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parlamentare, come è ovvio che sia, sia gli atti atipici compiuti al di fuori della sede parlamentare ma che

siano dotati di nesso funzionale.

In caso di controversia nei confronti di un parlamentare, il giudice deve sospendere il processo e chiedere

alla Camera di appartenenza un giudizio sull’insindacabilità del parlamentare (entro 90 giorni). Il giudice

dovrà attendere l’esito della decisione camerale e nel caso di deliberazione di insindacabilità, il giudice o si

conformerà ad essa o nel caso in cui la pensi diversamente, dovrà sollevare conflitto di attribuzione tra

poteri dello Stato dinanzi alla Corte costituzionale. La giurisprudenza della Corte dimostra che molto spesso

ha dovuto accogliere i ricorsi sollevati dall’autorità giudiziaria, annullando le delibere delle Camere che

sancivano il principio di insindacabilità, di cui troppo spesso se ne fa un abuso proprio perché le Camere

cercano sempre di fare i propri interessi tutelando il proprio parlamentare e quindi l’integrità della Camera

stessa (ne sono un esempio le sentt. 10 e 11 della Corte relative a conflitti originati da offensive

dichiarazioni da parte dell’on. Sgarbi e perciò si parla di giurisprudenza Sgarbi). Sarebbe dunque opportuna

una prassi più rigorosa proprio per evitare il rischio che le prerogative parlamentari, ossia quelle attribuzioni

di poteri a determinati soggetti solo perché esercenti una determinata funzione, si trasformino in privilegi,

ossia che le attribuzioni di potere a determinati soggetti non risultino più dall’esercizio di una determinata

funzione. Nel caso di dichiarazioni espresse al di fuori della sede parlamentare, vi deve essere una

corrispondenza di contenuto tra quanto detto in sede e quanto detto al di fuori di essa.

L’immunità o inviolabilità è una garanzia, sancita dall’art.68, secondo comma, Cost., che ha natura

prettamente processuale ed ha lo scopo di evitare che vicende processuali penali del singolo parlamentare

per reati non connessi all’esercizio delle sue funzioni, potendo incidere sulla composizione delle Camere,

finiscano con l’ostacolarne il normale funzionamento. È per questo che l’art.68, secondo comma, Cost.

prevede che senza la preventiva autorizzazione della Camera di appartenenza, il parlamentare non può:

Essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare;

• Essere arrestato o privato della propria libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in

• esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un

delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in “flagranza”;

Essere sottoposto a intercettazioni in qualsiasi forma, di conservazioni o comunicazioni ed a

• sequestro di corrispondenza (terzo comma dell’art.68 Cost.).

La riforme del 1993 ha sancito l’istituto dell’immunità dagli arresti e dalle perquisizioni, mentre ha abrogato

l’immunità dai processi penali per cui l’autorità giudiziaria non poteva procedere alle indagini preliminari e

all’imputazione di un parlamentare senza la preventiva autorizzazione della Camera di appartenenza.

L’incessante negazione dell’autorizzazione da parte delle Camere anche in presenza di reati palesi, come la

truffa o la corruzione, ha portato alla riforma in base alla quale anche i parlamentari possono essere indagati

ed imputati come ogni altro cittadino. Conservano invece una tutela rinforzata, per cui si richiede

l’autorizzazione preventiva della Camera di appartenenza, con riguardo alle limitazioni della libertà

personale (non possono essere arrestati o privati della libertà personale) e domiciliare (non possono essere

sottoposti a perquisizione personale o domiciliare), salvo che siano colti in flagranza di un reato per cui è

previsto il mandato o l’ordine di cattura. Tali garanzie non potranno operare in presenza di una sentenza

irrevocabile (a differenza di quanto prevedeva l’ex art.68 Cost.). La ratio di tale immunità sta nel garantire

l’indipendenza del parlamentare e della sua funzione, nonché l’integrità della Camera di appartenenza. Il

terzo comma dell’art.68 Cost. prevede invece l’autorizzazione camerale per poter sottoporre i parlamentari

ad intercettazioni in qualsiasi forma; di recente sul tema delle intercettazioni è intervenuta la Corte

costituzionale, con sentenza, dove ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dei commi 2, 5 e 6 dell’art.6

della legge 140/2003 sulle cd “intercettazioni indirette” dei parlamentari, cioè quando vengono registrate

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accidentalmente le conversazioni di un parlamentare nel corso delle intercettazioni rivolte ad altri soggetti.

La legge prevedeva la distruzione delle registrazioni coinvolgenti i parlamentari pur se rilevanti nei processi

di terzi. La Consulta ha ritenuto che tale trattamento violasse l’art.3 Cost., sotto il profilo della parità di

trattamento davanti alla giurisdizione, e la scelta legislativa fosse “irrazionale” (cd eccesso di potere

legislativo). Così la Corte ha stabilito con sentenza che le intercettazioni coinvolgenti i parlamentari

debbano essere conservate ed utilizzabili nei confronti dei terzi non parlamentari.

Spetta alla Giunta per le autorizzazione ex art.68 Cost. alla Camera dei Deputati e alla Giunta delle elezioni

e delle immunità parlamentari al Senato, accertare se l’azione penale sia immotivata e caratterizzata da un

intento persecutorio. La decisione finale della relativa Camera non può essere sindacata dal giudice né

oggetto di conflitto di attribuzioni.

A differenza del principio di insindacabilità, la garanzia dell’inviolabilità non è assoluta, in quanto ha inizio

nel momento in cui il parlamentare entra nel pieno esercizio delle sue funzioni e termina nel momento in cui

si riuniscono le nuove Camere. Inoltre l’art.1 della legge 140/2003 (cd lodo Schifani) prevedeva

un’immunità particolare per i presidenti di entrambe le Camere. Si disponeva infatti la sospensione generale,

obbligatoria e a tempo indeterminato dei processi penali pendenti nei confronti delle 5 più alte cariche dello

Stato (Presidente della Repubblica, Presidente del Consiglio, Presidente della Corte e i due Presidenti

Camerali), in qualunque fase, grado o stato fossero, creando così una sorta di immunità permanente. Ma in

caso di successione delle cariche (il Presidente del consiglio diviene Presidente della Repubblica) la

sospensione veniva reiterata. La norma è stata dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione degli

artt.3 e 24 Cost.: per la violazione dell’art. 2 Cost. la Corte ha effettuato una lettura riduttiva di quest’ultimo,

ritenendo che tale legge non rendesse uguali i membri delle Camere di appartenenza escludendo tutti gli altri

cittadini; per la violazione dell’art.24 Cost., che tutela il diritto di difesa, la Corte ha ritenuto gravoso tale

articolo sia per l’imputato, perché essendo la sospensione automatica e irrinunciabile non gli offriva la

possibilità, se non dimettendosi dalla carica, di giungere alla definizione del processo, sia per la parte civile,

perché la sospensione non le consentiva il proseguimento dell’azione eventualmente iniziata in sede civile la

cui definizione deve attendere la pronuncia penale, che veniva rinviata a tempo indeterminato. Con la

successiva sentenza n.25/2004 la Corte ha dichiarato ammissibile la richiesta di referendum avente come

oggetto la suddetta legge; ciò dimostra l’autonomia dei due giudizi che si svolgono innanzi alla Corte pur

avendo ad oggetto la stessa legge: uno relativo al controllo di costituzionalità della legge e uno relativo al

giudizio di ammissibilità del quesito referendario. Spetterà poi all’Ufficio centrale dei referendum stabilire,

stante il giudizio di ammissibilità della Corte, che il quesito riguarda una legge non più vigente e quindi il

referendum non si svolgerà. In seguito il legislatore ha formulato una nuova legge 124/2008 (cd lodo Alfano

dal nome del ministro di giustizia proponente) avente ad oggetto la stessa materia: le cariche sono state

ridotte a quattro, escluso il Presidente della Corte, la sospensione durava solo fino alla fine della legislatura,

non era reiterabile ed era invece rinunciabile, e le azioni civili di risarcimento proseguivano. Per tale legge è

stata nuovamente dichiarata l’illegittimità costituzionale per violazione dell’art. 3 Cost., in violazione del

principio di uguaglianza formale, dell’art.136 Cost., per aver reintrodotto nell’ordinamento una norma

dichiarata illegittima dalla Corte, e per violazione dell’art.138 Cost., in quanto è stato affermato che in

materia di immunità si doveva provvedere con una legge di revisione costituzionale e non con legge

ordinaria. Per la sua abrogazione sono state raccolte 1.000.000 di firme ai fini del referendum. A seguito

della decisione, eliminata la normativa incostituzionale che prevedeva la sospensione, si sono riaperti due

processi penali a carico del Presidente del Consiglio Berlusconi, uno per corruzione in atti giudiziari

dell’avv. Mills, l’altro per reati societari nella compravendita dei diritti Tv Mediaset.

L’art. 67 Cost. dispone che “ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita la sua funzione

senza vincolo di mandato” sancendo in questo modo il divieto di mandato imperativo: i parlamentari non

devono essere destinatari di ordini o disposizioni vincolanti in relazione allo svolgimento del proprio

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mandato. Tale criterio è posto a garanzia dell’indipendenza dei parlamentari sia nei confronti del proprio

elettorato, in quanto i parlamentari devono curare gli interessi generali e non solo quelli del proprio

elettorato, sia nei confronti dei partiti che li hanno candidati. Inoltre possiamo dire che il rapporto che

intercorre tra il parlamentare e gli elettori non è una forma di rappresentanza giuridica o di volontà, dove il

rappresentante agisce in nome e per conto del rappresentato, su suo mandato e con effetti nella sfera

giuridica di questo. Si definisce invece come rappresentanza politica in quanto il nostro ordinamento non

prevede che il parlamentare possa essere colpito dagli elettori con un voto di revoca. Inoltre i regolamenti di

entrambe le Camere tutelano i singoli parlamentari dissenzienti rispetto al proprio gruppo, per i quali è

previsto il diritto ad esprimere le loro posizioni. Nel caso in cui i contrasti col proprio gruppo risultino

insanabili, esiste la possibilità per i parlamentari dissenzienti di aggregarsi ad un altro gruppo o, se il numero

risulta sufficiente, di crearne uno nuovo. In tutte queste ipotesi comunque il parlamentare svolgerà

comunque il suo mandato fino al termine della legislatura; l’unica sanzione applicabile nei suoi confronti, di

tipo politico, sarà quella dell’esclusione nella successiva tornata elettorale delle candidature del partito verso

cui è sorto il contrasto. Con l’attuale sistema elettorale, con liste bloccate e dove sono gli stessi partiti ad

eleggere i vertici di ciascuna forza politica, il condizionamento del partito nei confronti del parlamentare

risulta maggiore rispetto al passato.

SCIOGLIMENTO ANTICIPATO, PROROGA, PROROGATIO

Le Camere, ai sensi dell’art. 60 Cost., sono elette per cinque anni. La legislatura ha inizio nel momento in

cui si riuniscono entrambe le Assemblee e dura fino al giorno del loro normale scioglimento. Può accadere

però che la durata della legislatura possa essere abbreviata o allungata.

Scioglimento anticipato – E’ abbreviata in seguito allo scioglimento anticipato effettuato dal Presidente

della Repubblica con decreto controfirmato dal Presidente del Consiglio, sentito il parere, obbligatorio ma

non vincolante, dei Presidenti delle Camere. Tale scioglimento non può avere luogo negli ultimi sei mesi del

mandato presidenziale (cd semestre bianco), tranne che questi coincidano con gli ultimi sei mesi della

legislatura. Tale evenienza si è verificata una sola ed unica volta durante la presidenza di Cossiga per cui si

dovette modificare l’art. 88 Cost. che non la contemplava con la legge costituzionale n.1/1991.

Proroga – Il secondo comma dell’art. 60 Cost. stabilisce che “la durata ciascuna Camera non può essere

prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra” precisando, in questo modo, che lo stato di guerra,

dichiarato dal Capo dello Stato, è il solo presupposto per cui si possa giungere alla proroga delle Camere, la

quale deve essere comunque disposta per legge.

Prorogatio – La prorogatio è prevista dall’art. 61 Cost. laddove dice che “finchè non siano riunite le nuove

Camere sono prorogati i poteri delle precedenti”. Tale istituto si fonda sul principio della continuità delle

funzioni di organi necessari alla vita pubblica, per i quali l’ordinamento prevede la sostituzione periodica

delle persone fisiche ad essi preposte. Si ritiene inoltre che le Assemblee debbano esercitare funzioni di

garanzia costituzionale e di controllo politico sul governo, mentre per quanto riguarda la funzione legislativa

si ritiene che esse debbano attenersi agli atti legislativi previsti dalle disposizioni costituzionali e che

abbiano i caratteri dell’indifferibilità o dell’urgenza: conversione in legge dei decreti legge (art.77 Cost.),

approvazione della legge di bilancio (art.81 Cost.), approvazioni di leggi di autorizzazione alla ratifica dei

trattati internazionali, deliberazione dello stato di guerra (art. 78 Cost.).

Vi sono però delle differenze tra proroga e prorogatio, ossia:

La prorogatio è automatica a differenza della proroga che necessita di un’apposita legge;

Vincenzo DE LISO

La proroga è giustificata da un evento straordinario quale lo stato di guerra, mentre la prorogatio è

• giustificata dall’esigenza di assicurare la continuità di funzionamento del Parlamento;

La proroga allunga la vita delle Camere per un tempo indeterminato, ossia fin quando non cessa lo

• stato di guerra; la prorogatio, invece, consente la sopravvivenza delle Camere solo fino alla prima

riunione delle nuove Assemblee (cioè entro 20 giorni dal voto, che a sua volta deve avvenire non

prima di 45 giorni, ma non oltre 70 giorni dalla cessazione delle precedenti);

I poteri che le Camere possono esercitare sono pieni durante la proroga, limitati in caso di prorogatio.

Il principio della prorogatio si estende esplicitamente anche per il PdR (art.85, comma 3, Cost.) e

implicitamente anche per il governo. Sono esenti da prorogatio i giudici costituzionali.

ORGANIZZAZIONE DELLE CAMERE

I REGOLAMENTI PARLAMENTARI

Le due Camere sono dotate di un’ampia autonomia normativa con cui poter disciplinare il la propria

organizzazione ed il proprio funzionamento. L’art. 64 Cost. stabilisce che “ciascuna camera adotta il proprio

regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti”, garantendo così non soltanto la maggioranza ma

anche le minoranze presenti in ciascuna Camera. Si è discusso a lungo sulla collocazione dei regolamenti

parlamentari all’interno del sistema delle fonti, in quanto prima si riteneva che i regolamenti parlamentari

fossero fonti interne alle Camere stesse senza alcuna valenza nei confronti dei terzi; oggi invece si ritiene

che i regolamenti parlamentari concorrano alla formazione di diritto oggettivo , costituendo fonti di

produzione, valevole anche nei confronti di terzi, e che si collochino tra le fonti primarie. Un'altra

motivazione che ci permette di capire il perché di tale collocazione all’interno del sistema delle fonti, è la

pubblicazione dei regolamenti parlamentari in G.U. e di un periodo di due mesi di vocatio prima

dell’acquisto di efficacia. Hanno quindi una forma di pubblicità tipica delle fonti atto. Inoltre gli artt. 64 e 72

Cost. evidenziano una vera e propria riserva di competenza per i regolamenti parlamentari in quanto solo

tali atti possono disciplinare l’organizzazione e il funzionamento delle Camere stesse, facendogli assumere

una forza (attiva e passiva) diversa rispetto alle altre fonti primarie. Nessun’altra fonte primaria potrà

dunque disciplinare le materie di competenza dei regolamenti parlamentari.

