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Giunte: organi collegiali permanenti, ma si distinguono dalle commissioni per il modo in cui sono formate

e per le funzioni svolte. Spetta ai Presidenti delle Camere nominati i componenti delle giunte,

rispecchiando proporzionalmente i gruppi parlamentari. Le funzioni svolte attengono ad esigenze

giuridiche e tecniche. I regolamenti parlamentari prevedono:

- giunta per il regolamento: propone all’Assemblea le modifiche e le integrazioni del regolamento che

l’esperienza dimostri necessarie. Fornisce pareri sull'interpretazione delle norme regolamentari e risolve

i conflitti di attribuzioni tra le commissioni

- giunta delle elezioni: verifica dei poteri e riferisce all’Assemblea sulla regolarità delle operazioni

elettorali e sui titoli di ammissione dei parlamentari. Formula le relative proposte di convalida o

annullamento o decadenza.

- giunta per le autorizzazioni a procedere: in relazione all’applicazione del 68 (quando un giudice

richiede provvedimenti coercitivi della libertà personale o domiciliare nei confronti di un parlamentare)

la deliberazione della messa in accusa del PdR è adottata in parlamento in seduta comune su relazione

di un comitato formato da 5 componenti della Giunta del Senato e 5 della Camera competenti per le

autorizzazioni a procedere

- il RS concentra le funzioni della giunta delle elezioni e della giunta delle autorizzazioni a procedere

nella “giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari”

Comitato per la legislazione: è un organo permanente istituito solo alla Camera dei deputati. E’

composto da 10 deputati (5 maggioranza e 5 opposizione) e presieduto a turno ad ogni membro (6

mesi) e non a un deputato della maggioranza, a prova della tecnicità dell’organo. Esprime pareri sulla

qualità, omogeneità, semplicità e chiarezza della formulazione dei progetti di legge e sull’adeguata

impostazione del testo in articoli e commi nonché l’influenza sulla normativa vigente ai fini della

semplificazione e del riordino. Esamina e fornisce il parere sui decreti legge. Fornisce pareri su progetti

di legge di delega legislativa e di delegificazione. Le commissioni in sede referente, qualora non si

attengano al parere espresso dal Comitato, ne forniscono la motivazione della relazione inviata

all’assemblea.

Sezione III: il procedimento legislativo

1 Iniziativa (fase introduttiva)

Il procedimento di formazione della legge ordinaria (iter legislativo), cioè la concatenazione di atti

attraverso i quali si aggiunge all’approvazione delle leggi, si articola in tre fasi: iniziativa, approvazione;

promulgazione e pubblicazione

Il primo atto è quella dell’iniziativa che consiste nella proposizione a una delle due Camere di un disegno

di legge, ossia di un testo redatto una articoli e preceduto da una relazione illustrativa dell’oggetto e

delle finalità da perseguire.

L’art. 71 Cost. attribuisce l’iniziative delle leggi si seguenti organi:

- Governo: più importane perché in essa si traduce l’indirizzo politico di governo e si attuano gli accordi

programmatici di coalizione. Essendo il governo espressione della maggioranza, si presume che

l’iniziativa abbia il sostengo necessario per giungere all’approvazione. Nel nostro ordinamento esistono

casi di iniziativa governativa vincolata, così in cui la Costituzione sancisce l’obbligo della presentazione

di un determinato disegno di legge (stabilità o conversione dei decreti legge) e casi di iniziativa riservata

(appartenente in via esclusiva al Governo).

L’iniziativa governativa si realizza mediante un procedimento che inizia con la predisposizione di un

disegno di legge da parte di uno o più ministri, cui segue l’approvazione da parte del Consiglio dei

Ministri e si conclude con un decreto del PdR di autorizzazione alla presentazione al Parlamento,

controfirmato dal ministro proponente.

- Parlamento: spetta a ciascun deputato e senatore e si attua mediante la presentazione di una

proposta di legge al Presidente della Camera di appartenenza. L’iniziativa di un singolo non ha molte

probabilità di successo. La sottoscrizione da parte degli alleati del gruppo parlamentare è preferibile

(prima firma del presidente del gruppo).

- Popolo: si esercita mediante la presentazione al presidente di una delle due Camere, di un progetto di

legge sottoscritta da almeno 50mila elettori, redatto in articoli e corredato da una relazione illustrativa. E’

un istituto di democrazia diretta. A differenza delle altre iniziative i progetti di iniziativa popolare non

decadono al termine della legislatura.

- CNEL (comitato nazionale dell’economia e del lavoro): è prevista all’ultimo comma dell’art. 99 Cost.

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Tale iniziativa è riservata alla materia economica e sociale. Deliberata dal Consiglio deve essere portata

alle camere tramite il governo.

- Regioni: è prevista, per le Regioni ordinarie, dal art.121, c.2 Cost, che prevede che i Consigli regionali

possono “fare proposte di legge” senza menzionare limiti di materia, e dai rispettivi statuti, per le regioni

speciali (eccetto Valle d’Aosta) che invece devono precisare che l’iniziativa deve vertere “su materie che

interessano la regione”. L’iniziativa legislativa regionale presuppone una delibera del Consiglio

Regionale, su proposta del Presidente del Consiglio regionale che, dopo l’approvazione, la trasmette a

una delle camere. Solo per due regioni speciali (Trentino e Friuli) gli statuti prevedono che i progetti di

legge inoltrati al Presidente della Regione al Governo vengano di questo trasmessi a una delle camere,

- Comune: prevista dall’art 133 Cost., è limitata al mutamento delle circoscrizioni provinciali ed alla

creazione di nuove provincie in ambito regionale. Al potere di iniziativa è correlato il potere di ritiro, che

ne comporta l’abbandono.

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2 Approvazione

All’iniziativa segue la fase costitutiva, ed è disciplinata dall’art. 72 Cost e dalle norme dei Regolamenti di

ciascun camere. Al primo comma prevede la necessità che il disegno di legge venga preventivamente

esaminato da una commissione. L’approvazione può svolgersi secondo un procedimento ordinario, in

cui la commissione è in sede referente, un procedimento decentrato in cui la commissione è in sede

deliberante (o legislativa) e un procedimento redigente. Spetta al presidente dell’assemblea annunciare

nella prima seduta utile la presentazione di un progetto di legge, dopo aver verificato la ricevibilità. Ossia

dopo aver controllato che provenga da uno dei titolari dell’iniziativa e abbia i requisiti richiesti. Segue

l’inserimento nell’o.d.g., la stampa e la distribuzione del testo nel minor tempo possibile. Si procede

all’assegnazione alle commissioni. Tale atto comporta sia l’individuazione delle commissioni (o

commissione) competente per materia sia la scelta del tipo di procedimento e quindi della sede in cui la

commissione dovrà procedere (referente o deliberante). Al Senato la decisione sull’assegnazione dei

progetti di legge è di competenza esclusiva del Presidente che ne da poi comunicazione all’assemblea.

Alla Camera invece i criteri di assegnazione variano secondo le diverse sedi di esami. Nel caso di

referente la decisione spetta al Presidente che ne da comunicazione all’assemblea, ma questa, se

venga avanzata una proposta diversa da un capogruppo o da 10 deputati, può modificarla. Nel caso di

assegnazione in sede legislativa il Presidente ha solo potere di proposta all’Assemblea, che si considera

accettata se nessun deputato fa ricorso, mentre per la sede redigente il Presidente non ha neanche il

potere di proposta e la decisione spetta alla sola Assemblea.

Procedimento Ordinario

Il procedimento ordinario è disciplinato nelle sue linee generali direttamente dall’art. 72, Cost che

rimanda ai regolamenti delle rispettive camere. Il quarto comma prevede come obbligatorio (riserva di

assemblea) tale tipo di procedimento per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale, e quelli

di delegazione legislativa, di autorizzazione e ratifica dei trattati internazionale, di approvazione di bilanci

e consuntivi. Il fondamento di questa riserva risiede nella necessità di sottoporre all’approvazione

parlamentare le leggi attraverso le quali il Parlamento controlla l’operato del governo. A queste vanno

aggiunte i disegni di conversione dei decreti legge e la legge comunitaria.

Il procedimento ordinario si divide in quattro fasi:

Fase istruttoria: La fase istruttoria ha una funzione preparatrice rispetto alla successiva discussione in

aula, si svolge in seno alla Commissione o alle Commissioni permanenti competenti per materia cui il

Presidente dell’Assemblea ha assegnato il progetto di legge. La commissione svolge il suo lavoro in

sede referente, così denominata in quanto compiuta l’istruttoria, la commissione sovra trasmettere

all’Assemblea il progetto di legge corredato da una o più relazioni in cui si propone di accettare o

respingere lo stesso. Qualora siano stati presentati più progetti, la commissione provvederà a riunificarli.

L’esame in sede referente inizia con l’esposizione da parte del Presidente del progetto di legge cui

consegue una discussione generale volta ad accertare la necessità dell’intervento legislativo che deve

essere conforme a Costituzione e alla normativa Europea; la definizione degli obiettivi dell’intervento e la

congruità della ripartizione in articoli della materia. Terminata tale fase la commissione passa all’esame e

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alla votazione dei singoli articoli e degli eventuali emendamenti proposti per dar vita a un testo destinato

all’Assemblea. A tal fine la Commissione può nominare un comitato stretto con il compito di redigere un

testo base da proporre all’Assemblea. Si passa alla votazione finale del testo ed alla nomina di un

relatore di maggioranza e degli altri gruppi. I relatori accompagneranno il disegno di legge licenziato

dalla commissione in Assemblea. La commissione nomina poi un comitato ristretto (Comitato dei nove)

alla Camera dove è obbligatorio o Sottocommissione al Senato (facoltativo) per esaminare gli

emendamenti presentati in quella sede.

Discussione in Aula: Si apre con la relazione, cui seguono le eventuali questioni sospensive e

pregiudiziali che hanno l’intento di impedire o sospendere la discussione in aula. Le questioni

sospensive sono tese a rinviare la discussione, anche a breve termine, per motivi regolamentari (es.

inversione o.d.g.). Quelle pregiudiziali ineriscono al contenuto del progetto di legge e hanno lo scopo di

impedirne la discussione in aula. L’approvazione comporta il rigetto del progetto di legge e l’impossibilità

di presentarlo per 6 mesi. Ogni parlamentare può sollevare la questione ed è prevista una discussione e

una votazione unica. Si apre poi la discussione generale. Alla Camera inizia con l’intervento del relatore

e del Governo e prosegue con l’intervento di un parlamentare per ogni gruppo. Al Senato più senatori

possono intervenire. La discussione si chiuda con la replica del relatore e un eventuale intervento del

governo. Al termine, può essere chiesto un voto sul non passaggio agli articoli. L’approvazione equivale

al rigetto del progetto.

Esame articolo per articolo: Si procede quindi all’esame articolo per articolo. Possono essere proposti

emendamenti o articoli aggiuntivi. L’emendamento è una richiesta di modifica o eliminazione parziale di

una proposta di legge. Anche per gli emendamenti già presentati possono essere proposte modifiche

che si chiamano subemendamenti. La presentazione di un alto numero di emendamenti può talvolta

essere utilizzato dalle minoranze per creare ostruzionismo e contrastare quindi l’adozione di una

deliberazione o approvazione di una legge. Uno strumento che contrasta l’ostruzionismo è la

“ghigliottina”, che consiste nel passaggio diretto al voto finale di un decreto, per decisioni del Presidente

dell’Assemblea, qualunque sia la fase di esame in aula a cui si è giunti, al fine di rispettare i termini entro

cui il decreto legge deve essere convertito. La ghigliottina non si era mai presentata nella storia (bastava

soltanto la minaccia di applicarla per far desistere le opposizioni) fino a quando il 29 gennaio 2014 la

presidente della Camera dei Deputati Laura Boldrini, per contrastare l’ostruzionismo del movimento 5

stelle, ha presentato la Ghigliottina per il decreto Imu-Bankitalia, scatenando rivolte nella sede di

Montecitorio, decreto poi approvato e convertito in legge. Un altro strumento per contrastare

l’ostruzionismo è la questione di fiducia sull’approvazione di un testo o un articolo in discussione che il

Governo ritiene particolarmente rilevante per il suo programma, tanto da coinvolgere la permanenza del

rapporto fiduciario. Si vota con voto palese e per appello nominale, con l’approvazione di quel testo

decadono tutti gli emendamenti. Il voto segreto è obbligatorio per deliberazioni riguardanti le persone.

Votazione Finale: In questa fase abbiamo la dichiarazione di voto da parte dei gruppi parlamentari,

espressa attraverso un loro rappresentante che comunica come voterà l’intero gruppo e i motivi.

L’originario progetto di legge potrebbe essere totalmente modificato a causa degli emendamenti.

L’approvazione deve avvenire di regola per voto palese, e la maggioranza richiesta è quella semplice o

relativa, cioè il voto favorevole della metà più uno dei presenti, ferma restando la necessità del cd.

numero legale, ossia la presenza della maggioranza dei componenti dell’organo. Rientra in questa fase

l’istituto del coordinamento finale, che consiste nella possibilità di applicare modiche di forma al testo per

eliminare contrasti tra le disposizioni. L’art. 72. c.2 prevede per i disegni di legge dichiarati urgenti un

procedimento abbreviato. Possono richiedere la dichiarazione: Camera = Governo, Presidente di un

gruppo o 10 deputati. Senato = proponente, presidente commissione competente, 8 senatori.

Procedimento deliberante

In tale procedimento la commissione competente per materia ha poteri decisori e non solo referenti. La

commissione procede all’esame preliminare del progetto, ma provvede alla discussione generale, alla

votazione articolo per articolo ed alla votazione finale sull’intero disegno di legge. La commissione

agisce in sede legislativa. Al senato la decisione di assegnare il disegno di legge alla commissione

deliberante spetta al Presidente, alla Camera il presidente può solo proporre, accettato se nessun

deputato si oppone. Questo procedimento viene utilizzato per snellire il lavoro delle Camere e per

giungere più rapidamente all’approvazione di una legge. Sono previste riserve d’assemblea. Il disegno di

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legge è rinviato alle camere in qualunque momento della discussione in commissione qualora ne

facciano richiesta il Governo, un decimo dei componenti di una Camera, o un quinto della Commissione,

con ritorno al procedimento ordinario.

