Diritto dell'Unione Europea - concetti principali

Cinquantaquattresima lezione

La libera circolazione delle persone: i lavoratori subordinati

Le norme che riguardano la libera circolazione delle persone sono articolate in due distinte discipline: l’una concernente i lavoratori subordinati; l’altra concernente le persone fisiche o giuridiche che esercitano un’attività di impresa, ed i lavoratori autonomi che esercitano un’arte o una libera professione. Tali norme sono state integrate da direttive che prevedono il soggiorno a favore di categorie estranee alla nozione di lavoratore dipendente quali ad esempio gli studenti o i pensionati.

Il Trattato istitutivo della Comunità europea riconosce ai cittadini membri il diritto di spostarsi in uno Stato membro diverso da quello di appartenenza per svolgere un’attività di lavoro subordinato e stabilisce la parità di trattamento dei lavoratori migranti rispetto ai lavoratori nazionali. Al Consiglio è attribuita la competenza di svolgere l’attività normativa necessaria per assicurare l’applicazione di questi principi. Le difficoltà che si frappongono alla completa attuazione di questi principi sono dovute ai controlli effettuati alla frontiera poiché la soppressione di tali controlli esige l’adozione di misure idonee ad impedire effetti negativi per l’ordine pubblico e la sicurezza degli Stati membri.

L’art. 39 del Trattato CE prevede espressamente che: “La libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità è assicurata. Essa implica l'abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro. Fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, essa importa il diritto: a) di rispondere a offerte di lavoro effettive, b) di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri, c) di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un'attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che disciplinano l'occupazione dei lavoratori nazionali, d) di rimanere, a condizioni che costituiranno l'oggetto di regolamenti di applicazione stabiliti dalla Commissione, sul territorio di uno Stato membro, dopo aver occupato un impiego. Le disposizioni del presente articolo non sono applicabili agli impieghi nella pubblica amministrazione.”

Il principio della parità di trattamento tra lavoratori di altri Stati membri e lavoratori nazionali stabilito dall’art. 39 opera anche nei rapporti tra i privati e vieta non solo le discriminazioni fondate sulla cittadinanza, ma anche le c.d. discriminazioni indirette che possono derivare da normative nazionali che determinano un trattamento meno favorevole per il lavoratore migrante rispetto al lavoratore nazionale.

L’art. 40 del Trattato CE impone al Consiglio l’obbligo di attuare la libera circolazione dei lavoratori. A questo scopo, esso ha adottato il regolamento n. 1621 del 1968, relativo sia all’accesso al lavoro che al trattamento dei lavoratori migranti, e due direttive riguardanti rispettivamente la soppressione delle restrizioni all’ingresso e al soggiorno dei lavoratori e il diritto del lavoratore a trattenersi nello Stato nel quale ha esercitato la propria attività.

Le disposizioni sulla libera circolazione dei lavoratori contenute nel Trattato CE (att.39 - 42) si applicano senza ragionevole dubbio soltanto ai cittadini degli Stati membri. La Corte di giustizia ha stabilito che le disposizioni sulla libera circolazione dei lavoratori non possono essere fatte valere da un cittadino di uno Stato membro se questi non si sia mai avvalso del diritto della libera circolazione all’interno della comunità. Le stesse disposizioni, invece, possono essere fatte valere da un lavoratore nei confronti dello Stato membro cui è cittadino qualora abbia risieduto e abbi svolto attività lavorativa subordinata in un altro Stato membro. La Corte di giustizia non ha però chiarito se per beneficiare delle norme comunitarie occorre che l’attività lavorativa sia stata esercitata per un certo periodo di tempo. In alcuni recenti pareri la Corte ha, però, ritenuto che un’attività lavorativa esercitata per un tempo determinato in 2 mesi e mezzo già attribuisce ad un cittadino di uno Stato membro la qualifica di lavoratore e che le norme comunitarie si applicano anche al cittadino dell’Unione che ha svolto un periodo di formazione in uno Stato membro diverso da quello di origine.

