.

Spesso accade che gli accordi misti non siano firmati da tutti gli Stati membri, ma

ciò non comporta uno svincolo dagli obblighi per gli Stati che non hanno firmato

l’accordo.

Sempre in ambito di competenza esterna della Comunità europea in base

all’art.307 del Trattato CE, gli accordi conclusi dagli Sati membri con Stati terzi,

prima del 1 gennai 1958, o prima della loro adesione alla Comunità rimangono

comunque validi. Tuttavia se questi accordi prevedono obblighi per lo Stato membro

in contrasto con gli obblighi verso la Comunità europea gli Stati mezzi devono

eliminare tale situazione di contrasto.

La conclusione di accordi tariffari e commerciali da parte della Comunità europea

è prevista dall’art 133 del Trattato CE nel quadro della politica commerciale comune.

Si tratta di una competenza esclusiva della Comunità e pertanto gli Stati membri non

possono concludere accordi commerciali e tariffari con Stati terzi.

Il Trattato di Nizza ha inoltre esteso la nozione di accordi commerciali agli

accordi in materia di servizi e della proprietà intellettuale e i relativi accordi sono

conclusi dal Consiglio con votazione a maggioranza qualificata o, in alcuni casi

specifici, mediante delibera all’unanimità. Cinquantaquattresima Lezione

Accordi di associazione e cooperazione. La procedura di conclusione

degli accordi internazionali.

La base giuridica per gli accordi di cooperazione economica, finanziaria e tecnica

con Paesi terzi è fornita dall’art. 181 A del Trattato CE il quale prevede: “la

Comunità conduce, nel quadro delle sue competenze, azioni di cooperazione

economica, finanziaria e tecnica con Paesi terzi tali azioni sono complementari a

quelle condotte dagli Stati terzi e coerenti con la politica di sviluppo della Comunità.

La politica della Comunità in questo settore contribuisce all’obiettivo generale di

sviluppo e consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché al rispetto

dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.”

Per dare attuazione a questa disposizione il Consiglio può adottare accordi con

votazione a maggioranza qualificata e previa consultazione del Parlamento.

Gli accordi di associazione sono, invece, previsti dall’art 310 del Trattato CE che

attribuisce alla Comunità la competenza a concludere con Stati terzi o con

organizzazioni internazionali accordi che istituiscano un’associazione caratterizzata

da diritti e obblighi reciproci, da azioni in comune e da procedure particolari.

Poiché i diritti e gli obblighi reciproci sono propri di ogni accordo internazionale,

gli accordi di associazione sono caratterizzati dalle azioni in comune e dalle

procedure particolari.

Perché si possa parlare di un accordo di associazione è necessario che rapporto di

collaborazione tra la Comunità e lo Stato associato sia istituzionalizzato. Di

conseguenza gli accordi di associazione prevedono degli organi propri

dell’associazione. Questi organi includono un Consiglio di associazione formato dai

Cinquantaquattresima Lezione

rappresentanti della Comunità europea e dai rappresentanti dello Stato associato. Il

Consiglio provvede a determinare gli indirizzi di politica generale dell’associazione

attraverso decisioni vincolanti che vengono assunte all’unanimità. Vi è inoltre un

Comitato di associazione, o Comitato degli ambasciatori costituito da rappresentanti

di entrambe le parti contraenti e che svolge funzioni esecutive. Infine è prevista

l’istituzione di una Conferenza parlamentare dell’associazione composta dai

rappresentanti del Parlamento europeo e dai rappresentanti del Parlamento dello Stato

associato. Tale organo svolge una funzione di controllo sull’attività del Consiglio di

associazione.

Alla formula dell’accordo di associazione la Comunità è ricorsa spesso per

acquisire nuovi mercati ed espandere la propria area commerciale senza implicare

necessariamente l’ingresso degli Stati associati nella Comunità.

Il processo per la conclusione degli accordi internazionali è disciplinato in via

generale dall’art. 300 del Trattato CE.