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Procedimento redigente

In tale procedimento previsto dai regolamenti parlamentari la commissione svolge i suoi lavori in sede

redigente, in quanto chiamata a redigere in via definitiva il testo con i relativi articoli, che non possono

essere emendati in Assemblea. Tale iter, poco utilizzato, si caratterizza per una suddivisione del lavoro

tra commissione ed Assemblea che può intervenire dopo la fase istruttoria in sede referente.

Il RC prevede che l’assemblea, prima di passare all’esame degli articoli, su richiesta dei gruppi in

commissione o più di 4/5 della commissione stessa, può decidere di rimettere alla competente

commissione permanente o speciale, la formulazione definitiva, entro un termine determinato, degli

articoli di un progetto di legge, fissando i princìpi e i criteri direttivi e riservando a se medesima

l’approvazione senza dichiarazione di voto dei singoli articoli e l’approvazione finale con dichiarazione di

voto.

Il RS attribuisce al Presidente il potere di assegnare in sede redigente alla commissione, permanente o

speciale, disegni di legge per deliberare i singoli articoli riservando all’Assemblea la sola votazione finale

con dichiarazione di voto.

Il RS prevede, a differenza del RC, il ritorno in aula per i casi citati dall’art. 72, c.3. Tale procedimento

non è consentito per le materie coperte da riserva d’Assemblea.

La “navetta”

Quando il disegno di legge è approvato da una Camera, il Presidente lo trasmette all’altra con un

messaggio che attesta la regolarità del procedimento seguito. La seconda Camera esamina il testo, e

nel caso lo approvi con modiche il disegno torna alla prima Camera. Il progetto farà la spola tra i due

rami del parlamento (cd. navetta) fino a che non si raggiunge l’approvazione di entrambe le Camere di

un unico testo. Approvato da entrambe le camere l’iter legislativo è concluso, ma non ancora efficace. Si

apre la “fase finale” del procedimento legislativo, quella integrativa dell’efficacia.

3 Promulgazione ed efficacia

Il testo della legge, congedato dalle due camere, viene inviato dal Presidente dell’ultima Camera al PdR

per la promulgazione che deve avvenire entro 30 giorno dalla data di approvazione. In caso di urgenza i

tempi di riducono. La promulgazione è un atto dovuto, espressione del potere di esecutorietà (legge

applicata erga omnes anche contro volontà) del PdR. Il presidente, dopo aver verificato la correttezza

della procedura, ordina la pubblicazione della legge apponendovi la clausola esecutiva. La

pubblicazione avviene a cura del Ministro della Giustizia, che appone il visto dello Stato alla legge,

ordina l’inserimento negli atti normativi della Repubblica Italiana e la pubblicazione in GU. Dal giorno

della pubblicazione decorrono i 15 giorni di “vacatio legis” utili per avere conoscibilità della legge. La

legge diventa obbligatoria trascorsi i 15 giorni e vale il principio ignorantia legis non excusat”, fatte rare

eccezioni. Oltre al potere di promulgazione, il PdR ha anche il potere di rinvio della legge alle Camere,

ex 74, per una successiva delibera, a maggioranza semplice, qualora ritenga che presenti vizi di

legittimità o anche di merito. Le Camere potranno tener conto o meno della considerazione del PdR. Le

Camere possono riapprovare le leggi anche quando sono sciolte, grazie alla prorogatio.

Sezione IV ATTIVITÀ DI INDIRIZZO, CONTROLLO E INFORMAZIONE

Le leggi di indirizzo politico

Esse sono considerate quelle leggi con cui il Parlamento partecipa direttamente ed immediatamente alla

determinazione di scelte politiche fondamentali per il raggiungimento di determinati fini e

all’individuazione dei mezzi per darvi attuazione. Appartengono a tale categoria:

La legge di bilancio e la legge di stabilità: L’art. 81, c.1 nella sua formulazione originaria afferma che “Le

Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”. Il bilancio di

previsione è annuale e pluriennale. Il più importante politicamente è il bilancio preventivo annuale che è

un complesso documento contabile che viene approvato con legge e contiene la previsione delle entrate

e delle uscite che lo Stato ritiene di incassare e di spendere, sulla base della legislazione vigente,

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nell’anno finanziario successivo. Il bilancio preventivo si articola in bilancio di competenza (previsione

relativa a spese ed entrate e, una volta approvato, legittima giuridicamente l’accertamento delle entrate

e l’impegno delle spese) e bilancio di cassa (flusso delle entrate che effettivamente si prevedono di

riscuotere e delle spese che si prevede di erogare effettivamente nel corso dell’anno finanziario, le cui

cifre saranno diverse rispetto a quelle del bilancio di competenza. Il bilancio deve essere approvato

entro il 31 dicembre, altrimenti per un periodo non superiore a 4 mesi vi è il cd. esercizio provvisorio.

L’art. 81, c.3 stabilisce che “Con la legge di approvazione del bilancio non si possono istituire nuovi

tributi e spese” e al quarto comma impone l’obbligo di copertura delle leggi di spesa stabilendo che “ogni

altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”. In base al divieto

previsto dal terzo comma, la legge di approvazione del bilancio viene definita come “meramente formale”

in quanto non ha un contenuto innovativo per l’ordinamenti. Le spese e le entrate in essa previste

derivano infatti da leggi precedentemente approvate, le eventuali modifiche del bilancio vengono

demandate alla legge finanziaria (legge di stabilità). La legge finanziaria è quindi uno strumento tecnico

giuridico destinato a consentire la modifica del bilancio. Essa definisce annualmente il quadro di

riferimento finanziario coerente con gli obbiettivi di programmazione economica. Ha natura normativa

perché introduce modifiche nell’ordinamento, a differenza del bilancio e la sua approvazione deve

necessariamente precedere l’approvazione della legge del bilancio. La legge 468/1978 ha introdotto il

bilancio pluriennale, in genere triennale, che è il bilancio di sola competenza e contiene la previsione

delle entrate e delle uscite in base alla legislazione vigente tenuto conto degli effetti degli interventi

stabiliti nel documento di programmazione economica e finanziaria (DFP). Il DFP, contiene gli obiettivi

programmatici da perseguire nonché le previsioni economiche e finanziarie per almeno un triennio in

relazione all’evoluzione economica interazione. La stessa legge ha sostituito la legge finanziaria con la

legge di stabilità. Con essa si determinano gli obiettivi da perseguire e gli interessi che si vogliono

tutelare e si decide la destinazione dei mezzi finanziari per realizzarli. I paesi membri dell’UE che hanno

aderito all’Eurozona hanno stipulato ad Amsterdam il Patto di stabilità e crescita che obbliga la parità di

bilancio al fine di ridurre il debito pubblico e tenere sotto controllo le politiche economiche. Per

assicurare il rispetto di tali obblighi e per contenere lo smisurato aumento della spesa pubblica, la legge

448 del 1998 ha introdotto il Patto di Stabilità interno, per cui anche le Regioni e gli enti locali devono

ridurre il rapporto tra deficit e PIL e contenere la spesa pubblica.

Per tali leggi l’iniziativa governativa è vincolata, come adempimento di un preciso obbligo annuale, e

riservata, essendo esclusa la competenza di qualunque altro soggetto.

L’art 119 della Camera prevede che l’approvazione dei bilanci si svolga nella sessione parlamentare di

bilancio (45 giorni) ove è sospesa ogni delibera che possa avere influenze sull’assemblea. Non possono

essere presentati nuovi emendamenti dopo il passaggio del disegno di legge dalla Commissione

all’Assemblea. E’ stato costituzionalizzato, ex 81, il pareggio di bilancio, parificazione tra entrare e

uscite. L’introduzione del vincolo che lo Stato Italiano ha assunto a livello europeo, marzo 2012,

aderendo al Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance dell’Unione economica e monetaria

(Fiscal Compact) che prescrive per gli stati contraenti il pareggio di bilancio. La normativa costituzionale

estende anche alle Regioni, Provincie, Comuni e Città metropolitane e alle pubbliche amministrazioni il

vincolo dell’equilibrio del bilancio. Sembra un principio apparentemente utile, ma nasconde una

crescente recessione economica a causa dei mancati investimenti per la crescita ed in particolare per la

tutela dei diritti sociali.

Le leggi di autorizzazione e ratifica dei trattati internazionali

Sancita dall’art. 80 Cost. è legge di indirizzo politico in quanto vede la compartecipazione di Governo e

Parlamento alla determinazione dell’indirizzo politico in materia internazionale. E’ il governo,

rappresentato dal Ministro degli affari esteri, che stipula il trattato con le altri parti contraenti, ma perché

sorgano obblighi giuridici deve intervenire la ratifica, autorizzata con legge, del PdR (ex 85, c.8) che è

l’atto finale del procedimento. Tale legge contiene l’ordine di esecuzione con cui si manifesta la volontà

di dare esecuzione al trattato nel nostro ordinamento. Con lo scambio delle ratifiche il trattato diventa

obbligatorio. La legge di autorizzazione non è sottoponibile a referendum abrogativo ed è coperto da

riserva di Assemblea per cui deve seguire il procedimento ordinario. In alcune ipotesi vengono poi

stipulati accordi in forma semplificata che necessitano solo della sottoscrizione da parte di un membro

del Governo e della parte contraente. Questa procedura viene adottata generalmente per atti che hanno

carattere modificativo, integrativo o esecutivo dei precedenti trattati.

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Le leggi di amnistia e di indulto

L’art. 79 prevede che “L’amnistia e l’indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due

terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale”. Questa procedura

rinforzata è stata introdotta con legge 1/1992 dell’art. 79 che affidava questo potere al PdR su

delegazione delle Camere. L’amnistia è quell’istituto che estingue il reato, mentre l’indulto estingue la

pena.

Attività di indirizzo

Atti tipici della funzione di indirizzo politico sono la mozione e la risoluzione.

La mozione è lo strumento con il quale si porta a votazione, sollecitando il Parlamento ad esprimersi,

una determinata questione che attiene all’attività del governo. Alla camera può essere presentata da un

Presidente di Gruppo o da 10 deputati e l’esame della mozione segue poi lo stesso procedimento di

quello dei disegni di legge. Il governo può porre la questione di fiducia. Lo stesso accade al senato,

dopo la presentazione di una mozione da parte di 8 senatori.

La risoluzione è lo strumento che consente al Parlamento di manifestare orientamenti o definire indirizzi

in merito ad argomenti specifici.

Il RC prevede che possa essere votato anche in commissione, su proposta di un singolo deputato. Alla

discussione deve essere invitato il rappresentante di Governo, che può chiedere che della votazione sia

investita l’Assemblea.

Il RS prevede che le commissioni possono votare risoluzioni intese ad esprimere il loro orientamento e

gli indirizzi che ne derivano in ordine all’argomento in discussione. Deve anche in questa Camera essere

invitato il rappresentante del Governo. Rientrano nell’attività di indirizzo anche la mozione di fiducia, di

sfiducia e la questione di fiducia.

Attività di controllo e informazione

L’attività di controllo da un lato è volta a far valere la responsabilità politica del Governo nei confronti del

Parlamento cui è legato tramite rapporto fiduciario; dall’altro è uno strumento che consente

all’opposizione di contrapporsi alla maggioranza. Strettamente connessa all’attività di controllo è l’attività

di informazione, necessaria alla camera per conoscere e controllare l’azione di governo.

Interrogazioni: strumento di controllo più semplice, è una domanda che un parlamentare rivolge, in

forma scritta, al Governo per avere notizia sulla veridicità di un determinato fatto, se il Governo ne sia a

conoscenza e se intenda prendere provvedimenti in proposito. La risposta può essere scritta o orale e il

governo può, motivando, non rispondere o di dover differire la risposta. VI sono le interrogazioni a

risposta immediata (question time) consistenti in una domanda su di un argomento di interesse generale

rivolta al PdC o ai ministri competenti.

Interpellanza: domanda motivata che chiede una risposa motivata. Il parlamentare dà per acquisito un

determinato fatto di rilievo generale e chiede che il Governo motivi il proprio comportamento in relazione

ad esso. Non sono semplici strumenti di conoscenza, bensì mirano a far emergere l’indirizzo politico del

Governo su di un fatto noto.

Azioni e indagini conoscitive: Le commissioni possono chiedere informazioni e documenti ai ministri

competenti; possono chiedere l’intervento dei ministri per chiarimenti su questioni amministrative e

politiche di loro competenza (audizioni) nonché chiedere che questi facciano intervenire i dirigenti

pubblici alle loro dipendenze. Possono disporre anche indagini conoscitive, ossi una serie di audizioni

coordinate, per acquisire informazioni utili alle Camere.

Inchieste: a norma dell’art. 82 ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse.

Istituisce a tal fine una commissione che procede alle indagini con gli stessi poteri e le stesse limitazioni

del giudice istruttore(p.m.) (indagine e ricerca della prova). Tra i limiti vi sono il segreto di stato, di ufficio,

professionale. In relazione all’obiettivo si distinguono:

inchieste legislative: mirano all’accertamento di importanti fenomeni sociali di particolare complessità

ad es. la condizione giovanile

inchieste politiche: mirano all’accertamento di responsabilità. Es. terrorismo o assassinio di Moro.

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Capitolo VI: Il Presidente della Repubblica

Il Presidente rappresentante dell’unità nazionale: Per l’art. 87 c.1 il PdR è il Capo dello Stato e

rappresenta l’unità nazionale. Non può mai essere di parte, è un organo super partes, garante della

Costituzione. L’Assemblea Costituente ha specificato i suoi caratteri per evitare mutamenti nella forma di

governo. Ha poteri di raccordo, equilibrio, stimolo, garanzia.

