Lezioni, Diritto dell' Unione europea

PARTE 2: IL SISTEMA NORMATIVO. FONTI E ATTI GIURIDICI NEL

DIRITTO DELL'UNIONE

L'ordinamento dell'Unione si fonda sui Trattati istitutivi: il Trattato sull'Unione europea e il

Trattato sul funzionamento dell'Unione ed hanno eguale valore giuridico. I trattati

riconoscono valore primario ad una serie di altre fonti. L'art. 6 par. 1 del TUE assegna tale

valore alla Carte dei diritti fondamentali, ma spetta anche ai Protocolli e alle Dichiarazioni

allegate.

La giurisprudenza della Corte di giustizia ha ricostruito i Trattati come la fonte di un nuovo

ordinamento costituzionale, autonomo sia rispetto al diritto internazionale che al diritto

interno degli Stati.

LA SENTENZA VAN GEND EN LOOS: il processo di costituzionalizzazione dei Trattati è

stato inaugurato da questa sentenza del 5 febbraio 1963. La sentenza ha tratto origine dal

rinvio pregiudiziale di un giudice olandese investito della controversia di una impresa, Van

Gend en Loos, e l'amministrazione olandese delle imposte. L'impresa si opponeva ad una

pretesa dell'amministrazione olandese in quanto la prestazione fiscale richiesta era

contraria all'art. 12 del Trattato istitutivo della Comunità europea. Al fine di risolvere la

controversia, una questione preliminare concerneva l'interpretazione dell'art. 12. Vi

potevano essere due situazioni: la prima era che, sarebbe stata applicabile negli

ordinamenti degli Stati membri in forza dei meccanismi di esecuzione interni di ciascuno di

essi, sarebbe stata quindi soggetta a procedimenti diversi di applicazione e di

interpretazione, pregiudicando l'esigenza di uniformità. La seconda era diverse se lo

prevedeva il Trattato istitutivo della Comunità, in questo caso gli effetti sarebbero stati

fondati direttamente sul Trattato e sarebbero risultati uniformi per tutti gli ordinamenti degli

Stati membri. Infatti quest'ultima è stata la conclusione adottata dalla Corte di giustizia.

Essa ha accertato che il Trattato non si limita a stabilire rapporti giuridici retti dal diritto

internazionale, ma ha acquisito autonomia rispetto ad esso.

I Trattati istitutivi dell'Unione costituiscono una fonte di diritti ed obblighi per gli Stati

membri. Strutturalmente, esso avrebbe incorporato gli ordinamenti degli Stati membri in un

complessivo ordine giuridico composito, dettando le regole di conflitto applicabili al suo

interno. Mentre dal punto di vista soggettivo, si tratterebbe di un ordinamento di nuovo

genere che riconosce come soggetti, non solo gli Stati ma anche i cittadini.

La Corte di giustizia ha quindi tratto da queste conclusioni una serie di conseguenze

pratiche. La prima è data dal riconoscimento della idoneità a produrre effetti diretti alle

norme dei Trattati istitutivi. Gli effetti diretti consistono nella produzione di posizioni

soggettive a favore dei singoli individui, che questi possano invocare negli ordinamenti

nazionali e, nei procedimenti di fronte ai giudici nazionali. Costituiscono una qualità di

qualsiasi norma che abbia un contenuto dispositivo chiaro e incondizionato. Le norme dei

Trattati possono essere invocate anche dagli Stati nei confronti degli individui.

L'art. 48 par. 3 del TUE distingue fra una procedura di revisione ordinaria e una

semplificata. La prima prevede che il Consiglio europeo, previa consultazione del

Parlamento europeo e della Commissione, adotti a maggioranza semplice una decisione

favorevole all'esame delle modifiche proposte, il presidente del Consiglio europeo convoca

una convenzione composta da rappresentanti dei parlamentari nazionali, dei capi di Stato

o di governo degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione. La

Convenzione deve solo indirizzare e all'effetto di revisione consegue il consenso unanime

degli Stati membri. La seconda, par. 6, può essere adottata solo per le modifiche

concernenti la parte terza del TFUE, relative alle politiche e alle azioni dell'Unione, con

l'esclusione dei meccanismi che ne disciplinano il funzionamento. La semplificazione

consiste nel fatto che, al fine di produrre la modifica di quelle specifiche parti del Trattato, è

sufficiente una decisione unanime del Coniglio previa consultazione del Parlamento

europeo, della Commissione e, in caso di modifiche istituzionali nel settore monetario,

della Banca centrale.

L'art. 49 del TUE prevede che l'adesione ai Trattati è aperta agli Stati europei che

rispettino i valori dell'Unione. Lo stato terso presenta al Consiglio la propria domanda, egli

si pronuncia all'unanimità, previa consultazione della Commissione e previa approvazione

del Parlamento. L'adesione comporta la conclusione di un accordo tra lo Stato candidato e

gli Stati membri, che dovrà essere ratificato da ciascuna parte secondo le proprie regole

costituzionali.

L'art. 50 del TUE prevede la possibilità di recedere dall'Unione. Il recesso deve essere

concordato. Solo in assenza di quest'ultimo che il recesso si produce automaticamente

allo scadere di due anni dalla notifica al Consiglio europeo da parte dello Stato membro

che intende recedere.

