Diritto dell'Unione Europea - concetti principali

Cinquantaquattresima Lezione

La libera circolazione delle persone: i lavoratori subordinati

Le norme che riguardano la libera circolazione delle persone sono articolate in

due distinte discipline: l’una concernente i lavoratori subordinati; l’altra concernente

le persone fisiche o giuridiche che esercitano un’attività di impresa, ed i lavoratori

autonomi che esercitano un’arte o una libera professione. Tali norme sono state

integrate da direttive che prevedono il soggiorno a favore di categorie estranee alla

nozione di lavoratore dipendente quali ad esempio gli studenti o i pensionati.

Il Trattato istitutivo della Comunità europea riconosce ai cittadini membri il diritto di

spostarsi in uno Stato membro diverso da quello di appartenenza per svolgere

un’attività di lavoro subordinato e stabilisce la parità di trattamento dei lavoratori

migranti rispetto ai lavoratori nazionali.

Al Consiglio è attribuita la competenza di svolgere l’attività normativa necessaria per

assicurare l’applicazione di questi principi. Le difficoltà che si frappongono alla

completa attuazione di questi principi sono dovute ai controlli effettuati alla frontiera

poiché la soppressione di tali controlli esige l’adozione di misure idonee ad impedire

effetti negativi per l’ordine pubblico e la sicurezza degli Stati membri.

L’art. 39 del Trattato CE prevede espressamente che: “La libera circolazione dei

lavoratori all'interno della Comunità è assicurata. Essa implica l'abolizione di

qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati

membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di

lavoro. Fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica

sicurezza e sanità pubblica, essa importa il diritto: a) di rispondere a offerte di

lavoro effettive, b) di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati

membri, c) di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi

un'attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e

amministrative che disciplinano l'occupazione dei lavoratori nazionali, d) di

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rimanere, a condizioni che costituiranno l'oggetto di regolamenti di applicazione

stabiliti dalla Commissione, sul territorio di uno Stato membro, dopo aver occupato

un impiego. Le disposizioni del presente articolo non sono applicabili agli impieghi

nella pubblica amministrazione.”

Il principio della parità di trattamento tra lavoratori di altri Stati membri e lavoratori

nazionali stabilito dall’art. 39 opera anche nei rapporti tra i privati e vieta non solo le

discriminazioni fondate sulla cittadinanza, ma anche le c.d. discriminazioni indirette

che possono derivare da normative nazionali che determinano un trattamento meno

favorevole per il lavoratore migrante rispetto al lavoratore nazionale.

L’art. 40 del Trattato CE impone al Consigli l’obbligo di attuare la libera circolazione

dei lavoratori. A questo scopo, esso ha adottato il regolamento n. 1621 del 1968,

relativo sia all’accesso al lavoro che al trattamento dei lavoratori migranti, e due

direttive riguardanti rispettivamente la soppressione delle restrizioni all’ingresso e al

soggiorno dei lavoratori e il diritto del lavoratore a trattenersi nello Stato nel quale ha

esercitato la propria attività.

Le disposizioni sulla libera circolazione dei lavoratori contenute nel Trattato CE

(att.39 - 42) si applicano senza ragionevole dubbio soltanto ai cittadini degli Stati

membri.

La Corte di giustizia ha stabilito che le disposizioni sulla libera circolazione dei

lavoratori non possono essere fatte valere da un cittadino di uno Stato membro se

questi non si sia mai avvalso del diritto della libera circolazione all’interno della

comunità. Le stesse disposizioni, invece, possono essere fatte valere da un lavoratore

nei confronti dello Stato membro cui è cittadino qualora abbia risieduto e abbi svolto

attività lavorativa subordinata in un altro Stato membro. La Corte di giustizia non ha

però chiarito se per beneficiare delle norme comunitarie occorre che l’attività

lavorativa sia stata esercitata per un certo periodo di tempo. In alcuni recenti pareri la

Corte ha, però, ritenuto che un’attività lavorativa esercitata per un tempo determinato

in 2 mesi e mezzo già attribuisce ad un cittadino di uno Stato membro la qualifica di

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lavoratore e che le norme comunitarie si applicano anche al cittadino dell’Unione che

ha svolto un periodo di formazione in uno Stato membro diverso da quello di origine.