Un’altra questione su cui si è discusso tanto, è la sottoponibilità dei regolamenti al controllo di legittimità

costituzionale prevista per le fonti primarie appunto. La Corte ha però stabilito con sentenza che, in base al

principio di autonomia dalla Corte di cui gode il Parlamento, i regolamenti non sono sottoponibili al

controllo di legittimità costituzionale, limitandosi a ritenere le sole materie previste dall’art.134 Cost. uniche

oggetto di controllo costituzionale (leggi ordinarie e atti aventi forza di legge). Inoltre la Corte ha stabilito,

con sentenza n.9/1959,che, nel valutare l’esistenza di un vizio formale della legge, potrà utilizzare come

parametro di costituzionalità esclusivamente le norme sul procedimento contenute nella Costituzione,

ritenendo le norme regolamentari escluse dal proprio giudizio. Per la Corte l’osservanza delle norme

regolamentari è rimessa alle Camere. La tesi della Corte, dunque, vanifica quell’opinione generale che

tendeva a considerare le norme regolamentari come norme interposte e quindi utilizzabili come parametro di

legittimità.

GLI ORGANI INTERNI DELLE CAMERE

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Entrambe le Camere sono composte da più articolazioni, la cui previsione e il cui funzionamento sono

disciplinati in parte dalla Costituzione e in parte dal proprio regolamento parlamentare.

Prima di tutto, come stabilito dallo stesso art. 63 Cost., “Ciascuna Camera elegge tra i suoi componenti il

Presidente e l’ufficio di Presidenza” che deve aiutarlo nella direzione dei lavori parlamentari.

Il Presidente è eletto in modo diverso a seconda della Camera di appartenenza. Al Senato a maggioranza

assoluta dei voti dei componenti nei primi due scrutini, e a maggioranza assoluta dei voti dei presenti nel

terzo scrutinio, dopo di che si procede al ballottaggio tra i due senatori più votati in precedenza e per

l’elezione è sufficiente la maggioranza relativa. Alla Camera invece è richiesta una maggioranza qualificata

dei due terzi dei voti dei componenti al primo scrutinio, e dei due terzi dei voti dei presenti per gli altri due

scrutini, dopo di che è sufficiente la maggioranza assoluta dei voti dei presenti per il ballottaggio.

Le maggioranze qualificate tendono a fare del Presidente un organo super partes, con un ruolo di garanzia;

ciò lo si deduce dalla possibilità per il Presidente di astenersi dalle attività tipiche del parlamentare

(votazioni, discussioni, ecc.). Inoltre la prassi prevedeva che una delle due presidenze dovesse essere

attribuita a un esponente dell’opposizione, anche se da un po’ di tempo a questa parte entrambe le presidenze

sono state assegnate a esponenti della maggioranza governativa. Il poteri attributi al Presidente riguardano

sia l’organizzazione dei lavori interni alla propria Camera, sia quelli attribuitigli dalla Stessa Costituzione e

dalle leggi ordinarie a lui rivolte, dove ricordiamo che lo stesso art. 86 Cost. stabilisce che il PdS sostituisce

il PdR in tutte le sue funzioni in caso di impedimento; al PdC spetta invece la convocazione e la presidenza

del Parlamento in seduta comune. Entrambi, a norma dell’art. 88 Cost., devono essere obbligatoriamente

consultati dal PdR prima dell’eventuale scioglimento anticipato delle Camere stesse. La prassi parlamentare

poi li vede inseriti nella consultazione del PdR nella risoluzione di una crisi di governo.

Collabora con il Presidente l’Ufficio di Presidenza, che al Senato prende il nome di Consiglio di

Presidenza. In entrambe le Camere questo si compone di quattro vicepresidenti, tre questori ed otto

segretari, eletti in modo da rappresentare tutti i gruppi parlamentari. Nel caso in cui i segretari volessero

cambiare gruppo di appartenenza, è prevista la decadenza dall’incarico. I vicepresidenti collaborano con il

Presidente e lo sostituiscono in caso di assenza o impedimento. I questori curano l’amministrazione della

Camera di appartenenza, interessandosi delle spese predisponendo il progetto di bilancio e il conto

consuntivo. Curano anche il mantenimento dell’ordine ed il cerimoniale. I segretari sovraintendono alla

redazione e pubblicazione dei resoconti stenografici; collaborano con il Presidente per garantire la regolarità

del dibattito e delle operazioni di voto.

Secondo il regolamento di ciascuna Camera, entro due giorni i deputati, ed entro tre giorni i senatori, devono

dichiarare al Presidente dell’Assemblea a quale gruppo parlamentare voglio aderire. I gruppi

corrispondono ai partiti o movimenti, e ad essi aderiscono i parlamentari candidati ed eletti nelle liste

corrispondenti. Per formare un gruppo parlamentare occorrono venti deputati alla Camera e dieci senatori al

Senato; nel caso in cui un parlamentare non voglia prender parte ad alcun gruppo, verrà inserito nel cd

“gruppo misto”. In entrambe le Camere, i regolamenti del 1971 prevedono che la presidenza di ciascuna

Camera può autorizzare l’istituzione di un gruppo parlamentare avente meno adepti, purché rappresenti un

partito che abbia raggiunto nelle ultime elezioni la soglia minima di rappresentanza. Dalla XII legislatura la

presidenza non ha più autorizzato la costituzione di gruppi al di sotto della soglia minima prevista proprio

per evitare la frammentazione del Parlamento in partiti, anche se dalla XIII legislatura si è avuto un costante

aumento di parlamentari che, non potendo dar vita ad un gruppo, hanno ampliato il “gruppo misto”. Tanto

che nel 1997 la Camera dei Deputati ha modificato il proprio regolamento prevedendo all’interno del gruppo

misto le cd componenti politiche, riconoscendo così autonomia a gruppi di almeno dieci deputati. Tale

modifica assume rilievo per la programmazione dei lavori parlamentari ed anche per la durata degli

interventi in aula, assegnato al gruppo misto, che ora viene suddiviso tra le componenti politiche interne in

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ragione della loro entità numerica. I gruppi parlamentari sono necessari e permanenti ed alle commissioni

partecipano in proporzione ai gruppi esistenti in Parlamento. Ai gruppi vengono assegnati a carico del

bilancio delle Camere locali, attrezzature e contributi, commisurati alla loro consistenza numerica. Hanno

uno propria organizzazione interna ed eleggono un presidente o un capogruppo, ed in genere uno o più

vicepresidenti ed un comitato direttivo. La riunione dei capigruppo forma un nuovo organo, ossia la

Conferenza dei capigruppo presieduta dal Presidente dell’Assemblea e a cui di solito partecipa anche il

governo tramite un proprio rappresentante (di solito il Ministro per i rapporti con il Parlamento). È un

organo politico che assiste il Presidente nell’organizzazione dei lavori e a cui sono stati assegnati vari

compiti, come:

L’approvazione del programma, cioè degli argomenti da discutere (per tre mesi alla Camera e per

• due al Senato), che deve tener conto delle priorità indicate dal Governo senza trascurare le esigenze

prospettate dalle opposizioni;

L’approvazione del calendario dei lavori mensile al Senato e per tre settimane alla Camera) dove

• sono definiti i tempi e le modalità di applicazione del programma;

L’eventuale ripartizione del tempo disponibile in aula per i diversi gruppi e la data della votazione

• finale (cd contingentamento dei tempi);

La fissazione dell’ordine del giorno delle sedute in base al calendario e al programma. L’odg della

• seduta successiva è comunicato alla fine di ogni seduta. Nel caso non si raggiunga un accordo in sede

di Conferenza, al Senato il presidente porta al voto dell’Assemblea lo schema dei lavori approvato a

maggioranza e le eventuali proposte di modifica. Un potere più incisivo spetta al Presidente della

Camera dei Deputati che può varare un programma che diviene subito esecutivo con la semplice

comunicazione all’Assemblea.

Le Commissioni permanenti sono organi stabili e necessari di ciascuna Camera, le quali godono entrambe

di 14 commissioni. Ogni commissione ha una specifica competenza per materia in base alla quale la

Presidenza dell’Assemblea assegna i disegni di legge e ogni altra questione per la trattazione. In ragione

della materia, la questione da trattare può essere affidata anche a più commissioni, solitamente due. Ogni

parlamentare deve essere membro di una commissione (ne sono esenti i parlamentari facenti parte del

Governo) e l’assegnazione alle varie commissioni spetta ai gruppi parlamentari e, in caso di mancata

decisione di questi, provvederà d’ufficio il Presidente dell’Assemblea. Vengono rinnovate ogni due anni con

la possibilità di riconfermare i membri. Ogni commissione elegge un proprio presidente che ha il compito di

stabilire l’ordine del giorno, presiede le riunioni, nomina i relatori sui disegni di legge in discussione davanti

alla commissione. Le commissioni procedono, secondo l’assegnazione fatta dalla Presidenza

dell’Assemblea, in sede referente, legislativa o redigente.

Le Commissioni bicamerali sono dette così perché composte in misura eguale da senatori e deputati. A tali

commissioni sono attribuite funzioni consultive, nonché di controllo, vigilanza ed indirizzo, realizzando

inoltre una collaborazione tra le due Camere, attenuando in tal senso la rigidità del principio del

bicameralismo. La Costituzione prevede direttamente la Commissione per le questioni regionali che deve

essere sentita dal PdR per l’adozione del decreto di scioglimento del Consiglio regionale o per la rimozione

del Presidente della Giunta (art. 126, comma 1, Cost.). altre commissioni bicamerali sono state istituite con

leggi costituzionali come le Commissioni parlamentari per le riforme istituzionali (es. la Commissione De

Mita – Iotti del 1993 e la Commissione D’Alema del 1997). Altre commissione sono state istituite con leggi

ordinarie, come le Commissioni d’inchiesta. Vanno menzionate anche la Commissione parlamentare per

l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi che essendo una commissione di garanzia è per

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prassi presieduta da un membro dell’opposizione, e il Comitato parlamentare per i servizi di informazione e

di sicurezza e per il segreto di Stato.

Le Giunte sono anch’esse organi permanenti ma si distinguono dalle commissioni per la loro formazione e

per le funzioni svolte. Sono i Presidenti delle due Camere che devono nominare i membri delle giunte, una

volta costituiti i gruppi parlamentari, rispecchiandone proporzionalmente la consistenza. Le funzioni svolte

dalle giunte, poi, non concorrono alla formazione della politica generale, ma attengono ad esigenze di natura

giuridica e tecnica. I regolamenti parlamentari prevedono:

La giunta per il regolamento che il compito di proporre all’Assemblea modifiche ai regolamenti

• qualora queste ultime risultino necessarie; di fornire pareri sull’interpretazione delle norme

regolamentari nonché, in determinati casi previsti dallo stesso regolamento, di risolvere i conflitti di

competenza tra le commissioni;

La giunta delle elezioni che svolge la verifica dei poteri e riferisce all’Assemblea sulla regolarità

• delle operazioni elettorali e sui titoli di ammissione (cause di ineleggibilità e incompatibilità) dei

parlamentari. Formula poi le relative proposte di convalida, annullamento o decadenza;

La giunta per le autorizzazioni a procedere, che riferisce all’Assemblea, in relazione all’applicazione

• dell’art 68 Cost. (quando cioè un giudice richieda limitazioni della libertà personale o domiciliare di

un parlamentare) ed in certi casi in ordine ai procedimenti penali nei confronti dei membri del

Governo, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni. Tale giunta interviene anche per la

messa in stato d’accusa del PdR sia da parte del Senato che da parte della Camera.

Il regolamento del Senato concentra le funzioni della “giunta delle elezioni” e della “giunta per le

autorizzazioni a procedere” nella giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari.

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO

Il procedimento legislativo prevede tre fasi: l’iniziativa (o fase introduttiva); approvazione (o fase

costitutiva); promulgazione e pubblicazione (o fase integrativa dell’efficacia).

L’INIZIATIVA (fase introduttiva) il primo atto del procedimento legislativo è quello

• dell’iniziativa, ossia la facoltà di proporre una legge alla discussione del Parlamento. L’art. 71 Cost.

(norma sulla produzione giuridica) attribuisce l’iniziativa delle leggi al Governo, a ciascun membro

delle Camere, al popolo ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale. Pertanto

oggi titolati dell’iniziativa legislativa sono anche il CNEL, i Consigli regionali e i Comuni.

L’iniziativa governativa è la più importante anche perché essendo espressione della maggioranza, si

presuppone che tale iniziativa goda di un largo sostegno. C’è da precisare che il nostro ordinamento

prevede casi di iniziativa governativa vincolata, cioè casi in cui si può desumere dalla stessa

Costituzione l’obbligo della presentazione di un disegno di legge (es. disegni di legge di attuazione

costituzionale), e casi di iniziativa governativa riservata, cioè appartenente in via esclusiva al

Governo (es. le leggi di approvazione e autorizzazione). L’iniziativa governativa si realizza

attraverso un procedimento che prevede la predisposizione di un disegno di legge da parte di uno o

più ministri, cui segue l’approvazione del Consiglio dei ministri e si conclude con un decreto del

PdR, controfirmato dal ministro proponente, di autorizzazione alla presentazione al Parlamento.

L’iniziativa parlamentare spetta a ciascun membro di entrambe le Camere e si attua attraverso una

proposta di legge da presentare al Presidente della Camera di appartenenza. Tale proposta può essere

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sottoscritta da parte di più parlamentari appartenenti allo stesso gruppo o a gruppi diversi, stabilendo

le probabilità di approvazione della richiesta. Le proposte più significative di solito recano la firma

del Presidente del gruppo. Sui temi più sensibili e rilevanti di solito vengono presentate varie

proposte da parte di gruppi diversi, destinate poi a confluire in una trattazione unica. Talvolta, su

temi che generano contrasti all’interno di una coalizione, il Governo evita di presentare una propria

proposta sollecitando gli stessi parlamentari della maggioranza a presentarne una propria recando

ance le richieste del Governo stesso.

L’iniziativa popolare si esercita mediante la presentazione ad uno dei Presidenti delle due Camere di

un progetto di legge sottoscritto da almeno 50.000 elettori, redatto in articoli e corredato da una

relazione illustrativa, proprio come prevede l’art. 71 Cost. e gli artt. 48 e 49 della legge n.352/1970,

che ha dato attuazione all’iniziativa popolare oltre che ai diversi tipi di referendum previsti in

Costituzione. L’iniziativa popolare è un ulteriore strumento di democrazia diretta che stato utilizzato

di rado senza mai terminare l’iter legislativo. Le Camere infatti non sono obbligate a convertire la

proposta popolare in legge, ma solo di prenderla in considerazione. A differenza delle altre iniziative,

i progetti di legge di iniziativa popolare non decadono al cessare della legislatura, infatti senza che

vengano riproposti possono essere discussi anche nelle due legislature successive.

L’iniziativa legislativa del CNEL è prevista dall’ultimo comma dell’art. 99 Cost. e si limita alla

materia economico sociale; per di più è scarsamente utilizzata.

L’iniziativa Regionale è prevista, per le Regioni ordinarie, dall’art. 121 Cost. secondo cui i Consigli

regionali possono fare proposte di legge su qualsiasi materia; dagli statuti, per le Regioni speciali

(eccetto la Valle D’Aosta), i quali stabiliscono le materie su cui devono vertere tali proposte di legge,

ossia su materie che interessano la Regione, dando un’interpretazione estensiva di tale limite.

L’iniziativa comunale, prevista dall’art. 133 Cost., è limitata al mutamento delle circoscrizioni

provinciali ed alla creazione di nuove province in ambito regionale.

APPROVAZIONE (fase costitutiva) La seconda fase prevista dall’iter legislativo è quella

• dell’approvazione disciplinata dall’art.72 Cost. e dalle norme dei regolamenti di ciascuna Camera, a

cui l’art. 72 fa espresso rinvio. Tale fase può avvenire secondo un procedimento ordinario, o sede

referente, u procedimento legislativo, o sede deliberante, e un procedimento redigente.