I negoziati vengono condotti dalla Commissione che deve, però farsi autorizzare

preventivamente dal Consiglio. Nella conduzione dei negoziati la Commissione è

assistita dai Comitati speciali composti da rappresentanti degli Stati membri e inoltre

la Commissione deve agire nell’ambito delle direttive impartitegli dal Consiglio.

Per espressa previsione del 2 comma dell’art 300 del Trattato CE il potere di

apporre la firma e procedere alla conclusione dell’accordo spetta al Consiglio che

delibera: a maggioranza qualificata se la firma è accompagnata da una decisone che

riguarda la provvisoria applicazione dell’accordo prima dell’entrata in vigore,

all’unanimità se la materia oggetto dell’accordo richiede tale tipo di maggioranza, nel

caso degli accordi di associazione e degli accordi commerciali e tariffari.

Il Parlamento europeo interviene nell’ambito della procedura di conclusione di

accordi internazionali con il proprio parere conforme nel caso degli accordi di

associazione e di quegli accordi che si ripercuotono sul bilancio comunitario;

Cinquantaquattresima Lezione

interviene, invece, semplicemente a titolo consultivo quando l’accordo riguarda

settori che richiedono la procedura di codecisione o di cooperazione, se l’accordo

riguarda il sistema dei tassi di cambio dell’euro e quando l’accordo riguarda la

materia di ricerca e sviluppo tecnologico. Il Parlamento, infine, non è consultato nel

caso della conclusione di accordi commerciali.

Sempre l’art. 300 del Trattato CE prevede che sia il Parlamento, sia il Consiglio,

sia la Commissione, o uno Stato membro possono domandare il parere della Corte di

giustizia circa la compatibilità di un accordo previsto con le disposizioni del Trattato

CE.

Infine l’ultimo paragrafo dell’art. 300 del Trattato CE afferma che: “gli accordi

conclusi sulla base di tale articolo sono vincolanti sia per le istituzioni comunitarie

che per gli Stati membri” ciò comporta che gli Stati membri e la Comunità sono

tenuti a rispettare la compatibilità dei loro atti con le disposizioni dell’accordo

internazionale.

Atti normativi, fonti primarie, atti normativi derivati, effetti diretti delle

norme comunitarie, caratteri generali delle norme comunitarie.

Il sistema normativo comunitario è costituito dall’insieme di norme che regolano

l’organizzazione delle Comunità europee e i rapporti tra queste e gli Stati membri.

Esso si distingue in fonti primarie e fonti secondarie.

Al vertice dell’ordinamento giuridico comunitario si pongono le norme dei trattati

istitutivi con le diverse integrazioni e modifiche susseguitesi nel corso del tempo, si

fa riferimento all’adozione di ulteriori trattati convenzionali come gli atti di adesione

di nuovi Stati, all’Atto Unico europeo, al Trattato sull’Unione europea. Soltanto con

Cinquantaquattresima Lezione

il Trattato che istituisce una costituzione per l’Europa si dovrebbe giungere, qualora

venisse applicato, ad una revisione dell’intero sistema attraverso una risistemazione e

ad un riordino del sistema normativo comunitario.

Il primato dei Trattati comunitari deriva dalla loro stessa natura di accordi

internazionali e sono sottoposti alle regole del diritto internazionale generale.

L’ordinamento giuridico comunitario è autonomo rispetto agli Stati membri. Tale

principio di autonomia dell’ordinamento comunitario è stato elaborato da diverse

sentenze della Corte di giustizia la quale già in una sentenza del 1963 affermava che

“La Comunità economica europea costituisce un ordinamento giuridico di nuovo

genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati membri hanno

rinunciato, seppure in settori limitati, ai loro poteri sovrani ed al quale sono soggetti

non soltanto gli Stati membri, ma pure i loro cittadini”

I Trattati istitutivi e modificativi formano il c.d. diritto originario e prevalgono

sulle norme derivate, perciò i Trattati non possono subire modifiche da parte del

diritto derivato, ossia dagli atti delle istituzioni comunitarie.