Quanto alla nozione di lavoratore subordinato la Corte di giustizia ha ritenuto che questa deve essere definita sulla base di criteri propri del diritto comunitario e non sulla base che questo termine ha nei diversi Stati membri. La Corte ha precisato che ai fini dell’applicazione dell’art. 39 del Trattato si è in presenza di lavoro subordinato quando una persona compie, per un certo tempo a favore di un’altra persona e sotto la direzione di questa, prestazioni in corrispettivo delle quali le spetta una retribuzione. Non possono essere considerate, ai sensi del trattato, le occupazioni che non costituiscono attività economiche reali ed effettive. Anche il lavoro a tempo parziale rientra nell’applicazione delle norme del trattato a meno che non si tratti di attività talmente ridotte da poter essere definite marginali o accessorie ad un’attività lavorativa vera e propria. La Corte ha escluso che possono rientrare nella definizione di lavoro subordinato le attività lavorative che rientrano in un metodo di reinserimento sociale. Di recente la Corte ha precisato che anche un cittadino di uno Stato membro che si reca in un altro Stato membro al fine di ricercare un’attività lavorativa rientra nella nozione di lavoratore, ma egli potrà beneficiare del principio della parità di trattamento solo per l’accesso al lavoro e finché non avrà iniziato a svolgere un lavoro non avrà diritto agli stessi vantaggi del lavoratore nazionale. A seguito poi della sentenza Bosman sono considerati lavoratori subordinati anche gli sportivi professionisti. Anch’essi quindi devono godere dei vantaggi del diritto comunitario.

Libertà di stabilimento e prestazione di servizio

Per quanto concerne la libertà di stabilimento e di prestazione di servizio queste riguardano le attività professionali e imprenditoriali indipendenti. In questo ambito, la libera circolazione delle persone implica che coloro i quali desiderano prestare un servizio o stabilirsi in un qualsiasi Stato membro per esercitarvi la propria attività possono farlo alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro in questione. La libertà di stabilimento è regolata dagli articoli 43-48 e il diritto di prestare liberamente i servizi dagli articoli 49-55 del Trattato CE. Le disposizioni relative allo stabilimento ed ai servizi sono molto simili e presentano affinità con quelle relative al libero scambio dei lavoratori. Anche in questo campo sono ammesse deroghe dovute a motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica.

Cenni sulle organizzazioni internazionali nate nell’immediato dopoguerra

• OECE
• NATO
• UEO
• CED
• Consiglio d’Europa
• CED
• CECA
• CEE
• Euratom

L’idea di un Europa unita affonda le sue radici in tempi assai remoti. In ogni tempo vi sono stati filosofi che hanno prospettato l’idea di uno Stato europeo. Nel ventunesimo secolo la prima proposta politica concreta è dovuta al Ministro degli esteri francese, Aristide B, il quale, nel 1930, presentò all’Assemblea della Società delle Nazioni un progetto di organizzazione di un sistema di unione federale europea. Il progetto B costituisce il primo precedente dell’idea di un mercato comune europeo. Nello stesso periodo il conte C -K fondava il movimento paneuropeo il quale tendeva a creare gli Stati Uniti d’Europa sul modello degli Stati Uniti d’America.

Solo dopo la fine della seconda guerra mondiale, però, si creano i presupposti storici e politici che portano all’istituzione delle prime organizzazioni europee che nel corso degli anni hanno determinato la nascita dell’attuale Unione europea. La prima forma di organizzazione può essere fatta risalire al 1947, data in cui il segretario generale George M stabilì un programma di aiuti per favorire ed incentivare la ricostruzione degli Stati europei sconvolti dalla seconda guerra mondiale. Il piano Marshall, infatti, prevedeva la gestione in forma coordinata ed organizzata degli incentivi americani attraverso la costituzione di un organismo delegato alla ripartizione degli aiuti il c.d. O.E.C.E. (Organizzazione Europea per la Cooperazione economica).