Il procedimento ordinario è disciplinato dall’ultimo comma dell’art. 72 ed è previsto per determinate

materie, sancendo la cd riserva di assemblea, come i disegni di legge in materia costituzionale ed

elettorale, per l’autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, per l’approvazione di bilanci e

consuntivi, ecc. Il fondamento di questa riserva risiede nella necessità di sottoporre all’approvazione

parlamentare le leggi attraverso le quali il Parlamento esercita un controllo sull’operato del governo.

A queste ipotesi vanno sommate quelle previste dai regolamenti di ciascuna Camera: i disegni di

legge di conversione dei decreti legge e le leggi comunitarie.

Il procedimento ordinario si divide in quattro fasi necessarie: istruttoria, discussione in aula, esame

articolo per articolo e votazione finale.

La fase istruttoria si svolge di fronte alla Commissione permanente competente per

• materia a cui il Presidente della Camera ha assegnato il progetto di legge. Tale

commissione svolge il suo lavoro in “sede referente”, chiamata così in quanto, una volta

terminata l’istruttoria, dovrà trasmettere all’Assemblea il progetto di legge corredato di

una o più relazioni in cui si propone di accettare o respingere lo stesso. Qualora siano stati

presentati diversi progetti di legge aventi ad oggetto la stessa materia, la Commissione

Vincenzo DE LISO

provvede a riunificarli; mentre nel caso di progetti di legge di maggiore complessità e

quindi coinvolgenti più materie, può essere richiesto un parere ad altre Commissioni.

L’esame in sede referente prevede una discussione generale, un’approvazione dei singoli

articoli e una votazione finale, con la nomina di un relatore di maggioranza e uno di

minoranza. Il disegno di legge licenziato dalla Commissione passa all’esame dell’

Assemblea.

La fase della discussione in aula che si apre con la relazione, cui seguono le eventuali

• questioni sospensive (tese a bloccare la discussione) e pregiudiziali che ogni parlamentare

può sollevare. Si apre poi la discussione generale che alla Camera consiste in un dibattito

limitato, in quanto inizia con l’intervento del relatore, o dei relatori, e del Governo e

prosegue con l’intervento di un parlamentare per ogni gruppo. Al Senato, invece, possono

iscriversi più senatori per ogni gruppo. La discussione generale si chiude con una replica

da parte del relatore e un eventuale intervento del governo. Al termine può essere richiesto

un voto sul non passaggio agli articoli; l’approvazione equivale al rigetto del progetto.

La fase dell’esame articolo per articolo e possono essere proposti emendamenti, ossia

• richieste di correzione al contenuto normativo di una proposta di legge ed anche gli

emendamenti già presentati possono subire modifiche (cd subemendamenti che verranno

votati prima degli emendamenti cui si riferiscono), o articoli aggiuntivi. L’alto numero di

emendamenti presentati può talvolta configurarsi come ostruzionismo, ossia quello

strumento con cui le opposizioni cercano di non far passare una legge. Nell’esperienza

parlamentare recente il regolamento e la prassi hanno fatto sì che le tecniche

ostruzionistiche si ridimensionassero proprio per garantire alla maggioranza e al Governo

di giungere ad una decisione. Uno strumento che può essere utilizzato per combattere

l’ostruzionismo delle opposizioni in sede di conversione dei decreti legge è la cd

“ghigliottina” che consiste nel passaggio diretto al voto finale di un decreto, per decisione

del Presidente dell’Assemblea, qualunque sia la fase di esame in aula cui si è giunti, al

fine di rispettare i termini entro cui il decreto legge deve essere convertito. Tale istituto

discende dall’interpretazione dei regolamenti parlamentari a cui però, almeno fino ad

oggi, non si è mai fatto ricorso proprio per evitare l’uso di uno strumento che porterebbe

ad un’ inibizione dell’azione dell’opposizione e nello stesso tempo renderebbe troppo

agevole per il Governo l’approvazione dei decreti legge, stravolgendo il rapporto

Parlamento-Governo. Va anche ricordata la possibilità che il Governo ponga la “questione

di fiducia” su un determinato testo prevedendone l’immediata votazione con voto palese e

per appello nominale (così come avviene per le mozioni con cui si accorda o revoca la

fiducia al Governo). Con l’approvazione di quel testo decadono tutti gli emendamenti già

presentati.

Gli emendamenti sono votati nel seguente ordine: soppressivi, parzialmente soppressivi,

modificatici, aggiuntivi. Su ciascuno esprimono il parere il relatore e il Governo per

orientare il voto della maggioranza. Le votazioni avvengono normalmente a scrutinio

palese. Il voto palese è obbligatorio e inderogabile quando si approvano la legge di

bilancio, la legge finanziaria e le leggi collegate e tutte le deliberazioni che abbiano

conseguenze finanziarie. Il voto segreto è obbligatorio per deliberazioni riguardanti le

persone e, su richiesta di un numero adeguato di parlamentari, per deliberazioni

riguardanti le minoranze linguistiche, ai diritti di libertà della persona e della famiglia

nonché per le modifiche dei regolamenti parlamentari. Il solo regolamento della Camera

prevede lo scrutinio segreto per l’istituzione di commissioni d’inchiesta e per

Vincenzo DE LISO

l’approvazione di leggi relative agli organi costituzionali, delle Regioni e per le leggi

elettorali.

La fase della votazione finale prevede la dichiarazione di voto da parte dei gruppi

• parlamentari che compiono una valutazione sulla legge nel suo complesso come risultante

dallo svolgimento del procedimento. La valutazione finale è necessaria per verificare la

volontà dell’Assemblea sull’intero testo, in quanto potrebbe aver subito modifiche e

quindi risultare diverso rispetto al disegno di legge originario, al fine di individuare anche

la maggioranza che sostiene l’approvazione del disegno di legge. L’approvazione avviene

di regola con voto palese ed occorre una maggioranza semplice o relativa, ossia la metà

dei presenti più uno, ferma restando la necessità del numero legale, ossia la presenza della

maggioranza dei componenti dell’organo. Tra le maggioranze distinguiamo: la

maggioranza assoluta, ossia la metà più uno dei componenti dell’Assemblea; la

maggioranza qualificata, ossia i 2/3 dei componenti dell’Assemblea.

Rientra in questa fase l’istituto, previsto dai regolamenti parlamentari, del coordinamento

finale che consiste nella possibilità di apportare al testo, degli articoli già approvati, delle

correzioni di forma e delle modifiche necessarie per eliminare contrasti tra le disposizioni.

Tale procedura è prevista prima della votazione finale al Senato, o anche successivamente

alla Camera.

L’art. 72, comma 2, Cost. prevede che, per i disegni di legge dichiarati urgenti, il procedimento

ordinario possa essere ridotto (cd procedimento abbreviato). Al Senato i termini sono ridotti della

metà mentre alla Camera la riduzione viene stabilita volta per volta. Possono richiedere la

dichiarazione d’urgenza: al Senato il proponente, il presidente della commissione competente o otto

senatori; alla Camera il Governo, un presidente di gruppo o dieci deputati.

Il procedimento deliberante prevede che sia la stessa Commissione competente a dover procedere

all’esame preliminare del progetto, alla discussione generale, all’approvazione articolo per articolo e

alla votazione finale sull’intero disegno di legge; per questo si dice che la Commissione agisce in

sede deliberante o legislativa. Questo procedimento è escluso per quello materie su cui verte la

riserva d’Assemblea previste dall’art. 72, comma 4, Cost., ossia la legge di conversione dei decreti

legge e la legge comunitaria. Il disegno di legge è rimesso all’Assemblea solo se ne fa richiesta il

Governo, un quinto della Commissione o un decimo dei componenti di ciascuna Camera, con

conseguente ritorno al procedimento ordinario. Il ritorno del disegno di legge in aula può avvenire in

qualsiasi momento della discussione in Commissione.

Il procedimento redigente, previsto dai regolamenti parlamentari, prevede che la Commissione

svolga il suo lavoro in sede redigente, il che vuol dire che vi è una suddivisione del lavoro tra

Commissione ed Assemblea. Il regolamento della Camera prevede che l’Assemblea, prima di passare

all’esame degli articoli, o su richiesta dei presidenti di gruppo in commissione o di più di quattro

quinti della commissione stessa, può decidere di deferire alla competente commissione permanente o

speciale, la formulazione, entro un termine determinato, degli articoli di un progetto di legge,

riservando a sé medesima l’approvazione senza dichiarazione di voto dei singoli articoli e

l’approvazione finale con dichiarazione di voto. Il regolamento del Senato, invece, prevede una

disciplina più snella che attribuisce al Presidente, dandone comunicazione al Senato, il potere di

assegnare in sede redigente alla commissione permanente o speciale, disegni di legge per deliberare

singoli articoli, riservando all’Assemblea la votazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il solo

regolamento del Senato prevede il ritorno in aula per i casi di cui all’art. 72, comma 3, Cost.

(richiesta da parte del Governo, di un decimo dei componenti della Camera o di un quinto dei

Vincenzo DE LISO

componenti della commissione) come garanzia per il Governo e per le minoranze. Il regolamento

della Camera ha invece omesso tale previsione suscitando dubbi di costituzionalità.

In Italia entrambe le Camere devono approvare la legge con lo stesso testo. Una volta che una delle

due Camere abbia discusso ed approvato un testo di legge, questo passa alla seconda Camera per un

ulteriore discussione-approvazione affinché quest’ultima approvi lo stesso ed identico testo, e se ciò

non avviene ma anzi la seconda Camera apporta delle modifiche al testo, questo passerà di nuovo in

esame alla prima Camera dando vita ad un meccanismo, cd della navetta che si ripeterà fino a quando

entrambe le Camere non avranno approvato il medesimo testo. In questo momento l’iter

parlamentare della legge si conclude, e si apre la fase finale del procedimento legislativo, quella

integrativa dell’efficacia.

PROMULGAZIONE E PUBBLICAZIONE (fase integrativa dell’efficacia) Una volta che la

• legge è stata approvata da entrambe le Camere con lo stesso testo, quest’ultima viene inviata al PdR

per la promulgazione che deve avvenire entro trenta giorni dalla data di approvazione. Nel caso di

urgenza, deliberata dal Parlamento a maggioranza assoluta dei propri componenti, i termini per la

promulgazione sono ridotti nella misura stabilita dalle due Camere. La promulgazione è un atto

dovuta e di esclusiva competenza del PdR che conferisce alla legge l’esecutorietà (una particolare

forza che consente alla legge di essere applicata anche contro la volontà dei destinatari). Il PdR

attesta la regolarità formale della legge e il consenso di entrambe le Camere e ordina la

pubblicazione della legge apponendovi la clausola esecutiva. La pubblicazione avviene a cura del

Ministro della Giustizia, che apposto il visto (che attesta la regolarità formale del documento) e il

sigillo dello Stato alla legge, ordina l’inserimento del testo nella Raccolta ufficiale degli atti

normativi della Repubblica e contemporaneamente la pubblicazione nella G.U.R, che è condizione di

efficacia e non requisito di validità, dalla cui data decorrono i termini per l’entrata in vigore della

legge stessa, che diviene obbligatoria per tutti i destinatari dal quindicesimo giorno successivo alla

pubblicazione in G.U. Tale termine generale può essere ridotto o ampliato se stabilito dalla legge

stessa. Una volta entrata in vigore la legge sorge il principio in base al quale la legge non ammette

ignoranza. Il rigore di tale principio è stato parzialmente attenuato dalla Corte Costituzionale con una

sentenza in cui affermava che se ne esclude l’applicazione laddove l’ignoranza era inevitabile e

quindi scusabile.

Il PdR potrebbe però non promulgare la legge, esercitando in alternativa il potere di rinvio previsto

dall’art.74 Cost. (cd veto sospensivo). In questo modo rinvia la legge alle Camere per una nuova

deliberazione mediante un messaggio motivato e controfirmato, in quanto ha rilevato vizi di

legittimità o anche di merito. Le Camere però possono anche non modificare la legge ripresentandola

così com’era vanificando il potere del PdR il quale dovrà necessariamente promulgare il testo di

legge. Si è parlato di un’anomala “promulgazione con messaggio” in occasione della promulgazione

da parte del Presidente Napolitano della legge 15 luglio 2009 n.94 “Disposizioni in materia di

sicurezza pubblica” accompagnata da una lettera indirizzata al governo in cui esprime numerosi

rilievi e invita l’esecutivo a tenerne conto in sede di applicazione della legge. In un’altra occasione il

Presidente Napolitano, nel promulgare la legge di conversione del dl n.40/2010 contenente

disposizioni per la repressione delle frodi fiscali, la riscossione tributaria ed incentivi a sostegno della

domanda e delle imprese, ha scritto una lettera al Presidente del Consiglio Berlusconi e ai Presidenti

di entrambe le Camere per criticare l’inserimento nella legge di disposizioni eterogenee estranee al

decreto, mediante l’approvazione di un maxi emendamento su cui il Governo, in entrambe le

Camere, aveva posto la questione di fiducia.

Vincenzo DE LISO

IN PARTICOLARE: LA LEGGE FINANZIARIA E LA LEGGE DI BILANCIO

La legge finanziaria (oggi denominata legge di stabilità) costituisce un momento politico di grande rilievo

nell’attuazione dell’indirizzo politico di governo, in quanto con essa si determinano gli obiettivi da

raggiungere e la destinazione dei mezzi per realizzarli. Essa ha carattere normativo in quanto introduce

modifiche nell’ordinamento, a differenza della legge di bilancio che, secondo molti, ha carattere meramente

formale in quanto documento contabile approvato seguendo il procedimento legislativo..

Bisogna ricordare che la Costituzione richiede obbligatoriamente l’adozione del procedimento ordinario per

l’approvazione della legge di bilancio (art. 72 comma 4 Cost.) nonché vieta la sottoposizione a referendum

abrogativo della stessa (art. 75 Cost.); tali condizioni sono previste anche per la legge finanziaria avente una

natura analoga a quella di bilancio. Per tali leggi l’iniziativa governativa è vincolata, come adempimento di

un preciso obbligo annuale, e riservata, essendo esclusa la competenza di qualsiasi altro soggetto.

Il regolamento della Camere prevede che affinché l’esame del disegno di legge finanziaria, del disegno di

legge di approvazione dei bilanci di previsione, annuale o pluriennale, dello Stato e dei documenti connessi,

vengano approvati entro il termine stabilito (31 dicembre), quest’ultimo avrà luogo in un’ apposita sessione

parlamentare di bilancio di 45 giorni. Durante questo periodo è sospesa ogni deliberazione da parte

dell’Assemblea e delle commissioni in sede legislativa su disegni di legge che possono avere riflessi sulla

sessione comportando nuove spese o riduzioni di entrate. Quanto agli emendamenti, questi non possono

essere presentati in seguito al passaggio del disegno di legge dalla commissione all’Assemblea.

ATTIVITA’ DI INDIRIZZO, CONTROLLO E INFORMAZIONE

ATTIVITA’ DI INDIRIZZO

L’attività di indirizzo politico è una delle attività di competenza del Parlamento, resa possibile grazie alle

mozioni e alle risoluzioni con cui è possibile definire un indirizzo politico generale. Entrambe concludono la

discussione su di un determinato argomento con una direttiva indirizzata al Governo per il quale diviene

vincolante, la cui efficacia deve essere ricondotta al rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo.

La mozione è lo strumento con cui si porta a votazione una determinata questione attinente l’attività del

Governo, il quale può comunque porre la questione di fiducia. Il regolamento della Camera prevede che la

mozione possa essere presentata da un Presidente di gruppo o da dieci deputati, ed essa segue lo stesso

procedimento previsto per i disegni di legge ( discussione generale, esame degli emendamenti, dichiarazioni

di vota, votazione finale). Anche al Senato si svolge un procedimento analogo solo se la mozione è

presentata da almeno otto senatori.