Elezione: L’art. 83 stabilisce che il Presidente è eletto dal parlamento in seduta comune integrato da

delegati eletti dai Consigli regionali in numero di 3 per Regione fatta eccezione per la Valle d’Aosta che

ne ha uno. Non è eletto dal popolo perché la candidatura comporterebbe la presentazione di un

programma. Per l’elezione è chiesta la maggioranza qualificata di 2/3 per i primi 3 scrutini e la

maggioranza assoluta per il quarto. Non vi è il ballottaggio. Si vota a scrutinio segreto per evitare

eventuali favoritismi. Per essere eletto il Presidente deve avere almeno 50 anni, deve essere un

cittadino italiano e deve avere il pieno godimento dei diritti civili e politici.

All’elezione si procede per iniziativa del Presidente della Camera che, 30 giorni prima della scadenza del

mandato presidenziale, convoca le Camere e i delegati regionali. Se le Camere sono sciolte o mancano

meno di tre mesi dalla loro cessazione, i poteri del PdR sono prorogati e l’eventuale elezione avverrà

entro 15 giorni dalla prima riunione delle nuove Camere. Il mandato presidenziale dura 7 anni e solo una

volta nella storia è stato rieletto Napolitano. Una volta eletto presta giuramento dinanzi alle Camere in

seduta Comune senza i delegati regionali e legge un discorso dove anticipa i criteri ai quali si ispirerà

nello svolgimento del suo mandato.

Supplenza e cessazione dalla carica, 86 Cost.: L’art. 86 dispone che nel caso in cui il PdR non possa

adempiere le sue funzioni, esse sono esercitate dal Presidente del Senato. Il supplente esercita i poteri

di “ordinaria amministrazione”. Cessato l’impedimento il Presidente riacquista il pieno esercizio delle sue

funzioni. L’art. 86 detta la disciplina in caso di impedimento permanente senza specificare le ipotesi di

impedimento temporaneo. Bisogna poi distinguere dal verificarsi di impedimento “temporaneo” da quello

“permanente” (impedimento per tutta la durata del mandato). A chi compete dichiarare la sussistenza

dell’impedimento, la sua natura e il periodo? Boh!. Forse al Parlamento.

La cessazione dell’ufficio oltre per la scadenza del settennio può avvenire per: morte, impedimento

permanente, dimissioni, decadenza (perdita cittadina o perdita diritti civili e politici). Il presidente della

Camera indice le nuove elezioni e il PdSenato in caso di morte lo sostituisce. Il PdR diviene poi senatore

a vita.

Irresponsabilità e controfirma ministeriale: Art. 90, il Pdr non è responsabile degli atti compiuti

nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento e attentato alla Costituzione. Il presidente

è quindi irresponsabile sia politicamente che giuridicamente. L’art. 89, c.1 prevede che “Nessun atto del

PdR è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”. La

responsabilità politica degli atti presidenziali è assunta dai ministri proponenti o competenti per materia

mediante la controfirma. Essa ha valore di controllo di legittimità costituzionale da parte del Governo

quando l’atto è presidenziale (espressione di un suo potere discrezionale), quando l’atto è governativo

determina l’assunzione di responsabilità diretta del Governo, conferendo alla firma del PdR valore di

mera verifica della correttezza costituzionale. Nel caso di atti complessi (Governo e PdR), la controfirma

attesta l’avvenuta collaborazione tra i due organi. Sotto il profilo della responsabilità giudica è

irresponsabile sia civilmente che penalmente per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni. Per gli

atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni non potrà essere perseguitato nemmeno dopo la scadenza

del mandato. Nell’ipotesi che compia atti illeciti esterni l’azione penale è interdetta fino alla scadenza del

mandato, per quanto riguarda quella civile è pienamente responsabile. L’immunità, ex 90, compre solo

gli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni presidenziali, ma viene meno per quelle dichiarazioni ritenute

extrafunzionali che generano responsabilità civile o penale. Spetta all’autorità giudiziaria in prima istanza

decidere se operano i presupposti per l’esclusione di responsabilità.

L’intercettabilità del PdR. Sentenza 1/2013 Corte Costituzionale: L’art. 90, Cost. e l’art 7 della legge

219 del 1989, che vi ha dato attuazione, prevedono un divieto assolute di disporre intercettazioni dirette

sulle comunicazioni del Pdr, a meno che non vi sia un procedimento di accusa per alto tradimento o per

attentato alla Costituzione e solo dopo che la Corte Costituzionale ne abbia disposto la sospensione

della carica. E per le intercettazioni indirette o casuali? Questa problematica ha dato luogo ad un

conflitto di attribuzioni tra il PdR e la Procura di Palermo, dichiarato ammissibile con ord. 218/2012 e

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risolto dalla Corte Costituzionale con sent. 1/2013 per cui “il Pdr deve poter contare sulla riservatezza

assoluta delle proprie comunicazioni, non in rapporto ad una specifica funzione, ma per l’efficace

esercizio di tutte”. (Conversazione ex ministro Mancino, sottoposto ad indagini per la trattativa Stato-

Mafia e Napolitano).

I reati presidenziali: nel caso in cui il PdR compia reati di alto tradimento o attentato alla Costituzione,

verrà posto in stato d’accusa dalle Camere in seduta Comune e giudicato dalla corte Costituzionale,

integrata da 16 “giudici aggregati”. Le ipotesi di reato, ex 90, sono interpretate in senso restrittivo,

quando cioè si ha la massima consapevolezza di voler arrecare danno.

Alto tradimento: comportamento doloso che sia luogo a una violazione del giuramento di fedeltà alla

Repubblica prestato dal PdR prima di assumere le funzioni

Attentato alla Costituzione: comportamento doloso di sovvertire le istituzioni della Repubblica Italiana o a

violare deliberatamente la Costituzione.

Le attribuzioni: il PdR non è compreso in nessuno dei tre poteri fondamentali dello Stato, si è voluto

individuare un quarto potere (potere presidenziale) volto a raggruppare i poteri che la Costituzione

conferisce al PdR. La caratteristica comune è quella di non partecipare alle attività di indirizzo politico.

In relazione al potere legislativo il PdR: indice le elezioni delle nuove Camere; può inviare messaggi

alle Camere; autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge del Governo; promulga ed

emana i decreti aventi valore di legge ed i regolamenti, prima di promulgare la legge, può con

messaggio motivato, chiede alle Camere una nuova deliberazione; nomina 5 senatori a vita; può

sciogliere una o entrambe le camere, sentiti i rispettivi Presidenti (no semestre bianco, ultimi 6 mesi

mandato); può convocare in via straordinaria una Camera, quando lo fa si convoca anche l’altra; indice il

referendum abrogativo e costituzionale.

In relazione al potere esecutivo: nomina il PdC e su proposta di questi i singoli ministri; nomina i più

alti funzionari dello Stato; accredita e riceve i rappresentanti diplomatici; previa autorizzazione delle

Camere ratifica i trattati internazionali; ha il comando delle forze armate; presiede il Consiglio supremo di

difesa; dichiara lo stato di guerra; conferisce le onorificenze della repubblica

In relazione al potere giudiziario: Presiede il CSM, emana i decreti relativi allo stato giuridico dei

magistrati, nomina 5 giudici della Corte Costituzionale, concede la Grazia.

Gli atti. Classificazione

Atti formalmente e sostanzialmente presidenziali: atti rispetto ai quali il PdR ha ampio margine di

discrezionalità. La controfirma ministeriale in tal casi ha solo un valore di mero controllo della legittimità

formale dell’atto. In tale categoria vengono ricompresi gli atti di nomina (senatori, giudici Cort. Cost.); il

rinvio delle leggi alle Camere (motivato); i messaggi (scritti); la concessione della grazia.

Messaggi ed esternazioni: Il potere del PdR di inviare messaggi trova la sua disciplina negli art. 74

(messaggio formale e motivato che accompagna la legge di rinvio alle Camere per una nuova

deliberazione), e l’art 87 che dispone che “il PdR può inviare messaggi alle Camere”(controfirma). Unico

che non necessita della controfirma è il discorso iniziale davanti alle Camere.

Il PdR può esprimere il proprio pensiero attraverso messaggi formali (controfirma), ma anche messaggi

liberi che non richiedono la controfirma. Nei messaggi liberi il PdR interviene su questioni di particolare

importanza ed attualità per sollecitare, orientare od ammonire (moral suasion).

Dai messaggi si distinguono le esternazioni atipiche, manifestazioni di pensiero e giudizi al di fuori

dell’esercizio delle funzioni. Il potere di esternazione non è libero, ma discrezionale, e va svolto in

ragione dell’esercizio delle funzioni presidenziale e con la massima cautela.

La Grazia: L’art. 87, c.11 attribuisce al PdR di concedere la grazia e commutare le pene.

Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi: atti per i quali il PdR può operare solo

un controllo di legittimità senza poter incidere sulla determinazione di volontà di cui l’atto è espressione e

che in tali evenienze appartiene solo al Governo o ai suoi componenti. E’ il caso di decreti presidenziali

aventi connetto normativo; atti di nomina degli alti funzionari dello Stato; nomina ministri; stato di guerra.

Atto duali misto o complessi: atti alla cui formazione si può pervenire solo con l’incontro della volontà

del PdR con quella di un altro organo costituzionale. Sono questi la nomina del PdC (PdR e disponibilità

prescelto); scioglimento anticipato camere (PdR e Governo, responsabilità)

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Scioglimento delle Camere: è un potere che, ex 88, spetta al PdR sia nell’ipotesi di fisiologica

scadenza della legislatura che in caso di scioglimento anticipato. Nel secondo caso il PdR, prima di

procedere allo scioglimento, dovrà chiedere un parere ai presidenti delle Camere, obbligatorio, ma non

vincolante. Il decreto di scioglimento necessita della controfirma del PdC, il quale deve assumersi la

responsabilità. Tale scioglimento è detto anche funzionale, riferendosi all’impossibilità del Parlamento di

funzionare correttamente nell’ambito della forma di governo parlamentare.

Il Presidente della Repubblica come capo di organi collegiali: il PdR è organo costituzionale pensato

come individuale in alcune ipotesi opera come presidente di organi collegiali.

Presiede il Consiglio supremo di difesa e può convocare lo stesso, formare l’o.d.g. e di nomina e di

revoca del segretario dello stesso.

Presiede il CSM, organo di autogoverno della magistratura, quale miglior moderatore possibile delle sue

attività deliberative vista la neutralità dell’organo. Convoca il collegio, presiede le sedute sia del

Consiglio che della speciale commissione disciplinare, dirige la discussione, prepara l’o.d.g.

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Capitolo VII: Il Governo

La Composizione del Governo

Profili Generali: Art. 92, il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei

ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri”. Il governo è quindi un organo costituzionale

complesso formato da più organi, alcuni individuali (PdC e Ministri) altri collegiali (Consiglio dei Ministri).

Hanno dato attuazione alla riserva dell’art. 95, Cost.:

- la legge 23 agosto 1988 n. 400 che disciplina le attribuzioni del Consiglio dei Ministri, del PdC e dei

sottosegretari di stato, i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le Provincie Autonome, la potestà normativa

del governo e l’organizzazione della Presidenza del Consiglio

- il d.lgs. 30 luglio 1999 n.300 che ha tracciato una nuova organizzazione dei ministeri, riducendo il

numero di quelli esistenti e stabilendo che il numero non potesse essere superiore a 12. Nel 2001

Berlusconi ha elevato a 14 il numero dei ministeri, operando lo “spacchettamento dei ministeri”. Nella

legislazione successiva prodi portò il numero da 14 a 18. Durante l’ultimo governo Berlusconi il numero

dei ministri è salito a 13

- il d.lgs 30 luglio 1999 n. 303 che ha previsto la costituzione presso la Presidenza del Consiglio dei

ministri di strutture organizzative necessarie per “assicurare, anche attraverso il collegamento funzionale

con le altre amministrazioni interessate, l’unità di indirizzo politico e amministrativo del Governo”.

Organi necessari

Presidente del Consiglio dei Ministri: L’art. 95 dispone che “Il PdC dirige la politica generale del

Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e

coordinando l’attività dei ministri”. La Costituzione afferma quindi al PdC una posizione di preminenza,

rispetto a quella degli altri ministri. Spetta al PdC esporre il programma di governo alle Camere per

ottenere la fiducia; ancora a lui spetta porre la questione di fiducia; le sue dimissioni coinvolgono l’intero

Governo; è l’unico legittimato a presentare al Parlamento i disegni di legge di iniziativa governativa ed a

coordinare il seguito delle sentenze della Corte Costituzionale; interviene nei giudizi incidentali ed

instaura giudici principali dinanzi la Corte Costituzionale e rappresenta il Governo nei giudizi sui conflitti

di attribuzione. Svolge attività di promozione, impulso e coordinamento dell’attività dei ministri; controlla i

loro atti, di cui può sospendere l’adozione e demandarne la deliberazione al Consiglio dei Ministri;

concorda con loro le dichiarazioni pubbliche che possono impegnare la politica generale del Governo;

responsabili nei confronti delle Camere. E’ previsto un Segretario generale della Presidenza, ufficio di

diretta collaborazione con il PdC che nomina il Segretario generale ad esso preposto. Egli deve

garantire “il supporto all’espletamento dei compiti del Presidente”.

Consiglio dei Ministri: Il Consiglio dei ministri è l’organo del Governo a competenza generale. Questa

si concreta nella determinazione collegiale della politica generale del governo e, ai fini dell’attuazione di

essa, dell’indirizzo generale dell’azione amministrativa nonché della deliberazione su ogni questione

relativa all’indirizzo politico fissato nel rapporto fiduciario con le Camere. Fanno necessariamente parte

del Consiglio dei Ministri i ministri ed il sottosegretario del PdC, che svolge la funzione di segretario del

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Consiglio, ed ha un rilevante ruolo politico stando a stretto contratto con il PdC. Possono prendere parte

anche esperti (se invitati) o i Presidenti delle Regioni ad autonomia speciale. E’ convocato dal PdC, cui

spetta fissare l’o.d.g.