Quanto alla nozione di lavoratore subordinato la Corte di giustizia ha ritenuto

che questa deve essere definita sulla base di criteri propri del diritto comunitario e

non sulla base che questo termine ha nei diversi Stati membri. La Corte ha precisato

che ai fini dell’applicazione dell’art. 39 del Trattato si è in presenza di lavoro

subordinato quando una persona compie, per un certo tempo a favore di un’altra

persona e sotto la direzione di questa, prestazioni in corrispettivo delle quali le spetta

una retribuzione. Non possono essere considerate, ai sensi del trattato, le occupazioni

che non costituiscono attività economiche reali ed effettive. Anche il lavoro a tempo

parziale rientra nell’applicazione delle norme del trattato a meno che non si tratti di

attività talmente ridotte da poter essere definite marginali o accessorie ad un’attività

lavorativa vera e propria. La Corte ha escluso che possono rientrare nella definizione

di lavoro subordinato le attività lavorative che rientrano in un metodo di

reinserimento sociale. Di recente la Corte ha precisato che anche un cittadino di uno

Stato membro che si reca in un altro Stato membro al fine di ricercare un’attività

lavorativa rientra nella nozione di lavoratore, ma egli potrà beneficiare del principio

della parità di trattamento solo per l’accesso al lavoro e finché non avrà iniziato a

svolgere un lavoro non avrà diritto agli stessi vantaggi del lavoratore nazionale.

A seguito poi della sentenza Bosman sono considerati lavoratori subordinati anche gli

sportivi professionisti. Anch’essi quindi devono godere dei vantaggi del diritto

comunitario.

Per quanto concerne la libertà di stabilimento e di prestazione di servizio queste

riguardano le attività professionali e imprenditoriali indipendenti.

In questo ambito, la libera circolazione delle persone implica che coloro i quali

desiderano prestare un servizio o stabilirsi in un qualsiasi Stato membro per

esercitarvi la propria attività possono farlo alle stesse condizioni dei cittadini dello

Stato membro in questione. Cinquantaquattresima Lezione

La libertà di stabilimento è regolata dagli articoli 43-48 e il diritto di prestare

liberamente i servizi dagli articoli 49 -55 del Trattato CE. Le disposizioni relative allo

stabilimento ed ai servizi sono molto simili e presentano affinità con quelle relative al

libero scambio dei lavoratori. Anche in questo campo sono ammesse deroghe dovute

a motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica.

Cenni sulle organizzazioni internazionali nate nell’immediato

dopoguerra. OECE, NATO, UEO, CED, Consiglio d’Europa, CED. La CECA.

La CEE l’Euratom.

L’idea di un Europa unita affonda le sue radici in tempi assai remoti. In ogni

tempo vi sono stati filosofi che hanno prospettato l’idea di uno Stato europeo. Nel

ventunesimo secolo la prima proposta politica concreta è dovuta al Ministro degli

esteri francese, Aristide B , il quale, nel 1930, presentò all’Assemblea della

RIAND

Società delle Nazioni un progetto di organizzazione di un sistema di unione federale

europea. Il progetto B costituisce il primo precedente dell’idea di un mercato

RIAND

comune europeo.

Nello stesso periodo il conte C -K fondava il movimento

OUDENHOVE ALERGI

paneuropeo il quale tendeva a creare gli Stati Uniti d’Europa sul modello degli Stati

Uniti d’America.

Solo dopo la fine della seconda guerra mondiale, però, si creano i presupposti

storici e politici che portano all’istituzione delle prime organizzazioni europee che nel

corso degli anni hanno determinato la nascita dell’attuale Unione europea.

La prima forma di organizzazione può essere fatta risalire al 1947, data in cui il

segretario generale George M stabilì un programma di aiuti per favorire ed

ARSHALL

incentivare la ricostruzione degli Stati europei sconvolti dalla seconda guerra

mondiale. Il piano Marshall, infatti, prevedeva la gestione in forma coordinata ed

organizzata degli incentivi americani attraverso la costituzione di un organismo

delegato alla ripartizione degli aiuti il c.d. O.E.C.E. (Organizzazione Europea per la

Cooperazione economica) Cinquantaquattresima Lezione

In risposta all’istituzione dell’O.E.C.E., gli stati socialisti dell’Europa orientale

davano vita ad una propria organizzazione per la cooperazione economica, il

COMECON (Consiglio di aiuto economico reciproco).