La risoluzione è lo strumento con cui il Parlamento può manifestare orientamenti e definire indirizzi politici

in merito ad argomenti specifici. Il regolamento della Camera prevede che la risoluzione possa essere votata

anche in commissione, con riferimento sempre a questioni trattanti materie di competenza della

commissione stessa, su proposta anche di un singolo deputato. Alla discussione deve partecipare anche un

membro del Governo che può richiedere il rinvio della votazione all’Assemblea. Il regolamento del Senato,

invece, prevede che le risoluzioni possano essere votate dalle commissioni intese ad esprimere il loro

orientamento e gli indirizzi che possono derivare dalla materia in questione. Alla seduta deve essere invitato

il Governo che può chiedere (come pure un terzo dei componenti della commissione) che la risoluzione sia

comunicata al Presidente del Senato perché la sottoponga all’Assemblea. Rientrano poi nell’ attività di

indirizzo politico anche la mozione di fiducia, la mozione di sfiducia e la questione di fiducia.

ATTIVITA’ DI CONTROLLO E INFORMAZIONE

Vincenzo DE LISO

Altra funzione del Parlamento è l’attività di controllo esercitata soprattutto nei confronti del Governo

attraverso il rapporto fiduciario. Strettamente connessa a tale attività è quella di informazione necessaria alle

Camere per conoscere e controllare l’azione dell’esecutivo. Le procedure di controllo e informazione

previste dai regolamenti parlamentari sono: le interrogazioni e le interpellanze, di cui può disporre ciascun

parlamentare, le audizioni e le indagini conoscitive svolte dalle commissioni, le inchieste.

L’interrogazione è lo strumento di controllo più semplice in quanto corrisponde ad una domanda, che può

essere scritta o orale, che un parlamentare può rivolgere al Governo (in genere al ministro competente) per

avere notizie su un determinato fatto. L’interrogante può chiedere la risposta scritta o orale in Aula oppure

nella commissione competente, ossia in quella che tratta la questione in esame. Il Governo può anche non

rispondere, motivando tale decisione, oppure può differire la risposta indicando il giorno entro il termine di

un mese. I regolamenti parlamentari hanno previsto, per ovviare a tale situazione, l’interrogazione a

risposta immediata (cd question time), ossia una domanda formulata da un parlamentare e rivolta o al PdC o

ai ministri competenti, su un argomento di interesse generale e quindi di massima urgenza.

L’interpellanza, invece è una domanda motivata che richiede una risposta motivata, in quanto il Parlamento

dà per acquisito quel determinato fatto e chiede al Governo il perché del suo atteggiamento nei confronti di

quest’ultimo. L’interpellanza, a differenza dell’interrogazione, non è uno strumento conoscitivo ma mira a

far emergere l’indirizzo politico del Governo su di un fatto noto. Nel caso in cui l’interpellante non risulti

soddisfatto della risposta del Governo o intenda promuovere su questa una discussione, può presentare un

mozione.

Gli strumenti a disposizione delle commissioni per esercitare l’attività di controllo e informazione sul

Governo sono le audizioni, ossia richieste ai ministri competenti di informazioni, documenti e dunque

chiarimenti sulla questione in esame, e le indagini conoscitive, cioè una serie di audizioni coordinate per

acquisire informazioni, notizie e documenti utili alle attività delle Camere alle quali può intervenire qualsiasi

ministro non solo quelli competenti.

L’art. 82 Cost. prevede anche che le Camere possono disporre inchieste per acquisire informazioni su

materie di pubblico interesse. È per questo che sono state create delle vere e proprie commissioni di

inchiesta aventi gli stesi poteri, ossia quelli di indagine e ricerca delle prove ed è per questo che risulta

possibile convocare e interrogare i testimoni, ordinare perizie ecc. senza però poter emanare sentenze o

comminare sanzioni, e gli stessi limiti dell’autorità giudiziaria, come il segreto di Stato che potrebbe essere

posto dal PdC, il segreto d’ufficio, che potrebbe essere posto da pubblici ufficiali o incaricati di pubblico

servizio, e il segreto professionale, che può essere opposto da liberi professionisti nell’esercizio della propria

professione. I lavori della commissione si concludono con la presentazione di una o più relazioni di

maggioranza e minoranza. L’art.82 Cost. fa riferimento a commissioni monocamerali, istituite con atto

deliberativo non legislativo della singola Camera. Possono essere istituite anche commissioni bicamerali

tramite legge. In relazione all’obiettivo si distinguono le inchieste legislative e le inchieste politiche o di

controllo.

Le inchieste legislative sono quelle che mirano all’accertamento di importanti fenomeni sociali di particolare

complessità, come quella sulle “morti bianche”, quella sulla condizione giovanile, quella sull’INPS, ecc.

Le inchieste politiche sono quelle che invece mirano all’accertamento di responsabilità (politiche,

amministrative, penali), come quella sull’assassinio dell’on .Aldo Moro, quella sulla loggia P2, ecc.

Le commissioni d’inchiesta, essendo deliberate dall’Assemblea ed essendo espressione proporzionale delle

forze politiche parlamentari, rimangono sostanzialmente nella disponibilità della maggioranza. Di recente si

è visto come la maggioranza abbia abusato dell’inchiesta parlamentare contro l’opposizione.

Vincenzo DE LISO Capitolo V – Il Presidente della Repubblica

IL PRESIDENTE COME RAPPRESENTANTE DELL’UNITA’ NAZIONALE

L’art. 87 comma 1 Cost. definisce il Presidente della Repubblica, o Capo dello Stato, come colui capace di

rappresentare l’unità nazionale in quanto, non essendo di parte e quindi non schierandosi nella dialettica

maggioranza-opposizione, è capace di assumere una funzione neutrale e garante della Costituzione. La

figura del Presidente della Repubblica è coerente con la forma di governo adottata dai nostri costituenti,

assumendo funzioni di raccordo, di equilibrio, di stimolo e di garanzia. Il ruolo del Presidente non si riduce

però ad una figura simbolica, ma rispecchia la funzione che i costituenti hanno voluto assegnargli. Sia i

poteri di controllo e garanzia esplicitamente previsti e tipizzati, sia i poteri di influenza appena delineati

dalla Costituzione, sono tutti strumenti alla funzione di raccordo ed equilibrio tra le istituzioni.

ELEZIONE (art. 83 Cost.)

L’art. 83 della Costituzione prevede l’elezione del Presidente della Repubblica dinanzi al Parlamento in

seduta comune a cui si aggiungono dei delegati regionali, tre per ogni Regione e solo uno per la Valle

D’Aosta, eletti dai Consigli regionali. I primi tre scrutini della votazione si adottano con una maggioranza

qualificata dei 2/3 dei componenti dell’Assemblea, e solo dopo il terzo scrutinio si richiede la maggioranza

assoluta. Questi quorum qualificati garantiscono che il PdR non sia espressione della sola maggioranza ma

di un più vasto consenso che comprenda anche le opposizioni. Anche lo scrutinio segreto tende a garantire

l’autonomia dello stesso Presidente rispetto alle forze politiche che l’hanno votato. I requisiti richiesti (ex

art. 84 Cost.) per essere eletti Presidente della Repubblica sono:

Aver compiuto 50 anni;

• Avere la cittadinanza italiana;

• Avere il pieno godimento dei diritti civili e politici.

All’elezione del Presidente della Repubblica si procede per iniziativa del Presidente della Camera che, trenta

giorni prima della scadenza del mandato presidenziale, convoca l’intero Parlamento in seduta comune

insieme ai delegati regionali. Se le Camere, però, sono sciolte o mancano meno di tre mesi alla cessazione

del loro mandato, allora i poteri del PdR in carica vengono prorogati e l’elezione avverrà entro 15 giorni

dalla prima riunione delle nuove Camere (art. 85 Cost.). Il mandato presidenziale dura sette anni a partire dal

giorno in cui presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione, dinanzi alle

Camere riunite in seduta comune ed in assenza dei delegati regionali, proprio come prevede l’art. 91 Cost.

La prassi inoltre prevede che il PdR legga anche un suo messaggio con cui anticipi i criteri ai quali si

ispirerà nello svolgimento del suo mandato.

SUPPLENZA E CESSAZIONE DALLA CARICA (art. 86 Cost.)

L’art. 86 Cost. prevede la supplenza alla carica del PdR in quanto dispone l’intervento del Presidente del

Senato del caso in cui il PdR non possa adempiere alle sue funzioni. Il supplente esercita i cd “poteri di

ordinaria amministrazione” in quanto non può, ad esempio, indire lo scioglimento anticipato delle Camere.

Inoltre una volta cessato l’impedimento, il PdR riacquista il pieno esercizio delle sue funzioni. La

Costituzione prevede, poi, come tipo di impedimento soltanto quello permanente come, ad esempio, le

Vincenzo DE LISO

dimissioni o la morte. Non prevede dunque gli impedimenti temporanei come può essere un viaggio

all’estero per motivi connessi alle sue funzioni; così la disciplina che è andata consolidandosi su questo

argomento ha stabilito che, in caso di viaggio all’estero del PdR, sia il Presidente del Senato a sostituirlo e

svolgere tutte le sue funzioni all’interno del nostro Paese.

In caso di impedimento, dunque, bisogna prima effettuare una distinzione tra impedimento permanente,

quindi non definitivo ma che di sicuro non durerà per tutto il tempo residuo del mandato presidenziale, e

impedimento temporaneo. Una questione particolare si pone quando l’impedimento permanente comporta

che il Capo dello Stato sia in condizioni tali da non essere più capace di intendere e di volere e quindi di

dichiarare la sussistenza dell’impedimento; è qui che deve intervenire l’organo competente capace di

dichiarare la sussistenza dell’impedimento, la sua permanenza e la conseguente “vacanza” dall’ufficio

presidenziale. Secondo molti l’organo competente è quello indicato dalla Costituzione, ossia il PdS; secondo

altri l’organo competente è il PdC in quanto capace di indire l’elezione del nuovo PdR. La tesi più acclamata

è quella secondo cui l’organo competente è l’intero Parlamento capace di eleggere il PdR. Una situazione

analoga si è verificata durante il mandato del PdR Segni, il quale fu colpito da una grave malattia e quindi

furono poi i Presidenti di ambedue le Camere, in presenza del PdC, a dichiarare la sussistenza

dell’impedimento permanente del Capo dello Stato il quale, prima che tutto ciò si verificasse, aveva già

rassegnato le sue dimissioni aprendo la strada a nuove elezioni presidenziali.

La cessazione dall’ufficio oltre che per la scadenza del settennio può avvenire:

Per morte;

• Per impedimento permanente;

• Per dimissioni;

• Per decadenza (es. la perdita della cittadinanza o dei diritti civili e politici).

Nei casi di morte, dimissioni o impedimento permanente, il PdS diviene supplente del PdR, mentre il PdC

indice le nuove elezione per la carica presidenziale. Nei casi di dimissioni, impedimento permanete o

scadenza del mandato il PdR ha diritto a divenire senatore a vita, salvo che non vi rinunci (art. 59, comma 1,

Cost.).

IRRESPONSABILITA’ E CONTROFIRMA MINISTERIALE

L’art. 90, comma 1, Cost. afferma che il PdR non è responsabile delle azioni compiute durante il suo

mandato e che siano connesse all’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o attentato alla

Costituzione. L’art. 89 comma 1 Cost. afferma che “nessun atto del PdR è valido se non è controfirmato dai

ministri proponenti che ne assumono la responsabilità” il che vuol dire che la responsabilità politica degli

atti presidenziali è assunta dai ministri proponenti o competenti per materia mediante la controfirma. L’art.

89 comma 2 Cost. prevede anche la controfirma dello stesso Presidente del Consiglio per tutti quegli atti che

hanno valore legislativo e per quelli sono indicati dalla legge. Tale istituto oltre che porre a carico di un

membro del Governo la responsabilità politica degli atti presidenziali è requisito di validità degli stessi.

Quando l’atto è presidenziale, cioè espressione di un suo potere discrezionale (es. la concessione della

grazia) la controfirma ministeriale ha valore di controllo di legittimità costituzionale da parte del Governo;

se invece l’atto è governativo la controfirma ministeriale determina l’assunzione di responsabilità diretta del

Governo per un atto di cui ha elaborato il contenuto, conferendo alla firma del PdR valore di mera verifica

Vincenzo DE LISO

della correttezza costituzionale (es. la nomina dei più alti funzionari dello Stato). Nel caso di atti complessi,

ossia quelli in cui risulta necessaria la collaborazione tra il PdR e il Governo, la controfirma sta ad indicare

proprio l’avvenuta collaborazione tra questi ultimi (es. scioglimento anticipato delle Camere).

Sotto il profilo della responsabilità giuridica, il PdR non è responsabile né civilmente né penalmente per

quegli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, mentre come privato cittadino rimane pienamente

responsabile per gli atti compiuti al di fuori di esse. L’immunità ex art. 90 Cost. tiene conto soltanto degli

atti compiuti nell’esercizio delle funzioni presidenziali escludendo quelli che vengono considerati

extrafunzionali che generano responsabilità civile e penale. Tale responsabilità è stata fatta valere dalla Corte

di Cassazione nei confronti dell’ex Presidente Cossiga in merito a dichiarazioni ingiuriose ritenute

extrafunzionali nei confronti di due senatori, Flamigni ed Onorato. L’ex presidente Cossiga aveva sollevato

conflitto di attribuzione perché rivendicava per le sue affermazioni l’applicazione della garanzia del

principio dell’insindacabilità ex art. 90 Cost. anche se alla fine la Corte Costituzionale aveva dichiarato

inammissibile il ricorso in quanto le affermazioni da lui esplicate non godevano del nesso funzionale.

Con riguardo ai comuni reati penali la responsabilità del PdR potrà essere fatta valere soltanto allo scadere

del suo mandato e sempre che non siano decorsi i termini di prescrizione. Quest’aspetto fu regolato dal cd

“lodo Alfano” il quale prevedeva la sospensione di tutti i processi penali per le quattro più alte cariche dello

Stato (PdR, PdC, PdC, PdS) dalla data di assunzione della carica fino alla sua cessazione, compresi anche i

processi penali relativi a fatti antecedenti l’assunzione della carica stessa. Una disciplina analoga si ebbe

anche con il cd “lodo Schifani”, antecedente il lodo Alfano, in cui alcuni aspetti subivano delle modifiche .

Entrambe i lodi, almeno nei punti relativi alla disciplina dell’immunità presidenziale, furono dichiarati

costituzionalmente illegittimi dalla Corte Costituzionale sancendo l’importanza, soprattutto, dell’art. 2 Cost.

Conclusivamente, una responsabilità giuridica del Capo dello Stato nell’esercizio delle sue funzioni, è

prospettabile sotto il profilo penale solo per due ipotesi di reati, i cd reati presidenziali.

I REATI PRESIDENZIALI

Nel caso in cui il PdR compia i reati di alto tradimento o di attentato alla Costituzione, reati considerati

propri del PdR in quanto solo tale organo può commetterli, verrà posto in stato d’accusa dalle Camere

riunite in seduta comune e sarà poi la Corte Costituzionale, integrata da sedici giudici cd aggregati, a

giudicarlo determinando la sanzione penale applicabile al caso e le ulteriori sanzioni costituzionali,

amministrative e civili previste dal caso di specie.

Per alto tradimento si intende un comportamento doloso che comporti la violazione del giuramento prestato

dinanzi alle Camere in sede di elezione.

Per attentato alla Costituzione, invece, si intende un comportamento doloso diretto a sovvertire le istituzioni

della Repubblica italiana o a violare deliberatamente la Costituzione.

