Diritto dell Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea – Prof.ssa Maria Caterina Baruf

Storia dell'Unione Europea

L'Unione Europea nasce come Comunità Economica Europea, per ovvie ragioni economiche. L'Europa è distrutta ed è necessario evitare catastrofi simili a quelle che hanno portato alla II Guerra Mondiale. Evitare che ragioni economiche possano portare a conflitti. Si volle inoltre creare un blocco di paesi contro i blocchi già esistenti (USA e URSS). Tuttavia, sono stati gli USA che hanno afferito denaro affinché l'Europa si unisse per creare un'area di paesi amici, non in conflitto con gli USA. L'offerta fatta dagli Stati Uniti, il Piano Marshall dal nome del segretario di stato americano del 1947, è volto a concedere aiuti economici, che i paesi dell'est non hanno accolto, a differenza di quelli dell'Europa occidentale, che si concretizza nel 1950 nel Piano Schuman, francese, all'epoca ministro degli esteri.

Nel 1950 egli propone di mettere in comune in Europa la produzione e il consumo del carbone e dell'acciaio. La scelta proprio di questi materiali fu per evitare il conflitto per Alsazia e Lorena, dove si trovavano ricchi giacimenti di essi. Per evitare conflitti si mettono in comune la gestione e il consumo di questi due materiali con un'organizzazione internazionale europea tra Francia e Germania. Questo è il cosiddetto Piano Schuman, elaborato da Jean Monnet, che porta al primo trattato che oggi non c'è più, il Trattato CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio). Il trattato viene firmato il 18 aprile 1951 a Parigi e sei paesi ne fanno parte, non solo Germania e Francia, ma un allargamento ad altri paesi, gli stessi che firmeranno il trattato costitutivo dell'UE: Italia, Francia, Germania, Olanda, Belgio e Lussemburgo. Il trattato entra in vigore il 25 luglio 1952.

Processo di Ratifica e Trattati

I trattati internazionali hanno due date: la prima è la data della firma, che indica solo la volontà del paese a essere impegnato dal testo del trattato, ma non entra subito in vigore, perché tutti i trattati internazionali abbisognano della ratifica, ossia una procedura stabilita da ogni ordinamento nazionale normalmente a livello costituzionale (o quasi), al termine della quale il paese è vincolato. Quando un trattato internazionale è solo tra due paesi, la ratifica deve essere data da entrambi. Quando è multilaterale, può prevedere un quorum di paesi che ratificano. Nell'Unione Europea tutti i paesi membri devono ratificare, perché in questo modo tutti sono vincolati dal contenuto dei trattati. Dunque essi entrano in vigore il primo giorno del mese successivo a quello in cui l'ultimo paese ha depositato lo strumento di ratifica. Può accadere che passi anche parecchio tempo. L'Italia li ratifica con una normale legge (via legislativa pura), però vi sono altri paesi che usano il referendum o una via mista, prima referendum e poi legge.

In tutti i paesi in cui c'è il referendum è più difficile far ratificare i trattati perché la gente comune ha poca percezione riguardo i testi dei trattati internazionali. Si utilizzano indifferentemente entrambe le date per ciò che riguarda l'Unione Europea.

Organizzazione Internazionale e Trattati Economici

Un'organizzazione internazionale è un soggetto che si colloca sullo scenario internazionale al pari degli stati con uno spossessamento di competenze degli stati a favore dell'organizzazione internazionale. In tema di carbone ed acciaio gli stati membri perdono parzialmente o totalmente quindi la possibilità di agire singolarmente. Questo trattato economico settoriale è stato stipulato per 50 anni, quindi nel 2002 è morto, è passato tutto all'allora CEE, all'Unione Europea. Oggi l'importanza di carbone e acciaio è secondaria.

Ci si propone di creare un'integrazione politica oltre che economica per creare un qualcosa di simile agli Stati Uniti. Nei primi anni '50 prende vita un progetto di creazione di una Comunità Europea di Difesa, la CED (Comunità Europea di Difesa). La Guerra Fredda e la situazione della Corea erano gli elementi che hanno portato i paesi a cercare questa integrazione, ma l'assemblea nazionale francese rifiuta la ratifica del trattato a causa della fine del conflitto coreano.

