Riassunto esame Diritto dell Unione Europea, prof. Raffaelli, libro consigliato Diritto dell Unione Europea, Tesauro

Cap. 1 Le istituzioni dell'Unione Europea

Le istituzioni dell'Unione Europea sono particolarmente importanti in quanto rappresentano il modo in cui l'Unione riesce a governarsi ed esprimersi. L'articolo del 2007 ha stabilito che esse dovevano essere:

• Consiglio Europeo;
• Consiglio;
• Parlamento Europeo;
• Commissione Europea;
• Corte di Giustizia Europea;
• Banca Centrale Europea;
• Corte dei Conti.

Consiglio Europeo

Il Consiglio Europeo è sicuramente l'istituzione più importante in quanto stabilisce il terreno in cui le altre istituzioni possono muoversi. Questa istituzione ha cominciato a delinearsi a metà degli anni '70, quando ci si è accorti di aver bisogno di un organo che si occupasse della risoluzione dei problemi e delle crisi che si creavano nell'Unione. Questa istituzione era inizialmente solo un'assemblea di ministri degli esteri e dei capi di governo degli stati membri, le cui riunioni avvenivano una volta l'anno e venivano chiamati vertici.

A metà degli anni '70, si è pensato di creare un organo chiamato appunto Consiglio Europeo, composto da:

• Capi di stato e di governo dei vari stati membri (a seconda di chi detiene il potere nei singoli stati membri);
• Presidente e Vicepresidente della Commissione Europea;
• Alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e politica di sicurezza.

Esso si sarebbe riunito almeno tre volte l'anno. Questo organo si occupa di politica estera e sicurezza comune (PESC) e tratta questioni di carattere generale dell'Unione e delle sue istituzioni. La funzione principale del Consiglio Europeo è quella di dare un indirizzo politico all'Unione, anche se questo non ha una funzione legislativa, e di conseguenza le istituzioni europee non sono più libere di attuare i trattati liberamente, ma devono lavorare nei limiti sia dei trattati stessi che delle decisioni del Consiglio.

1) Nonostante questo però, il Trattato di Lisbona ha sancito che ciò che fa il Consiglio deve sempre essere sindacato dalla Corte di Giustizia, cosa che rappresenta una delle novità portate dal trattato: può avvenire che ci sia anche un ricorso in carenza davanti alla Corte di Giustizia per denunciare qualcosa che il Consiglio non ha fatto e che ha causato quindi una mancanza. Nello svolgere la loro attività, i vari rappresentanti dei diversi stati possono farsi assistere dai ministri degli esteri dei loro stati che sono competenti nella determinata materia in questione.

2) Altra novità che il Trattato di Lisbona ha introdotto è stata quella della figura del Presidente del Consiglio Europeo: prima infatti vi era lo stesso presidente per il Consiglio e quindi il presidente veniva eletto ogni sei mesi. Ora invece, con il Trattato di Lisbona, la figura del presidente è più stabile e viene eletta ogni due anni e mezzo ed è rieleggibile una volta sola.

3) Terza novità è anche quella che questo organo aveva il potere di decidere l'agenda delle cose da fare di tutte le altre istituzioni.

Commissione Europea

Questa istituzione è quella più vicina a noi, in quanto prende provvedimenti che ci riguardano da vicino. Essa è inoltre l'istituzione che rappresenta maggiormente l'insieme degli stati come un vero insieme: membro infatti, pur essendo stato designato dallo stato di appartenenza, deve sapere di non essere nella Commissione per difendere gli interessi del proprio stato, ma quelli dell'Unione Europea nel suo complesso. La commissione deve infatti essere composta da persone con competenza generale e che si siano distinte per il loro impegno a livello europeo; esse devono anche dare garanzie di indipendenza, cioè la capacità di immedesimarsi nella difesa dell'interesse comune, generale dell'Unione Europea.

Dobbiamo quindi affermare che la Commissione Europea è un organo autonomo: essa infatti non accetta istruzioni da nessuno, tranne che in alcuni casi dal Consiglio Europeo e dall'Alto Rappresentante. Questo è stato stabilito dagli articoli 17 e 18 del Trattato di Lisbona. Le azioni che questa Commissione può compiere sono diverse: la Commissione ha il potere di promuovere l’interesse generale dell’Unione, adottando iniziative appropriate. Questo è reso possibile dal fatto che la Commissione gode del potere di iniziativa legislativa, cioè il potere di vigilare sull'applicazione dei trattati e degli atti delle istituzioni, cioè di vigilare sul diritto europeo.