I Trattati possono essere modificati solo attraverso la specifica procedura prevista

dall’art. 48 del Trattato U.e. Tale articolo prevede che l’iniziativa può provenire da

ogni Governo degli Stati membri oppure dalla Commissione. Il progetto di revisione

del Trattato deve essere sottoposto al Consiglio il quale, previa consultazione del

Parlamento europeo ed eventualmente della Commissione, se il progetto è stato

proposto dal Governo di uno Stato membro, delibera a maggioranza semplice e in

caso di pronuncia favorevole si convoca una conferenza intergovernativa che ha lo

scopo di stabilire quali modifiche apportare al Trattato. Quando le modifiche vertono

nel campo monetario è richiesta anche il parere della Banca centrale europea.

La Conferenza intergovernativa conclude i propri lavori con l’adozione di un atto

che contiene il testo di un nuovo Trattato e il nuovo testo entra in vigore dopo essere

stato ratificato da ogni Stato membro secondo le proprie norme costituzionali.

Cinquantaquattresima Lezione

Anche se non previsto formalmente dalle norme comunitarie la procedura di

modifica dei Trattati è stata, in alcuni casi, attivata con decisione unanime del

Consiglio europeo che poi ha raccomandato agli Stati membri di approvare tale

decisione di modifica secondo le rispettive procedure nazionali.

In altri casi si parla di revisione interna del Trattato istitutivo in quanto alcune

disposizioni del Trattato prevedono la possibilità di una loro modifica da parte delle

istituzioni, in seguito ad una decisione del Consiglio che viene adottata o su proposta

della Commissione e previo parere del Parlamento, o su espressa richiesta della Corte

di giustizia, oppure su richiesta della Banca centrale europea.

Le norme comunitarie che normalmente sono dirette agli Stati possono anche

produrre effetti diretti all’interno degli ordinamenti Statali quando siano

sufficientemente chiare, precise e incondizionate, ossia non siano subordinate

all’emanazione di atti di diritto interno. Tali norme possono determinare delle

posizioni giuridiche soggettive che sono direttamente tutelabili dinanzi ai giudici

nazionali e tale effetto è stato riconosciuto dalla Corte di giustizia per esempio a

quelle norme del trattato che impongono un obbligo di non fare, si pensi al divieto di

apportare restrizioni quantitative all’importazione. Tali effetti diretti delle norme

comunitarie non riguarda solo i giudici nazionali, ma anche tutti gli organi

dell’amministrazione statale, di conseguenza gli Stati membri sono obbligati a

risarcire i danni che possono essere stati causati ai singoli da violazioni del diritto

comunitario imputabili agli organi dell’amministrazione.

La Corte di giustizia ha specificato che il risarcimento del danno deve essere

adeguato al danno subito e può riguardare anche danni che si siano verificati prima

che una sentenza della Corte di giustizia abbia accertato l’inadempimento dell’

organo statale.

L’efficacia diretta delle norme è prevista non soltanto rispetto agli organi statali

(efficacia diretta verticale), ma anche nei confronti dei soggetti privati, si parla in

questo caso di efficacia diretta orizzontale. Cinquantaquattresima Lezione

L’ordinamento giuridico comunitario prevede anche norme di carattere derivato,

in quanto la produzione normativa comunitaria si esplica anche attraverso

l’emanazione di atti normativi da parte delle istituzioni comunitarie nei limiti delle

competenze attribuiti e secondo i procedimenti stabiliti dai Trattati. Gli atti normativi

derivati sono previsti dall’art. 249 del Trattato CE e sono: le direttive, le decisioni, i

regolamenti, le raccomandazioni e i pareri.