Si torna quindi all'aspetto dell'integrazione economica, ma non settoriale, bensì economico generale. Il 25 marzo 1957 vengono sottoscritti a Roma due altri trattati internazionali: il Trattato istitutivo della CEE e il Trattato EURATOM, settoriale anch'esso, riguardante l'energia atomica. Questi tre sono tutti trattati internazionali a finalità economica, due di essi (CECA e EURATOM) a finalità economica settoriale, e CEE a finalità generale. Pone solo il limite della creazione di un mercato unico in cui possano circolare liberamente persone, merci, servizi e capitali, senza barriere doganali interne. Questo mercato unico è tra gli stessi sei paesi della CECA.

Tutti questi trattati sono aperti alla ratifica perché l'obiettivo non è realizzare gli obiettivi in un enclave ridotto, ma di garantire la massima diffusione degli scopi contenuti nel trattato. Quindi anche questo trattato entra in vigore il 1 gennaio 1958. Il trattato con i compiti più ampi è la CEE. È necessario aspettare affinché gli organi di queste organizzazioni si fondano, poiché le organizzazioni vengono dotate di istituzioni non originariamente comuni.

La Comunità Economica Europea e l'Unione Europea

Ci concentriamo sulla CEE perché, dopo la funzione degli esecutivi, si assistette a un allineamento e l'emanazione degli atti variava solo a seconda della materia. EURATOM ha avuto nel tempo un ruolo minore perché negli anni '50 le fonti energetiche maggiori erano carbone e acciaio. Poi la CEE ha avuto un ruolo fondamentale nella creazione del mercato unico, perché oltre all'abolizione delle dogane interne, l'obiettivo è la creazione di una dogana esterna comune. Le competenze alle organizzazioni internazionali sono date dagli stati al momento in cui ratificano il trattato e l'EURATOM ha avuto meno successo.

Oggi non c'è più la CEE, c'è l'UE, vi sono stati molti cambiamenti, ora vi sono 27 stati, dal 2007. La Comunità Economica Europea nasce con lo scopo di realizzare un'integrazione economica. A questo punto, per capire le finalità che la CEE e l'Unione si danno, bisogna leggere i primi articoli del trattato sull'Unione Europea. Tutto ciò che riguarda la comunità e l'unione è scritto nei trattati. Già allora erano stati previsti organi per il raggiungimento degli obiettivi, un sistema analogo, ma con differenze dagli stati membri. Nel 1957 il soggetto che deteneva il potere di emanare gli atti vincolanti per gli stati membri era il Consiglio.

Le Istituzioni e il Potere Normativo

Le istituzioni che già c'erano erano: Parlamento europeo (chiamato assemblea), Consiglio, Commissione, Corte di giustizia. Nel 1957 il potere normativo viene attribuito non al Parlamento, bensì al Consiglio. È una stranezza perché il Parlamento europeo era composto da delegati dei parlamenti nazionali degli stati membri. Non erano eletti dal popolo ma dagli stati. Il Consiglio è invece composto dai rappresentanti degli stati membri. È un organo di natura politica che non ha una composizione fissa ma varia in base all'ordine del giorno, perché a seconda della materia all'ordine del giorno vanno i ministri competenti.

Attribuire il potere normativo al Consiglio significa avere un sistema molto poco democratico perché il soggetto che emana le leggi non è quello eletto direttamente o indirettamente dai cittadini dell'Unione. Nel 1957 gli stati temevano dare potere legislativo a un organo non da loro controllato. Nel 1957 la previsione del quorum previsto era l'unanimità perché ci potesse essere una normativa vincolante. Il Parlamento aveva poche competenze. Veniva consultato dal Consiglio, aveva potere in materia di bilancio e qualche potere di controllo sulla Commissione.

La Commissione, invece, è nata e ha mantenuto il ruolo di esecutivo, nel senso di soggetto che deve controllare l'esecuzione della normativa comunitaria e garantirne il rispetto, oltre ad avere un generale potere di proposta normativa. Per diventare commissari è necessario solo essere cittadini ed essere autonomi e indipendenti ed operare per il bene della comunità. I suoi poteri non hanno subito significativi mutamenti. La Corte di giustizia è l'istituzione con poteri giudiziari, nel 1957 c'era solo la Corte, poi le si affiancano altri soggetti. Dal gioco dei poteri di questi soggetti escono gli atti vincolanti e non vincolanti.