Ministri: i Ministri sono organi componenti il Consiglio dei Ministri e contemporaneamente i vertici politici

dei ministeri cui sono preposti. Partecipano alla determinazione ed alla attuazione della politica generale

di governo, controllano mediante la controfirma gli atti del PdR, emanano regolamenti per

l’organizzazione del proprio ministero, e pur dovendosi attenere alle direttive del PdC sono dotati di

autonomia nei propri dicasteri. Autonomia a cui risponde una responsabilità sull’attività del loro ministero

nei confronti del Parlamento che, se fatta valere, può provocare una mozione di sfiducia al singolo

ministro. I ministri e il PdC sono penalmente responsabili, ex 96, per i reati ministeriali, cioè quei reati

comuni (peculato, corruzione ecc.) commessi dai ministri non solo nell’esercizio delle loro funzioni, ma

grazie alla presenza di quelle funzioni ed abusando del potere loro conferito. Previa autorizzazione del

Senato o della Camera, ex 96, i ministri possono essere sottoposti per i reati commessi nell’esercizio

delle loro funzioni. Le Camere possono, a maggioranza assoluta, negare l’autorizzazione ove reputino,

con valutazione insindacabile, che il ministro abbia agito a tutela dello Stato. Spetta al tribunale dei

ministri giudicare. In caso affermativo ritrasmetterà gli atti alla procura competente e da questi al PdC

affinché attivi il procedimento per l’autorizzazione a procedere. Se non viene concesso gli atti si

archiviano. Se viene concesso, il Tribunale dei Ministri li trasmette all’autorità giudiziaria ordinaria

competente affinché giudichi sul reato.

Sottosegretari: organi che collaborano con il ministro ed esercitano i compiti ad essi delegati. I

sottosegretari sono nominato dal PdR, su proposto del PdC, sentito il Consiglio sei ministri. Devono

prestare giuramento al PdC. Possono intervenire alle sedute delle Camere e delle Commissioni

parlamentari per sostenervi la discussione e per rispondere ad interrogazioni ed interpellanze. Una

posizione di particolare rilievo assume il Sottosegretario alla PdC che partecipa alle sedute del Consiglio

dei Ministri, con funzioni di segretario.

Vicepresidente: il PdC può proporre al Consiglio dei Ministri l’attribuzione ad uno o più miniati delle

funzioni di vicepresidente che sostituisce il Presidente in caso di assenza o impedimento temporaneo,e

con riferimento al solo esercizio dell’ordinaria amministrazione.

Ministri senza portafoglio: Ministri che, pur essendo inseriti nel Governo, non vengono preposti ad

alcun dicastero, ma a dipartimenti istituiti presso la Presidenza del Consiglio.

Consiglio di Gabinetto: Prevede che il PdC può essere coadiuvato, nell’esercizio delle sue funzioni di

direzione ed unificazione della politica generale del Governo, da un Comitato, il Consiglio di Gabinetto,

composto dai ministri da lui designati, sentito il Consiglio dei Ministri. La funzione è sancire la coesione e

l’omogeneità dell’azione di Governo, riguardo a questioni difficili o impreviste. Agevola l’accordo tra le

diverse forze della coalizione e quindi l’unitarietà della politica del governo.

Commissari straordinari: nominato dal PdR su proposta del PdC previa delibera del Consiglio dei

Ministri. Devono essere specificati i compiti che i componenti devono svolgere. Possono essere nominati

solo per “particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali”

Comitati interministeriali e comitati di ministeri: i Comitati interministeriali sono organi collegiali

composti da più ministri il cui compito è quello di preparare e coordinare l’attività del Consiglio dei

ministri in relazione all’assunzione di determinate decisioni, favorendo lo snellimento e quindi l’efficienza

dell’attività della pubblica amministrazione. Possono essere composti anche da tecnici. Sono stati

soppressi tranne il CIPE (per la programmazione economica), CICR (credito e risparmio), CIIS

(informazione s sicurezza).

Comitati di ministri: possono essere istituiti dal PdC per esaminare in via preliminare questioni di

comune competenza, di esprimere pareri sulle direttive del Governo e su problemi di rilevante

importanza da sottoporre al Consiglio dei ministri.

Il Rapporto Fiduciario

Rapporto fiduciario e crisi di Governo - La mozione di sfiducia: L’art. 94 Cost. Razionalizza il rapporto tra

Parlamento e Governo stabilendo che “Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna

Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale”. Il

rapporto fiduciario è condizione indispensabile che contraddistingue la forma di governo parlamentare. Il

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rapporto si instaura al momento della concessione della fiducia da parte della maggioranza

parlamentare mediante mozione motivata di fiducia. Se tale rapporto si interrompe il Governo è obbligato

a dimettersi e si apre una crisi di Governo. La gestione passa al Capo dello Stato che verifica se

all’interno del parlamento si sia formata una maggioranza diversa.

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Le crisi di governo possono essere:

Parlamentari: crisi che seguono l’approvazione di una mozione di sfiducia attraverso la procedura del

94, o anche la crisi determinata da un voto contrario su una questione di fiducia posta dal Governo. La

mozione di sfiducia è l’atto motivato con cui il Parlamento revoca al Governo la fiducia datagli al

momento dell’investitura. Deve essere sottoscritta da almeno un 1/10 dei componenti di una camera e

non può essere messa in discussione se non tre giorni dopo la sua presentazione. La votazione avviene

per appello nominale. L’approvazione comporta l’obbligo giuridico di rassegnare le dimissioni al PdR.

Extraparlamentari: crisi che si aprono a seguito di dimissioni spontanee (motivate) del PdC con

conseguente caduta del governo. Nascono da insanabili insidi interni alla maggioranza che ne causano

l’ingovernabilità. Il PdC, preso atto della situazione, si reca dal PdR per rassegnare le dimissioni, che

verranno accettate con riserva. Il voto contrario di una Camera su una proposta del Governo non

comporta le dimissioni, ma è un forte segnale di un governo malaticcio. Il governo può anche dimettersi

per: l’elezione del nuovo PdR; la morte, la cessazione o sospensione della carica del PdC, elezioni

politiche. Rassegnate le dimissioni il Governo diventa dimissionario e rimane in carica sino alla nomina

del nuovo per il disbrigo degli affari correnti. Controfirma i decreti del PdR di scioglimento delle Camere

ed indizione delle nuove elezioni; emana i decreti legge per fronteggiare emergenze; esercita le

impugnative dinanzi alla Corte Costituzionale.

Formazione del Governo: consultazioni, incarico, reincarico, mandato esplorativo, nomina, giuramento,

mozione di fiducia: Il primo passo che il PdR compie per la risoluzione della crisi è l’apertura delle

consultazioni, colloqui svolti al fine di individuare la personalità a cui conferire l’incarico di formare un

nuovo Governo. Il PdR consulta: le delegazioni delle forze politiche (Presidenti gruppi parlamentari e

vertici partiti); Presidente delle Camere e Ex PdR. Alla fine dei colloqui il PdR può conferire l’incarico

tramite un comunicato agli organi di stampa. Oggi la prassi è ridotta perché il PdR affida l’incarico di PdC

al leader del partito o della colazione che ha vinto le elezioni. Il suo ruolo si espande in caso di crisi in

quanto spetterà ad egli se sciogliere le camere o verificare se in parlamento si è formata una nuova

maggioranza. L’ampliamento del ruolo del Presidente si è colto nei casi dei cd. governi tecnici, presieduti

da un personaggio eminente scelto coma ampia discrezionalità dal PdR, non sorretti da maggioranze

politiche precostituite, ma che devono comunque avere la fiducia. Nel caso che dopo le consultazioni il

PdR sia indeciso può conferire il mandato esplorativo ad uno dei Presidenti delle Camere. Dal mandato

esplorativo si distingue il reincarico che consiste nell’affidamento delle consultazioni alla personalità che

molto probabilmente otterrà l’incarico. L’incarico conferito dal PdR viene accettato con riserva. Nel caso

di successo si recherà dal PdR e scioglierà la sua riserva dichiarandosi pronto a guidare un nuovo

governo. Dopo la nomina il Governo presta giuramento nelle mani del PdR, ex 93, ed assume le

funzioni. Entro 10 giorni deve presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia. Ciascuna Camera, udite le

dichiarazioni programmatiche, vota la fiducia per appello nominale. Per Revocare la fiducia basta

l’approvazione di una sola Camera. Se la fiducia viene meno il Governo si trasforma in dimissionario.

Questione di fiducia: è un importante istituto nella dialettica parlamentare frequentemente utilizzato dal

Governo per: ricompattare una maggioranza frammentata, combattere l’ostruzionismo dell’opposizione.

Il Governo comunica al Parlamento di ritenere indispensabile il voto favorevole su un certo atto in

discussione, che ritiene indispensabile per il perseguimento di fini attuativi dell’indirizzo politico. Se

l’esito del voto sarà negativo il Governo si dimetterà. Non trova fondamento in costituzione, ma trova la

sua disciplina nei regolamenti parlamentari. Non va confusa con la mozione di sfiducia in quanto la

mozione è presentata dal Parlamento, la questione dal Governo; la questione ha un oggetto specifico, la

mozione riguarda l’operato complessivo del Governo; la questione può essere posta in qualsiasi

momento in un dibattito in corso, alla mozione segue un dibattito ad hoc per la discussione e

approvazione.

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La mozione di sfiducia individuale - Il caso Mancuso: L’art. 115, c.3 del RC prevede la possibilità di

presentare una mozione di sfiducia nei confronti di un singolo ministro, disponendo che a tale mozione si

applica la disciplina della mozione di sfiducia del governo. Non esiste analoga previsione al Senato. La

mozione è applicabile anche al Senato trovando fondamento nell’art. 94, Cost. Con l’approvazione della

mozione di sfiducia individuale il ministro è obbligato a dimettersi, in quanto ritenuto dalle Camere

politicamente responsabile per atti censurabili del proprio dicastero. Le dimissioni sono un atto dovuto e

la sua cessazione è fondamentale per il mantenimento della fiducia tra Governo e Parlamento. Il

Governo, sostituito il ministro, rimane in carica. Di solito la maggioranza parlamentare preferisce

difendere uno dei componenti del suo Governo (Cancellieri) votando contro la mozione, anche se le

censure potevano apparire fondate. L’unico caso in cui la mozione di sfiducia individuale è stata

approvata è con l’On. Mancuso, ministro di Grazia e Giustizia. La mozione fu presentata dal centro

sinistra e dalla Lega a causa dell’attività ispettiva esercitata verso l’ufficio titolare delle inchieste in corso

sull’On. Berlusconi. Attività che pur se nelle sue competenze era stata esercitata in maniera eccessiva,

tale da apparire intimidatoria nei confronti dell’organo giudiziario. Il ministro non rassegna le sue

dimissioni. Il PdR affidò l’incarico ministeriale ad interim al PdC Dini. L’On. Mancuso solleva conflitto di

attribuzioni davanti alla Corte nei confronti del Senato, per aver votato la mozione, del PdR per aver

affidato l’incarico ad interim a Dini, e a Dini stesso per aver accettato. L’On. Mancuso afferma di aver

agito nelle sue competenze e che l’art. 94 non prevede mozione di sfiducia individuale. La Corte

respinse la richiesta legittimando la mozione per far valere la responsabilità politica del singolo ministro

nei confronti del Parlamento. Per rimuovere il ministro, la mozione di sfiducia individuale è l’unica

soluzione, non potendo ricorrere alla revoca da parte del PdR ne dal PdC. Si arrivò alla mozione di

sfiducia solo perché il Governo Dini era un governo tecnico.

Il Rimpasto: Consiste nella sostituzione di uno o più ministri senza l’apertura di una crisi di Governo o la

necessità di un nuovo voto di fiducia. I motivi possono essere: dimissioni, morte, passaggio ad altra

carica istituzionale, sfiducia individuale. Ha come scopo la continuità e la sopravvivenza del rapporto

fiduciario.

L’attività normativa del Governo; Gli atti aventi forza di legge

Decreto legislativo, ex 76: La funzione legislativa spetta al parlamento che può temporaneamente

trasferirne l’esercizio al Governo, mediante l’approvazione di una legge delega. La Costituzione fissa

dunque un limite di competenza, destinando la delega solo al Governo. La delega non può essere

permanente. La delega può essere conferita solo con legge formale, approvata secondo il procedimento

ordinario. Concessa la delega, il Governo provvederà a darvi attuazione mediante l’emanazione di uno o

più decreti. Il decreto legislativo è quindi l’atto avente forza di legge che il Governo adotta a seguita di

delega del Parlamento conferita con legge. E’ adottato su proposta del ministro/i competente, su

delibera del Consiglio dei Ministri, ed è emanato dal PdR e pubblicato in GU con la denominazione

“decreto legislativo”. L’art. 76 prevede che la legge di delega deve necessariamente contenere dei limiti

inderogabili: determinazione dei principi e criteri direttivi, indicazione del tempo limitato, oggetto definito.

Il mancato rispetto dei limiti segue la dichiarazione di incostituzionalità, la legge delega, anche se norma

di rango primario, è usata come norma interposta per la valutazione della costituzionalità dell’atto. Se la

legge delega supera i due anni, l’art. 14, l. 400/88 impone al Governo di trasmettere gli schemi dei

decreti alle commissioni competenti per materia per un primo parere, e dopo eventuali modifiche

ritrasmetterle per un secondo parere prima dell’approvazione definitiva. L’art. 72, c.4 prevede la riserva

di assemblea per materia che devono essere trattate per Costituzione dal parlamento. Il parlamento può

revocare senza motivazione la delega. Accade frequentemente che la legge di delega contenga

disposizioni che regolano direttamente e con efficacia immediata la materia oggetto della delega o

materie connesse. Il Governo sarà vincolato a tali disposizioni che contengono un principio o un criterio.

E’ possibile impugnare la legge di delega direttamente dinanzi la Corte Costituzionale. I d.lgs. devono

rivestire la forma del decreto emendato dal P.d.R. e devono menzionare l’art. 76 e la legge di

delegazione. L’istituto della delega viene usato principalmente per materie che rivestono particolare

difficoltà tecnico giuridica e un lungo procedimento di approvazione per cui il Governo appare l’organo

più idoneo a predisporne la disciplina. Si pensi ad es., ai codici, ai testi unici.