I REGOLAMENTI: l'art. 288 2° comma del TFUE dispone che, il regolamento ha portata

generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi ed ha diretta applicabilità. Non incontra limiti

soggettivi o oggettivi in relazione alla sua applicabilità. I regolamenti producono effetti

giuridici nei confronti di tutti i soggetti dell'ordinamento dell'Unione, siano essi stati o

cittadini. Possono disciplinare rapporti fra Stati e cittadini o fra i singoli cittadini.

La portata generale è propria anche della legge che produce potenzialmente effetti

giuridici per ciascuno dei soggetti dell'ordinamento interno.

Il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi. Non esclude che possa avere

carattere incompleto, di conseguenza, è obbligatorio per tutti gli elementi normativi che in

esso sono inclusi. Se risultano insufficienti, cioè che disciplinano parzialmente, si può

provvedere al suo completamento con atti di attuazione.

La diretta applicabilità costituisce una qualità giuridica tipica del regolamento. Indica la

capacità astratta di produrre effetti giuridici negli ordinamenti degli Stati membri senza

bisogno dell'interpretazione di atti statali che provvedano alla sua attuazione. Costituisce

di per sé un atto-fonte per gli Stati membri. Le definizione di diretta applicabilità ha due

conseguenze:

Attiene alla capacità di un regolamento di possedere anche completezza

• dispositiva, cioè di disciplinare in maniera compiuta un rapporto soggettivo interno.

Dipende dal contenuto di ciascun singolo regolamento. Il regolamento non sarà in

grado, a volte, a causa delle sue incompletezze, di produrre posizioni soggettive

perfette, ma non vuol dire che venga meno la diretta applicabilità.

Attiene ai rapporti fra il regolamento, come atto-fonte per l'ordinamento interno in

• ciascun Stato membro, e le altre fonti interne. Qualora il regolamento sia completo

la sua attuazione attraverso norme interne costituisce una violazione del diritto

dell'Unione. Viene lesa l'esigenza di uniforme applicabilità del regolamento nello

spazio giuridico dell'Unione che è alla base del principio della diretta applicabilità.

LE DECISIONI: l'art. 288 del TFUE dice che le decisioni vincolano solo i destinatari in

esse indicati, che possono essere singoli Stati o singoli individui. Le decisioni indirizzate a

singoli individui o a singoli Stati non debbono necessariamente essere pubblicate. Esse

sono invece notificate ai loro destinatari e producono effetti dal momento della notifica.

LE DIRETTIVE: è un atto che pone un obbligo di risultato allo Stato membro, il quale ha

però discrezionalità quanto alla forma e i mezzi per realizzarlo. L'art. 288 dice che essa

non è dotata del carattere della diretta applicabilità. Si indirizza allo Stato imponendo

obblighi che questi deve attuare. Non costituisce atto-fonte per l'ordinamento interno. La

posizione giuridica dei soggetti dell'ordinamento interno, sarà determinata dalla normativa

di attuazione di una direttiva e non già direttamente dalla normativa alla direttiva stessa.

L'attuazione da parte dello stato è necessaria affinché la direttiva possa raggiungere

pienamente i suoi obbiettivi che, non possono che parzialmente essere realizzati

attraverso il riconoscimento dei suoi effetti diretti. Questo esercizio di “copiatura” della

direttiva è obbligatorio per gli stati. Dovrebbe essere quindi una normativa quadro, che

consenta allo stato di esercitare la propria competenza in relazione alla normativa di

dettaglio. Queste possono disciplinare solo rapporti fra individui e stati membri, rapporti

verticali, e non possono disciplinare rapporti giuridici che intercorrono fra individui, rapporti

orizzontali. Hanno un carattere unidirezionale. Possono essere invocate come fondamento

di diritti che l'individuo intende far valere nei confronti dello Stato.

Il termine atti giuridici fornisce informazioni relative al valore delle norme che essi

producono e sono atti legislativi e atti non legislativi. Il termine fonti ci fornisce informazioni

circa gli effetti delle norme da esse prodotte. La Conferenza intergovernativa che redatto il

Trattato di Lisbona ha rinunciato a dare una nozione di legge, ed ha ritenuto di introdurre

nell'ordinamento dell'Unione la differenza tra sfera legislativa e sfera non legislativa.

ATTI LEGISLATIVI E ATTI NON LEGISLATIVI: l'art. 289 3° comma del TFUE prevede

che sono atti legislativi gli atti adottati con procedura legislativa. Di conseguenza, gli atti

adottati con procedura diversa non avranno valore legislativo. La distinzione attiene

unicamente al loro valore, dato che hanno gli stessi effetti. La circostanza che un atto sia

adottato dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento o da quest'ultimo con la

partecipazione del Consiglio, non è sufficiente a qualificarlo come atto legislativo. Occorre

che il Trattato specificamente qualifichi tale procedura come legislativa. In caso contrario,

un atto, adottato con una procedura identica a quella speciale, non costituirà un atto

legislativo. L'art. 352 par. 1 del TFUE indica come il procedimento di adozione di atti

necessari per la realizzazione degli obbiettivi dell'integrazione, da parte del Consigli

all'unanimità e con l'approvazione del Parlamento, possa costituire o meno una procedura

legislativa speciale. Essa è stata introdotta al fine di introdurre un elemento di gerarchia

nel sistema delle fonti. Si stabilirebbe una sfera di normazione primaria ed una secondaria.

ATTI DELEGATI: l'atto delegato è un atto non avente carattere legislativo. Può integrare la

disciplina legislativa o modifi