LE ATTRIBUZIONI

Il PdR non può essere associato a nessuno dei tre poteri statali: legislativo, esecutivo e giudiziario. È per

questo che si parla del cd potere presidenziale volto a raggruppare tutte le attribuzioni che la Cost. riconosce

al Capo dello Stato. Le attribuzioni del PdR, con riferimento ai tre poteri statali, possono classificarsi come

segue: In relazione al potere legislativo il PdR

Vincenzo DE LISO

Indice le elezioni delle nuove Camere, ne fissa la prima riunione e può convocarle in via

• straordinaria (art. 87 comma 3 Cost.);

Può inviare messaggi alla Camere (art. 87 comma 2 Cost.) segnalando, in tal modo, al

• legislatore situazioni rilevanti che necessitano del suo intervento, senza assumere alcuna

posizione politica sulle questioni segnalate;

Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge del Governo a cui spetta

• l’iniziativa legislativa, svolgendo su di essi un controllo di legittimità che può portare alla

richiesta di un riesame ma che non arriva ad impedire la presentazione alle Camere (87

comma 4);

Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge ed i regolamenti;

• Prima di promulgare una legge può, con messaggio motivato, chiedere alle Camere una

• nuova deliberazione (ex art. 74, potere di rinvio);

Nomina cinque senatori a vita (art. 59 comma 2 Cost.);

• Può sciogliere una o entrambe le Camere sentiti i Presidenti. Non può però esercitare tale

• facoltà negli ultimi sei mesi del mandato (cd semestre bianco) tranne che non coincidano con

la scadenza naturale della legislatura;

Indice il referendum abrogativo (art. 75 Cost.) ed il referendum costituzionale (art. 138

• Cost.).

In relazione al potere esecutivo

• Nomina il PdC e su proposta di quest’ultimo i singoli ministri (esempio di atto complesso);

• Nomina, nei casi previsti dalla legge, i funzionari più alti dello Stato (esempio di atto

• formalmente presidenziale ma sostanzialmente governativo);

Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici;

• Previa autorizzazione delle Camere ratifica i trattati internazionali (esempio di atto

• formalmente presidenziale ma sostanzialmente governativo);

Ha il comando delle forze armate;

• Presiede il Consiglio supremo di difesa;

• Dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere;

In relazione al potere giudiziario

• Presiede il CSM;

• Emana i decreti relativi allo stato giuridico dei magistrati;

• Nomina cinque giudici della Corte costituzionale;

• Concede la grazia.

Vincenzo DE LISO

GLI ATTI. CLASSIFICAZIONE

È possibile delineare una tripartizione degli atti compiuti dal PdR, nell’esercizio delle sue funzioni, e con

riguardo alla partecipazione dello stesso alla formazione del loro contenuto. Si distinguono così:

Atti formalmente e sostanzialmente presidenziali di cui fanno parte tutti quegli atti per cui il PdR ha

• un ampio margine di discrezionalità sulla determinazione del contenuto degli stessi. In questo caso la

controfirma ministeriale ha solo un valore di controllo della legittimità formale dell’atto. Di tale

categoria fanno parte: gli atti di nomina (5 senatori a vita, 5 giudici della Corte cost., 8 giudici del

CNEL); il rinvio di leggi alle camere; i messaggi; le esternazioni politiche (tutte quelle

manifestazioni di pensiero indirizzate all’opinione pubblica);la concessione della grazia. In

particolare:

Messaggi ed esternazioni: il potere del PdR di inviare messaggi è sancita dagli artt. 74 e 87,

• comma 2, Cost. L’art. 74 Cost. disciplina l’invio del messaggio motivato alle Camere nel

momento in cui il PdR richiede una nuova deliberazione per quella legge su cui ha rilevato

dei vizi. L’art. 87, comma 2, Cost., invece, dispone che il PdR può inviare messaggi alle

Camere, unico mezzo con cui può comunicare con queste ultime. Occorre che questi

messaggi siano controfirmati sia ai fini della loro validità che per garantire l’irresponsabilità

del Presidente. Eccezione a questa regola è costituita dal messaggio pronunciato dal PdR nel

momento in cui viene eletto (cd messaggio di insediamento); tale messaggio, dunque, non

viene inviato alle Camere e non è controfirmato, tanto da far pensare che debba essere

inquadrato nel più generico potere di esternazione (come il messaggio di fine anno

pronunciato dal PdR e diretto al popolo italiano e trasmesso a reti unificate in televisione).

Il PdR può dunque esprimere il proprio pensiero attraverso messaggi formali, come può

essere quello con cui il Presidente rinvia alle Camere la legge non promulgata per una nuova

deliberazione, specificando però i motivi del suo rinvio, o messaggi liberi (o non formali) con

cui il PdR esprime liberamente la propria opinione, senza però schierarsi politicamente, su

questioni rilevanti e di attualità per sollecitare, orientare od ammonire (cd moral suasion)

l’attività parlamentare.

Dai messaggi vanno comunque distinte tutte le esternazioni atipiche, ossia quelle

manifestazioni di pensiero del PdR espresse al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni e che

quindi rivestono forme diverse (es. intervista televisiva), rispetto a quelle previste dalla

Costituzione, indirizzate all’opinione pubblica o anche ad altri soggetti istituzionali. Bisogna

ricordare che il potere di esternazione del PdR non è libero, ma discrezionale, e va svolto in

ragione dell’esercizio delle sue funzioni presidenziali e con la massima cautela, proprio per

evitare che nei suoi giudizi sia possibile scorgere una critica o un dissenso nei confronti del

potere politico, proprio come avvenne con il Presidente Cossiga dai cui discorsi si deduceva

un indirizzo di politica presidenziale alternativo ed addirittura contrapposto a quello vigente

nel Paese con il pericolo di creare una vera e propria rottura nel sistema;

La grazia: l’art.87 al comma 11 attribuisce al PdR il potere di concedere la grazia e

• commutare le pene, ed è per questo che tale articolo viene considerato residuo del vecchio

Statuto Albertino che recitava, all’art.8: “Il Re può far grazia e commutare le pene”. Si è

posto l’interrogativo se la titolarità di detto potere spettasse al PdR o al ministro di Grazia e

Vincenzo DE LISO

giustizia, o se si trattasse di un potere duale. Per un lungo periodo si è consolidata la prassi

della con titolarità di tale potere anche perché possiamo ricordare che fu appunto il dissenso

ministeriale a far sì che il Presidente Leone e il Presidente Cossiga non ottenessero la grazia.

Solo nel 2005 il PdR Ciampi, in seguito ai continui dinieghi del ministro Castelli per la

concessione della grazia a Sofri e Bonpressi, ha sollevato il conflitto di attribuzione avanti

alla Corte costituzionale per un definitivo chiarimento a chi sia attribuito dalla Costituzione il

potere di grazia. La Corte cost. ha conferito, con sentenza, al PdR la titolarità del potere di

grazia ed ha escluso qualsiasi forma di veto ministeriale.

Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi di cui fanno parte tutti quegli atti per

• cui il PdR effettua soltanto un controllo di legittimità dell’atto stesso senza poter incidere sulla

determinazione del contenuto spettante di regola al Governo o ai suoi componenti. Sono questi: la

nomina del Presidente del Consiglio (la volontà del PdR si è manifestata con la scelta del PdC, il

quale dovrà manifestare la propria volontà accettando la nomina e controfirmando il relativo

decreto); lo scioglimento anticipato delle Camere (in questo caso la valutazione del Presidente che

porta a tale decisione rispecchierà la volontà del Parlamento, che non riesce più ad esprimere una

maggioranza, nonché il consenso del Governo che, con la firma del decreto di scioglimento, ne

assume la responsabilità). In particolare:

Lo scioglimento delle Camere è un potere che spetta di regola al PdR (art. 88 Cost.) sia

• nell’ipotesi di fisiologica scadenza della legislatura che anticipatamente. In questo secondo

caso, il PdR prima di procedere allo scioglimento delle Camere deve consultare i Presidenti

delle stesse, il cui parere è obbligatorio ma non vincolante per la decisione finale del PdR il

quale potrà anche non tenerne conto. Il decreto di scioglimento necessita della controfirma

del PdC dimostrando che il PdR non può assumere decisioni unilaterali e che siano in

contrasto con la maggioranza ed il Governo. Siamo in presenza di un atto complesso alla cui

formazione partecipano sia il PdR che il Governo. Lo scioglimento anticipato si verifica nel

momento in cui il Parlamento non è in grado più di esprimere una maggioranza governativa.

Ogni qual volta si verifica una crisi di Governo, con conseguente rottura del rapporto di

fiducia Parlamento-Governo, il PdR non è obbligato a sciogliere le Camere ed indire nuove

elezioni, ma deve ricorrere a qualsiasi mezzo a sua disposizione per cercare di risolvere la

crisi di Governo. Nel caso in cui ciò non risultasse possibile, allora il PdR, con il sostanziale

consenso di una parte rilevante delle forze politiche, procederà allo scioglimento. Tale

scioglimento è stato anche detto scioglimento funzionale riferendosi all’impossibilità del

Parlamento di funzionare correttamente nell’ambito della forma di governo parlamentare.

Oggi però si è consolidata l’idea in base alla quale il corpo elettorale alle elezioni sceglie un

leader e una coalizione di governo che durano l’intera legislatura. Nel caso di caduta del

governo ne conseguirebbe l’interruzione della legislatura e nuove elezioni, facendo sì che il

nostro sistema ruoti intorno ad una personalità carismatica, un leader, e alla sua maggioranza,

e che diventi a poco a poco una democrazia di mandato, con investitura popolare di una

maggioranza con il suo leader destinata a governare per tutto il periodo della legislatura, in

evidente difformità con il funzionamento della nostra forma di governo parlamentare e senza

che sia intervenuta alcuna modifica alla Costituzione.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA COME CAPO DI ORGANI COLLEGIALI

Il Presidente della Repubblica è un organo costituzionale e monocratico anche se in alcuni casi funge da

capo a organi collegiali.

Vincenzo DE LISO

Presiede il Consiglio supremo di difesa, organo la cui competenza si estende a problemi generali, politici e

tecnici, in tema di difesa. Tale scelta è stata effettuata dal Costituente proprio per garantire il carattere

democratico che si è voluto conferire alle forze armate. In veste di Presidente di tale organo, il PdR ha poteri

di convocazione del collegio, di formazione dell’ordine del giorno e di nomina e revoca del segretario dello

stesso.

Presiede poi il Consiglio Superiore della Magistratura proprio per garantire ulteriormente l’autonomia della

magistratura in sé. Come Presidente di tale organo, il Capo dello Stato lo convoca, presiede le sedute sia del

Consiglio che della speciale commissione disciplinare, dirige la discussione prepara l’ordine del giorno.

L’istituzionale irresponsabilità del Capo dello Stato ha creato dei problemi in relazione agli atti che egli

compie nella veste di Presidente del CSM per i quali non è prevista la controfirma ministeriale. Si è

dimostrato però come tali atti, essendo espressione dell’organo collegiale e non del Presidente come singolo

organo, non incidano sulla neutralità dell’organo. Nella prassi, poi, il PdR delega tutte le proprie funzioni al

Vicepresidente, eletto all’interno del CSM tra i cd membri laici di nomina parlamentare, che svolge

concretamente tutti i compiti connessi alla presidenza. Per i provvedimenti relativi allo status giuridico dei

magistrati emanati con la forma del decreto del PdR, benché adottati conformemente alle deliberazione del

CSM , è comunque prevista la controfirma del ministro della giustizia.

Capitolo VI – Il Governo

LA COMPOSIZIONE DEL GOVERNO (art.92 Cost.)

PROFILI GENERALI

L’art. 92 Cost. afferma che “il Governo della Repubblica è composto dal PdC e dai ministri, che

costituiscono insieme il Consiglio dei ministri” prefigurando così un tipo di organo costituzionale

complesso, ossia formato da più organi di cui alcuni individuali (PdC e ministri) ed uno è collegiale

(Consiglio dei ministri). Possono però far parte del Governo ulteriori organi meramente formali previsti da

leggi ordinarie integrative delle norme costituzionali o da consuetudini ormai consolidate (es. vice

presidente del Consiglio, ministri senza portafoglio, ecc). Inoltre gli artt. 92 e 95 Cost. si limitano soltanto ad

elencare gli organi necessari e le proprie funzione, per quanto riguarda il primo, e ad elencare le funzioni del

solo PdC per quanto riguarda il secondo, rinviando alla sola legge (riserva di legge) la disciplina

dell’ordinamento della Presidenza del Consiglio e la determinazione del numero, delle attribuzioni e

dell’organizzazione dei ministeri (art. 95, terzo comma, Cost.). Hanno dato attuazione alla riserva dell’art.

95 Cost.: La legge n.400/1988 che disciplina le attribuzioni del Consiglio dei Ministri, del PdC e dei

• sottosegretari di Stato, i rapporti tra lo Stato, le Regione e le Province autonome, la potestà

normativa del Governo e l’organizzazione della Presidenza del Consiglio;

Il decreto legislativo n.300/1999 in cui si stabilisce il numero massimo dei ministeri, ossia 12,

• ed attribuisce ai singoli ministri la definizione dell’organizzazione interna del proprio

dicastero mediante regolamenti di organizzazione e la creazione di Agenzie. Nel 2001, però,

l’ex PdC Silvio Berlusconi elevò, con apposita legge, il numero dei ministeri a 14 prevedendo

una scissione tra il ministero della saluta e il ministero del lavoro e tra il ministero delle

comunicazioni e quello delle attività produttive, mettendo così in atto il cd “spacchettamento

dei ministeri”. Anche l’ex PdC Prodi, nel 2006, operò un’ulteriore spacchettamento dei

Vincenzo DE LISO

ministeri elevando il loro numero da 14 a 18. Grazie all’intervento della legge finanziaria

n.244/2007 il numero dei ministeri si ridusse di nuovo a 12 e stabilì che il numero

complessivo massimo dei componenti del Governo (compresi ministri senza portafoglio,

viceministri e sottosegretari) fosse fissato a 60 tornando così a quanto stabilito dalla riforma

Bassanini del 1999. In realtà, l’ex Premier Berlusconi, con la legge del 2009 ha elevato

nuovamente il numero dei ministeri a 13 e quello dei componenti del Governo a 63;

Il decreto legislativo n.303/1999 che ha previsto la costituzione presso la Presidenza del

• Consiglio dei ministri di strutture organizzative necessarie per “assicurare, anche attraverso il

collegamento funzionale con le altre amministrazioni interessate, l’unità di indirizzo politico

e amministrativo del Governo”.

GLI ORGANI NECESSARI

Presidente del Consiglio dei ministri previsto dallo stesso art. 95 Cost. di cui ne delinea la personalità

• e le funzioni facendo sì che assuma una posizione di preminenza rispetto ai singoli ministri. Il PdC

deve esporre il proprio programma alle Camere per ottenere la mozioni di fiducia assumendosi la

propria responsabilità politica; è l’unico a poter porre la questione di fiducia sull’approvazione di un

atto; è l’unico legittimato a presentare disegni di legge di iniziativa legislativa governativa;

rappresenta il Governo nei giudizi sui conflitti di attribuzione ecc. l’art. 95 Cost. prevede inoltre che

sia lo stesso PdC a svolgere attività di promozione, impulso e coordinamento dell’attività dei

ministri: controlla i loro atti potendo sospenderne l’adozione e demandarne la deliberazione al

Consiglio dei ministri; concorda con loro le dichiarazioni pubbliche che possono impegnare la

politica generale di Governo ecc. la legge n.400/1988 ha dotato il PdC di una propria struttura, la

Presidenza del Consiglio dei ministri, necessaria per poter svolgere le funzioni assegnategli dalla

stessa Costituzione e dalla stessa legge che ne disciplina anche l’organizzazione burocratica,

prevedendo in tal senso anche un segretario generale della Presidenza. Inoltre è previsto anche un

segretario generale preposto al PdC a cui sono assegnati compiti molto ampi dovendo garantire “il

supporto all’espletamento dei compiti del Presidente”. Per i componenti del Governo, inoltre, è

previsto dalla legge n.51/2010 l’istituto del legittimo impedimento dell’imputato a comparire in

giudizio. Anche il codice di procedura penale prevede tale istituto e stabilisce che se l’ imputato non

si presenta all’udienza dimostrando un’assoluta impossibilità per caso fortuito, per forza maggiore o

altro legittimo impedimento, il giudice, una volta accertate le giustificazioni e verificato il legittimo

impedimento, potrà con ordinanza fissare un’altra udienza. La legge n.51/2010 prevede invece che

per il PdC costituisce legittimo impedimento a comparire nel processo penale l’esercizio delle

funzioni attribuitegli dalle varie leggi e dai vari regolamenti e anche tutte le attività preparatorie e

consequenziali nonché coessenziali alla funzione di Governo, ed anche per i singoli ministri è

prevista una disciplina simile. Il giudice dunque su richiesta di parte dovrà rinviare ad altra udienza.