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Decreto Legge, ex 77: Il decreto legge è una atto avente forza di legge che il Governo adotta sotto la

propria responsabilità per fronteggiare “casi di necessità e urgenza”. Trova la sua disciplina nell’art. 77,

Cost e nell’art. 15 della legge 400/1988. E’ deliberato dal Consiglio dei Ministri, emanato dal PdR e

pubblicato in GU. Eccezionalmente il PdR può rifiutare l’emendazione del decreto nell’esercizio dei suoi

poteri di garante costituzionale (Englaro). Emanato in GU, il decreto entra in vigore il giorno stesso della

sua pubblicazione o quello successivo e deve contenere la clausola di presentazione al Parlamento per

la sua conversione in legge. Il Governo deve presentare alle Camere il disegno di legge, con il testo del

decreto, per attivare il procedimento di approvazione della legge di conversione. Tale presentazione

richiede l’autorizzazione del PdR, come avviene per tutti i disegni di legge di iniziativa governativa. La

conversione in legge deve avvenire entro 60 giorni dalla pubblicazione, altrimenti il decreto scade. Le

Camere, anche se sciolte, si riuniscono entro 5 giorni per un preventivo esame del disegno di legge di

conversione. Al Senato c’è l’obbligo del parere preventivo entro 5 giorno della Commissione affari

Costituzionali. Diversa è la procedura alla Camera dove è richiesto, nella relazione che accompagna il

disegno di legge di conversione, che vengano giustificati i motivi di necessità e urgenza. Non vi è il

parere della Commissione affari Costituzionali e sostituito dal parere della Commissione referente per

materia, ma anche di quello del Comitato per la legislazione, entro 5 giorni. Nella legge di conversione

posso essere introdotti emendamenti aggiuntivi strettamente attinenti alla materia del decreto legge, a

pena di inammissibilità dichiarata dal Presidente della Camera o del Senato. Una volta proposti, se

approvati, gli emendamenti acquistano efficacia dal giorno successivo a quello della pubblicazione della

legge di conversione (ex nunc). Il Governo può utilizzare lo strumenti della questione di fiducia posta

sulla conversione dell’intero decreto o di parti di esso per bloccare la discussione di un numero rilevante

di emendamenti o per assicurare la conversione in legge il giorno stesso. Il decreto decade se non è

convertito in legge entro 60 giorno, provocando effetti ex tunc.

Limiti al decreto legge sono stati introdotti dall’art. 15 l. 400/88 stabilendo che il Governo non può

emanare decreti per conferire deleghe legislative, provvedere alle materie ex 73, c.4, rinnovare le

disposizioni di decreti legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto contrario di una

Camera, regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti, ripristinare l’efficacia di

disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte per vizi non attinenti al procedimento. Il dl deve indicare nel

preambolo le condizioni di necessità e urgenza che ne giustifichino l’adozione nonché deve contenere

misure immediatamente applicabili per fronteggiarle ed il suo contenuto deve essere specifico,

omogeneo e corrispondente al titolo. Per il limite sul divieto di reiterazione del decreto legge, occorre che

si ha reiterazione quando, in prossimità della scienza dei termini per la conversione, il decreto viene

riemanato con identici presupposti per consentirgli altri 60 gg di vigenza. La Corte Cost. con la sentenza

360 del 1996 ha sancito il divieto di reiterazione perché in contrasto con l’art 77 non sussistendo più i

motivi di necessità e di urgenza dopo un lungo periodo. Spetta alla Corte Costituzionale decidere se un

decreto è illegittimo per evidente mancanza dei requisiti di necessità ed urgenza, o se la legge di

conversione contiene emendamenti non attinenti al decreto legge in quanto essa non deve alterare la

ratio unitaria e l’omogeneità del decreto.

Decreti di attuazione degli Statuti Speciali: decreti emanati dal PdR, previa deliberazione del

Consiglio dei Ministri, su proposta di una commissione paritetica Stato-Regione, con cui si provvede a

dare attuazione alle norme, di rango costituzionale, degli Statuti della Regioni Speciali ed al

trasferimento delle funzioni, degli uffici e del personale dallo Stato alle Regioni. Hanno forma del decreto

legislativo , ma non hanno la delega del Parlamento, essendo previsti dagli stessi Statuti Speciali.

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Capitolo VIII: La Magistratura

Funzione Giurisdizionale

Profili generali: Affianco alla funzione legislativa ed esecutiva troviamo la funzione giurisdizionale, attività

svolta da soggetti (i giudici) che, in posizione di terzietà ed indipendenza, sono chiamati a risolvere le

controversie interpretando e applicando le norme vigenti nell’ordinamento giuridico, e sanzionando le

violazioni. La conclusione della controversia si ha con la sentenza che contiene la decisione della

controversia e la motivazione obbligatoria.

Giurisdizione ordinaria e speciale

La magistratura ordinaria

: A norma dell’art. 102, c.1, Cost. “La funzione giurisdizionale è esercitata da

magistrati ordinari, istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario”, che costituiscono il cd.

potere giudiziario. L’art. 108 prevede una riserva di legge assoluta per le norme sull’ordinamento

giudiziario e per quelle su qualunque altra magistratura. La magistratura ordinaria ha giurisdizione sia

civile che penale.

La giurisdizione civile si occupa delle controversie di diritto privato che nascono tra privati o tra privati

e pubblica amministrazione inerenti alla violazione di diritti soggettivi. Fanno parte della giurisdizione

civile:

- Il Giudice di Pace: organo monocratico, competente per controversie di limitata entità. Le sue sentenze

si impugnano dinanzi al tribunale. E’ un magistrato onorario e dura in carica 4 anni e la sua

partecipazione è limitata all’aspetto funzionale.

- Il Tribunale, organo giudicante di primo grado con competenza illimitata, monocratico o collegiale (3

giudici). Le sentenze si impugnano dinanzi la Corte di Appello

- Corte di Appello: organo collegiale (3 giudici) di secondo grado

- Corte suprema di Cassazione: sezione sia civili che penali. Le sentenze di appello possono essere

impugnate per soli motivi di legittimità. La suprema Corte in caso di erronea interpretazione cassa la

sentenza e la rinvia a un giudice di merito di pari grado di quello che ha emanato la sentenza.

La giurisdizione penale è volta all’accertamento della responsabilità dei soggetti che hanno commesso

reati ed alle applicazione della sanzione. Fanno parte della giustizia penale:

- Giudice di Pace, reati minori, sentenze impugnate innanzi al tribunale

- Tribunale, organo giudicante di primo grado, monocratico o collegiale, le sentenze si impugnano

presso la Corte di Appello

- Corte di Appello: organo collegiale di secondo grado. Le sentenze si impugnano dinanzi alla Corte di

Cassazione sono per motivi di legittimità.

- Corte d’Assise e Corte d’Assise d’Appello: organi collegiali di primo e secondo grado, composti da due

giudici togati e sei giudici popolari, competente per i reati più gravi.

- Tribunale della libertà: competente per il riesame del Tribunale in materia di libertà personale e

patrimoniale

- Tribunale dei minori

- Cassazione

Oltre ai magistrati giudicanti abbiamo la categoria dei magistrati requirenti. Sono i magistrati del pubblico

ministero, che afferiscono agli uffici della Procure della Repubblica istituita presso ogni tribunale. Il p.m.

ha l’obbligo di esercitare l’azione penale rimanendo sottratto a qualsiasi condizionamento politico.

Svolge indagini preliminari, sostiene l’accusa nel pubblico dibattito, in contraddittorio con la difesa, è

parte quindi del giudizio penale, e si determina per la richiesta di condanna o di assoluzione

dell’imputato in base alle prove raccolte. Il p.m. non è giudice in senso stretto in quanto non si può

giudicare un imputato sul quale il p.m. abbia indagato in prima persona. E’ vietata l’istituzione di giudici

straordinari diversi da quelli previsti in Costituzione, ma permesse commissioni speciali competenti per

materia.

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Le giurisdizioni speciali:

- Consiglio di Stato: organo collegiale, composto da sette sezioni di cui quattro con funzioni consultive

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nei confronti del Governo e 3 con funzioni giurisdizionali. In sede giurisdizionale è organo di secondo

grado innanzi in sui si impugnano le sentenze del TAR. Le sentendo del CdS sono impugnabili in

cassazione per motivi di giurisdizione.

- La corte dei Conti: composta da 10 sezioni, 1 controllo e 9 giurisdizionali. Ha giurisdizione nelle materia

di contabilità pubblica. Giudica sulla responsabilità contabile di tutti coloro che maneggiano il denaro

pubblico e sulla responsabilità amministrativa, per danni arrecati da funzionari pubblici all’erario. Il

ricorso in Cassazione è ammesso solo per motivi di giurisdizione.

- Tribunali Militari, hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle forze

armate. Contro le sentenze dei Tribunali militari c’è ricordo alla Corte Militare d’appello.

- T.A.R.: organi giurisdizionali destinati alla tutela degli interessi legittimi dei cittadini nei confronti della

P.A., le cui sentenze sono appellabili innanzi al CdS, attuando così il doppio grado di giurisdizione. La

Cost. all’art 108, c.2, riserva alla legge di rendere effettive le garanzie di indipendenza delle magistrature

speciali previste dalla stessa Costituzione. In tempi recenti sono stati previsti organi di autogoverno per

ciascuna delle giurisdizioni speciali, con poteri analoghi a quelli che ha il CSM nei confronti della

magistratura ordinaria.

I Principi costituzionali in tema di giurisdizione:

La costituzione detta una serie di fondamentali principi a garanzia del regolare svolgimento della

funzione giurisdizionale e dell’indipendenza degli organi giudiziari.

a) Giudice Naturale (art. 25, c.1) e irretroattività della legge penale (art. 25, c.2): L’art. 25, c.1

sancisce che “nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge”. Il secondo

comma afferma che “nessuno può essere punito se non in un forza di una legge che sia entrata in vigore

prima del fatto commesso”. Il primo comma sancisce la predeterminatezza del giudice, garantendone

così l’imparzialità. In base al cd. principio del giudice naturale il cittadino ha la garanzia che sarà

chiamato a giudicare un giudice individuato in base a norme previdenti generale e astratte, non creato o

scelto a posteriori. Il secondo comma vieta che a quel giudice siano sottratti. In caso di rapporti tra il

giudice e le parti si prevede l’astensione o la ricusazione.

b) Diritto di azione e di difesa, art. 24, Cost.: al primo comma stabilisce che “tutti possono agire in

giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”, al seconda comma, che “la difesa è diritto

inviolabile in ogni stato e grado del procedimento”.

La Corte Cost. ha ritenuto che il diritto alla tutela giurisdizionale rappresenti uno dei principi supremi

dell’ordinamento costituzionale italiano, da ricomprendere tra i diritti inviolabili dell’uomo ex art. 2.

Il secondo comma garantisce il diritto alla difesa che è inviolabile e irrinunciabile. In caso di bassa

condizione economica è stato introdotto nel 1990 il cd. gratuito patrocinio.

c) Giusti processo, art. 111, Cost.: tale articolo, modificato dalla l.c. 2 del 1999, contiene i principi

fondamentali del giusto processi: necessità di un contraddittorio tra le parti in condizione di parità nella

formazione delle prove; terzietà e imparzialità del giudice; ragionevole durata del processo.

Il nostro sistema è accusatorio. Art. 27, c.2, presunzione di non colpevolezza. Art. 111, c.2

“ragionevole durata del processo”. La legge Pinto (89/2001) ha previsto in caso di eccessiva durata del

processo un’equa riparazione, rimessa alla valutazione della Corte d’Appello.

d) Obbligo di motivazione, art. 111, c.6, Cost, e doppio grado di giurisdizione: tale articolo prece

che tutti i procedimenti giurisdizionali devono essere motivati, imponendo al giudice di rendere palese

quali norme ha ritenuto di dover applicare e quale è stato il procedimento logico-giuridico che lo ha

condotto alla decisione finale. Le norme dette poi potranno essere impugnate per gli altri gradi di

giudizio, in base al principio del doppio processo. Dopo il doppio grado c’è la possibilità di ricorrere in

Cassazione che esercita solo un sindacato di legittimità. Tale impugnativa è esclusa per le sentenze del

CdS e della Corte dei Conti, che potranno essere impugnate per motivi inerenti alla giurisdizione.

Le Garanzie di Indipendenza dell’Ordine Giudiziario

Autonomia e indipendenza della magistratura ordinaria: L’art. 104, c.1, sancisce che “la magistratura

costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”. Si riconoscere il potere giudiziario

come potere dello Stato autonomo. La garanzia di autonomia e indipendenza è rafforzata dall’art. 101,

per cui i giudici sono soggetti soltanto alla legge, e dalla riserva posta dall’art. 108, c.1 Cost., che

sancisce che le “norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge”. Il

potere giudiziario è diffuso fra una pluralità di giudici, i quali devono essere tra loro reciprocamente

indipendenti. Si parla quindi di indipendenze interne ed esterne.

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Con dipendenza interne si intende la protezione dei singoli magistrati da parte di altri colleghi all’interno

stesso della magistratura. L’art. 107 stabilisce che “ i magistrati di distinguono fra loro soltanto per

diverse funzioni”. Non esiste un rapporto gerarchico tra loro. Discorso diverso va fatto per il p.m. che

vede una supremazia del capo dell’ufficio, che può sostituire un p.m. con un provvedimento motivato da

trasmettere al CSM, ed anche la possibilità per il procuratore generale di avocare a se l’indagine.

Più rilevante è il profilo dell’indipendenza esterna, che fa riferimento alle garanzie che devono tutelare

sia i singoli magistrati che la magistratura nel suo complesso da eventuali attacchi o ingerenze derivanti

da organi o poteri esterni, soprattutto politici. Tale indipendenza è garantita in Costituzione attraverso:

- CSM ( art. 104, 105, Cost.)

- con la regola del pubblico concorso per accedere alla magistratura evitando discriminazioni, eccetto

per magistrati onorari (giudice di pace, art. 106, c.2,3) o nomina a consigliere di cassazione.

- inamovibilità. Art. 107, c.1: “i giudici sono inamovibili”. Tale garanzia mira ad evitare che il giudice

possa essere allontanato dalla propria sede contro la propria volontà, in ragione di comportamenti e

scelte tenuti nell’esercizio delle proprie funzioni. In rare ipotesi di trasferimento d’ufficio, bisogna dare

notizia al CSM.

