Diritto dell Unione Europea

Diritto dell’Unione Europea – Prof.ssa Maria Caterina Baruf

STORIA DELL’UNIONE EUROPEA

L’Unione Europea nasce come Comunità Economica Europea, per ovvie ragioni

economiche, l’Europa è distrutta ed è necessario evitare catastrofi simili a quelle che

hanno portato alla II Guerra Mondiale. Evitare che ragioni economiche possano portare

a conflitti. Si volle inoltre creare un blocco di paesi contro i blocchi già esistenti (USA e

URSS). Tuttavia sono stati gli Usa che hanno afferito denaro affinché l’Europa si unisse

per creare un’area di paesi amici, non in conflitto con gli USA. L’offerta fatta dagli Stati

Uniti, il Piano Marshall dal nome del segretario di stato americano del 1947, è volto a

concedere aiuti economici, che i paesi dell’est non hanno accolto, a differenza da

quelli dell’Europa occidentale, che si concretizza nel 1950 nel piano Schuman,

francese, all’epoca ministro degli esteri.

Nel 1950 egli propone di mettere in comune in Europa la produzione e il consumo del

carbone e dell’acciaio. La scelta proprio di questi materiali fu per evitare il conflitto per

Alsazia e Lorena, dove si trovavano ricchi giacimenti di essi, per evitare conflitti si

mettono in comune la gestione e il consumo di questi due materiali con

un’organizzazione internazionale europea tra Francia e Germania. Questo è il

cosiddetto piano Schuman, elaborato da Jean Monnet che porta al primo trattato che

oggi non c’è più, il trattato CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio) il

trattato viene firmato nel 18 aprile 1951 a Parigi e sei paesi ne fanno parte, non solo

Germania e Francia, ma un allargamento ad altri paesi, gli stessi che firmeranno il

trattato costitutivo dell’UE: Italia, Francia, Germania, Olanda Belgio e Lussemburgo. Il

trattato entra in vigore nel 25 luglio 1952.

I trattati internazionali hanno due date, la prima è la data della firma, che indica solo

la volontà del paese a essere impegnato dal testo del trattato, ma non entra subito in

vigore, perché tutti i trattati internazionali abbisognano della ratifica, ossia una

procedura stabilita da ogni ordinamento nazionale normalmente a livello costituzionale

(o quasi) al termine della quale il paese è vincolato. Quando un trattato internazionale

è solo tra due paesi la ratifica deve essere data da entrambi, quando è multilaterale

può prevedere un quorum di paesi che ratificano. Nell’Unione europea tutti i paesi

membri devono ratificare, perché in questo modo tutti sono vincolati dal contenuto dei

trattati. Dunque essi entrano in vigore il primo giorno del mese successivo a quello in

cui l’ultimo paese ha depositato lo strumento di ratifica. Può accadere che passi anche

parecchio tempo. L’Italia li ratifica con una normale legge (via legislativa pura) però vi

sono altri paesi usano il referendum o una via mista, prima referendum e poi legge. In

tutti i paesi in cui c’è il referendum è più difficile far ratificare i trattati perché la gente

comune ha poca percezione riguardo i testi dei trattati internazionali.

Si utilizzano indifferentemente entrambe le date per ciò che riguarda l’Unione

Europea.

Un’organizzazione internazionale è un soggetto che si colloca sullo scenario

internazionale al pari degli stati con uno spossessamento di competenze degli stati a

favore dell’organizzazione internazionale. In tema di carbone ed acciaio gli stati

membri perdono parzialmente o totalmente quindi la possibilità di agire

singolarmente. Questo trattato economico settoriale è stato stipulato per 50 anni,

quindi nel 2002 è morto, è passato tutto all’allora CEE, all’Unione Europea, però oggi

l’importanza di carbone e acciaio è secondaria.

Ci si propone di creare un’integrazione politica oltre che economica per creare un

qualcosa di simile agli stati Uniti. Nei primi anni 50 prende vita un progetto di

creazione di una comunità europea di difesa, la CED (comunità europea di difesa). La

guerra fredda e la situazione della Corea erano gli elementi che hanno portato i paesi

a cercare questa integrazione perché l’assemblea nazionale francese rifiuta la ratifica

del trattato a causa della fine del conflitto coreano che porta alla determinazione che

solo un’integrazione economica si può ottenere in quel momento, perché i tempi non

erano maturi. Quindi i sei paesi fondatori tornano all’aspetto dell’integrazione

economica, ma non settoriale, bensì economico generale, il 25 marzo 1957 vengono

sottoscritti a Roma due altri trattati internazionali. Il trattato istitutivo della CEE e il

trattato EURATOM, settoriale anch’esso, riguardante l’energia atomica.