In risposta all’istituzione dell’O.E.C.E., gli stati socialisti dell’Europa orientale davano vita ad una propria organizzazione per la cooperazione economica, il COMECON (Consiglio di aiuto economico reciproco). Nel 1949, i paesi dell’Europa occidentale si organizzarono anche sul piano militare con l’istituzione della NATO (Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord) che, pur non essendo limitata ai soli Stati europei (ne fanno parte anche gli USA e il Canada), rappresenta la prima forma di integrazione a livello strategico-militare e quindi politico dell’occidente europeo. Sempre nello stesso anno venne istituito il Consiglio d’Europa con lo scopo di favorire una più stretta collaborazione tra gli stati membri al fine di salvaguardare gli ideali politici e di libertà che costituiscono un comune patrimonio di civiltà e democrazia. Esso si propone di raggiungere tali scopi favorendo la conclusione di accordi nel campo economico-sociale, culturale, scientifico, giuridico amministrativo, nonché vigilando sulla tutela dei Diritti dell’uomo e sui riconoscimenti delle Libertà fondamentali.

Fra gli accordi più importanti fino ad oggi promossi dal Consiglio d’Europa va segnalata la Convenzione Europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950 che, con i suoi diversi protocolli, ha dato vita ad un vasto sistema di protezione dei diritti dell’uomo, tutelati anche da un apposito organo giurisdizionale: la Corte europea dei diritti dell’uomo. Il 9 maggio 1950 il Ministro degli esteri francese Robert Schuman rendeva pubblica una dichiarazione con la quale proponeva di “mettere l’intera produzione francese e tedesca del carbone e dell’acciaio sotto una comune Alta autorità, nel quadro di un’organizzazione alla quale possono aderire gli altri Paesi europei”. Il piano Schuman aveva come obiettivo la formazione di un’unione economica tra gli Stati europei.

La proposta francese è di notevole importanza perché non si limitava ad un semplice accordo di produzione commerciale tra due Stati ma tendeva a realizzare un’organizzazione del tutto originale. Per capire a pieno il senso di tale proposta, infatti, si deve ricordare l’importanza politica dei ricchi giacimenti di carbone ed acciaio della Ruhr e della Saar che in passato erano stati spesso motivo di guerre tra la Francia e la Germania. Inoltre, alla fine della seconda guerra mondiale, si voleva evitare di commettere l’errore, già commesso alla fine del primo conflitto mondiale, di un nuovo isolamento della Germania, anche al fine di contrastare l’affermarsi del blocco sovietico nell’Europa centro-orientale.

La novità più importante della proposta Schuman consisteva nel dover cedere una parte di sovranità dello Stato, anche se in un settore limitato, ad un altro organismo, che avrebbe gestito in modo autonomo la politica comune nel settore. La favorevole accoglienza alla proposta Schuman, che nel frattempo aveva ricevuto anche l’adesione dell’Italia, del Belgio, del Lussemburgo e dei Paesi Bassi, portò il 18 gennaio 1951, a Parigi, alla firma del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA). Tale Trattato entrò in vigore il 23 luglio 1952. Vennero in tal modo gettate le basi dell’Europa comunitaria, intesa come aggregazione associativa tra Stati con possibilità di espansione, di potenziamento, di stabilizzazione e, nel tempo, di integrazione con vincoli sempre più stretti.

L’istituzione della CECA faceva sì che ciascuno degli Stati aderenti delegasse limitati settori di sovranità, quello della produzione carbo-siderurgica, conservando peraltro inalterate le proprie prerogative in altri settori. Di qui la sua configurazione come struttura dotata di propri poteri e di una propria Assemblea munita di poteri consultivi e di controllo politico, decisamente più consistenti di quelli accordati agli organi del Consiglio d’Europa. All’Alta autorità era affidato non solo il potere esecutivo, ma anche il potere normativo nei confronti degli Stati membri, delle imprese e delle associazioni di imprese di produzione e di distribuzione di prodotti carbosiderurgici.

