Lezioni, Diritto dell' Unione europea

Introduzione scienza giuridica e diritto dell'integrazione europea

L'ordinamento dell'Unione trae origine dai Trattati istitutivi conclusi fra il 1951 e il 1957. La CECA e l'Euratom miravano a stabilire forme di integrazione nel settore del carbone e acciaio e nello sviluppo pacifico dell'energia atomica. I Trattati si ispiravano a una particolare filosofia dell'integrazione europea, il funzionalismo. Esprime l'idea che l'integrazione fra Stati nazionali europei debba essere realizzata attraverso un processo graduale, che concerna inizialmente i settori economici e sociali per poi progressivamente estendersi agli aspetti politici.

Oggi l'Unione costituisce una State-like entity. Ricordiamo due momenti di questo processo evolutivo: il primo, l'istituzione nel 1993, ad opera del Trattato di Maastricht, dell'Unione europea. Ha mantenuto le forme di integrazione economica nell'ambito di ciascuna delle tre Comunità. Ha aggiunto forme di cooperazione, una nel campo della giustizia e degli affari interni, l'altra nel campo della politica estera e della sicurezza comune. Il secondo momento è dato dalla controversa fase che ha condotto alla redazione del Trattato di Lisbona, firmato nel dicembre del 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre del 2009, il quale costituisce, fino ad ora, l'ultima tappa dell'evoluzione.

I Trattati hanno dotato l'Unione di molti degli elementi che consentono lo svolgimento delle funzioni fondamentali di uno Stato: un apparato istituzionale, un sistema normativo, un sistema di soluzione delle controversie.

Parte 1: il sistema politico dell'unione

Consiglio europeo

Il carattere duale del sistema politico dell'Unione si capisce se si analizza il “motore immobile” dell'integrazione. L'art. 15 par. 2 del TUE indica che il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. Le funzioni sono descritte dal 1° par., cioè dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali e non esercita funzioni legislative. I componenti rappresentano il proprio Stato, proprio per questo si può dire che il Consiglio si sia intergovernamentalizzato.

Il par. 5 prevede che il Presidente sia eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta. Il par. successivo conferisce al Presidente una funzione di stimolo e di coordinamento dei lavori del Consiglio europeo. È stato istituito formalmente dal Trattato di Maastricht del 1992. Egli si pronuncia per consensus, salvo nei casi espressamente indicati, consiste nel considerare approvato un testo, senza sottoporlo a votazione, in assenza di obiezioni formali. Sul testo però compare che è stato approvato unanimemente. Alla fine adotta delle conclusioni, che tendono a predeterminare il contenuto degli atti normativi.

Consiglio

L'art. 16 par. 2 del TUE dice che esercita, con il PE, la funzione legislativa e di bilancio, ma anche di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati. È un organo di Stati, composto da un rappresentante di ciascun Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro. Sono determinati ratione ufficii, per questo la composizione varia in ragione della materia trattata. Il Consiglio non siede in permanenza, ma solo in occasione di una sua convocazione, però la continuità dei suoi lavori è assicurata dal Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri, il COREPER.

Il par. 3 dice che il Consiglio vota a maggioranza qualificata, però a volte può votare all'unanimità o a maggioranza semplice. L'art. 3 del Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie attribuisce 29 voti agli Stati tradizionalmente considerati “grandi”, mentre un numero di voti gradatamente inferiori agli altri Stati.

Commissione

L'art. 17 par. 1 del TUE dice che il suo ruolo politico è promuovere l'interesse generale dell'Unione e adottare iniziative appropriate a tale fine. Il par. 3, 2° comma, dice che i membri sono scelti in base alle loro competenze generali e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza. Ha il compito di realizzare l'interesse dell'Unione come emerge dai trattati istitutivi. Il par. 3 indica che la Commissione ha un mandato di 5 anni ed è composta da un cittadino per ogni Stato membro.

Il complesso procedimento di nomina è descritto dall'art. 17 par. 7, dove si apre con l'individuazione di un candidato Presidente, compiuta dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, il candidato dovrà essere eletto Presidente della Commissione dal Parlamento europeo a maggioranza assoluta, cioè la maggioranza dei suoi componenti. La seconda fase è l'individuazione dei candidati Commissari; essi sono proposti dagli Stati membri, e designati dal Consiglio, agente a maggioranza qualificata, con il Presidente della Commissione. L'art. 17 par. 8 dice che la Commissione può decadere in base ad una mozione di censura dal Parlamento europeo.