Nel 1949, i paesi dell’Europa occidentale si organizzarono anche sul piano

militare con l’istituzione della NATO (Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del

Nord) che, pur non essendo limitata ai soli Stati europei (ne fanno parte anche gli

USA e il Canada), rappresenta la prima forma di integrazione a livello strategico-

militare e quindi politico dell’occidente europeo.

Sempre nello stesso anno venne istituito il CONSIGLIO D’EUROPA con lo

scopo di favorire una più stretta collaborazione tra gli stati membri al fine di

salvaguardare gli ideali politici e di libertà che costituiscono un comune patrimonio

di civiltà e democrazia. Esso si propone di raggiungere tali scopi favorendo la

conclusione di accordi nel campo economico-sociale, culturale, scientifico, giuridico

amministrativo, nonché vigilando sulla tutela dei Diritti dell’uomo e sui

riconoscimenti delle Libertà fondamentali.

Fra gli accordi più importanti fino ad oggi promossi dal Consiglio d’Europa va

segnalata la Convenzione Europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà

fondamentali del 1950 che, con i suoi diversi protocolli, ha dato vita ad un vasto

sistema di protezione dei diritti dell’uomo, tutelati anche da un apposito organo

giurisdizionale: la Corte europea dei diritti dell’uomo.

Il 9 maggio 1950 il Ministro degli esteri francese Robert Schuman rendeva

pubblica una dichiarazione con la quale proponeva di “mettere l’intera produzione

francese e tedesca del carbone e dell’acciaio sotto una comune Alta autorità, nel

quadro di un’organizzazione alla quale possono aderire gli altri Paesi europei”. Il

piano Schuman aveva come obiettivo la formazione di un’unione economica tra gli

Stati europei.

La proposta francese è di notevole importanza perché non si limitava ad un semplice

accordo di produzione commerciale tra due Stati ma tendeva a realizzare

un’organizzazione del tutto originale. Cinquantaquattresima Lezione

Per capire a pieno il senso di tale proposta, infatti, si deve ricordare l’importanza

politica dei ricchi giacimenti di carbone ed acciaio della Ruhr e della Saar che in

passato erano stati spesso motivo di guerre tra la Francia e la Germania. Inoltre, alla

fine della seconda guerra mondiale, si voleva evitare di commettere l’errore, già

commesso alla fine del primo conflitto mondiale, di un nuovo isolamento della

Germania, anche al fine di contrastare l’affermarsi del blocco sovietico nell’Europa

centro-orientale.

La novità più importante della proposta Schuman consisteva nel dover cedere

una parte di sovranità dello Stato, anche se in un settore limitato, ad un altro

organismo, che avrebbe gestito in modo autonomo la politica comune nel settore.

La favorevole accoglienza alla proposta Schuman, che nel frattempo aveva

ricevuto anche l’adesione dell’Italia, del Belgio, del Lussemburgo e dei Paesi Bassi,

portò il 18 gennaio 1951, a Parigi, alla firma del Trattato istitutivo della Comunità

europea del carbone e dell’acciaio (CECA). Tale Trattato entrò in vigore il 23 luglio

1952. Vennero in tal modo gettate le basi dell’Europa comunitaria, intesa come

aggregazione associativa tra Stati con possibilità di espansione, di potenziamento, di

stabilizzazione e, nel tempo, di integrazione con vincoli sempre più stretti.

L’istituzione della CECA faceva sì che ciascuno degli Stati aderenti delegasse

limitati settori di sovranità, quello della produzione carbo-siderurgica, conservando

peraltro inalterate le proprie prerogative in altri settori.

Di qui la sua configurazione come struttura dotata di propri poteri e di una

propria Assemblea munita di poteri consultivi e di controllo politico, decisamente più

consistenti di quelli accordati agli organi del Consiglio d’Europa.

All’Alta autorità era affidato non solo il potere esecutivo, ma anche il potere

normativo nei confronti degli Stati membri, delle imprese e delle associazioni di

imprese di produzione e di distribuzione di prodotti carbosiderurgici.

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Al Consiglio dei Ministri, composto dai rappresentanti dei governi di ciascuno

Stato membro, spettavano compiti consultivi. Esso esprimeva, infatti, pareri

vincolanti sulle proposte avanzate dall’Alta autorità.