CSM: Il problema di assicurare l’autonomia e l’indipendenza del potere giudiziario da ogni altro potere,

ha trovato la sua principale risposta da parte del Costituente nella previsione di un organo non

giurisdizionale, il CSM. Al CSM, l’art. 105 Cost. affida tutte le competenze inerenti lo status e la carriera

dei magistrati (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari)

strumentali per un esercizio autonomo ed indipendente della giurisdizione. Nell’ordinamento precedente

tali funzioni erano esercitate dal ministro Guardasigilli. Ora la Costituzione conserva il compito di

assicurare l’organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia e promuovere l’azione

disciplinare nei confronti dei magistrati. Anche il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione ha

l’obbligo di promuovere l’azione disciplinare laddove il magistrato incorra nell’esercizio delle proprie

funzioni, negli illeciti previsti dal d.lgs. 109/2006, attuativo della l.n. 150 del 2005 di riforma

dell’ordinamento giudiziario. Il Costituente ha voluto quindi garantire l’autonomia dell’ordine giudiziario

costruendo un sistema di autogoverno in funzione strumentale rispetto all’indipendenza. Attraverso

l’autonomia si realizza l’indipendenza dell’intero ordine nei confronti degli altri poteri dello Stato, sia

come indipendenza del singolo giudice nel momento in cui esercita la sua funzione nel rispetto del

principio di legalità che esige la prevalenza della legge sugli atti degli altri poteri. Quanto alla

composizione l’art. 104, prevede che facciano parte del CSM tre membri: il PdR, il primo presidente e

il procuratore generale della Corte di Cassazione. Prevede poi componenti elettivi che sono scelti per

due terzi da magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categoria (magistrati togati) e per un terzo

dal Parlamento in seduta Comune tra professori e tecnici e avvocati (membri laici). E’ legge di attuazione

del CSM, la l. n. 195 del 1958 che fissa il sistema elettorale, i Poteri del Presidente, le norme

fondamentali di funzionamento dell’organo, il divieto di immediata rielezione: la legge riconosce ai

membri del CSM un’immunità analoga a quella dei parlamentari. La l. n.44 del 2002 ha modificato il

sistema di elezione dei membri, riducendo il numero da 30 a 24 (16 eletti dai magistrati e 8 dal

Parlamento). Il CSM nella prima seduta elegge un vicepresidente, scelto tra i membri laici. Il PdR, come

presidente del CSM, vede attribuite le funzioni tipiche di ogni presidente di un organo collegiale. Può

convocarlo, preside le sedute del Consiglio e della sezione disciplinare, prepara l’o.d.g., dirige la

discussione, decreta lo scioglimento dello stesso. L’organo è articolato in dieci commissioni, una

disciplinare ed un Comitato di Presidenza. Le commissioni sono competenti per materia e sono

dotate di poteri istruttori, referenti e di proposta, in quanto il potere di decisione spetta sempre al plenum

del Consiglio. Particolare rilievo assume la Sezione disciplinare, titolare della funzione di giudicare gli

illeciti disciplinari dei magistrati e irrogare le sanzioni. E’ ammesso ricorso in Cassazione nei confronti

delle sue decisioni, mentre tutti gli altri provvedimenti inerenti alla carriere sono provvedimenti

amministrativi e possono essere impugnanti innanzi ai giudici amministrativi. L’azione disciplinare,

come citato in precedenza, viene promossa dal procuratore generale o dal ministro della giustizia

contro il magistrato che venga meno ai suoi doveri d’ufficio o anche se al di fuori dell’esercizio

delle sue funzioni tenga comportamenti tali da compromettere la credibilità e il prestigio

dell’istituzione giudiziaria. Il magistrato nell’esercizio delle sue funzioni può incorrere nelle

responsabilità civili (diniego di giustizia) e penali (reati norme penali).

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Il Ministro della giustizia: importanti competenze concernenti il funzionamento e l’organizzazione dei

servizi relativi alla giustizia, con poteri di sorveglianza e la possibilità di inviare ispettori ministeriali

presso gli uffici giudiziari per verificarne il regolare funzionamento. Egli ha un potere di richiesta in ordine

alle deliberazioni del Consiglio sullo stato giuridico dei magistrati (assunzioni, assegnazioni di sede,

trasferimenti, promozioni) cui deve dare esecuzione: può promuovere l’azione disciplinare dinanzi alla

sezione disciplinare del CSM; può intervenire alle adunanze del CSM; ha un potere di preposta per il

conferimento degli incarichi direttivi degli uffici giudiziari.

VI sono stati vari momenti di tensione tra CSM e ministro. Il CSM può procedere al conferimento degli

incarichi direttivi solo su proposta di un’apposita commissione, formulata di concerto con il ministro di

giustizia, con delibera del plenum del CSM. Ma chi tra i due prevale?

Nel 1992 il CSM sollevò conflitto di attribuzioni innanzi alla Corte Costituzionale nei confronti di Martelli

che non aveva concesso l’incarico di Presidente della Corte d’appello di Palermo al dottor Curti Giardina.

La Corte risolse con sent. 379/1992 affermando che in base al principio di leale collaborazione il

concerto non era avvenuto con efficienza. Con questa decisine la Corte non ritiene prevalente la volontà

del ministro, ma sollecitava i due organi a trovare un punto d’incontro. Successivamente la Corte è

nuovamente intervenuta, in un conflitto sollevato dal CSM nei confronti del ministro per la mancata

esecuzione della sua delibera in cui nominava il Procuratore della Repubblica di Bergamo. Con Sent.

380 del 2003 ha risolto il conflitto in senso favorevole al CSM, ritenendo che nella specie vi fosse stata

una adeguata attività di concertazione, e annullando la determinazione negativa dell’allora ministro di

giustizia Castelli. Dalle due sentenze si ricava che grava su entrambi gli ogni un obbligo di leale

collaborazione, al fine di raggiungere un equilibrio. Ma la seconda ridimensiona il ruolo del ministro e

riconosce che spetta al CSM la decisione ultima, coerentemente ad una linea di difesa dell’autonomia ed

indipendenza della magistratura nei confronti dell’esecutivo.

Capitolo IX: La Corte Costituzionale

Il Controllo di Costituzionalità: Profili generali

L’affermarsi del modello di Costituzione rigida, ha favorito la previsione di controlli di costituzionalità,

destinati ad accertare se la legge o gli atti aventi forza di legge ad sessa equiparati siano conformi alle

norme costituzionali. Una norma primaria per essere valida deve essere conforme a Costituzione. Il

controllo di costituzionalità può essere di due tipi:

- Accentrato: comporta la creazione di un organo ad hoc cui è attribuito il compito di verificare che

l’attività del legislatore ordinario non violi la Costituzione. Nel nostro ordinamento il controllo di garanzia

è affidato alla Corte Costituzionale che può, con effetti erga omnes, dichiarare l’illegittima

incostituzionalità degli atti sottoposti al suo controllo. Il controllo accentrato è di solito successivo e

concreto (nella sua applicazione). In Francia il controllo avviene in via preventiva ed astratta

- Diffuso: il controllo svolto sulla legge da ciascun giudice nel momento in cui la applica al caso concreto.

Il giudice ne verifica la conformità a costituzione e nel caso in cui non la ritenga conforme la disapplica

con effetti limitati al giudizio. USA. Il controllo di garanzia ha effetti inter partes, ogni giudice può

giungere a conclusioni diverse. La coerenza è assicurata dal principio dello stare decisis, in base al

quale ogni giudice è vincolato dalle decisioni precedenti. La Corte suprema, giudice di ultima istanza,

vincola gli altri giudici.

Per l’instaurazione del giudizio di costituzionalità dinanzi alla Corte sono previsti due modi di accesso: in

via incidentale (indiretto) e in via principale (diretta).

Il giudizio di costituzionalità italiano è dunque:

- accentrato: unico organi decidente; successivo all’acquisto di efficacia degli atti sottoposti al controllo;

concreto, sulla norma nel momento della sua applicazione; ad impugnativa mista: incidentale e

principale.

Sezione II: La Corte Costituzionale

Competenze: a norma dell’art. 134 Cost., la Corte Costituzionale giudica:

- sulla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni;

- sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, tra lo Stato e le Regioni e tra le Regioni

- sui reati di alto tradimento o attentato alla Costituzione del PdR, messo in stato d’accusa dal

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Parlamento in seduta comune

- sull’ammissibilità del referendum abrogativo

Composizione:

- ordinaria: 15 giudici (in carica 9 anni e non rieleggibili), per la validità delle delibere sono sufficienti 11

giudici.

- giudizio accusa PdR (La prorogato solo in caso di impeachment): collegio integrato da altri 16 membri

(giudici aggregati) tratti a sorte da un elenco di cittadini, aventi i requisiti di eleggibilità a Senatore. Nella

composizione allargata è richiesta la presenza di almeno 21 membri e i giudici aggregati devono essere

in maggioranza.

I giudici della corte sono per un terzo nominati dal PdR; per un terzo eletti dal Parlamento in seduta

comune a scrutinio segreto e con la maggioranza dei due terzi dei componenti dell’Assemblea. Dal terzo

in poi è richiesta la maggioranza dei tre quinti dei componenti; per un terzo eletti dalle supreme

magistrature ordinarie e amministrative: 3 Corte di Cassazione, 1 CdS, 1 Corte dei Conti.

I giudici devono essere magistrati anche a riposo delle giurisdizioni ordinarie e amministrative, professori

di università in materie giuridiche e avvocati dopo 20 anni di esercizio.

Status dei giudici: l’ufficio di giudice costituzionale è incompatibile con: la carica di parlamentare;

avvocato e con altra carica ed ufficio indicati dalla legge; assunzione o conservazione di uffici pubblici e

privati; esercizio di attività commerciali o industriali e con la carica di amministratore o sindaco di società

aventi fine di lucro; candidatura ad elezioni amministrative o politiche.

I giudici godono di garanzia ed indipendenza: inamovibilità, immunità penale analoga a quella dei

parlamentari, insindacabilità, verifica dei requisiti soggettivi di ammissione alla Corte operata dalla

stessa, diritto ad una retribuzione mensile.

La Corte elegge, a maggioranza assoluta e a scrutinio segreto, il Presidente, in carica tre anni e

rieleggibile. Il Presidente rappresenta la Corte, la convoca, ne presiede le sedute, stabilisce le cause da

mettere in decisione, nella delibera delle ordinanze vota per ultimo e in caso di parità il suo voto prevale.

Esercita una posizione di preminenza in seno al collegio senza ledere il principii di collegialità in quanto

ogni decisione è presa dal plenum.

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Sezione III: Il Giudizio sulle leggi

Il giudizio in via incidentale

La più rilevante competenza attribuita alla Corte Costituzionale dall’art. 134 Cost. è quella relativa al

sindacato di costituzionalità sulle leggi e sugli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni. La

legge Costituzionale n.1 del 1948, attuativa della riserva contenuta nell’art. 137 Cost., ha escluso la

possibilità per il singolo che ritenga lesa una sua posizione soggettiva da una legge considerata

costituzionalmente illegittima di adire direttamente alla Corte. Prevalentemente si perviene alla Corte in

via incidentale, così denominata in quanto l’impugnativa della legge ritenuta incostituzionale costituisce

un incidente o un’eccezione nel corso di un comune giudizio.

1. Giudizio a quo: Secondo le l.c. 1/1947 e 1/1953 e dalla l. 87/1953 la questione di legittimità

costituzionale di una legge o un atto avente forza di legge può essere sollevata nel corso di un giudizio

innanzi ad un’autorità giurisdizionale:

a) d’ufficio, ossia dalla parte della stessa autorità davanti alla quale pende il giudizio, che in tal caso

potrà sollevare direttamente la questione davanti alla Corte

b) da una delle parti o dal pubblico ministero: mediante la presentazione di un’istanza al giudice dinanzi

al quale si svolge il processo principale. A quest’ultimo, giudice a quo, spetterà adire la Corte una volta

riscontrata la sussistenza dei requisiti della rilevanza e della non manifestata infondatezza. Solo le

norme primarie sono sottoponibili al giudizio della Corte, i regolamenti governativi verranno impugnati

dinanzi alla giurisdizione amministrativa. Gli atti impugnabili dalla Corte sono: tutte le leggi dello Stato; gli

atti avente forza di legge dello Stato; le leggi delle regioni e delle Provincie autonome di Trento e

Bolzano; i d.lgs. di attuazione degli statuti speciali. Anche le leggi costituzionali e di revisione

costituzionale, che sono parametro per giudicare la costituzionalità delle leggi, sono sottoponibili al

sindacato della corte per vizi formali ( formazione contro il 138) o vizi sostanziali (violazione di diritti

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fondamentali). Il legislatore deve essere il primo ad osservare le nostre regole fondamentali.

Tali atti possono essere impugnati per: vizi formali (violazione di norme costituzionali sul procedimento di

formazione); vizi sostanziali (violazione di una norma o un principio costituzionale da parte del legislatore

ordinario). I presupposti processuali attengono alla legittimazione ad adire alla Corte e alla presenza dei

requisiti della rilevanza e della non manifesta infondatezza. La Corte ha riconosciuto di poter operare

come giudice a quo, sollevando dinanzi a se stessa questione di legittimità di norme da applicare

nell’esercizio di una delle sue competenze. In tempi successivi la giurisprudenza della Corte ha mostrato

un maggior rigore ad applicare norme che ritenga ad essa contrarie. In tempi successivi però la

giurisprudenza della Corte ha mostrato un maggior rigore ed è andata nel senso di un’interpretazione

più restrittiva dei due requisiti soggettivo (giudice) ed oggettivo (giudizio), richiedendo soprattutto la

necessaria compresenza sostanziale di entrambi. La Corte ha negato le legittimazione del giudice a quo

se l’intervento del giudice si esplica in un procedimento amministrativo suscettibile di un successivo

controllo in sede giurisdizionale. La legittimazione viene anche negata se difetta di un momento

decisorio (sent. 112/1964, 17/1980, 37/2011). Difetta ancora la legittimazione se l’atto posto in essere

dal rimettente è privo del carattere della definitività. Una sintesi della linea giurisprudenziale della Corte

si trova nell’ordinanza n.6 del 2008, dove la Corte statuisce che la questione è ammissibile se: a)

sussistono entrambi i presupposti (giudice e giudizio); b) l’attività posta in essere dal remittente ha

natura giurisdizionale c) il giudizio presenta garanzie di contraddittorio e culmina in un provvedimento

finale che abbia i tratti tipici del procedimento giurisdizionale. Posizione confermata con sent. 164/2008.

