Appunti delle lezioni di diritto dell'Unione Europea del professore Lorenzo Schiano di Pepe

Diritto dell'Unione Europea

Nozioni introduttive

Quest’anno costituisce un buon momento per studiare il diritto UE dal momento che si insidierà tra poco una nuova Commissione successivamente alle elezione europee svoltesi in primavera. Le due circostanze sono collegate tra di loro dal momento che commissione e parlamento hanno entrambe durata di 5 anni e decadono simultaneamente. Questo perché dopo anni si è instaurato tra questi due organi un rapporto simile a quello di fiducia che vige nel nostro parlamento; è infatti il parlamento UE che vota la fiducia del commissione e in alcuni casi ne determina la decadenza, se vota la mozione di censura.

• Un nuovo parlamento UE e una nuova commissione UE modificano gli obbiettivi della legislazione UE che si rinnova al suo interno.
• È modificato il ruolo dell’UE di attore sociale nei diversi scenari internazionali profondamente in crisi; in queste fasi di crisi, coincidenti con un rinnovamento come quello che sta operando a livello UE, solitamente portano a spinte di grande innovazione e miglioramento:
  • Sul piano economico
  • Sul piano del ruolo dell’UE sugli scenari di crisi diplomatica e militare
  • Sul piano delle condizioni di vita dei cittadini
  • Sul piano della pace internazionale e dei rapporti tra stati

Il ruolo dell’UE in tutti questi ambiti è in evoluzione e lo studio dei meccanismi che operano all’interno degli organi dell’UE ci fanno capire le possibilità di sviluppo e di miglioramento possibili. Ad esempio, osservando la situazione dell’Ucraina, della Siria e dell’Iraq, si nota come l’UE abbia votato due atteggiamenti divergenti:

• Una presenza non marcata nella situazione dell’Ucraina
• Una assenza di decisioni riguardo alle situazioni in Medio Oriente

Questo perché l’UE ha una sua politica esterna, ma non ha ancora una propria pienamente sviluppata politica di difesa (anche se ha una competenza esterna, ad esempio nel caso di applicazione di sanzioni).

Nel caso della gestione dei flussi migratori dall’area del Nord Africa a quella del Sud dell’Europa, il nostro paese ha avviato la missione detta Mare Nostrum che ha il duplice obiettivo di contrasto alla criminalità che lucra sui flussi migratori e quello della riduzione della perdita di vite umane che avviene durante la migrazione stessa. Tuttavia chi fugge da persecuzioni al punto di rischiare la propria vita per scappare dal proprio paese, non mira a stabilirsi in Italia o in Grecia, ma mira a paesi come la Svezia o gli UK; anche per questo motivo si sta lavorando affinché la gestione della migrazione sia assunta come propria competenza dall’UE e non dai singoli stati. Per regolare i flussi migratori è stato formato il piano Frontex.

Si tratta quindi di applicare delle politiche nuove in vari settori da parte delle rinnovate istituzioni dell’UE. I problemi e gli obiettivi in gioco, parlando di UE, sollevano il problema se questi siano risolvibili all’interno di un singolo stato o se sia opportuno che vengano gestiti e risolti a livello dell’UE. Il diritto dell’UE ha ultimamente pervaso ogni profilo di diritto interno; è quindi necessario che ogni giurista sia a conoscenza almeno delle basi di questo diritto sovranazionale.

Caratteristica base dell'ordinamento dell'UE

La caratteristica base dell’ordinamento dell’UE è la complessità, nel senso di una difficile riconducibilità ad un unico sistema. Questa complessità deriva da fatto che il diritto dell’UE è composto da:

• Regole che stanno alla base del funzionamento stesso dell’UE contenute in trattati internazionali (TUE e TFUE). Il trattato è uno strumento tipico del diritto internazionale ed è lo strumento con cui il diritto internazionale crea un insieme di diritti e di obblighi giuridici; il trattato internazionale è come il contratto a livello interno. Alcuni trattati internazionali creano poi delle organizzazioni internazionali, come l’ONU; il TUE ad esempio istituisce l’UE stessa e il TFUE invece ne disciplina il funzionamento.
• Regole che sono state create dall’UE stessa; questo dal momento che al diritto dell’UE appartengono, oltre ai trattati, anche quelle norme frutto dell’UE stessa. Siamo in questo caso fuori dal diritto internazionale: parliamo infatti di atti specifici adottati da un’organizzazione internazionale specifica come l’UE.