Questi tre sono tutti trattati internazionali, a finalità economica, due di essi CECA e

EURATOM a finalità economica settoriale, e CEE a finalità generale, pone solo il limite

della creazione di un mercato unico in cui possano circolare liberamente persone,

merci, servizi e capitali, senza barriere doganali interne. Questo mercato unico è tra gli

stessi sei paesi della CECA. Tutti questi trattati sono aperti alla ratifica perché

l’obbiettivo non è realizzare gli obbiettivi in un enclave ridotto, ma di garantire la

massima diffusione degli scopi contenuti nel trattato. Quindi anche questo trattato

entra in vigore il 1 gennaio 1958. Il trattato con i compiti più ampi è la CEE. È

necessario aspettare affinché gli organi di queste organizzazioni si fondano. Perché le

organizzazioni vengono dotate di istituzioni non originariamente comuni.

Ci concentreremo sulla CEE perché dopo la funzione degli esecutivi si assistette a un

allineamento e l’emanazione degli atti variava solo a seconda della materia. EURATOM

ha avuto nel tempo minor ruolo perché negli anni ’50 le fonti energetiche maggiori

erano carbone e acciaio, poi la CEE ha avuto un ruolo fondamentale nella creazione

del mercato unico, perché oltre all’abolizione delle dogane interne, obbiettivo è la

creazione di una dogana esterna comune. Le competenze alle organizzazioni

internazionali sono date dagli stati al momento in cui ratificano il trattato e l’EURATOM

ha avuto meno successo.

Oggi non c’è più la CEE, c’è l’UE, vi sono stati molti cambiamenti, ora vi sono 27 stati,

dal 2007.

La Comunità Economica Europea nasce con lo scopo di realizzare un’integrazione

economica, a questo punto per capire le finalità che la CEE e l’Unione si danno bisogna

leggere i primi articoli del trattato sull’unione europea. Tutto ciò che riguarda la

comunità e l’unione è scritto nei trattati. Già allora erano stati previsti organi per il

raggiungimento degli obbiettivi, un sistema analogo, ma con differenze dagli stati

membri. Nel 1957 il soggetto che deteneva il potere di emanare gli atti vincolanti per

gli stati membri era il Consiglio.

Le istituzioni che già c’erano erano: Parlamento europeo (chiamato assemblea),

Consiglio, Commissione, Corte di giustizia. Nel 1957 il potere normativo viene

attribuito non al Parlamento, bensì al Consiglio, è una stranezza perché il Parlamento

europeo era composto da delegati dei parlamenti nazionali degli stati membri. Non

erano eletti dal popolo ma dagli stati. Il Consiglio è invece composto dai

rappresentanti degli stati membri. È un organo di natura politica che non ha una

composizione fissa ma varia in base all’ordine del giorno, perché a seconda della

materia all’ordine del giorno vanno i ministri competenti. Attribuire il potere normativo

al Consiglio significa avere un sistema molto poco democratico perché il soggetto che

emana le leggi non è quello eletto direttamente o indirettamente dai cittadini

dell’Unione. Nel 1957 gli stati temevano dare potere legislativo a un organo non da

loro controllato. Nel 1957 la previsione del quorum previsto era l’unanimità perché ci

potesse essere una normativa vincolante. Il Parlamento aveva poche competenze.

Veniva consultato dal Consiglio, aveva potere in materia di bilancio e qualche potere di

controllo sulla Commissione. La Commissione, invece, è nata e ha mantenuto il ruolo

di esecutivo, nel senso di soggetto che deve controllare l’esecuzione della normativa

comunitaria e garantirne il rispetto, oltre ad avere un generale potere di proposta

normativa. Per diventare commissari è necessario solo essere cittadini ed essere

autonomi e indipendenti ed operare per il bene della comunità. I suoi poteri non hanno

subito significativi mutamenti. La Corte di giustizia è l’istituzione con poteri

giudiziari, nel 1957 c’era solo la Corte, poi le si affiancano altri soggetti. Dal gioco dei

poteri di questi soggetti escono gli atti vincolanti e non vincolanti.

La prima modifica si ha solo nel 1965 con il trattato sulla fusione degli esecutivi.