Questo potere di iniziativa legislativa esclusivo implica che nessun atto legislativo possa essere emanato se non su proposta della Commissione: se infatti il Parlamento Europeo o il Consiglio ritengono che sia utile emanare un atto riguardante una specifica materia, essi devono avvisare la Commissione che dovrà emanare la proposta. Il Parlamento e il Consiglio possono solo limitarsi a indicare la materia, ma sarà la Commissione a decidere su quale punto si debba intervenire e con che proposte. In questo modo si ha la garanzia che l'atto emanato corrisponde all'interesse generale dell'Unione Europea e non all'interesse di uno o pochi stati, data la grande indipendenza della Commissione dai singoli stati; possiamo definire la Commissione come il potere esecutivo della comunità, cioè come istituzione preposta al governo dell'Unione; la Commissione controlla infatti che gli atti delle istituzioni europee siano correttamente applicati.

Questa attività di controllo ha permesso alla Commissione Europea che le venisse affidato potere sugli articoli 258, 259 e 260: questo è uno strumento per lei importante per gestire il potere di controllo sull’adempimento delle norme dei trattati da parte degli stati membri; la Commissione ha anche poteri nei confronti dei privati che le permettono di intervenire sui privati e di controllare le loro attività. Il regolamento 12003 le ha attribuito i seguenti poteri:

• Potere di ispezione alla ricerca della prova che provi l'illecito;
• Potere di richiesta di informazioni;
• Potere di imporre sigilli agli uffici di un'impresa (cioè il potere di imporre alle imprese di non toccare più nulla e di aspettare il controllo della Commissione, pena la multa dell'azienda, in modo che questa non possa nascondere gli illeciti commessi);
• Potere di legislazione autonomo per alcune materie: in materie come quelle antitrust, gli atti vengono emanati direttamente dalla Commissione Europea e vengono chiamati decisioni;
• Potere autonomo di autorizzare uno stato a concedere aiuti di stato;
• Il suo Presidente può anche chiedere che alcuni commissari si dimettano: infatti se i commissari non rispettano i loro doveri e soprattutto quello di fare gli interessi dell'intera Unione e non solo quelli del proprio stato, il Presidente della Commissione può chiedere alla Corte di Giustizia Europea di "dimissionarli".

La commissione viene nominata nel seguente modo e seguendo le seguenti fasi:

1. Nomina del Presidente: la nomina del Presidente avviene ad opera del Consiglio Europeo, che propone un candidato al Parlamento Europeo; il trattato di Lisbona ha però stabilito che il Consiglio Europeo non può scegliere a suo piacimento il candidato da presentare, ma deve comunque tenere conto dei risultati delle elezioni all'interno del Parlamento Europeo. La sua scelta deve infatti essere legata alla parte politica, che sia essa destra o sinistra, che ha vinto in queste elezioni.
2. Designazione del Presidente: i vari candidati vengono quindi votati in Parlamento e si designa chi tra di loro deve essere il nuovo Presidente della Commissione Europea.
3. Designazione dei rappresentanti dei vari stati: a questo punto i vari stati propongono loro candidati come membri della nuova Commissione, tra i quali il Presidente dovrà scegliere quelli che diventeranno effettivamente membri. Arrivati a questo punto la Commissione è formata.

La Commissione si organizza per materie: essa infatti attribuisce a tutte le istituzioni delle materie sulle quali lavorare, tranne ovviamente all'Alto Rappresentante che ha già compiti assegnati. A ogni istituzione la Commissione destina una direzione generale in una determinata materia, tra cui le due di cui noi ci occupiamo sono: DGCOMP, cioè la direzione generale sulle questioni antitrust, e il Mercato Interno, cioè la direzione generale che cura quelle materie che garantiscono il mercato unico come mercato privo di barriere e che consente la libera circolazione delle merci. Queste direzioni generali operano sempre in collaborazione con le commissioni parlamentari che si occupano delle differenti materie.