Al Consiglio dei Ministri, composto dai rappresentanti dei governi di ciascuno Stato membro, spettavano compiti consultivi. Esso esprimeva, infatti, pareri vincolanti sulle proposte avanzate dall’Alta autorità. Alla Corte di giustizia veniva assegnato il potere giurisdizionale, con il compito specifico di interpretare e di vigilare sulla corretta applicazione delle norme del diritto comunitario contenute nel Trattato istitutivo della CECA.

Nel 1956 i ministri degli esteri dei sei paesi membri della CECA proponevano l’istituzione di una Comunità Economica Europea al fine di realizzare l’unione economica dell’Europa mediante la creazione di un mercato comune in cui avrebbero avuto libera circolazione i vari fattori della produzione (lavoro, capitali, merci e servizi). Il 25 marzo del 1957 si giunse alla firma, a Roma, dei Trattati istitutivi della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea per l’Energia Atomica (EURATOM).

Le libertà fondamentali, circolazione persone, merci, servizi e capitali

Mentre il Trattato CECA prevedeva l’instaurazione di un’area di libero scambio limitatamente al settore del carbone e dell’acciaio, i Trattati CEE ed Euratom gettavano le basi per la creazione di un’unione doganale, che implicava anche l’adozione di una tariffa doganale comune nei confronti dei paesi terzi. L’obiettivo dell’instaurazione dell’unione doganale fu raggiunto nel 1968 con la fissazione di una tariffa doganale comune.

I Trattati di Roma furono approvati dai Parlamenti nazionali dei sei Paesi firmatari con larghe maggioranze, tuttavia, si evitò di prevedere l’immediata instaurazione del mercato comune e si optò per una realizzazione graduale dello stesso. Venne previsto un periodo transitorio, suddiviso in tre tappe, ciascuna della durata di quattro anni, nel corso delle quali l’integrazione economica si sarebbe attuata progressivamente. Inizialmente si iniziò con l’adozione di misure economiche, finanziarie e monetarie necessarie a ravvicinare le legislazioni dei vari Stati al fine di fronteggiare la nuova realtà del mercato comune.

Nel 1960 un gruppo di sette paesi guidati dalla Gran Bretagna si organizzò nell’EFTA (European Free Trade Association), che prevedeva un’area di libero scambio limitata ai prodotti industriali. L’adesione all’EFTA permetteva alla Gran Bretagna di mantenere la sua posizione di privilegio negli scambi commerciali con il Commonwealth in una misura che non sarebbe stata possibile qualora fosse entrata a far parte della Comunità Economica Europea. Nonostante ciò il Governo inglese, proprio in quegli anni, cominciò a rivedere la sua politica nei confronti dell’adesione alla CEE e nel 1961 presentò la sua proposta di adesione alla Comunità. Tale richiesta si scontrò, però, con la forte opposizione del Governo francese.

Nel 1965 scoppiò una forte crisi nel processo dei lavori della Comunità europea. Tale crisi fu generata dalla proposta da parte della Commissione di un bilancio autonomo della Comunità ed di un rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo. La Francia oppose un netto rifiuto alle proposte della Commissione e inaugurò la c.d. politica della sedia vuota, ossia l’assenza e il boicottaggio di tutte le sedute degli organi comunitari, con conseguente arresto dell’attività della Comunità. A seguito del parziale insuccesso elettorale di De Goulle e degli scarsi risultati ottenuti dalla politica di chiusura del Governo francese la situazione si sbloccò il 29 gennaio del 1966 con l’incontro di Lussemburgo in cui i Ministri degli esteri dei sei Paesi riuscirono a raggiungere un’intesa che pose fine alla crisi. In tale sede si decise che il principio dell’unanimità avrebbe sostituito il criterio del voto a maggioranza in seno al Consiglio solo nel caso in cui gli Stati avessero dovuto decidere su interessi molto importanti anche solo per uno degli Stati membri. È importante sottolineare che si evitò di specificare chiaramente quali interessi nazionali potevano essere definiti come “molto importanti”.

I principi di sussidiarietà e proporzionalità

Nell’ambito dei principi evocati, particolare rilievo assume il principio di sussidiarietà, già contenuto nell’Atto Unico, sol...