Modifiche Legislative e Allargamenti

La prima modifica si ha solo nel 1965 con il trattato sulla fusione degli esecutivi. Ognuna aveva un consiglio proprio e ciò comportava un eccessivo dispendio economico. Si è ritenuto di rendere unico il consiglio e la commissione per tutte e tre le comunità. Bisogna aspettare la metà degli anni ’80 per le prime grandi modifiche. Negli anni '70 si inizia ad assistere all’allargamento dei confini. Nel '73 entrano Regno Unito, Irlanda e Danimarca. La GB non ama integrazioni al di là dell’aspetto economico, dunque non era entrata inizialmente, poi vedendo i vantaggi economici decise di entrare. I negoziati erano stati portati avanti anche dalla Norvegia che infine decide invece di non entrare nella Comunità Economica.

Il secondo allargamento si ha nel 1981 e riguarda la Grecia. Entra solo dal 1981 perché per l’ingresso sono previsti determinati requisiti, con il tempo diventati sempre di più. Il primo requisito da sempre stato chiesto era avere condizioni democratiche al proprio interno. La Grecia aveva un regime poco democratico noto come “regime dei colonnelli”, solo quando fu cambiato, la sua richiesta è stata accettata. È necessario garantire il rispetto dei diritti fondamentali nel proprio sistema. Nel 1986 entrano Spagna e Portogallo. I paesi diventano 12 e rimarranno così fino al 1995.

In contemporanea, alla metà degli anni '80 si ha il primo vero trattato di modifica, l'Atto Unico Europeo del febbraio 1986 entrato in vigore il 1° luglio 1987. È l'unico trattato che non prende il nome dalla città in cui è stato stipulato. Si chiama “atto unico” perché l’ambizione degli anni ’80 era quella di far diventare l’Europa una federazione e darle una vocazione prettamente politica. L’Atto Unico Europeo nasce sulle ceneri del progetto Spinelli, un grande statista italiano, parlamentare europeo che nel 1984 convince quasi tutti della necessità di dare più poteri alla Comunità Europea. Capisce che senza una realtà sovraordinata, difficilmente l’Europa può essere interlocutrice dell’America.

Questo trattato riesce ad avere giudizio positivo ma “muore” in fretta, ma qualcosa viene mantenuto e nel 1986 si cerca di dare un potere più politico. L’atto unico ha due anime, una economica, una più politica, attribuire alla Comunità qualche competenza in materia di cooperazione politica. L’atto unico ha anche apportato delle modifiche a questo sistema, il Parlamento Europeo non vuole un ruolo così marginale. Dopo le modifiche degli anni ’70 si tenta di dargli poteri sempre più vincolanti, associandolo alla procedura di emanazione degli atti, prevedendo procedure che attribuissero anche al parlamento il potere di veto, cioè la possibilità di bloccare l’entrata in vigore dell’atto, in caso di persistente disaccordo.

Nel 1986 rimane comunque limitato il potere del parlamento, poiché il diritto di veto è limitatissimo, soprattutto sulla conclusione dei trattati internazionali. Sancisce inoltre un ampliamento delle competenze della CEE, c’è bisogno che ciò sia sancito in un trattato perché a differenza degli stati membri, l’Unione dovrebbe avere solo le competenze attribuitile nei trattati. Ad esempio l’ambiente viene introdotto nel 1986, come la ricerca scientifica e tecnologica e le reti.

Il Trattato di Maastricht

Il trattato più importante che la Comunità Europea ha conosciuto è il Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 che entra in vigore il 1° novembre 1993. Entra in vigore così tanto dopo perché per la prima volta bisogna aspettare che tutti i paesi accettino le condizioni in esso previste ed eventualmente riesplichino il referendum. Due paesi fecero fatica ad accettarlo: Danimarca e Germania, che fece pronunciare la Corte Costituzionale sulla compatibilità con la propria costituzione. Il trattato di Maastricht intendeva far morire la vocazione economica della comunità, quindi rimane Comunità Europea (CE).