Per quanto concerne, infine, i principi generali di diritto comunitario essi sono

stati individuati dalla Corte di giustizia che, nello svolgimento della sua funzione

volta ad assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’attuazione dei

trattati, ha colmato alcune lacune normative dei trattati stessi andando a formare il

c.d. diritto comunitario non scritto.

I regolamenti e le decisioni

L’art. 249 del Trattato CE indica espressamente i tipi di atti normativi che

possono essere emanati dalle istituzioni comunitari. In base a tale articolo per

l’assolvimento dei loro compiti e alle condizioni dettate dal presente trattato il

Parlamento europeo congiuntamente con il Consigli, il Consiglio e la Commissione

adottano regolamenti e direttive, prendono decisioni e formulano raccomandazioni e

pareri. Cinquantaquattresima Lezione

Il regolamento ha portata generale, esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e

direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.

La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato

da raggiungere salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla

formazione e ai mezzi.

La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa

designati.

Le raccomandazioni e i pareri non sono vincolanti.

I regolamenti costituiscono l’espressione tipica dell’esercizio del potere

normativo della Comunità.

I regolamenti sono atti a portata generale con valore erga omnes, ossia si

rivolgono a categorie di soggetti determinate in astratto nel loro insieme. Tale

carattere del regolamento distingue i regolamenti dagli altri atti comunitari e in

particolar modo dalle decisioni che invece hanno la caratteristica di rivolgersi a

destinatari determinati e determinabili.

I regolamenti sono obbligatori in tutti i suoi elementi. Ciò non vuol dire che i

regolamenti siano necessariamente completi, anzi spesso devono essere integrati con

provvedimenti di attuazione che possono essere adottate dalla stessa istituzione che

ha emanato il regolamento, da un'altra istituzione comunitaria e dalle autorità

nazionali.

Tale caratteristica distingue il regolamento dalla direttiva che è obbligatoria solo

per quanto riguarda il fine perseguito.

Il regolamento è direttamente applicabile negli Stati membri, ciò comporta che il

regolamento acquista efficacia negli Stati membri senza la necessità di un atto di

ricezione o di adattamento da parte dei singoli ordinamenti statali (c.d. norme self-

executing). Il regolamento ha, quindi, validità automatica negli Stati membri e

Cinquantaquattresima Lezione

attribuisce diritti e obblighi in capo agli Stati membri, ai loro organi e ai privati.

Conseguentemente il regolamento attribuisce ai cittadini comunitari diritti che i

giudici nazionali hanno il dovere di tutelare.

I regolamenti sono emanati dal Consiglio su proposta della Commissione. Al

processo di formazione partecipa anche il Parlamento europeo attraverso una delle

procedure previste dal trattato (consultazione, cooperazione, codecisione). Se previsto

devono essere richiesti anche i pareri del Consiglio economico e sociale o del

Comitato delle Regioni. I regolamenti devono essere motivati e pubblicati sulla

Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea ed entrano in vigore dopo 20 giorni dalla

pubblicazione sempre che no sia prevista esplicitamente dal regolamento la data di

entrata in vigore.

Altro strumento normativo della Comunità sono le decisioni. Anche la decisone,

come il regolamento, è obbligatoria in tutti i suoi elementi, ma al contrario del

regolamento, tale obbligatorietà vige solo nei confronti dei destinatari da essa

designati. Caratteristica principale della decisione è quindi la sua portata individuale.

Le decisioni sono normalmente emanate dalla Commissione, mentre il Consiglio

di regola emana le decisioni indirizzate agli Stati membri.

Le decisioni che comportano un obbligo pecuniario costituiscono titolo esecutivo,

ma questo non vale per le decisioni rivolte agli Stati membri.

Le decisioni, così come le direttive, acquistano efficacia dalla data della loro

notifica ai destinatari, o da altra data espressamente indicata dalla decisione.

Le direttive, le direttive dettagliate, effetti diretti delle direttive

Cinquantaquattresima Lezione

La caratteristica delle direttive è quella di vincolare gli Stati membri cui sono

dirette per quanto riguarda il risultato da raggiungere lasciando, tuttavia, gli Stati

liberi sulla scelta della forma e dei mezzi necessari per il conseguimento del risultato

stabilito.