La Presidenza del Consiglio può infatti con autocertificazione attestare che vi è un impedimento

continuativo della durata di sei mesi. La legge n.51/2010 è una legge ponte in quanto presuppone

che la sua vigenza duri fino a quando non interverrà una legge costituzionale che disciplinerà la

suddetta materia, che deve intervenire entro i successivi 18 mesi dalla sua entrata in vigore, al fine di

consentire il sereno svolgimento delle funzioni attribuite al PdC e ai ministri. Tale legge presenta

però dei punti critici: il legittimo impedimento diviene una prerogativa del Governo e quindi

necessita di una legge costituzionale; c’è la presunzione assoluta del legittimo impedimento;

l’autocertificazione dell’impedimento con estensione fino a sei mesi ecc. Su tale legge è intervenuta

la Corte costituzionale, con sentenza del 2011, in seguito alla questione di legittimità sollevata dal

Tribunale di Milano, dichiarando l’illegittimità dell’art. 1, commi 3 e 4 (sentenza additiva), per

violazione degli artt. 3 e 138 Cost., e dichiara non fondata la questione di legittimità sull’art. 1

Vincenzo DE LISO

comma primo della l. n.51/2010, purchè quest’ultimo prenda in considerazione l’articolo previsto dal

codice di procedura penale sul legittimo impedimento (sentenza interpretativa di rigetto). Su tale

legge è stato addirittura richiesto un referendum abrogativo, tenutosi tra il 12 e il 13 giugno 2011,

dove l’intera legge è stata abrogata dal voto popolare (tranne l’art. 1, commi 3 e 4, perché già

dichiarati incostituzionali).

Consiglio dei ministri è un organo collegiale la cui competenza è quella di determinare una linea

• politica generale di Governo ai fini dell’attuazione della stessa. Inoltre le funzioni e le competenze

del Consiglio sono elencate all’interno della legge n.400/1988, elenco che però non risulta tassativo

in quanto rimangono di competenza del Consiglio le deliberazioni su qualsiasi materia che non sia

riservata al PdC o ai ministri e tutti i provvedimenti che il PdC ritiene di rimettergli, sottraendoli alla

competenza propria dei singoli ministri. Il Consiglio dei ministri è formato dai ministri e dal

sottosegretario alla Presidenza del Consiglio che funge da segretario del Consiglio dei ministri, ed

assume un ruolo molto importante in quanto è in stretto rapporto con il PdC che invece presiede

l’organo collegiale. Possono però far parte del Consiglio anche altri soggetti come i Presidenti delle

Regioni ad autonomia speciale, come previsto nei rispettivi Statuti, nonché, se invitati, esperti,

commissari straordinari, funzionari, ecc. il Consiglio è convocato dal PdC, cui spetta fissare l’ordine

del giorno, e svolge la propria attività sulla base delle norme di apposito regolamento interno

deliberato dallo stesso Consiglio ed emanato con decreto del PdC il 10 novembre 1993.

Ministri rappresentano i componenti del Consiglio dei ministri e contemporaneamente sono anche i

• vertici politici dei ministeri cui sono preposti. Partecipano alla determinazione e attuazione della

politica generale del Governo, controllano mediante la controfirma gli atti del PdR, emanano

regolamenti interni per l’organizzazione del proprio ministero e, pur dovendo attenersi alle direttive

del PdC ed all’indirizzo politico del Governo, godono di una certa autonomia nella gestione dei

propri dicasteri, assumendosi così una responsabilità individuale nei confronti del Parlamento il

quale può arrivare a sfiduciare anche il singolo ministro. Inoltre i singoli ministri e il PdC sono

penalmente responsabili, ex. art.94 Cost., per i cd reati ministeriali, ossia quei reati commessi dai

ministri non solo nell’esercizio delle loro funzioni ma anche abusando delle stesse. La nuova

formulazione dell’art.96 Cost. prevede che i ministri e il PdC, una volta scaduto il proprio mandato,

siano sottoposti alla giurisdizione ordinaria per i reati commessi durante l’esercizio delle proprie

funzioni, previa autorizzazione della Camera di appartenenza o del Senato se i ministri sono più di

uno o non sono parlamentari. Le Camere possono, a maggioranza assoluta, negare l’autorizzazione

ove reputino che l’inquisito abbia agito per il perseguimento di un preminente interesse pubblico

nell’esercizio della funzione di governo. L’autorità giudiziaria cui compete la richiesta di

autorizzazione è il cd Tribunale dei Ministri che giudicherà gli inquisiti secondo le norme ordinarie.

GLI ORGANI EVENTUALI

I sottosegretari sono degli organi che collaborano con il ministro e vengono nominati con decreto dal

• PdR, su richiesta del PdC. Non possono esercitare le proprie funzioni prima di aver prestato

giuramento nelle mani del PdC. Possono intervenire, come rappresentanti del Governo,alle sedute

delle Camere e delle Commissioni parlamentari per sostenervi la discussione e per rispondere a

interrogazioni e interpellanze. Inoltre operano in conformità delle direttive impartite dal ministro che

assume la responsabilità politica del loro agire. Assume grande importanza il Sottosegretario alla

Presidenza del Consiglio che funge da segretario alle sedute del Consiglio dei ministri. Ultimamente

è stata introdotta con legge una nuova figura, quella del cd “vice ministro” (sottosegretario con

delega pesante) a cui viene conferita delega relativa all’intera area di competenza di una o più

strutture dipartimentali. I vice ministri non possono essere più di dieci e possono essere invitati dal

Vincenzo DE LISO

PdC, d’intesa col ministro competente, a prender parte alle sedute del Consiglio, senza diritto di

voto, per riferire su argomenti attinenti alle materie loro delegate;

Il vicepresidente viene nominato dal PdC e funge da supplenza allo stesso Presidente in caso di

• assenza o impedimento temporaneo, e con riferimento al solo esercizio dell’ordinaria

amministrazione;

I ministri senza portafoglio sono quelli che non vengono preposti ad alcun ministero (non hanno cioè

• autonomi di spesa) ma a dipartimenti istituti presso la Presidenza del Consiglio. Hanno competenze

limitate in quanto svolgono funzioni loro delegate dal PdC, il quale però non può delegare ad un

ministro senza portafoglio funzioni proprie di altri ministri;

Il Consiglio di Gabinetto è stato istituito per la prima volta nel 1983 durante il Governo Craxi ed

• istituzionalizzato dalla legge 400/1988 prevedendo che il PdC potesse essere assistito, nell’esercizio

delle sue funzioni, da un Comitato detto appunto “Consiglio di Gabinetto” composto da ministri

designati dallo stesso PdC una volta ascoltato il parere del Consiglio dei ministri. La funzione di tale

organo è quella di favorire la coesione e l’omogeneità dell’azione di Governo, formato da grandi

coalizioni di partiti, riguardo a questioni particolarmente difficili o impreviste;

I commissari straordinari vengono nominati con decreto dal PdR su proposta del PdC, una volta

• consultato il Consiglio dei ministri. Nello stesso decreto devono essere indicate le funzioni a loro

attribuite, i mezzi con cui provvedervi e il termine della nomina. Inoltre la legge 400/88 precisa che

essi possono essere nominati solo per affrontare più adeguatamente “particolari e temporanee

esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali”. La responsabilità dell’attività di

tali organo ricade sul PdC, salvo delega, da parte di quest’ultimo, ad altro ministro;

I comitati interministeriali sono organi collegiali composti da ministri il cui compito è quello di

• preparare e coordinare l’attività del Consiglio dei ministri in relazione all’assunzione di determinate

decisioni, favorendo l’efficacia della Pubblica Amministrazione. Possono essere istituiti con legge o

con deliberazione del Consiglio dei ministri, ed alcuni di essi possono essere composti anche da

tecnici o esperti oltre che da ministri. Col tempo il numero dei comitati era aumentato a dismisura,

fino a quando non si è avviata la riforma dell’organizzazione dei ministeri, con la legge del ’93 e poi

quella del ’97, le quali hanno provveduto a ridurre i comitati ai soli CIPE (Comitato Interministeriale

per la Programmazione Economica), CICR (Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio)

e CIIS (Comitato Interministeriale per l’Informazione e la Sicurezza);

I comitati dei ministri possono essere istituiti con proprio decreto dal PdC, per esaminare in via

• preliminare questioni di comune competenza, di esprimere parere su direttive dell’attività di Governo

e su problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio dei ministri, avvalendosi

eventualmente anche di esperti non appartenenti alla Pubblica Amministrazione.

IL RAPPORTO FIDUCIARIO

RAPPORTO DI FIDUCIA E CRISI DI GOVERNO – LA MOZIONE DI SFIDUCIA

Il sistema italiano gode di una forma di governo parlamentare alla cui base sussiste il reale rapporto di

fiducia tra Parlamento e Governo, senza il quale, lo stesso Governo, non potrebbe operare, proprio come

stabilito dall’art.94 Cost. secondo cui “Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera

accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale”. Tale rapporto si

instaura nel momento in cui la maggioranza parlamentare concede la fiducia al nuovo Governo e deve

Vincenzo DE LISO

continuare ad esistere sino al momento della revoca, mediante mozione motivata, o per le dimissioni

spontanee del PdC. In questo caso si apre una crisi di Governo la quale deve essere risolta dal Capo dello

Stato, o mediante la costituzione di un nuovo Governo, o mediante lo scioglimento anticipato delle Camere e

le relative elezioni anticipate. Le crisi di Governo si distinguono in:

Crisi di governo parlamentari le quali si verificano in seguito ad una mozione di sfiducia, voluta dalle

• minoranze le quali però sono consapevoli di esser divenute maggioranza in Parlamento. Fanno parte

di tale categoria anche le crisi determinate da un voto contrario su di una questione di fiducia posta

dal governo. La mozione di sfiducia deve essere sottoscritta da almeno un decimo dei componenti di

una camera (norma dettata a tutela delle minoranze) e no può essere messa in discussione se non tre

giorni dopo la sua presentazione. L’approvazione della mozione di sfiducia comporta l’obbligo

giuridico per il Governo di dimettersi con conseguente apertura della crisi di governo, la cui

risoluzione è affidata al Capo dello Stato. In Italia non si è mai verificata una crisi di governo dovuta

all’approvazione di una mozione di sfiducia; le uniche crisi di tipo parlamentare verificatesi in Italia

sono dovute al voto contrario sulla questione di fiducia poste dal governo Prodi nel 1998 e nel 2007;

Crisi di governo extraparlamentari le quali si verificano nel momento in cui il PdC consegna

• spontaneamente le proprie dimissioni al Capo dello Stato con conseguente caduta dell’intero

Governo. Tali crisi nascono principalmente a causa dell’esistenza di dissidi all’interno della

maggioranza parlamentare che non riesce più a sostenere l’esecutivo. Inoltre l’art. 94, comma 4,

Cost. non prevede l’obbligo di dimissione per il PdC nel caso in cui ottenga un voto contrario sulla

questione di fiducia da lui posta su di un atto, ma in tal caso si presuppone che il Governo si renda

conto di non aver più una maggioranza solida alle proprie spalle e quindi decisa spontaneamente di

dimettersi. Inoltre, in caso di dimissioni spontanee del PdC e nel caso in cui sussistano motivazioni

valide, il Capo dello Stato può parlametarizzare la crisi, invitando il PdC a recarsi presso le Camere

spiegando i motivi per cui si dimette. Tale strumento viene utilizzato dal Capo dello Stato, in via

eccezionale, anche per cercare di far rientrare la crisi e convincere il PdC a non dimettersi in quanto

ha ancora una maggioranza solida che lo sostiene. Il Governo può dimettersi anche per:

L’elezione del PdR;

• La morte, cessazione o sospensione dalla carica del PdC;

• Elezioni politiche.

Inoltre il Governo dimissionario rimane in carica fino alla nomina del nuovo governo per il disbrigo

di affari correnti, non può compiere atti che impegnino l’indirizzo politico ma può ad esempio:

Controfirmare i decreti del PdR di scioglimento delle Camere ed indizione delle nuove

• elezioni;

Emanare decreti legge per fronteggiare esigenze;

FORMAZIONE DEL GOVERNO: CONSULTAZIONI, INCARICO, PREINCARICO, MANDATO

ESPLORATIVO, NOMINA, GIURAMENTO, MOZIONE DI FIDUCIA

Il Governo i forma ed entra in carica attraverso un procedimento complesso cioè una serie di atti successivi

coordinati e diretti al risultato finale. La prima cosa che fa il PdR per la risoluzione della crisi è quella di

aprire le consultazioni, ossia colloqui, con i vari capigruppo, con i Presidenti delle Camere e con gli ex

Presidenti della Repubblica per cercare di individuare la personalità a loro gradita e che otterrà più

facilmente la fiducia delle Camere. Una volta individuato il nuovo leader, il Capo dello Stato può conferirgli

l’incarico attraverso un semplice comunicato agli organi di stampa. Nel caso in cui, una volta concluse le

Vincenzo DE LISO

consultazioni, il PdR non abbia ben chiaro chi incaricare come nuovo PdC può conferire il mandato

esplorativo ad uno dei Presidenti delle Camere che svolgerà per suo conto ulteriori consultazioni per

conoscere meglio gli orientamenti delle varie forze politiche. Bisogna distinguere, però, il mandato

esplorativo dal preincarico che consiste nell’affidamento di ulteriori consultazioni alla personalità che molto

probabilmente otterrà l’incarico; siamo in una fase più avanzata della risoluzione della crisi.

Terminate le consultazioni il PdR conferisce l’incarico che viene accettato con riserva e l’incaricato inizia a

sua volta una serie di consultazioni per definire il programma di governo, per la scelta dei ministri e per

accertare che goda di una maggioranza in Parlamento. Una volta avvenuto tutto ciò, l’incaricato si reca dal

PdR per sciogliere la riserva dichiarandosi pronto a guidare un nuovo governo. In tal caso il PdR

provvederà ad emanare i tre decreti per la nomina del nuovo PdC, dei ministri e per l’accettazione delle

dimissioni del Governo uscente, controfirmati dal Presidente entrante come previsto dalla legge 400/88 e

datati i egual modo. Dopo la nomina il governo presta giuramento nelle mani del PdR, come previsto

dall’art.93 Cost., ed assume le funzioni con la relativa responsabilità giuridica. Ora il Governo è formato ma

entro dieci giorni deve presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia sulla base del programma che verrà

illustrato dal Presidente del Consiglio nelle sue dichiarazioni, ottenendo così anche la responsabilità

politico-sostanziale con cui poter iniziare la sua azione. La fiducia si accorda mediante mozione motivata di

fiducia presentata da uno o più gruppi che appoggiano il nuovo governo. I costituenti ritennero che

introdurre la motivazione per la mozione di fiducia salvaguardasse la stabilità del governo, cosa che invece è

sempre risultata poco rilevante tanto da giungere ad una formula di approvazione della fiducia molto

sintetica, prevista tutt’oggi. Inoltre la votazione avviene con voto palese e con appello nominale.