Ognuna aveva un consiglio proprio e ciò comportava un eccessivo dispendio

economico. Si è ritenuto di rendere unico il consiglio e la commissione per tutte e tre

le comunità. Bisogna aspettare la metà degli anni ’80 per le prime grandi modifiche.

Negli anni 70 si inizia ad assistere all’allargamento dei confini. Nel ’73 entrano Regno

Unito, Irlanda e Danimarca. La GB non ama integrazioni al di là dell’aspetto

economico, dunque non era entrata inizialmente, poi vedendo i vantaggi economici

decise di entrare. I negoziati erano stati portati avanti anche dalla Norvegia che infine

decide invece di non entrare nella Comunità Economica. Il secondo allargamento si ha

nel 1981 e riguarda la Grecia. Entra solo dal 1981 perché per l’ingresso sono previsti

determinati requisiti, con il tempo diventati sempre di più. Il primo requisito da sempre

stato chiesto era avere condizioni democratiche al proprio interno. La Grecia aveva un

regime poco democratico noto come “regime dei colonnelli”, solo quando fu cambiato,

la sua richiesta è stata accettata. È necessario garantire il rispetto dei diritti

fondamentali nel proprio sistema. Nel 1986 entrano Spagna e Portogallo. I paesi

diventano 12 e rimarranno così fino al 1995. In contemporanea, alla metà degli anni

80 si ha il primo vero trattato di modifica, l’Atto Unico Europeo del febbraio 1986

entrato in vigore il 1° luglio 1987. È l’unico trattato che non prende il nome dalla città

in cui è stato stipulato. Si chiama “atto unico” perché l’ambizione degli anni ’80 era

quella di far diventare l’Europa una federazione e darle una vocazione prettamente

politica. L’Atto Unico Europeo nasce sulle ceneri del progetto Spinelli, un grande

statista italiano, parlamentare europeo che nel 1984 convince quasi tutti della

necessità di dare più poteri alla Comunità Europea. Capisce che senza una realtà

sovraordinata, difficilmente l’Europa può essere interlocutrice dell’America. Questo

trattato riesce ad avere giudizio positivo ma “muore” in fretta ma qualcosa viene

mantenuto e nel 1086 si cerca di dare un potere più politico. L’atto unico ha due

anime, una economica, una più politica, attribuire alla Comunità qualche competenza

in materia di cooperazione politica.

L’atto unico ha anche apportato delle modifiche a questo sistema, il Parlamento

Europeo non vuole un ruolo così marginale, dopo le modifiche degli anni ’70 si tenta di

dargli poteri sempre più vincolanti, associandolo alla procedura di emanazione degli

atti, prevedendo procedure che attribuissero anche al parlamento il potere di veto,

cioè la possibilità di bloccare l’entrata in vigore dell’atto, in caso di persistente

disaccordo. Nel 1986 rimane comunque limitato il potere del parlamento, poiché il

diritto di veto è limitatissimo, soprattutto sulla conclusione dei trattati internazionali.

Sancisce inoltre un ampliamento delle competenze della CEE, c’è bisogno che ciò sia

sancito in un trattato perché a differenza degli stati membri, l’Unione dovrebbe avere

solo le competenze attribuitile nei trattati. Ad esempio l’ambiente viene introdotto nel

1986, come la ricerca scientifica e tecnologica e le reti.

Il trattato più importante che la Comunità Europea ha conosciuto è il “Trattato di

Maastricht” del 7 febbraio 1992 che entra in vigore il 1° novembre 1993. Entra in

vigore così tanto dopo perché per la prima volta bisogna aspettare che tutti i paesi

accettino le condizioni in esso previste e eventualmente riesplichino il referendum.

Due paesi fecero fatica ad accettarlo: Danimarca e Germania, che fece pronunciare la

Corte Costituzionale sulla compatibilità con la propria costituzione. Il trattato di

Maastricht intendeva far morire la vocazione economica della comunità, quindi rimane

Comunità Europea (CE), inoltre per evitare di perdere l’accordo sulla vocazione

politica fu previsto un altro soggetto, l’Unione Europea. Dal 1993 al 2007 vi sono

stati due soggetti: CE e UE con competenze diverse e organi operanti al loro interno

differenti. La CE andò avanti sulla scià di ciò che era stato. La comunità ha prestato

all’Unione il Consiglio. All’Unione vengono date le competenze che gli stati di solito

non vogliono cedere perché caratterizzano la sovranità nazionale: giustizia e affari

interni, politica estera e di sicurezza comune. Si disse che l’Unione Europea è un