Alla Corte di giustizia veniva assegnato il potere giurisdizionale, con il

compito specifico di interpretare e di vigilare sulla corretta applicazione delle norme

del diritto comunitario contenute nel Trattato istitutivo della CECA.

Nel 1956 i ministri degli esteri dei sei paesi membri della CECA proponevano

l’istituzione di una Comunità Economica Europea al fine di realizzare l’unione

economica dell’Europa mediante la creazione di un mercato comune in cui avrebbero

avuto libera circolazione i vari fattori della produzione (lavoro, capitali, merci e

servizi). Il 25 marzo del 1957 si giunse alla firma, a Roma, dei Trattati istitutivi della

Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea per l’Energia

Atomica (EURATOM).

Le libertà fondamentali, circolazione persone, merci, servizi e capitali.

Libera concorrenza. Cenni sulle istituzioni comunitarie. Cenni sul

principio di attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità.

Mentre il Trattato CECA prevedeva l’instaurazione di un area di libero

scambio limitatamente al settore del carbone e dell’acciaio, i Trattati CEE ed

Euratom gettavano le basi per la creazione di un’unione doganale, che implicava

anche l’adozione di una tariffa doganale comune nei confronti dei paesi terzi.

L’obiettivo dell’instaurazione dell’unione doganale fu raggiunto nel 1968 con la

fissazione di una tariffa doganale comune.

I Trattati di Roma furono approvati dai Parlamenti nazionali dei sei Paesi

firmatari con larghe maggioranze, tuttavia, si evitò di prevedere l’immediata

instaurazione del mercato comune e si optò per una realizzazione graduale dello

stesso. Cinquantaquattresima Lezione

Venne previsto un periodo transitorio, suddiviso in tre tappe, ciascuna della

durata di quattro anni, nel corso delle quali l’integrazione economica si sarebbe

attuata progressivamente. Inizialmente si iniziò con l’adozione di misure economiche,

finanziarie e monetarie necessarie a ravvicinare le legislazioni dei vari Stati al fine di

fronteggiare la nuova realtà del mercato comune.

Nel 1960 un gruppo di sette paesi guidati dalla Gran Bretagna si organizzò

nell’EFTA (European Free Trade Association), che prevedeva un area di libero

scambio limitata ai prodotti industriali. L’adesione all’EFTA permetteva alla Gran

Bretagna di mantenere la sua posizione di privilegio negli scambi commerciali con il

Commonwealth in una misura che non sarebbe stata possibile qualora fosse entrata a

far parte della Comunità Economica Europea. Nonostante ciò il Governo inglese,

proprio in quegli anni, cominciò a rivedere la sua politica nei confronti dell’adesione

alla CEE e nel 1961 presentò la sua proposta di adesione alla Comunità. Tale

richiesta si scontrò, però, con la forte opposizione del Governo francese.

Nel 1965 scoppiò una forte crisi nel processo dei lavori della Comunità

europea. Tale crisi fu generata dalla proposta da parte della Commissione di un

bilancio autonomo della Comunità ed di un rafforzamento dei poteri del Parlamento

europeo. La Francia oppose un netto rifiuto alle proposte della Commissione e

inaugurò la c.d. politica della sedia vuota, ossia l’assenza e il boicottaggio di tutte le

sedute degli organi comunitari, con conseguente arresto dell’attività della Comunità.

A seguito del parziale insuccesso elettorale di De Goulle e degli scarsi risultati

ottenuti dalla politica di chiusura del Governo francese la situazione si sbloccò il 29

gennaio del 1966 con l’incontro di Lussemburgo in cui i Ministri degli esteri dei sei

Paesi riuscirono a raggiungere un intesa che pose fine alla crisi.

In tale sede si decise che il principio dell’unanimità avrebbe sostituito il criterio

del voto a maggioranza in seno al Consiglio solo nel caso in cui gli Stati avessero

dovuto decidere su interessi molto importanti anche solo per uno degli Stati membri.

È importante sottolineare che si evitò di specificare chiaramente quali interessi

nazionali potevano essere definiti come “molto importanti”.

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I principi di sussidiarietà e proporzionalità

Nell’ambito dei principi evocati, particolare rilievo assume il principio di

sussidiarietà, già contenuto nell’Atto Unico, sol