Abbiamo quindi un insieme eterogeneo di norme, anche dal punto di vista di come i trattati o gli atti dell’UE si formano: i trattati infatti sono adottati dai vari stati membri e gli atti dell’UE nascono invece dagli organi di questa organizzazione.

L’UE ha una storia molto particolare che risale a circa 60 anni fa; tra il 1951 e il 1957 vennero conclusi tre trattati tra 6 paesi (Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio, Lussemburgo e Italia):

• Trattato istitutivo della CECA (1951) → Comunità UE del carbone e dell’acciaio
• Trattato istitutivo della CEE (1957) → Comunità economica europea
• Trattato istitutivo della CEEA/EURATOM (1957) → Comunità Europa dell’energia atomica

La CECA era stata concepita ed istituita con l’obbiettivo molto limitato nell’immediato ma lungimirante: secondo il tipico approccio funzionalista, nel senso di individuare un obbiettivo tutto sommato facilmente raggiungibile, in funzione di un orizzonte più ampio da raggiungere in un secondo momento; ci si poneva un obbiettivo in funzione del raggiungimento di un risultato più ideale. Il contesto storico è quello immediatamente successivo alla 2° Guerra Mondiale, che aveva devastato dall’interno tutta l’Europa; si pensò quindi di gestire in comune, attraverso la CECA, la produzione di questi prodotti industriali per evitare che un singolo stato li utilizzasse contro altri stati.

“Il 9 maggio del 1950 il ministro Schuman disse: La pace mondiale non potrà essere salvaguardata se non con sforzi creativi, proporzionali ai pericoli che la minacciano. Il contributo che un'Europa organizzata e vitale può apportare alla civiltà è indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche. La Francia, facendosi da oltre vent'anni antesignana di un'Europa unita, ha sempre avuto per obiettivo essenziale di servire la pace. L'Europa non è stata fatta: abbiamo avuto la guerra. L'Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme; essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto. L'unione delle nazioni esige l'eliminazione del contrasto secolare tra la Francia e la Germania: l'azione intrapresa deve concernere in prima linea la Francia e la Germania. A tal fine, il governo francese propone di concentrare immediatamente l'azione su un punto limitato ma decisivo. Il governo francese propone di mettere l'insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un'organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei. La fusione della produzione di carbone e di acciaio assicurerà subito la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico, prima tappa della Federazione europea, e cambierà il destino di queste regioni che per lungo tempo si sono dedicate alla fabbricazione di strumenti bellici di cui più costantemente sono state le vittime. La solidarietà di produzione in tal modo realizzata farà sì che una qualsiasi guerra tra la Francia e la Germania diventi non solo impensabile, ma materialmente impossibile”.

L’istituzione della CEE cerca di evitare ostacoli per il libero mercato (abolizione di dazi e dogane). L’EURATOM invece aveva come scopo la costituzione di un mercato unico dell’energia nucleare, passando attraverso il coordinamento delle iniziative nel campo delle industrie nucleari a scopo pacifico. L’UE odierna è il risultato della trasformazione della comunità economica europea, senza soluzione di continuità tra questi due organizzazioni. Si è passati dalla CEE alla UE attraverso continue modifiche delle regole che stanno alla base e disciplinano il funzionamento e le competenze dell’attuale UE, attuati attraverso lo strumento giuridico dei trattati internazionali adottati nel corso degli anni.

Tendenze evolutive dell'UE

Si possono individuare tre tendenze evolutive che hanno trasformato la CEE nell’UE di oggi:

• Allargamento su base geografica: si è passato da 6 stati membri a 28. Nel 2004 sono entrati Malta e Cipro e l’ultimo paese ad essere entrato dell’UE è stato la Croazia nel 2013; un candidato storico è la Turchia e uno recente è l’Islanda.
• Ampliamento delle materie di competenza: oggi l’UE si occupa non solo di carbone ed energia atomica; i trattati internazionali hanno infatti allargato la competenza UE in materia monetaria ed economica. Inoltre l’UE agisce sul piano internazionale sanzionando soggetti che non rispettano gli standard di comportamento imposti dall’UE. I trattati internazionali sono gli strumenti alla base dell’ampiamento delle competenze della CEE e consistono nell’accordo degli stati a rinunciare alla competenza su determinate materie.