“tempio greco” con tre pilastri: il primo è dato dalle tre comunità, il secondo dalla

politica estera e di sicurezza comune (PESC) e il terzo dalla giustizia e affari interni. La

differenza tra questi tre pilastri è che nel primo vige il metodo comunitario, decisioni

assunte a Bruxelles direttamente vincolanti per gli stati membri, se gli stati non si

adeguano, la normativa Europea prevale. Nell’UE questo non accade, viene utilizzato il

metodo intergovernativo, significa non decisioni vincolanti, bensì accordo degli stati.

Sono ancora gli stati membri a riunirsi ed emanare degli atti che poi gli stati dovranno

recepire, tanto che gli atti previsti per il sistema dell’Unione si chiamavano

diversamente da quelli della Comunità (x es. decisioni comuni).

Il trattato di Maastricht apporta correzioni significative anche al trattato CE. Dal 1992

per la necessità di tenere distinte le due comunità abbiamo il Trattato che istituisce

la Comunità Europea (TCE) e il Trattato sull’Unione Europea (TUE), le regole di

funzionamento sono diverse. Il sistema di dualismo di trattati viene mantenuto oggi,

da Lisbona però cambiano. Un nuovo paese che volesse entrare nell’Europa dovrebbe

far domanda all’Unione, perché UE e CEE hanno in comune i tre pilastri contenuti nelle

disposizioni comuni ed hanno in comune le disposizioni finali, che contengono le

norme per i requisiti per entrare. Quindi CE e UE hanno un metodo e una competenza

differenti, unite però da norme comuni iniziali e disposizioni finali del trattato UE che

vincolano tutte e tre. Il trattato UE aveva poche norme (una cinquantina), il trattato CE

era invece più grosso.

Il trattato di Maastricht ha quindi: 1) creato l’Unione europea, 2) la CEE diventa CE

abolendo la vocazione economica, oltre ad ampliare ulteriormente le competenze, va

avanti nel cammino di democratizzazione del sistema, dando al parlamento più poteri

normativi, attraverso la previsione di una procedura (codecisione) in cui il Parlamento

ha gli stessi poteri del Consiglio, 3) istituisce la cittadinanza europea dei cittadini degli

stati membri (la cittadinanza dello stato membro è decisa dallo stato), con diritti

connessi, 4) politica economica e monetaria comuni, prevedendo la possibilità di una

moneta unica, 5) maggiori competenze in materia di diritto del lavoro. Non tutti

gradirono tutto, la Gran Bretagna non gradì l’Euro, inoltre in materia di lavoro le

normative erano molto diverse. Anche Germania e Danimarca temevano di perdere i

gettiti fiscali, quindi anche se i trattati hanno sempre richiesto una condivisione da

parte di tutti i paesi, a Maastricht l’Europa si differenzia, vi sono le prime forme di

integrazione differenziata.

Vi era la necessità di lasciare separata l’Unione europea e la Comunità, perché alcuni

stati vogliono un maggior livello di integrazione, altri la vogliono fermare. Il tentativo

di limitare l’integrazione è stato di Germania, Gran Bretagna e Danimarca, che fece

anche un referendum. Si assiste per la prima volta a politiche che non vincolano tutti i

paesi membri, x es. non tutti hanno l’Euro, alcuni non l’avranno mai, altri invece non lo

hanno momentaneamente.

A Maastricht gli stati decidono che la materia della politica sociale è fondamentale per

garantire la libera circolazione dei lavoratori, una delle quattro libertà fondamentale,

deve costituire oggetto dell’Unione e non dei singoli stati, per avere una disciplina

omogenea, perché se le discipline sono molto diverse un lavoratore può essere spinto

ad andare o meno in un altro paese in base ai vantaggi che può ottenere, ciò vale

durante il periodo lavorativo, ma anche previdenziale. Questo era talmente difficile nel

1992, che la politica sociale era contenuta in un protocollo, che hanno lo stesso valore

dei trattati.

A Maastricht l’idea di cercare di porre un freno all’espansione dell’Unione Europea si

manifesta in un altro modo, la previsione esplicita contenuta in una norma

fondamentale, che la comunità gode solo di competenze di attribuzione, e di

conseguenza l’introduzione di un altro principio, il principio di sussidiarietà in forza del

quale gli stati prevedo