Le direttive, a differenza dei regolamenti non hanno portata generale, ma possono

comunque rivolgersi a tutti gli Stati membri e si limitano ad imporre degli obblighi di

risultato nei confronti degli Stati membri che ne sono gli unici destinatari. A questo

proposito si è soliti distinguere tra direttive generali che sono indirizzate a tutti gli

Stati membri, e direttive particolari, indirizzate ad uno Stato membro o ad alcuno di

essi.

Le direttive lasciano gli Stati titolari del potere normativo, diversamente da

quanto stabilito per i regolamenti, e la Comunità esercita una competenza diretta

esclusivamente alla armonizzazione delle discipline nazionali in determinati settori.

Dato il carattere non generale delle direttive esse non sono direttamente

applicabili, ma devono essere oggetto di provvedimenti nazionali di provvedimento.

In casi sempre più frequenti le direttive sono in grado di produrre effetti diretti.

Ciò si verifica nel caso delle c.d. direttive dettagliate o particolareggiate. Le direttive

dettagliate indicano con precisione le norme interne che gli Stati sono tenuti ad

adottare, in tal modo la discrezionalità dello Stato si riduce alla sola scelta della

forma giuridica interna da dare alla norma già fissata sul piano comunitario.

Si ci è posto il problema se le direttive dettagliate siano ammissibili e non

contrastino con lo spirito dell’art. 249 del Trattato CE. La Corte di giustizia al

riguardo si è espressa secondo il principio per cui la sostanza prevale sulla forma

degli atti, di conseguenza una direttiva dettagliata che si indirizzi a tutti gli Stati

membri e ponga norme di carattere generale è, nella sostanza, un regolamento; così

come anche una direttiva dettagliata che si indirizzi ad un singolo Stato membro è,

sostanzialmente una decisione. L’ostacolo delle diverse forme di pubblicità previste

Cinquantaquattresima Lezione

per i regolamenti, le direttive e le decisioni nella sostanza è superato dalla prassi di

far seguire alla notifica delle direttive anche la pubblicazione sulla Gazzetta

dell’Unione europea.

Per quanto concerne la legittimità delle direttive dettagliate la dottrina prevalente

distingue due casi: la direttiva dettagliata è legittima se ha ad oggetto una materia

disciplinabile indifferentemente con regolamenti, direttive o decisioni; la direttiva

dettagliata è, invece, illegittima se ha ad oggetto materie per le quali il Trattato

prevede l’uso del regolamento.

La prassi comunitaria è orientata a non accogliere tale distinzione dottrinaria e a

ritenere sempre legittime le direttive dettagliate a prescindere dalla materia oggetto di

tali atti.

L’emanazione delle direttive segue lo stesso iter procedurale previsto per i

regolamenti, di conseguenza anche i requisiti formali, quali la motivazione e il

riferimento alle proposte e ai pareri obbligatori, sono gli stessi previsti per i

regolamenti.

Il carattere individuale delle direttive, diversamente dai regolamenti, prevede la

loro notificazione ai destinatari e acquistano efficacia dalla data della notifica o da

una data successiva se espressamente indicata. Come già detto, oltre alla notifica

prevista espressamente dal Trattato, vige la prassi di pubblicare le direttive sulla

Gazzetta Ufficiale.

Infine le direttive fissano un termine massimo per la loro attuazione. Se gli Stati

non adottano le misure interne di esecuzione entro detto termine commettono

violazione del trattato e possono essere sanzionati attraverso la procedura prevista

dall’art. 226 del Trattato CE.

Pareri e raccomandazioni, atti atipici, atti non previsti dal Trattato CE,

gli atti normativi del Trattato costituzionale.