Negli ultimi 60 anni i trattati più importanti sono due:

• Maastricht del 1992 (→ trattato istitutivo dell’Unione Europea detto anche “Trattato dell’Unione Europea”, trattato è stato più volte modificato ed integrato). Questo trattato è fondamentale perché i dodici stati membri del 1992 avevano nel tempo aumentato le competenze della CEE perché conveniva agli stessi stati che certe materie fossero trattate a livello sovranazionale (es→ tutela dell’ambiente). Gli stati membri determinarono la collaborazione in campi come quello della giustizia ed degli affari interni, della sicurezza comune e della politica estera, materie in cui solitamente gli stati preferiscono trattare autonomamente. Il concetto della sovra-nazionalità coincide con qualcosa di terzo rispetto allo stato nazionale e all’organizzazione internazionale. Un primo componente di questa sovra-nazionalità consiste nel fatto che vi sono delle istituzioni che sfuggono al controllo degli stati membri (es→ parlamento UE è eletto dai cittadini dei paesi membri ma non è espressione della sovranità degli stati; nella commissione, anche se i componenti sono indicati dai capi di stato e di governo degli stati membri, è formata da persone totalmente indipendenti dagli stati di cui hanno la cittadinanza; gli stati controllano ad esempio il Consiglio). Le istituzioni dell’UE possono adottare degli atti normativi, tra i quali in particolare i regolamenti, che sono direttamente applicabili senza intermediazione degli stati membri, all’interno degli stati stessi; in questo sta il carattere di novità assoluta della sovra-nazionalità. Questo spiega perché gli stati membri concedessero parte della loro sovranità ma in modo cauto all’interno della CEE; per questo nacque la UE nel 1992. È creato inoltre nel 1992 l’istituto della cittadinanza europea con cui vengono conferiti ai cittadini degli stati membri dei diritti soggettivi svincolati dallo spirito mercantilistico fino ad allora tipico della CEE; tanto è epocale questa introduzione che il 1992 è l’anno della ridenominazione della CEE in Comunità Europa.
• Lisbona del 2007: Costituisce l’ultimo importante momento di revisione dell’assetto portante dell’UE, dal momento che ha abbattuto le barriere che esistevano tra giustizia, affari interni, sicurezza comune e politica estera; ha prodotto inoltre la non necessità della sussistenza della Comunità Europea, sostituita dall’UE. Si parla tuttavia ancora di metodo comunitario, che fa dell’UE un’organizzazione sovra-nazionale che sfugge al controllo degli stati membri.

Intensificazione dei meccanismi di cooperazione: significa che nel corso degli anni il grado di sovra-nazionalità dell’UE, sempre presente fin dagli anni ’50, è aumentato. Ad esempio:

• Aumenta il ruolo del parlamento Europeo
• Il consiglio adotta come regola deliberativa la maggioranza.

Il diritto internazionale ha come caratteristica principale il riconoscimento della qualifica di soggetti di diritto agli stati membri e non ai cittadini. Il percorso di evoluzione dell’UE non è stato un percorso netto, ma anzi è passato attraverso momenti fallimentari; ad esempio nel 1952, tra la costituzione della CEA e quella dell’EURATOM e della CEE si era negoziata la formazione di un nuovo organismo ma questo non fu mai reso effettivo dal momento che la Francia non ratificò il trattato.

Nel 2004 in un momento storico molto particolare, ovvero quello dell’anno della più ampia espansione dell’UE, era stato firmato a Roma il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, per accomodare le esigenze dovute al fatto che una struttura istituzionale pensata per 6 paesi membri, si era trovata ad avere a che fare con un numero di stati pari a 25. Fino al 2004 infatti non vi era mai stato un vero e proprio tentativo di riforma ma piuttosto una sorta di stratificazione di trattati e decisioni. Tuttavia l’adozione dello strumento completo nella sua formulazione non avvenne dal momento che mancò la ratifica di due stati membri; infatti in Francia e nei Paesi Bassi non passarono i referendum che avrebbero dovuto permettere la ratifica del trattato che adottava una costituzione per l’Europa.