L'attività svolta dalla Commissione può essere in ogni caso controllata dal Parlamento Europeo: se infatti la Commissione non lavora come dovrebbe, il Parlamento può votare una mozione di censura, che a livello nazionale corrisponde alla mozione di sfiducia. Questa è una procedura molto particolare che viene definita dall'articolo 234 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea: questo articolo stabilisce che se viene presentata da parte del Parlamento una mozione di censura contro la Commissione, questa non può essere votata prima che siano trascorsi 3 giorni; questo per assicurare che il Parlamento abbia riflettuto bene sulla presentazione di una mozione così importante e grave. Questa mozione deve poi ottenere i 2/3 dei voti espressi, che devono anche corrispondere alla maggioranza del Parlamento Europeo: se la mozione viene votata favorevolmente, allora la Commissione deve dimettersi. Questo non è in realtà mai avvenuto: anche quando il Parlamento ha avuto intenzione di presentare la mozione, è stata proprio la stessa Commissione a dimettersi, permettendo la creazione di una nuova Commissione.

La Commissione delibera solamente a maggioranza dei suoi membri, che sono 27: non si sa mai in realtà come siano andate le votazioni, cioè non si sa mai quanti voti favorevoli e non ci siano stati; si sa solamente se c'è stata la maggioranza oppure no.

Alto Rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza

L'Alto Rappresentante viene nominato dal Consiglio Europeo con la delibera a maggioranza qualificata e con l'accordo del Presidente della Commissione. Solamente il Consiglio Europeo può invece porre fine al suo mandato. L'Alto Rappresentante ha il compito di guidare la politica estera e di sicurezza comune, di contribuire con le sue proposte all'elaborazione di tale politica e di attuarla in qualità di mandatario del Consiglio. In particolare, in materia di politica di sicurezza comune, l'Alto Rappresentante conduce, a nome dell'Unione Europea, il dialogo politico con i paesi terzi ed esprime la posizione dell'Unione nelle organizzazioni internazionali e nelle conferenza internazionali.

Consiglio

Il Consiglio è un organo di stati, in quanto i suoi seggi sono uno per stato. Il trattato di Lisbona ha previsto che ogni stato possa mandare chi desidera come proprio rappresentante al Consiglio, ma questo rappresentante deve avere i seguenti requisiti:

• Deve avere la qualifica di membro della compagine governativa del suo stato: deve perciò essere un ministro, o un viceministro o un sottosegretario;
• Deve avere la capacità di impegnare il governo del suo stato: questo non significa che se il rappresentante di un determinato stato ha per esempio votato a favore di una legge, allora anche lo stato da cui proviene deve essere d'accordo.

Questo consiglio non è permanente perché le persone che ne fanno parte cambiano nel tempo. Questo cambiamento avviene in quanto i temi che vengono trattati sono temi vari e di diversa importanza: si creano infatti dei consigli diversi a seconda della materia trattata, come il consiglio ECOFIN, l'unione dei ministri per le finanze, oppure il consiglio per la formazione degli affari generali, etc. È sempre quindi la stessa istituzione, il Consiglio, che prende queste diverse formazioni.

Questo consiglio ha molto del potere legislativo: in questo modo gli stati riescono a controllare ciò che fa l'UE. Il voto dei rappresentanti è necessario per far sì che l'atto prosegua nel suo iter. Spieghiamo quindi quale sia l’iter legislativo all’interno dell’ordinamento europeo. Il Consiglio vota sempre a maggioranza qualificata: il trattato di Lisbona ha ampliato proprio i casi di votazione a maggioranza qualificata, in modo da ridurre i casi di votazione all'unanimità, condizione sempre più difficile da raggiungere con l’aumentare degli stati. L’unanimità è rimasta solamente nel caso della politica estera di sicurezza comune (PESC), dell’imposizione fiscale, delle politiche di asilo e dell’immigrazione.

La maggioranza qualificata prevede che agli stati siano conferiti determinati voti a seconda della loro importanza demografica e del peso che si sono riconosciuti. Questo dovrebbe cambiare nel 2014 perché il 1 novembre del 2014 per maggioranza qualificata si dovrebbe intendere il 55% dei membri del consiglio con un minimo di 15 che rappresentino stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell'unione.