Cinquantaquattresima Lezione

I pareri sono diretti ad invitare il destinatario a tenere un certo comportamento

che l’istituzione ritiene auspicabile. I pareri possono essere rivolti ad altre istituzioni,

o a Stati membri o anche ai privati, al fine di consigliare o orientare il loro

comportamento.

Le raccomandazioni hanno un carattere più incisivo e sono rivolti da una

Istituzione di solito ad uno Stato membro ed esprimono un invito, un esortazione a

tenere un certo comportamento che quindi viene suggerito dall’Istituzione senza che

tuttavia vi sia un obbligo di risultato. Le raccomandazioni possono essere rivolte

anche ai privati, si pensi per esempio alle raccomandazioni che la Commissione

emana nei confronti delle imprese in materia di concorrenza nel caso di infrazione

degli art. 81 e 82 del Trattato CE.

La emanazione sia di pareri che di raccomandazioni rientra nelle prerogative

tipiche delle istituzioni comunitarie e in particolar modo della Commissione la quale

può emanare raccomandazioni e pareri qualora lo ritenga necessario

Sebbene le raccomandazioni e i pareri non abbiano efficacia vincolante La Corte

di giustizia ha affermato che i giudici interni devono tener conte di tali atti per la

soluzioni delle controversie loro sottoposte specialmente quando tali atti possono

contribuire a chiarire l’interpretazione di talune disposizioni comunitarie.

Allo stesso modo nonostante la mancanza di efficacia vincolante delle

raccomandazioni e dei pareri la loro emanazione nei confronti degli Stati membri fa

sorgere in capo alle istituzioni emananti un’ aspettativa affinché gli Stati facciano il

possibile per adeguarsi alla raccomandazione o al parere sempre in base al principio

del dovere di leale operazione che incombe sugli Stati al fine degli scopi comunitari.

Pareri e raccomandazioni vengono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione

europea. Cinquantaquattresima Lezione

Esistono anche i c.d. atti atipici. Atti non vincolanti, emanati dalle Istituzioni

comunitarie, che non rientrano in quelli elencati nell’art. 249 del Trattato CE.

Rientrano in questa categoria i regolamenti interni di cui si dota ciascuna

istituzione nell’esercizio della propria iniziativa organizzativa al fine di disciplinare il

proprio funzionamento e lo statuto dei propri funzionari. I regolamenti interni

contengono norme efficaci solo nell’ambito dell’istituzione che li emana.

Altri atti atipici sono le direttive, i pareri e le raccomandazioni che un’Istituzione

rivolge ad un'altra Istituzione nell’ambito del procedimento decisionale che

ovviamente non hanno effetti giuridici al di là dei rapporti che intercorrono tra le

istituzioni comunitarie. Si pensi ad esempio ai pareri del Parlamento o degli altri

organi consultivi.

Ancora sono atti atipici le decisioni e le risoluzioni adottate dal Consiglio europeo

che vengono considerate come accordi internazionali in forma semplificata,

approvate dagli Stati membri, con le quali sono apportate alcune modifiche

istituzionali ai trattati.

Nella prassi comunitaria si assiste anche all’emanazione di una pluralità di atti

non previsti dall’art. 249 del Trattato CE e che non sono neanche contemplati da altri

trattati. Si pensi ad esempio alle comunicazioni cui frequentemente fa ricorso la

Commissione come i libri verdi o i libri bianchi. Nel primo caso si tratta di documenti

pubblicati allo scopo di avviare il processo di consultazione su specifici argomenti

nell’ambito comunitario. Alla pubblicazione del libro verde segue spesso quella di un

libro bianco in cui le consultazioni effettuate si traducono in concrete proposte di

azione.

Uno degli scopi che si volevano raggiungere con il Trattato costituzionale era

quello di semplificare e ridurre il numero degli strumenti normativi adottati

dall’Unione europea.


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nadia_87

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze giuridiche
SSD:
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher nadia_87 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di DIRITTO DELL'UNIONE EUROPEA e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Tosato Gianluigi.

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