Parlamento europeo

Svolge funzioni legislative. L'art. 14 par. 2 del TUE lo definisce come la sede della rappresentanza dei cittadini dell'Unione. I parlamentari sono organizzati in gruppi, secondo l'art. 30 del Regolamento del Parlamento, sono formati sulla base di una affinità politica e non nazionale. Attualmente vi sono 7 gruppi, tra i più importanti, il Partito popolare e quello dell'Alleanza dei socialisti e democratici.

L'art. 14 par. 1 del TUE dice che egli esercita con il Consiglio la funzione legislativa e di bilancio, esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati, elegge il presidente della Commissione ed ha una funzione di controllo su di essa. Non è in grado di esprimere una maggioranza politica stabile, che affermi il proprio orientamento nei confronti della minoranza politica. Tende ad esprimersi con una maggioranza ancora più ampia di quella parlamentare prossima all'unanimità, che ne consegue una certa tendenza al consociativismo.

Democrazia europea

Il TUE definisce due forme di democrazia europea, quella rappresentativa, che indica la forma classica di democrazia, che si realizza attraverso una forma di delega popolare a favore di rappresentanti incaricati di adottare le decisioni politiche in nome della volontà generale. La seconda, quella deliberativa, attiene alle modalità con le quali si forma la volontà dei rappresentanti. L'art. 10 par. 1, dice che il funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa e il 2° par. indica due livelli di rappresentanza, dei cittadini e degli Stati. I primi sono rappresentati nel processo decisionale dell'Unione dal PE. Quindi la rappresentanza degli Stati è assicurata nell'ambito del CE e dei Consigli dei governi nazionali.

Nell'ordinamento dell'Unione vige il principio in forza del quale le singole norme dei Trattati che attribuiscono una competenza all'Unione determinano anche la procedura per il suo esercizio. L'Unione non costituisce un ente libero nel fine ma esercita competenze trasferite dagli Stati membri per la realizzazione dei fini stabiliti dai Trattati. Il Trattato di Lisbona ha cercato di ordinare le procedure decisionali secondo schemi più consueti. Ha stabilito una procedura tipica, la procedura legislativa ordinaria, a cui si accompagna una procedura legislativa speciale, nonché un'ampia serie di procedure non tipizzate.

La procedura legislativa ordinaria

L'art. 289 par. 1 del TFUE dice che consiste nell'adozione di un atto congiuntamente da parte del Consiglio e del Parlamento europeo, su proposta della Commissione. Sembra ispirata ad un modello bicamerale perfetto, nel quale l'adozione di un atto richiede il consenso ad idem delle due Camere, quella rappresentativa della volontà popolare e quella rappresentativa della volontà degli Stati. È descritta dall'art. 294 TFUE. La procedura ha inizio con una proposta presentata dalla Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio. Il significato giuridico è quello di consentire alle due Istituzioni rappresentative di adottare un atto. Senza il procedimento di adozione di atti legislativi non può neanche avere inizio. Tale potere dà quindi alla Commissione un notevole potere negoziale nella fase preparatoria.

In determinati settori politicamente assai delicati, i Trattati prevedono che il potere di proposta spetti anche agli Stati membri, art. 76 TFUE. Anche nella fase successiva il monopolio della proposta conferisce alla Commissione un certo potere negoziale. L'art. 293 par. 1 del TFUE prescrive che, al fine di emendare la proposta della Commissione, il Consiglio debba deliberare all'unanimità, tranne quando esso deliberi in terza lettura. In secondo luogo, nel par. successivo, anche se il Consiglio non abbia deliberato, la Commissione può sempre emendare la propria proposta. In presenza di un dissenso in seno al Consiglio, la Commissione ha la possibilità di irrigidire la propria posizione, impedendo ogni possibilità di emendamento, o di renderla più flessibile, modificando la proposta, al fine di consentire al Consiglio di deliberare a maggioranza.

In presenza di una convergenza di vedute tra le tre istituzioni, l'art. 294 del TFUE tende ad agevolare l'adozione dell'atto in prima lettura evitando di imporre maggioranze particolari. Al fine di adottare un atto in conformità alla proposta della Commissione, sarà sufficiente la maggioranza semplice del Parlamento e la maggioranza qualificata del Consiglio. L'atto sarà in conformità al testo finale predisposto dal Comitato, dal Consiglio a maggioranza qualificata e dal Parlamento a maggioranza semplice.

La procedura di bilancio

È disciplinata dall'art. 314 del TFUE. Ha inizio con la formazione di un progetto da parte della Commissione, sottoposto al Parlamento e al Consiglio. Quest'ultimo adotta la propria posizione a maggioranza qualificata. Il progetto potrà essere approvato in prima lettura dal Parlamento a maggioranza dei voti espressi. Qualora il Parlamento apporti, a maggioranza assoluta, degli emendamenti alla posizione del Consiglio, viene convocato un Comitato di conciliazione composto dai membri del Consiglio e da un eguale numero di membri del Parlamento, con il compito di redigere un progetto comune, quindi in seconda lettura potrà essere adottato da entrambe le Istituzioni.