Come già sappiamo, il potere di iniziativa legislativa è affidato esclusivamente alla Commissione, mentre il Consiglio può solo limitarsi a indicare alla Commissione la materia nella quale sarebbe giusto secondo lui legiferare. Dopo di ché il consiglio decide quale tra le procedure disponibili sia la più adatta alla materia in questione.

Le norme che vengono approvate dal Consiglio sono dette norme secondarie, in quanto sono norme che devono rispettare le norme primarie stabilite dai trattati, altrimenti non sono legittime (es. una norma che stabilisse l’istituzione di una tariffa doganale tra gli stati membri sarebbe illegittima).

Esistono quindi tre procedure che il legislatore può utilizzare:

• Procedura di co-decisione: questa procedura viene trattata dall'articolo 294 del TFUE. La Commissione presenta una proposta di legge al Parlamento e al Consiglio che devono discuterla per due volte. Parlamento e Consiglio devono poi trovare un accordo tra di loro per poi prendere una decisione che sia frutto di questo accordo. A volte succede però che i due organi non riescano a trovare un accordo: in questo caso Consiglio e Parlamento nominano un Comitato di Conciliazione di cui fanno parte un numero uguale di rappresentanti del Consiglio e del Parlamento e che ha il compito di arrivare all’accordo; il Comitato ha 6 settimane di tempo per trovare l’accordo, ma se non lo fa la proposta viene accantonata definitivamente. A loro volta il Consiglio e il Parlamento hanno altre sei settimane di tempo per votare la proposta comune, ma se non lo fanno questa viene accantonata. Si dice quindi che il Parlamento nella procedura di co-decisione gode del diritto di veto;
• Procedura di consultazione: questa procedura prevede che il Consiglio, dopo aver solamente consultato il Parlamento, possa o meno rispettare il parere del Parlamento stesso; infatti in questo caso il Parlamento non ha diritto di veto, ma solo quello di dare un proprio parere che il Consiglio non sarà però poi obbligato a rispettare. Questa non è una procedura democratica, in quanto i membri del Consiglio non vengono eletti dal popolo, nonostante possano emettere delle leggi che valgono per tutti gli stati membri;
• Procedura del parere conforme: secondo questa procedura il Parlamento Europeo deve elaborare un parere sulla proposta di legge della Commissione Europea, un parere obbligatorio e vincolante: obbligatorio in quanto deve essere deve essere chiesto, vincolante perché deve essere rispettato. Se infatti l’atto non si conforma al parere del Parlamento Europeo, esso non viene adottato. In questa procedura di parere conforme, il parlamento europeo ha un diritto di veto: quest’organo può bloccare, come nella procedura di co-decisione, l'iter legislativo dell’atto. La procedura è limitata e a temi particolari, come i Fondi strutturali e accordi di associazione e di ammissione di nuovi stati membri.

Presidenza del Consiglio

Parliamo ora della presidenza del Consiglio: questa è stabilita dall’articolo 236 del TFUE, grazie al quale si crea un triumvirato. Infatti della presidenza fanno parte:

• Presidente in carica (che ha la durata di 6 mesi e viene nominato a rotazione tra i 27 paesi membri);
• Ex Presidente (nei 6 mesi prima);
• Futuro Presidente (nei 6 mesi dopo).

Questo sistema viene adottato in quanto il periodo in cui il Presidente è in carica è un periodo molto breve e si deve quindi garantire la continuità e la stabilità. Per questo motivo questi tre Presidenti lavorano insieme.

Le tre istituzioni, Consiglio Europeo, Commissione e Parlamento Europeo, lavorano insieme ma non sono sempre in grado di operare bene, in quanto sono organi molto diversi l’uno dall’altro. La soluzione che sta nel creare il cosiddetto Coreper, cioè un organo che tiene conto dell’ambiente politico e che riceve le proposte che la Commissione fa al Consiglio Europeo per esaminarle. Questo organo è costituito dagli ambasciatori degli stati membri presso l’UE, che si riuniscono una volta alla settimana, e ne esistono di due tipi:

• Coreper 1: che è costituito dai membri permanenti aggiunti che si occupano di questioni tecniche;
• Coreper 2: che è costituito dagli ambasciatori e che si occupa delle questioni politiche.