LA QUESTIONE DI FIDUCIA

La questione di fiducia è un’importante strumento a disposizione del Governo per:

Ricompattare una maggioranza frammentata, non più omogenea, inducendola a rimanere coesa;

• Combattere l’ostruzionismo delle opposizioni garantendo i tempi di decisione (c fiducia tecnica).

La questione di fiducia viene posta dal Governo su di un atto ritenuto fondamentale per il perseguimento di

fini attuativi dell’indirizzo politico, avvertendo il Parlamento che, in caso di voto negativo, il Governo si

dimetterà aprendo una crisi di governo a cui nessuno intende arrivare ed è per questo che spesso le questioni

di fiducia vengono approvate. Quando la questione è posta su un testo al quale siano stati presentati

emendamenti, il voto favorevole dell’Assemblea fa cadere tutti gli emendamenti e il testo è approvato nella

sua formulazione originaria. L’istituto non deve però essere confuso con la mozione di sfiducia in quanto vi

sono delle differenze:

La questione è posta dal Governo, mentre la mozione è presentata dai parlamentari;

• La questione ha ad oggetto un atto, mentre la mozione riguarda l’azione politica di Governo;

• La questione può essere posta i qualsiasi momento del dibattito parlamentare, mentre la

• presentazione della mozione segue un dibattito ad hoc per la discussione e l’approvazione.

LA MOZIONE DI SFIDUCIA INDIVIDUALE – IL CASO MANCUSO

Il regolamento della Camera prevede anche la possibilità di presentare una mozione di sfiducia nei confronti

del singolo ministro, obbligandolo a dimettersi. Tale istituto non è previsto all’interno del regolamento del

Senato ma risulta valido anche per quest’ultimo. Le dimissioni del ministro, per cui è stata approvata la

mozione di sfiducia, risultano necessarie per la conservazione del rapporto fiduciario tra Parlamento e

Governo. Il Governo, sostituito il ministro colpito dalla mozione, rimane in carica in una composizione

Vincenzo DE LISO

diversa cui viene implicitamente conferita la fiducia. L’unico caso presentatosi nel nostro ordinamento si è

verificato al Senato nel 1995 nei confronti dell’onorevole Mancuso, ministro di Grazia e giustizia, per cui è

stata approvata la mozione di sfiducia (cd “caso Mancuso”). Il ministro sfiduciato si rifiutò di dare le

dimissioni e così il PdC affidò con decreto il compito al PdC. L’on. Mancuso allora sollevò conflitto di

attribuzione dinanzi alla Corte Costituzionale che, con sentenza n.7/1996, respinse il ricorso affermando la

legittimità della mozione di sfiducia individuale come strumento a tutela dell’indirizzo politico e adeguato

alla forma di governo parlamentare.

L’istituto della mozione di sfiducia individuale è legato comunque al fatto che, nel momento in cui le

Camere accordano la fiducia al Governo, anche i singoli ministri divengono responsabili nei confronti di

quest’ultimo per gli atti del proprio dicastero (art.95 comma 2 Cost.).

IL RIMPASTO

Il rimpasto consiste nella sostituzione di uno o più ministri senza l’apertura di una crisi di governo o la

necessità di un nuovo voto di fiducia. La sostituzione dei vari ministri, di solito con altri esponenti dello

stesso partito, ha come obiettivo la continuità del rapporto fiduciario che sopravvive nonostante tale

mutamento se sorretto dalle forze politiche di maggioranza. La sostituzione necessita di un decreto di

nomina da parte del Capo dello Stato su proposta del PdC, previa delibera del Consiglio dei ministri. Inoltre

la legge 400/1988 prevede che il PdC debba comunque avvertire le Camere del cambiamento avvenuto nella

compagine governativa a cui può anche seguire un dibattito.

L’ATTIVITA’ NORMATIVA DEL GOVERNO – GLI ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE

DECRETO LEGISLATIVO (art. 76 Cost. e 14 l.400/1988)

La funzione legislativa spetta di regola al Parlamento il quale può delegare tale compito al Governo,

mediante l’approvazione di una legge delega (o di delegazione). Il decreto legislativo è l’atto avente forza di

legge che il Governo adotta a seguito di delega del Parlamento conferita con legge (legge delega). È adottato

su proposta del ministro o dei ministri competenti, su delibera del Consiglio dei ministri ed è emanato con

decreto del PdR. Il potere del Governo non si esaurisce con un unico atto, ma con una pluralità di decreti

legislativi emanati durante i limiti temporali della delega. L’art. 76 Cost. prevede che la legge delega debba

contenere necessariamente dei limiti inderogabili, a cui il Governo deve attenersi per l’emanazione di decreti

legislativi, come:

Determinazione dei principi e criteri direttivi a cui deve attenersi il Governo;

• L’indicazione del tempo limitato entro il quale il Governo dovrà esercitare la delega;

• L’indicazione dell’oggetto definito che il Governo deve disciplinare.

Ricordiamo però che se la delega supera i due anni il Governo deve comunque trasmettere gli schemi dei

decreti alle commissioni parlamentari permanenti, competenti per materia, per un primo parere e, dopo

eventuali modifiche, ritrasmetterli per un secondo parere prima dell’approvazione definitiva dei decreti. Per

quanto riguarda l’oggetto dei decreti legislativi, l’art. 76 Cost. non prevede alcun limite anche se, questi

ultimi, sono ricavabili dalle disposizioni di altre norme, come ad esempio l’art. 72 comma 4 Cost. che

prevede una riserva di assemblea per determinate materia, ossia che quest’ultime debbano essere

disciplinate soltanto con procedura ordinaria. Inoltre il Parlamento, oltre che concedere la delega, ha anche il

potere di revocarla per di più anche implicitamente disciplinando la materia oggetto della delega (cd revoca

implicita).

Vincenzo DE LISO

La legge delega è stata definita una vera e propria fonte di produzione del diritto ed è per questo che le sue

disposizioni possono essere impugnate dinanzi alla Corte costituzionale ancor prima che venga emanato il

decreto legislativo. I decreti legislativi devono rivestire la forma del decreto del PdR e devono menzionare

in premessa l’art.76 Cost. e la legge di delegazione, per essere riconoscibili quali atti aventi forza di legge e

per poter essere distinti da altri decreti simili a quelli del PdR, ma che assumono valore di norme secondarie.

La legge 400/1988 ha sottratto gli atti aventi forza di legge alla registrazione preventiva della Corte dei

Conti, la quale ha ritenuto lesiva tale sottrazione dalla propria sfera di competenza ed è per questo che ha

sollevato conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte cost., la quale non ha accolto tale richiesta stabilendo

che tali atti debbano essere sottoposti a controllo di legittimità da parte della stessa Corte cost. Si fa ricorso

ai decreti legislativi soprattutto per quelle materie che rivestono particolare difficoltà tecnico giuridica ed un

lungo procedimento di approvazione, per cui il Governo appare l’organo più idoneo a predisporre la

disciplina, come ad esempio per i codici, i testi unici, ecc.

DECRETO LEGGE (art. 77 Cost. e 15 l. 400/1988)

Il decreto legge è l’atto avente forza di legge che il Governo adotta sotto la propria responsabilità per

disciplinare “casi straordinari di necessità ed urgenza”. È deliberato dal Consiglio dei ministri, emanato dal

PdR, il quale può eccezionalmente rifiutare l’emanazione del suddetto decreto, e pubblicato in G.U. L’unico

caso in Italia in cui il PdR ha rifiutato di emanare un decreto legge, è stato quello risalente al 2009 dove lo

stesso Presidente Napolitano ha rifiutato di emanare il decreto legge relativo al caso Englaro, in quanto già

vi era stata una definitiva decisione dell’autorità giudiziaria sul caso e quindi non sussistevano i motivi di

necessità ed urgenza per cui risultava legittima l’emanazione del decreto, anche perché altrimenti il potere

esecutivo si sarebbe sovrapposto a quello giudiziario, con la relativa mancanza di rispetto per il principio

della suddivisione dei poteri. Una volta emanato e pubblicato, il decreto legge entra in vigore il giorno stesso

della sua pubblicazione in G.U. e contemporaneamente deve essere convertito in legge dalle Camere entro

60 giorni dalla pubblicazione. Il procedimento per l’approvazione della legge di conversione presenta delle

peculiarità previste dai regolamenti di entrambe le Camere come, ad esempio, la necessità per il Senato del

parere preventivo ed obbligatorio, entro 5 giorni, della Commissione affari costituzionali sull’esistenza dei

presupposti e, nel caso in cui la Commissione esprima un parere negativo, l’ultima e definitiva decisione

spetta all’assemblea la quale potrà respingere o meno il disegno di legge di conversione nel caso in cui

manchino i presupposti. Diversa invece è la procedura alla Camera dove è richiesto che nella relazione del

Governo che accompagna il disegno di legge di conversione vengano giustificati i motivi di necessità ed

urgenza. Inoltre è stato eliminato il parere preventivo della Commissione affari costituzionali sostituendo

tale procedura con una molto più complessa.

Nella legge di conversione possono essere introdotti emendamenti attinenti alla materia del decreto legge, i

quali, nel caso in cui vengano approvati, acquistano efficacia dal giorno successivo a quello della

pubblicazione della legge di conversione (effetto ex nunc) salvo che la legge non disponga diversamente.

Nel caso in cui il decreto legge non venga convertito entro il termine previsto dalla stessa Costituzione,

perde efficacia sin dall’inizio (effetto ex tunc). Le Camere possono disciplinare con legge i rapporti sorti

sulla base del decreto non convertito (cd legge di sanatoria o convalida).

I decreti legge devono necessariamente trattare casi straordinari di necessità ed urgenza: per straordinarietà

si intende l’imprevedibilità degli eventi mai accaduti prima per cui si ritiene necessario adottare un decreto

legge; per necessità si intende l’assoluta impossibilità di ricorrere a strumenti normativi diversi; per urgenza,

invece, si intende l’indispensabile e immediata applicazione delle norme del decreto. Per lungo tempo la

giurisprudenza della Corte costituzionale ha ritenuto che l’intervento della legge di conversione, da parte del

Parlamento, sanasse l’eventuale difetto dei presupposti. Soltanto con la sentenza n.29/1995 la Corte ha

sostenuto per la prima volta l’illegittimità costituzionale dei decreti legge per mancanza di presupposti di

necessità d urgenza. Ha sostenuto, infatti, che non si sarebbe potuto procedere alla legge di conversione in

Vincenzo DE LISO

quanto, quest’ultima, avrebbe poi presentato un vizio in procedendo proprio perché i vizi del decreto si

trasferiscono automaticamente anche alla legge di conversione. Con successiva giurisprudenza, la Corte

costituzionale ha ribadito anche la propria competenza a verificare l’evidente mancanza dei presupposti

richiesti dall’art.77 Cost. Tale affermazione è stata oggetto di autorevoli critiche anche perché contrasta con

la stessa ragione per cui è stata istituita la Corte, ossia quella di risolvere casi dubbi e incerti di

costituzionalità, e non semplicemente di dichiarare i casi certi.

Limiti al decreto legge sono stati introdotti dall’art. 15 della legge n.400/1988 stabilendo che il Governo non

può emanare decreti legge per:

Conferire deleghe legislative;

• Provvedere alle materie indicate nell’art.72 comma 4 Cost. (materia costituzionale, elettorale,

• delegazione legislativa, autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, approvazione di bilanci

e consuntivi);

Rinnovare le disposizioni dei decreti legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il

• voto contrario di una delle due Camere;

Ripristinare l’efficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non

• attinenti al procedimento.

L’introduzione di tali limiti segue un violento dibattito sull’abuso, da parte del Governo, di ricorrere a tale

strumento, utilizzato per accelerare il procedimento di formazione delle leggi. Ancora il dl deve indicare nel

preambolo le circostanze straordinarie di necessità ed urgenza che ne giustificano l’adozione nonché deve

contenere misure immediatamente applicabili ed il suo contenuto deve essere specifico, omogeneo e

corrispondente al titolo. Per quanto riguarda il limite del divieto di reiterazione del decreto legge, possiamo

dire che si ha reiterazione quando, in prossimità della scadenza dei termini per la conversione, prima che

intervenga la decadenza, il decreto legge viene riemanato con contenuto identico al precedente,

consentendogli così altri sessanta giorni di vigenza. L’art. 15 della legge 400/88 stabilisce, però, che il

divieto di reiterazione si verifica soltanto nel momento vi è un esplicito diniego di conversione da parte di

una delle due Camere, mentre in caso di inerzia del legislatore, facendo così trascorrere i termini senza

prendere in considerazione il decreto, la reiterazione del decreto legge si ritiene possibile nella prassi infatti

l’istituto della reiterazione continuava ad essere utilizzato, ed è per questo che è dovuta intervenire la Corte

costituzionale sancendo il divieto di reiterazione del decreto legge perché la reiterazione è in contrasto con

l’art.77 Cost. per alcuni motivi:

Perché fa venir meno il carattere straordinario dei requisiti della necessità ed urgenza prolungando

• nel tempo i motivi già posti a fondamento del primo decreto;

Perché altera la forma di governo nei rapporto Parlamento-Governo in quanto, attraverso la

• reiterazione del decreto, il Governo per troppo tempo si sostituisce al Parlamento nella disciplina

della materia;

Perché viola il principio della certezza del diritto, non conoscendosi la sorte finale di un decreto una

• o più volte reiterato.

Il Governo comunque può provvedere a disciplinare la materia oggetto del decreto legge non convertito, con

un altro decreto che però presenti i requisiti di necessità ed urgenza diversi da precedente.

DECRETI DI ATTUAZIONE DEGLI STATUTI SPECIALI

Vincenzo DE LISO

Sono decreti emanati dal PdR, previa deliberazione da parte del Consiglio dei ministri, su proposta di una

commissione composta da membri designati in numero eguale dal Governo e dai Consigli regionali, con cui

si provvede all’attuazione delle norme, di rango costituzionale, degli Statuti delle Regioni speciali ed al

trasferimento delle funzioni, degli uffici e del personale dello Stato alle regioni. Hanno la forma del decreto

legislativo, ma sono privi della delega del Parlamento, essendo previsti dagli stessi Statuti speciali. Le

disposizioni di tali decreti costituiscono un limite alla legislazione ed all’attività amministrativa delle

rispettive regioni, in quanto integrano il parametro di costituzionalità nel giudizio di legittimità

costituzionale delle leggi (sono state infatti ricomprese tra le norme interposte dalla Corte cost. con

sentenza). Capitolo VII – La Magistratura

LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE

PROFILI GENERALI

La funzione giurisdizionale è una delle tre funzioni presenti all’interno del nostro ordinamento, con

riferimento al principio della suddivisione dei poteri, la quale può essere definita come l’attività svolta da

determinati soggetti (giudici) che sono chiamati a risolvere delle controversie applicando le norme vigenti

nel nostro ordinamento e sanzionando le violazioni. Tale attività si traduce in un procedimento composto da

varie fasi (processo) che terminano con una sentenza indicante la decisione della controversia con la relativa

motivazione, ritenuta obbligatoria per tutti i provvedimenti giurisdizionali. Altri atti tipici del giudice sono

l’ordinanza e il decreto che però non definiscono il giudizio.

GIURISDIZIONE ORDINARIA E SPECIALE

La magistratura ordinaria, le cui funzioni sono regolate dalle norme sull’ordinamento giudiziario, è

• prevista dallo stesso art. 102, comma 1, Cost. la quale esercita la funzione giurisdizionale. Inoltre

l’art.108 Cost. prevede una riserva di legge assoluta per le norme sull’ordinamento giudiziario e per

quelle su qualunque altra magistratura. L’ordinamento giudiziario vigente è contenuto nel RD (regio

decreto) n.12/1941 e successive modificazioni, di cui le ultime due più recenti sono quelle apportate

con le leggi 150/2005 (cd riforma Castelli) e 111/2007 (cd riforma Mastella). Il secondo comma

dell’art.102 Cost. prevede il divieto di istituire giudici straordinari o speciali, prevedendo però la

possibilità di istituire presso i tribunali ordinari sezioni specializzate per determinate materie,

composte da giudici o tecnici esperti della materia (es. il Tribunale dei minori istituito presso alcune

Corti d’Appello).