Il giudice a quo deve valutare la rilevanza della questione. La questione sarà rilevante quando la

decisione del giudizio principale dipende da come viene preventivamente risolta la questione di

legittimità, cd. nesso di pregiudizialità, cioè l’indispensabile rapporto di pregiudizialità che deve esistere

tra il quesito di costituzionalità e la risoluzione del giudice a quo. Il giudice a quo dovrà accertare se la

norma di cui si contesta la costituzionalità sia presumibilmente da applicare ai fini della decisione.

Tra il giudizio costituzionale e il giudizio a quo vi deve essere un rapporto di strumentalità. Il giudice a

quo deve motivare specificatamente la necessità di applicare la disposizione impugnata per potere

definire la controversia. Ulteriore requisito che il giudice a quo deve valutare è la non manifestata

infondatezza, basta il dubbio.

Compiuti i giudizi che la legge richiede, qualora il giudice respinga l’eccezione di costituzionalità deve

con ordinanza adeguatamente motivare il suo rifiuto.

Se il giudice ritiene la questione rilevante e non manifestamente infondata, con ordinanza motivata

dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale e ha l’obbligo di sospendere il giudizio in

corso. L’ordinanza di rinvio è l’atto di proponimento del giudizio di costituzionalità. Deve contenere:

descrizione della controversia in atto, motivazione di rilevanza e non manifestata infondatezza, un testo

che indica i motivi di non procedere al giudizio e il thema decidendo che deve contenere l’indicazione

delle norme di cui si contesta la Costituzionalità e le disposizioni costituzionali che fungono da parametro

della legittimità di queste. Il parametro della legittimità può essere dato da norme interposte. Norme di

legge ordinaria la cui violazione costituisce violazione indiretta della Costituzione. La mancanza di uno

degli elementi che l’ordinanza di rinvio deve contener preclude l’esame di merito della questione e

determina l’addizione di una decisione processuale di inammissibilità. A cura della cancelleria del giudice

a quo l’ordinanza va notificata alle parti in causa, che potranno intervenire nel giudizio innanzi alla Corte,

nonché PdC o al Presidente della Giunta Regionale. Va invece comunicata ai Presidenti delle Camere o

al Presidente del Consiglio regionale interessato. L’ordinanza viene pubblicata in GU o in BUR. Ciò

affinché tutti vengano a conoscenza dell’instaurazione del giudizio di costituzionalità ed in particolare i

giudici avanti ai quali penda un processo iim cui dovrebbe applicarsi la norma sottoposta a un controllo.

Questi possono sospendere la controversia in attesa della decisione. Si conclude la prima fase dinanzi

al giudice a quo.

2. Il giudizio davanti alla Corte (ad quem): entro venti giorni dall’avvenuta notifica le parti possono

costituirsi in giudizio mediante il deposito in cancellerie delle loro deduzioni scritte. La costituzione non è

decisiva per il proseguimento del giudizio costituzionale che deve svolgersi anche in assenza del

contraddittorio e anche quando sia venuto a cessare il giudizio principale. La corte giudica la legge e

non al controversia. Entro 20 giorni, il PdC e il Presidente della giunta regionale potrebbero intervenire

presentando le loro deduzioni. Trascorso il termine suindicato per la costituzione delle parti e l’eventuale

intervento dei soggetti legittimati, il Presidente della Corte nomina un giudice per l’istruzione e la

relazione ed entro successivi venti giorni convoca la Corte per la discussione. Il giudice relatore,

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all’udienza pubblica, espone le questioni della causa, quindi i difensori delle parti svolgono

succintamente i motivi delle loro conclusioni. Se nessuna della parti si è costituita in giudizio la Corte

decide in Camera di Consiglio (a porte chiuse). Le decisioni, che possono assumere la forma delle

sentenze o dell’ordinanza, sono deliberate in Camera di Consiglio. Vengono prese a maggioranza

assoluta dei votanti.

Il Giudizio in via principale (art. 127 e 134 Cost)

La via principale di accesso alla Corte, cioè la possibilità di ricorrere direttamente alla Corte

Costituzionale per veder dichiarata l’incostituzionalità di una legge o di un atto avente forza di legge è

consentita nel nostro ordinamento esclusivamente:

- allo Stato (nei confronti di una legge regionale e delle leggi delle Provincie autonome di Treno e

Bolzano)

- alle Regioni (nei confronti di leggi dello Stato o delle altre Regioni)

- Provincie autonome di Treno e Bolzano (nei confronti delle leggi statali, delle regioni o dell’altra

Provincia per violazione dello statuto o del principio di tutela di minoranza linguistica.

A differenza del giudizio incidentale, che ha carattere oggettivo, il giudizio in via principale è un giudizio

di parti che si costituiscono per difendere un loro interesse. Condizione di ammissibilità è il cd. interesse

a ricorrere che per le Regioni è data dalla lesione di una determinata competenza legislativa e per lo

Stato dall’interesse generale alla tutela dell’integrità dell’ordinamento. Il ricorso è deliberato dal Consiglio

dei Ministri nel caso di impugnativa Statale o dalla Giunta Regionale entro 60 giorni dalla pubblicazione

della legge o dell’atto avente forza di legge. La Costituzione della parte proponente avviene col deposito

del ricorso presso la cancelleria della Corte entro il termine di 10 giorni della notifica alla controparte, nei

successivi venti giorni la parte convenuta ha facoltà di costituirsi o meno. La Corte deve fissare l’udienza

di discussione dinanzi a se entro 90 gg dal deposito. Nell’ipotesi in cui la Corte abbia disposto la

sospensione degli effetti dell’intero atto impugnato, vi è un’accelerazione del giudizio perché l’udienza di

discussione deve essere fissata entro i successivi trenta giorni dalla sospensione. Il giudizio può

estinguersi per rinuncia al ricorso accettata da entrambe le parti. Dopo la riforma costituzionale del 2001,

il nuovo art. 127 è stato eliminato il Commissario di Governo e il ricorso dello Stato alla Regione è

viceversa è sempre successivo alla pubblicazione della legge impugnata entro 60 gg. Per

l’impugnazione dello Statuto Regionale da parte del Governo il termine è di 30 gg. La legge 131 del

2003, cd legge La Loggia, di attuazione della riforma del Titolo V, ha introdotto un’importante novità: la

Corte Costituzionale può sospendere l’esecuzione dell’atto impugnato o di parti di esso, qualora ritenga

che vi sia il rischio di un irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico o all’ordinamento della Repubblica

ovvero il rischio di un pregiudizio e irreparabile per i diritti dei cittadini.

Le decisioni: sentenze ed ordinanze

Le decisioni che la Corte assume si distinguono in sentenze ed ordinanze. La corte giudica in via

definitiva con sentenza. Tutti gli altri provvedimenti sono adottati con ordinanza.

Le ordinanze: “interlocutorie”: relative a momenti organizzartivi interni al giudizio (integrare il

contraddittorio, riunire più processi inerenti alla medesima questione). “Istruttorie”: la Corte può

acquisire mezzi di prova. La forma dell’ordinanza può esser utilizzata anche per le decisioni che

definiscono il giudizio. Si tratterà in tal cado di decisioni processuali (o di rito) che sono quelle decisioni

con cui la Corte non giunge a risolvere la questione di legittimità, ma definisce il giudizio di

Costituzionalità che da tale questione ha avuto origine. Rientrano in tale categoria le decisioni con cui la

Corte dichiara: l’inammissibilità, la manifesta inammissibilità, la restituzione degli atti al giudice a quo.

Motivi di inammissibilità: difetto di rilevanza della quesitone ed assenza del nesso di pregiudizialità;

insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio, che impediscono il controllo della

rilevanza; difetto di motivazione della non manifesta infondatezza; motivazione difettosa, carente,

inadeguata o insufficiente sulla rilevanza; questioni sollevate in modo ipotetico, teorico o contraddittorio,

svincolate da strumentalità; carenza di legittimazione del giudice a quo; carenza di forza di legge

dell’atto impugnato; inammissibilità per omessa lettura costituzionalmente orientata.

Manifesta inammissibilità: stessi motivi dell’inammissibilità che si evidenziano in maniera più

immediata.

Restituzione degli atti al giudice a quo: è il provvedimento con cui la Corte, in seguito a jus

supreveniens, restituisce gli atti al giudice a quo chiedendogli di valutare elementi sopraggiunto dopo

l’emendazione dell’ordinanza di rimessione. La Corte, con ordinanza, chiude definitivamente il giudizio in

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corso, ma apre al giudice la possibilità di reinvestirla anche nello stesso grado di giudizio, dopo l’esame

dei nuovi elementi e con motivazione. La manifesta infondatezza ad esempio si può evidenziare tramite

ordinanza.

Sentenze: decisioni sostanziali con cui la Corte risolve la questione di legittimità sottopostale dal

giudice. Non sono impugnabili né revocabili. Vengono pubblicate in GU o in BUR. Possono essere di

accoglimento e di rigetto:

Sentenza di accoglimento e sentenza di rigetto. Effetti:

- con la sentenza di accoglimento la Corte, dopo aver esaminato nel merito la questione di legittimità,

accoglie i rilievi e dichiara l’illegittimità delle disposizioni impugnate. Basta un parametro per dichiarare

incostituzionale una determinata norma, senza passare ad esaminarli tutti. La sentenza ha effetti erga

omnes e la norma dichiarata incostituzionale cessa di avere efficacia dal giorno successivo la

pubblicazione della decisione. Si parla di irretroattività delle sentenze di accoglimento, con effetto ex

tunc. Un limite alla retroattività è data dai rapporti esauriti, fatta eccezione per le sentenze penali di

condanna, di cui cessano l’esecuzione e tutti gli effetti nel caso di dichiarazione di illegittimità

costituzionale. La Corte, nel suo giudizio, si dovrà attenere solo a quanto richiesta dal giudice, fatta

eccezionale per la cd. legittimità consequenziale.

- La sentenza di rigetto dichiara l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale prospettata

nell’ordinanza di remissione. Ha effetti inter partes. La Corte dovrà esaminare ogni parametro rilevato

dal giudice a quo. La sentenza di rigetto non dichiara la sua “legittimità”, ma solo “infondata la questione,

che potrà essere riproposta, nei medesimi termini o con parametri costituzionali diversi, in un altro

giudizio o in un grado successivo dello stesso giudizio.

- Sentenze interpretative, sentenze monito, di accoglimento parziale, additive, sostitutive.

Sentenze interpretative di rigetto: furono le prime ad apparire. La Corte rigetta la questione

reinterpretando le disposizioni legislative sottoposte al suo controllo, traendo da esse una norma diversa

da quella erroneamente individuata dal giudice a quo. La Corte, attraverso un processo interpretativo,

evita di creare una lacuna legislativa. Ha effetti inter partes, producendo effetti solo nei confronti del

giudice che ha sollevato le questione.

- Sentenze monito (esortative). Tali sentenze appartengono alla categoria delle sentenze interpretative

di rigetto, ma hanno la peculiarità che nella motivazione la Corte si rivolge al legislatore affinché

intervenga a rinnovare o integrare la disciplina vigente rendendola adeguata a Costituzione. La Corte

detta precise indicazioni al fine di evitare alla nuova normativa vizi di incostituzionalità. Queste sentenze

non vanno confuse con le additive di principio perché forniscono suggerimenti al legislatore per una

futura normazione costituzionalmente legittima mentre le additive immettono un principio nuovo

nell’ordinamento a cui il legislatore deve discrezionalmente dare attuazione

- Interpretativa di accoglimento: La Corte accoglie la questione e dichiara l’incostituzionalità della

norma secondo l’interpretazione prospettata dal giudice a quo, ma, per evitare una lacuna

nell’ordinamento, fornisce una diversa interpretazione della disposizione legislativa che esprime cosi una

norma diversa e costituzionalmente legittima. Effetti erga omnes. “nei sensi e nei limiti di cui in

motivazione”.

Nella giurisprudenza della Corte queste sentenze sono state nel tempo sostituite dalle sentenze di

accoglimento parziale o riduttive.

- Accoglimento parziale: la Corte dichiara l’illegittimità di una disposizione solo per una parte del suo

testo che ritiene non conforme a Costituzione “nella parte in cui”. Si elimina il frammento incostituzionale.

- Sentenze additive: censurano un’omissione del legislatore. Si caratterizzano per la dichiarazione di

incostituzionalità di una disposizione nella parte in cui non prevede qualcosa di costituzionalmente

necessario. C’è quindi un’addizione nel contenuto della norma.

Le sentenze additive si dividono in:

- additive di principio: la Corte introduce solo un principio derivante dalla Costituzione, lasciando al

legislatore la scelta tra più soluzioni legislative

- additive di prestazione: estendono direttamente, in nome del principio di eguaglianza, delle

prestazioni riservate per legge ad una sola categoria ad altre categorie di cittadini, con caratteristiche

analoghe, illegittimamente escluse dai benefici o la Corte compie equiparazioni verso il basso, limitando

le caratteristiche dei destinatari di una certa prestazione.

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- Sostitutive: La Corte sostituisce una parte del testo incompatibile a Costituzione, con una formulazione

corretta Costituzionalmente. “nella parte in cui prevede..A…anziché…B…

Sezione IV: I conflitti di attribuzione

Tipologia: La seconda competenza che l’art. 134 assegna alla Corte Costituzionale riguarda la

risoluzione che possono insorgere tra poteri dello Stato, tra Stato e le Regioni e tra le Regioni. La

disciplina di tali giudizi è contenuta nella l. 87/53, art. 37-42 e 26-28 delle norme integrative. Il conflitto

nasce per la diversa interpretazione che due organi o soggetti costituzionali hanno di norme

costituzionali di organizzazione, delimitative delle rispettive sfere di attribuzioni e sollevano conflitto di

attribuzioni affinché la Corte indichi l’esatta spettanza delle competenze costituzionali.