Dopo due anni di incertezza si abbandonò questo progetto e si arrivò così nel 2007 al Trattato di Lisbona che di fatto ha lo stesso contenuto del trattato del 2004 ma che, forse perché furono abbandonati alcuni formalismi (come l’uso del termine “costituzione per l’Europa” che dava l’idea della formazione di uno stato federale UE unico), fu ratificato da tutti i paesi. L’UE sembra aver abbandonato il processo di formazione di una sua “costituzione” dal momento che in realtà anche il documento nominato dal trattato del 2004 era di fatto un trattato internazionale più che una costituzione in sé.

UE come centro politico/istituzionale

In che termini l’UE si presenta come un centro politico/istituzionale autonomo rispetto ai singoli stati membri che la compongono piuttosto che uno strumento utilizzato dagli stati membri stessi? Andiamo incontro all’abbandono della ricerca di una costituzione formale a livello dell’UE ma dall’altra parte si sta sviluppando la sempre maggior importanza dei diritti fondamentali della persona e dell’uomo nel diritto dell’UE, tanto che uno dei punti qualificanti del trattato di Lisbona è il fatto di aver introdotto per la prima volta un catalogo di diritti individuali; inoltre si assiste ad un rafforzamento del principio democratico a livello UE, passando per il ruolo dei parlamento nazionali e di quello UE.

Quadro istituzionale dell'Unione

L’art.13 TUE contiene l’elenco delle istituzioni dell'UE e sancisce i principi che regolano il funzionamento dell'UE stessa. Le istituzioni dell'Unione sono:

• Parlamento europeo
• Consiglio europeo
• Consiglio
• Commissione europea (in appresso «Commissione»)
• Corte di giustizia dell'Unione europea
• Banca centrale europea
• Corte dei conti

Questo quadro istituzionale era definito “unico” ma questo aggettivo con il trattato di Lisbona è scomparso; era usato dal momento che questi enti agivano come tramiti di un unico quadro istituzionale. Nel 2002 è scomparsa la CECA dal momento che erano passati 50 anni dalla sua formazione e non si procedette al suo rinnovo; fu quindi inglobata dalla CEE. L’EURATOM invece esiste ancora oggi come organizzazione autonoma e distinta rispetto all’UE per la delicatezza degli argomenti trattati. La suddivisione in 7 organi è derivata da un lungo e complesso processo storico. Il Consiglio UE e la Banca Centrale UE non erano considerate istituzioni ma semplici organi autonomi di fatto fino al trattato di Lisbona. Le istituzioni generali non sono definite effettivamente nel TUE ma sono accomunate da particolari qualifiche come l’autonomia finanziaria, il trattamento dei dipendenti, la fissazione della loro sede, il loro regime linguistico; da ciò deriva una sorta di regime comune delle istituzioni generali.

Si possono sottolineare poi altre suddivisioni possibili all’interno delle organizzazioni UE:

• In base ai partecipanti: formate da stati (parlamento UE, consiglio UE e consiglio) e formate da individui (corte di giustizia e commissione)
• In base alla natura delle decisioni che trattano:
  • Carattere politico: consiglio UE, consiglio, commissione, parlamento
  • Carattere tecnico: corte di giustizia, corte dei conti
  • Carattere misto: banca centrale UE

Esistono dei principi fondamentali, ex art.13.2 TUE, su cui tutte le istituzioni dell’UE si basano:

• Principio di attribuzione: gli stati concludendo i trattati, soprattutto il TUE e TFUE, hanno attribuito un compito, delle funzioni e degli strumenti per attuarle all’UE; per questo l’UE non può andare oltre alle attribuzioni che gli sono state date dagli stati membri.
• Principio di equilibrio istituzionale: dal momento che la stessa funzione può essere esercitata da più organizzazioni, è necessario che queste collaborino tra di loro.
• Principio di leale collaborazione: deriva da un’interpretazione della corte di giustizia e non è elencato nell’art.13; è un principio che collega i due