Inoltre, per evitare di perdere l’accordo sulla vocazione politica, fu previsto un altro soggetto, l’Unione Europea. Dal 1993 al 2007 vi sono stati due soggetti: CE e UE con competenze diverse e organi operanti al loro interno differenti. La CE andò avanti sulla scia di ciò che era stato. La comunità ha prestato all’Unione il Consiglio. All’Unione vengono date le competenze che gli stati di solito non vogliono cedere perché caratterizzano la sovranità nazionale: giustizia e affari interni, politica estera e di sicurezza comune. Si disse che l’Unione Europea è un “tempio greco” con tre pilastri: il primo è dato dalle tre comunità, il secondo dalla politica estera e di sicurezza comune (PESC) e il terzo dalla giustizia e affari interni. La differenza tra questi tre pilastri è che nel primo vige il metodo comunitario, decisioni assunte a Bruxelles direttamente vincolanti per gli stati membri.

Se gli stati non si adeguano, la normativa Europea prevale. Nell’UE questo non accade, viene utilizzato il metodo intergovernativo, significa non decisioni vincolanti, bensì accordo degli stati. Sono ancora gli stati membri a riunirsi ed emanare degli atti che poi gli stati dovranno recepire, tanto che gli atti previsti per il sistema dell’Unione si chiamavano diversamente da quelli della Comunità (es. decisioni comuni).

Il trattato di Maastricht apporta correzioni significative anche al trattato CE. Dal 1992 per la necessità di tenere distinte le due comunità abbiamo il Trattato che istituisce la Comunità Europea (TCE) e il Trattato sull’Unione Europea (TUE), le regole di funzionamento sono diverse. Il sistema di dualismo di trattati viene mantenuto oggi, da Lisbona però cambiano. Un nuovo paese che volesse entrare nell’Europa dovrebbe far domanda all’Unione, perché UE e CEE hanno in comune i tre pilastri contenuti nelle disposizioni comuni ed hanno in comune le disposizioni finali, che contengono le norme per i requisiti per entrare. Quindi CE e UE hanno un metodo e una competenza differenti, unite però da norme comuni iniziali e disposizioni finali del trattato UE che vincolano tutte e tre.

Il trattato UE aveva poche norme (una cinquantina), il trattato CE era invece più grosso. Il trattato di Maastricht ha quindi: 1) creato l’Unione europea, 2) la CEE diventa CE abolendo la vocazione economica, oltre ad ampliare ulteriormente le competenze, va avanti nel cammino di democratizzazione del sistema, dando al parlamento più poteri normativi, attraverso la previsione di una procedura (codecisione) in cui il Parlamento ha gli stessi poteri del Consiglio, 3) istituisce la cittadinanza europea dei cittadini degli stati membri (la cittadinanza dello stato membro è decisa dallo stato), con diritti connessi, 4) politica economica e monetaria comuni, prevedendo la possibilità di una moneta unica, 5) maggiori competenze in materia di diritto del lavoro.

Non tutti gradirono tutto, la Gran Bretagna non gradì l’Euro, inoltre in materia di lavoro le normative erano molto diverse. Anche Germania e Danimarca temevano di perdere i gettiti fiscali, quindi anche se i trattati hanno sempre richiesto una condivisione da parte di tutti i paesi, a Maastricht l’Europa si differenzia, vi sono le prime forme di integrazione differenziata. Vi era la necessità di lasciare separata l’Unione europea e la Comunità, perché alcuni stati vogliono un maggior livello di integrazione, altri la vogliono fermare. Il tentativo di limitare l’integrazione è stato di Germania, Gran Bretagna e Danimarca, che fece anche un referendum.

Si assiste per la prima volta a politiche che non vincolano tutti i paesi membri, per esempio, non tutti hanno l’Euro, alcuni non l’avranno mai, altri invece non lo hanno momentaneamente. A Maastricht gli stati decidono che la materia della politica sociale è fondamentale per garantire la libera circolazione dei lavoratori, una delle quattro libertà fondamentali, deve costituire oggetto dell’Unione e non dei singoli stati, per avere una disciplina omogenea, perché se le discipline sono molto diverse un lavoratore può essere spinto ad andare o meno in un altro paese in base ai vantaggi che può ottenere, ciò vale durante il periodo lavorativo, ma anche previdenziale. Questo era talmente difficile nel 1992, che la politica sociale era contenuta in un protocollo, che ha lo stesso valore dei trattati.

A Maastricht l’idea di cercare di porre un freno all’espansione dell’Unione Europea si manifesta in un altro modo, la previsione esplicita contenuta in una norma fondamentale che la comunità gode solo di competenze di attribuzione, e di conseguenza l’introduzione di un altro principio, il principio di sussidiarietà, in forza del quale gli stati prevedono...