I conflitti possono distinguersi in:

- positivi e negativi: entrambi gli organi o soggetti si tengano competenti o meno a esercitare

un’attribuzione o ad emanare un determinato atto.

- reali e virtuali: a seconda che alla base del conflitto vi sia un atto o un comportamento significativo o

invece un’astratta dichiarazione di voler esercitare la competenza

- interorganici o intersoggettivi: a seconda che intervengano tra articolazioni di uno stesso soggetto

(Poteri dello Stato) o tra soggetti diversi (Stato e Regio).

Conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, art. 134 Cost, art. 37-38 l.87/53:

L’art. 37, c.1 della l. 87/53 afferma che caratterizzano e costituiscono presupposto per la proponibilità del

conflitto alla Corte:

- che esso sorga tra organi appartenenti a poteri diversi

- che tali organi abbiano carattere di vertice, siano pertanto competenti a dichiarare la volontà del potere

cui appartengono (requisito soggettivo)

- che in contestazione sia la sfera di attribuzione stabilita da norme Costituzionali (requisito oggettivo).

Non rientrano pertanto conflitto es. tra ministri, né i conflitti di giurisdizione (giudice ordinario e TAR).

La corte, nei casi previsti dalla legge, arbitrerà il conflitto. La problematica riguarda la determinazione dei

soggetti del conflitto, sia per la difficoltà di precisare il concetto di “potere dello stato”, sia per quanto

attiene all’individuazione, all’interno dei singoli poteri, dei soggetti legittimati ad essere parte attiva o

passiva del conflitto. La nozione di potere dello Stato è stata ampliata, non facendo solo riferimento ai 3

poteri, comprendendo anche organi costituzionali come PdR, CSM, CdS, CdC.

Per il potere esecutivo, l’organo di vertice è il Consiglio dei Ministri che può sollevare conflitto di

attribuzioni, rappresentato in giudizio dal PdC. Ora legittimato è anche lo stesso PdC.

Per il potere legislativo, la Corte ha riconosciuto la legittimazione a singoli Organi delle Assemblee

legislative (commissioni, comitati)

Quanto al potere giudiziario, la Corte lo ha qualificato come potere diffuso. Anche la sezione disciplinare

del CSM, in quanto esercita posizione di indipendenza, nell’ambito di un procedimento cui è riconosciuta

natura giurisdizionale, essendo le sue sentenze impugnabili solo dinanzi alle sezioni unite della Corte di

Cassazione. Oggetto del giudizio è la dichiarazione di Competenza, non la validità di un atto emanato da

uno dei poteri del conflitto. Per avere conflitto basta che un potere venga esercitando ledendo la

sfera di attribuzioni di un altro. Il conflitto può sorgere anche da un comportamento omissivo (PdR che

non promulga la legge). Il conflitto tra poteri è un giudizio di parti ed è caratterizzato dallo svolgimento in

due fasi autonome ma collegate funzionalmente.

Prima fase: La Corte, prima di passare all’esame del merito, verifica preventivamente in camera di

consiglio e senza contraddittorio, la sussistenza dei presupposti sia sotto il profilo soggettivo che

oggettivo, riconoscendo se esiste o meno un conflitto di competenza. Decide emendando un’ordinanza

sull’ammissibilità o meno del conflitto. Se il conflitto è ammissibile il ricorrente deve notificare l’ordinanza

alla controparte ed entro 20 giorni deve depositare il ricorso, pena l’improcedibilità.

Seconda fase: esame nel merito del giudizio. La Corte risolve il conflitto con sentenza, accogliendo o

respingendo il ricorso e dichiarando la giusta sfera di attribuzione. Se è un atto viziato da incompetenza

allora la Corte provvede al suo annullamento erga omnes, altrimenti ha effetto limitato alle parti e al caso

deciso.

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I Conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni

I Conflitti tra Stato e Regioni e tra Regioni sono intersoggettivi, cioè nascono tra enti diversi. A norma

dell’art. 39 l. 87/1953 tali soggetti possono sorgere quando la Regione invade con un proprio atto la

sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato o ad altra Regione o quando lo Stato con

un atto emanato da un suo organo invade la sfera di competenza costituzionale di una Regione. L’atto,

da cui nasce il conflitto, non è mai un atto legislativo perché in tal caso il contrasto tra i due soggetti

genera un giudizio di legittimità in via principale. Il Conflitto nasce solitamente da atti amministrativi

statali o regionali, ma anche da atti giurisdizionali esclusivamente Statali. Il Conflitto può nascere in

ordine alla titolarità di competenze stabilite dalle norme costituzionali. Il Conflitto può determinarsi non

solo in seguito a un atto che invade la sferra di competenza di uno dei soggetti, ma anche da un atto

lesivo della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita ad uno dei soggetti. Atti di qualunque natura

(amministrativa, giurisdizionale, regolamentare) possono originare un conflitto, compresi atti interni quali

le circolari purché contenenti una chiara manifestazione di volontà… in ordina all’affermazione di una

propria competenza, sent. 120/1973. Il Conflitto presenta analogia rispetto al giudizio di costituzionalità

in via principale. E’ un giudizio di parti, che ne conservano la disponibilità, potendo, di comune accordo,

rinunciarvi. Condizione di ammissibilità del ricorso è un concreto ed attuale interesse a ricorrere che, in

tal caso, è dato dalla invasione o lesione della sfere delle attribuzioni ed è richiesto sia per le Regioni

che per lo Stato. Il ricorso è proposto, entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione, notifica o

dall’avveduta conoscenza dell’atto, dal PdC, o da un ministro da lui delegato, per lo Stato e dal

Presidente della Giunta per le regioni, in seguito a delibera rispettivamente del Consiglio dei Ministri e

della Giunta. A questi soggetti il ricorso deve essere notificato entro 20 giorni dall’ultima notifica. Il

Presidente della Corte provvede alla nomina del giudice relatore e convoca la Corte per la discussione e

la successiva deliberazione della decisione. Una particolarità del conflitto: la Corte, su richiesta dei

soggetti, può con ordinanza motivata sospendere l’esecuzione dell’atto impugnato per gravi ragioni. La

decisione della Corte che definisce il conflitto è una decisione sulla competenze e non sulla legittimità

dell’atto. La Corte dichiara a quale ente spettano le attribuzioni in contestazione ed annulla l’atto se

viziato di incompetenza. In caso di annullamento la sentenza ha valore erga omnes. Se l’atto non viene

annullato ha effetti inter partes.

Sezione V: Il Giudizio Sulle Accuse Del PdR

L’art. 134 Cost. affida alla Corte Costituzionale a giudicare il PdR dopo la messa in stato d’accusa del

Parlamento in seduta Comune (impeachment) per i reati di alto tradimenti e attentato alla Costituzione

ex 90, Cost. La giurisdizione penale delle Corte rappresenta un caso di giustizia politica, consistente

nella sottrazione agli organi giudiziari ordinari della competenza a giudicare. La politica de giudizio

appare accentata con i 16 giudici aggregati si ha una prevalenza dei giudici di nomina parlamentare. Il

Procedimento è diviso in due parti, la prima dinanzi al Parlamento, la seconda innanzi alla Corte.

1. Riguardo alla prima fase la procedura è stata snellita. L’art. 3, l.c. 1/1989 prevede che la deliberazione

della messa in atto d’accusa del PdR è adottata dal Parlamento in seduta comune su relazione di un

comitato formato dai componenti della Giunta del Senato e della Camera per le autorizzazioni a

procedere. Agendo con i poteri spettanti al p.m. nella fase delle indagini preliminari, valutata la notizia

criminis relativa ai reati presidenziali, il comitato può:

- dichiarare con ordinanza la propria incompetenza (reato diverso da ex 90)

- archiviare con ordinanza per manifesta infondatezza della denuncia

- presentare al Parlamento in seduta comune la relazione per la messa in stato d’accusa

Il Parlamento adotta la deliberazione a scrutinio e a maggioranza assoluta dei suoi componenti, ed

elegge, anche tra i suoi membri, uno o più commissari per sostenere l’accusa innanzi la Corte.

2. Si apre cosi il giudizio innanzi la Corte con una prima fase istruttoria cui il Presidente provvede

direttamente, o tramite delega, a sospendere cautelativamente dalla carica il PdR. Segue il dibattimento,

la Corte poi si riunisce in Camera di Consiglio per la decisione. La sentenza finale è definitiva con sola

possibilità di revisione innanzi alla Corte Costituzionale qualora sussistano nuove prove.

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Capitolo X: Le regioni e la riforma del titolo V

Sezione I: Profili Generali

Regioni ordinarie e Regioni speciali: l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana del 1948 segna il

superamento di un modello di stato fortemente accentrato in favore di uno stato che sceglie il pluralismo

istituzionale e favorisce il decentramento politico. Lo Stato Italiano è uno stato Regionale. La Regione,

nell’ordinamento giuridico italiano è un ente territoriale di rilievo costituzionale, in quanto previsto dalla

costituzione, autonomo per i poteri e le funzioni che gli sono riconosciti, ad appartenenza necessaria e i

cui elementi costitutivi sono territorio, popolo e personalità giuridica. La disciplina delle Regioni e degli

altri enti territoriali è contenuta in Costituzione nel Titolo V (art. 114-133). Questa parte della Costituzione

è stata riformata con la legge cost., n. 3/2001 che ha previsto, oltre alle Regioni, Provincie e Comuni, un

altro ente autonomo, le città metropolitane. Nella Costituzione repubblicana del ’48 accanto alle Regioni

ad autonomia ordinaria vennero previste 5 Regioni ad autonomia speciale (Sicilia, Sardegna, Friuli

Venezia Giulia, Trentino, Valle d’Aosta) a cui per peculiarità territoriali, minoranze etniche o linguistiche,

o per motivi socio-economici o di instabilità economica vennero previste misure speciali di autonomia.

Autonomia tale fu riconosciuta anche alle Provincie autonome di Trento e Bolzano. Le differenze previste

dal Costituente tra i due tipi di regioni attenevano all’autonomia statuaria, all’autonomia legislativa,

all’autonomia finanziaria. Meno incisive le linee per l’autonomia amministrativa, valendo per tutti il cd.

principio del parallelismo delle funzioni per cui alle Regioni dovevano spettare tutte le funzioni

amministrative relative alle materia di competenza legislativa.

Autonomia statuaria: riguardo all’autonoma statuaria e all’organizzazione interna della regione, lo statuto

delle Regioni ordinarie trovava disciplina e limiti in Costituzione (art. 123), era deliberato dal Consiglio

Regionale a maggioranza assoluta e necessitava dell’approvazione con legge della repubblica. Gli

statuti delle Regioni speciali erano “adottati” con una legge costituzionale che disciplinava

organizzazione e poteri per ciascuna delle regioni speciali, con possibilità di derogare quanto previsto

dal Titolo V per le regioni ordinarie,

Autonomia legislativa: mentre alle Regioni ordinarie spettava una potestà cd. concorrente o ripartita con

lo Stato (vincolata a rispettare i principi fondamentali stabiliti per ciascuna materia da leggi dello Stato)

su materie elencate dal 117, ed una potestà legislativa di attuazione di leggi statali se conferita dal

legislatore statale, per le Provincie autonome gli statuti prevedevano 3 tipi di potestà legislativa:

primaria o piena o esclusiva che escludeva la competenza statale nelle materie indicate; concorrente

analoga a quella delle Regioni ordinarie ed una potestà cd. integrativa-attuativa che spettava alle

Regioni speciali (tranne Sicilia) nelle materie espressamente indicate, destinate ad adattare la

legislazione statale alle esigenze locali.

Autonomia finanziaria: alle Regioni ordinarie erano riconosciuti proventi sia da tributi propri che da quote

di tributi statali a cui si potevano aggiungere dei contributi speciali per singole Regioni. Le Regioni

speciali e le provincie godevano un regime finanziario più favorevole essendo destinatarie sia di

maggiore risorse derivanti da una compartecipazione i tributi erariali riscossi nel loro territorio sia di altri

trasferimenti statali previsti per ciascuna di esse. Legge Scelba. La legge fondamentale nell’attuazione

delle regioni ordinarie è la l. 281/70 che conteneva provvedimenti finanziari e i trasferimenti del demanio

e del patrimonio alle regioni, prevedeva una delega al Governo per il passaggio delle funzioni e del

personale statale alle regioni e riservava allo Stato la funzione di indirizzo e coordinamento delle attività

regionali per cui vi sono esigenze di carattere unitario. Negli anni successivi, nello stesso periodo in cui

iniziava l’esperienza, poi fallita, della Commissione bicamerale, cd. D’Alema, si avvia un processo di

riforma e di semplificazione dell’apparato amministrativo attraverso le leggi n. 59 e 127 del 1997 e 191

del 1998 (legge Bassanini). Tali leggi contengano un’ampia delega al Governo per completare il

trasferimento di tutte le funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni e agli enti locali, tranne quelle

espressamente escluse dalla legge, che rimanevano riservate allo Stato sulla base del principio di

sussidiarietà, che prevedeva che funzioni e compiti amministrativi siano affidati ai livelli di governo in

grado di esercitarli più vicini ai cittadini. Per le novità apportate, le cd. leggi Bassanini sono state

considerate come attuative di un federalismo amministrativo a Costituzione invariata, primo passo verso

una riforma costituzionale in senso federale. Successivamente si avverte l’esigenza di una revisione

costituzionale dell’autonomia regionale e si giunge all’approvazione della legge cost. 1/1999 che

introduce l’elezione diretta del Presidente della Regione e che rafforza l’autonomia statuaria. Lo statuto

assume la veste formale di fonte regionale, non è più soggetto all’approvazione statale, ma approvato


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2014-2015

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher AleMiccio di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Napoli Federico II - Unina o del prof De Minico Giovanna.

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