Procedure legislative speciali

È stabilita dall'art. 289 par. 2 del TFUE. Essa si applica quando un atto sia adottato da una delle due Istituzioni rappresentative con la partecipazione dell'altra. Occorre però che i Trattati conferiscano espressamente a tali procedimenti la qualifica di procedura legislativa speciale. Questo articolo non definisce una procedura unitaria, assegna la qualifica di procedura legislativa speciale a un insieme di procedimenti assai diversi tra loro.

• Consiglio all'unanimità, approvazione del Parlamento europeo a maggioranza assoluta: si applica per l'approvazione del quadro finanziario pluriennale.
• Consiglio all'unanimità, approvazione del Parlamento europeo: si applica in materia di lotta alle discriminazioni, di istituzione di una procura europea, di esecuzione del sistema di risorse proprie dell'Unione europea, di poteri impliciti.

Parte 2: il sistema normativo. Fonti e atti giuridici nel diritto dell'unione

L'ordinamento dell'Unione si fonda sui Trattati istitutivi: il Trattato sull'Unione europea e il Trattato sul funzionamento dell'Unione ed hanno eguale valore giuridico. I trattati riconoscono valore primario ad una serie di altre fonti. L'art. 6 par. 1 del TUE assegna tale valore alla Carte dei diritti fondamentali, ma spetta anche ai Protocolli e alle Dichiarazioni allegate.

La giurisprudenza della Corte di giustizia ha ricostruito i Trattati come la fonte di un nuovo ordinamento costituzionale, autonomo sia rispetto al diritto internazionale che al diritto interno degli Stati.

La sentenza Van Gend en Loos

Il processo di costituzionalizzazione dei Trattati è stato inaugurato da questa sentenza del 5 febbraio 1963. La sentenza ha tratto origine dal rinvio pregiudiziale di un giudice olandese investito della controversia di un'impresa, Van Gend en Loos, e l'amministrazione olandese delle imposte. L'impresa si opponeva ad una pretesa dell'amministrazione olandese in quanto la prestazione fiscale richiesta era contraria all'art. 12 del Trattato istitutivo della Comunità europea.

Al fine di risolvere la controversia, una questione preliminare concerneva l'interpretazione dell'art. 12. Vi potevano essere due situazioni: la prima era che, sarebbe stata applicabile negli ordinamenti degli Stati membri in forza dei meccanismi di esecuzione interni di ciascuno di essi, sarebbe stata quindi soggetta a procedimenti diversi di applicazione e di interpretazione, pregiudicando l'esigenza di uniformità. La seconda era diversa se lo prevedeva il Trattato istitutivo della Comunità, in questo caso gli effetti sarebbero stati fondati direttamente sul Trattato e sarebbero risultati uniformi per tutti gli ordinamenti degli Stati membri. Infatti quest'ultima è stata la conclusione adottata dalla Corte di giustizia. Essa ha accertato che il Trattato non si limita a stabilire rapporti giuridici retti dal diritto internazionale, ma ha acquisito autonomia rispetto ad esso.

I Trattati istitutivi dell'Unione costituiscono una fonte di diritti ed obblighi per gli Stati membri. Strutturalmente, esso avrebbe incorporato gli ordinamenti degli Stati membri in un complessivo ordine giuridico composito, dettando le regole di conflitto applicabili al suo interno. Mentre dal punto di vista soggettivo, si tratterebbe di un ordinamento di nuovo genere che riconosce come soggetti, non solo gli Stati ma anche i cittadini.

La Corte di giustizia ha quindi tratto da queste conclusioni una serie di conseguenze pratiche. La prima è data dal riconoscimento della idoneità a produrre effetti diretti alle norme dei Trattati istitutivi. Gli effetti diretti consistono nella produzione di posizioni soggettive a favore dei singoli individui, che questi possano invocare negli ordinamenti nazionali e, nei procedimenti di fronte ai giudici nazionali. Costituiscono una qualità di qualsiasi norma che abbia un contenuto dispositivo chiaro e incondizionato. Le norme dei Trattati possono essere invocate anche dagli Stati nei confronti degli individui.

L'art. 48 par. 3 del TUE distingue fra una procedura di revisione ordinaria e una semplificata. La prima prevede che il Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, adotti a maggioranza semplice una decisione favorevole all'esame delle modifiche proposte, il presidente del Consiglio europeo convoca una convenzione composta da rappresentanti dei parlamentari nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione. La Convenzione deve s