La magistratura ordinaria ha giurisdizione sia civile che penale.

La giurisdizione civile si occupa delle controversie sorte tra privati o tra privati e pubblica

amministrazione inerenti alla violazione di diritti soggettivi. Fanno parte della giurisdizione civile:

Il Giudice di pace , organo monocratico, istituito con funzioni conciliative e le sue sentenze

• sono impugnabili innanzi al Tribunale. Il giudice di pace è parte dell’ordine giudiziario ma è

un magistrato onorario non essendo nominato per concorso e per di più dura in carica quattro

anni;

Il Tribunale, organo giudicante di primo grado con competenza illimitata, monocratico o

• collegiale (tre giudici) a seconda di quanto previsto dalla legge. Le sentenze si impugnano

innanzi ala Corte d’Appello;

Vincenzo DE LISO

La Corte d’Appello, organo collegiale (tre giudici) di secondo grado);

• La Corte suprema di Cassazione, che sezioni sia civili che penali, e sezioni unite. Le sentenza

• di appello possono essere impugnate innanzi ad essa solo per motivi di legittimità, con

riguardo alla corretta interpretazione delle norme applicate al caso concreto. La Corte

suprema non decide il merito della controversia, ma in caso di erronea interpretazione cassa

la sentenza e la rinvia a un giudice di merito di pari grado di quello che ha pronunciato la

sentenza. Altre volte accade che la Corte di fatto decida la causa nel merito, quando, non

essendo necessari ulteriori accertamenti, rimuove la sentenza senza rinvio;

La giurisdizione penale si occupa di accertare la responsabilità dei soggetti che hanno commesso

reati e di applicare le dovute sanzioni. Fanno parte della giurisdizione penale:

Il Giudice di pace, organo monocratico, competente per i reati minori. Le sentenze sono

• impugnabili innanzi al Tribunale;

Il Tribunale, organo giudicante di primo grado, monocratico o collegiale a seconda della

• gravità del reato. Le sue sentenze sono impugnabili innanzi alla Corte d’Appello;

La Corte d’Appello, organo collegiale di secondo grado. Le sentenze si impugnano innanzi

• alla Corte di Cassazioni solo per motivi di legittimità;

La Corte d’Assise e la Corte d’Assise d’Appello, organi collegiali di primo e secondo grado,

• composti da due giudici togati e sei giudici popolari (cittadini, iscritti in apposite liste, in

possesso dei requisiti di legge ed estratti a sorte), competenti per i reati più gravi;

Il Tribunale della libertà, competente per il riesame, nel merito, dei provvedimenti emessi dal

• Tribunale in materia di libertà personale e patrimoniale;

Il Tribunale dei minori.

Sia per la giurisdizione civile che per quella penale, l’ultimo gradi di appello è costituito dal ricorso

in Cassazione per i soli motivi di legittimità. La Corte di Cassazione svolge la funzione di

nomofilachia volta ad assicurare l’esatta osservanza e la uniforme interpretazione della legge in tutto

il territorio nazionale. Spetta ancora alla Corte, attraverso il regolamento di competenza, risolvere le

controversie tra i vari giuridici, sia dello stesso grado che di grado diverso, attraverso il regolamento

di giurisdizione. Tali conflitti, però, non devono essere confusi con i conflitti di attribuzione per la

cui risoluzione è possibile ricorrere soltanto alla Corte costituzionale. Ricordiamo che oltre ai

magistrati giudicanti vi sono anche i magistrati requirenti, ossia i magistrati del PM che

appartengono agli uffici della Procura della Repubblica istituita presso ogni tribunale. Il PM in realtà

non è un vero e proprio giudice, ma in base alle norme del nostro ordinamento appartiene allo stesso

corpo dei magistrati e non è prevista una separazione della carriera da quella degli altri magistrati.

Inoltre il PM ha l’obbligo di esercitare l’azione penale rimanendo sottratto a qualsiasi

condizionamento politico. Il PM può svolgere indagini preliminari ed è parte del giudizio penale in

quanto sostiene l’accusa in contraddittorio con la difesa.

La stessa Costituzione, però, prevede il mantenimento di alcune giurisdizioni speciali esistenti nel

• precedente ordinamento, quali:

Il Consiglio di Stato, organo collegiale, composto da sette sezioni di cui quattro con funzioni

• consultive nei confronti del Governo e tre con funzioni giurisdizionali. In sede giurisdizionale

il CdS è organo di secondo grado innanzi a cui si impugnano le sentenze dei tribunali

Vincenzo DE LISO

amministrativi regionali (TAR). Le sentenze del CdS sono impugnabili in Cassazione solo per

motivi di giurisdizione;

La Corte dei conti composta da dieci sezioni, di cui una di controllo e nove giurisdizionali,

• cui si aggiungono una sezione giurisdizionale in ogni regione e due in Trentino Alto Adige.

Ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. La

Corte dei conti giudica sulla responsabilità contabili di tutti coloro che maneggiano denaro

pubblico e sulla responsabilità amministrativa per danni arrecati da funzionari pubblici

all’erario. Le sentenze della Corte dei conti sono impugnabili in Cassazione per i soli motivi

di giurisdizione;

I Tribunali militari, in tempo di pace, che hanno giurisdizione solo per i reati militari

• commessi da appartenenti alle Forze Armate. Contro le sentenze dei tribunali militari è

possibile ricorrere alla Corte militare d’Appello e avverso le sentenza di questa alla Corte di

Cassazione.

La Costituzione ha previsto, all’art.125, l’istituzione di organi amministrativi di primo grado, quali i

Tribunali amministrativi regionali, per attuare il doppio grado di giurisdizione nella giustizia

amministrativa, in quanto, le sentenze dei TAR, sono impugnabili innanzi al CdS. A parte le

giurisdizioni speciali previste dalla stessa Costituzione, in base alla VI disposizione transitoria e

finale della Cost. tutte le giurisdizioni speciali preesistenti dovevano essere sottopost a revisione

(intesa come possibilità di eliminarle o ristrutturarle) da parte del legislatore ordinario entro un

termine di 5 anni dalla data di entrata in vigore della stessa Costituzione.

I PRINCIPI COSTITUZIONALI IN TEMA DI GIURISDIZIONE

La Costituzione detta una serie di fondamentali principi volti a garantire la stessa funzione giurisdizionale ed

anche l’indipendenza degli organi giudiziari.

Giudice naturale (art. 25, comma 1 Cost.) e irretroattività della legge penale (art. 25, comma 2

• Cost.). Il primo comma dell’art.125 Cost. afferma il cd principio del giudice naturale, in base al

quale il cittadino ha la garanzia che sarà chiamato a giudicare un giudice individuato in base a norme

previgenti generali ed astratte. I cittadini, infatti, hanno diritto di sapere in via preventiva quale sarà

il giudice, civile, penale o amministrativo, competente per grado, materia o territorio; inoltre lo

stesso articolo vieta che a quel giudice vengano sottratti i cittadini. In attuazione di tale principio

costituzionale, la legge prevede ipotesi di astensione o di ricusazione (non accettazione) del giudice

in caso di particolari rapporti tra quest’ultimo e le parti. Il secondo comma, invece, dell’art.25 Cost.

prevede l’irretroattività della legge penale sempre per tener fede al principio generale della certezza

del diritto;

Diritto di azione e di difesa (art. 24 Cost.). Il primo comma dell’art. 24 Cost. sancisce il cd diritto di

• azione, mostrando il quadro della tutela giurisdizionale offerta alle persone sia fisiche che giuridiche,

in quanto sostiene che “tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi

legittimi”. Il secondo comma, invece, garantisce il diritto di difesa che la Corte cost. ha ritenuto non

solo inviolabile ma anche irrinunciabile. È riconosciuto e garantito non solo per i cittadini ma anche

per tutti i soggetti che si trovano nello Stato. Per rendere effettivi i diritti di azione e difesa, la

Costituzione prevede al terzo comma dell’art. 24 che debbano essere assicurati gli strumenti per

poter agire e resistere in giudizio anche a coloro che non hanno mezzi economici. A tal fine è stato

introdotto nel 1990 il cd gratuito patrocinio che offre, a spese dello Stato, assistenza legale ai non

abbienti.

Vincenzo DE LISO

Giusto processo (art.111 Cost.). L’art.111 Cost. contiene i principi fondamentali del cd giusto

• processo, che sono:

La necessità di un contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, nella formazione delle

• prove;

La imparzialità del giudice e il fatto che sia terzo;

• Una ragionevole durata del processo, disposizione introdotta anche in seguito alle numerose

• condanne che la Corte di Giustizia europea ha inflitto all’Italia per la durata eccessiva dei

processi. È intervenuta in materia la legge del 2001, cd legge Pinto, che ha previsto, in caso

di eccessiva durata del processo, una riparazione rimessa alla valutazione della Corte

d’Appello impugnabile i Cassazione.

Obbligo di motivazione (art.111 comma 6 Cost.) e doppio grado di giurisdizione. L’art. 111 comma 6

• Cost. prevede che tutti i provvedimenti giurisdizionali debbano essere motivati, imponendo al

giudice di rendere palese quali norme ha ritenuto di dover applicare e qual è stato il procedimento

logico-giuridico che lo ha condotto alla decisione finale. La motivazione costituisce una garanzia per

le parti le quali potranno sempre impugnare la sentenza innanzi a un giudice di grado superiore, in

base al principio del doppio grado di giurisdizione previsto per la sola giurisdizione amministrativa

ma che ha comunque portata generale. Inoltre è sempre ammesso il ricorso in Cassazione per

violazione di legge contro le sentenze e contro I provvedimenti sulla libertà personale pronunciate

dagli organi giurisdizionali ordinary o speciali (art. 111 Cost.). Non ammettono invece alcuna

impugnazione le sentenze della Corte Costituzionale, come previsto dall’art.137, comma 3, Cost.

LE GARANZIE DI INDIPENDENZA DELL’ORDINE GIUDIZIARIO

AUTONOMIA E INDIPEDENZA DELLA MAGISTRATURA ORDINARIA

L’art. 104 comma 1 Cost. sancisce l’autonomia e l’indipendenza della magistratura da ogni altro potere,

soprattutto quello esecutivo. Un ulteriore garanzia a vantaggio della magistratura è prevista dall’art.108

Cost. che prevede una riserva di legge assoluta per le norme sull’ordinamento giudiziario. L’esercizio

dell’attività giudiziaria è diffuse ad una pluralità di giudici che, anche tra di loro, devono comunque essere

reciprocamente indipendente. È per questo che si parla di indipendenza interna ed esterna.

Per indipendenza interna si intende la protezione dei singoli giudici da pressioni da parte di altri colleghi

all’interno della stessa magistratura. Il che vuol dire che tra i giudici non vi è una gerarchia, ad eccezione

dell’ufficio del PM che vede una supremazia del capo d’ufficio, cui è riconosciuto il potere di sostituire un

PM con provvedimento motivato al CSM, ed anche la possibilità per il Procuratore generale di avocare a sé

un’indagine.

Per indipendenza esterna, invece, si intende la protezione riservata non solo ai singoli ministri ma anche alla

magistratura nel suo complesso da eventuali attacchi o ingerenze derivanti da organi o poteri esterni,

soprattutto politici. Tale forma di indipendenza è garantita in Costituzione attraverso:

La previsione di un organo di autogoverno, il CSM (artt. 104 e 105 Cost.);

• Con la regola del pubblico concorso per accedere alla magistratura, che dovrebbe garantire

• l’imparzialità nella scelta in quanto basata sull’accertamento della preparazione tecnica, ed evitare

discriminazioni nel rispetto del principio di eguaglianza. Inoltre l’art.106 comma 2 e 3 Cost. prevede

la possibilità di magistrati onorari, come il Giudice di pace, che vengono nominati in base a

Vincenzo DE LISO

particolari requisiti di esperienza giuridica, nonché l’ipotesi della nomina a consigliere di

Cassazione, per meriti insigni, di professori ordinari di materie giuridiche e avvocati con 15 anni di

esperienza ed iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori;

Con l’inamovibilità prevista dall’art.107 Cost., i quale stabilisce che i magistrati non possono essere

• sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del CSM

adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro

consenso.

IL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA (CSM)

Al CSM l’art. 105 Cost. affida tutte le competenze inerenti lo status e la carriera dei magistrati, strumentali

per un esercizio autonomo e indipendente della giurisdizione. Per quanto riguarda la sua composizione, l’art.

104 Cost. prevede che ne facciano parte di diritto tre membri: il PdR che lo presiede, il primo presidente e il

procuratore generale della Corte di cassazione. Prevede poi dei componenti elettivi scelti per due terzi dai

magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie (cd membri togati) e per un terzo dal Parlamento

in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo 15 anni di

esercizio (cd membri laici la cui presenza è volta a garantire in modo corretto un collegamento con gli altri

poteri). In principio i magistrati del CSM erano 30 ed ora ne sono 24, in seguito a una modifica apportata da

una legge del 2002, dove 16 vengono eletti dai magistrati e 8 dal Parlamento in seduta comune. Inoltre i

magistrati godono di un’immunità simile a quella dei parlamentari, in quanto non possono essere perseguiti

per le opinioni espresse nell’esercizio delle loro funzioni.

Il CSM per prima cosa elegge in Vice presidente tra i membri laici a cui competono tutte le funzioni

assegnategli dalle leggi e dal regolamento interno, più quelle delegategli dal PdR che sono moltissime.

All’interno l’organo è articolato, per il suo funzionamento, in dieci commissioni, una sezione disciplinare ed

un Comitato di presidenza (composto dal Vice presidente e dai membri di diritto). Le commissioni, ciascuna

con una specifica competenza, sono dotate di poteri istruttori, referenti e di proposta, in quanto il potere di

decisione finale spetta al plenum del Consiglio. Particolare rilievo assume la Sezione disciplinare, titolare

della funzione di giudicare gli illeciti disciplinari dei magistrati e irrogare le sanzioni. A tale sezione è stata

riconosciuta dalla Corte costituzionale natura giurisdizionale, per cui è ammessi il ricorso in Cassazione nei

confronti delle sue decisioni, mentre tutti gli altri provvedimenti inerenti alla carriera adottati dal CSM sono

provvedimenti amministrativi e possono essere impugnati innanzi ai giudici amministrativi. Ricordiamo

inoltre che il magistrato, nell’esercizio delle sue funzioni, può incorrere non solo nella responsabilità

disciplinare ma anche in quella penale e civile nel caso in cui violi gli articoli del codice civile o penale.

IL MINISTRO DELLA GIUSTIZIA

Al ministro di giustizia spettano importanti compiti relativi l’organizzazione e il funzionamento dei servizi

relativi alla giustizia. Egli può intervenire, senza partecipare alle deliberazione, alle adunanze del CSM ed ha

un potere di proposta per il conferimento degli incarichi direttivi degli uffici giudiziari. Il CSM infatti può

procedere al conferimento di incarichi direttivi solo su proposta di una sua apposita commissione, formulata

di concerto con il ministro di giustizia. Sul tema del concerto è stato sollevato un conflitto di attribuzione

per capire quale fosse la portata di quest’ultimo e quale fosse fra i due organi la volontà prevalente.

Inizialmente la prassi vedeva il ministro di giustizia esporre un parere non vincolante e che quindi si

adattava alle proposte della commissione del CSM.

Nel 1992 il CSM sollevò conflitto di attribuzione innanzi alla Corte costituzionale nei confronti dell’allora

ministro di giustizia Martelli, che nonostante le ripetute trattative continuava a negare il proprio consenso

per il conferimento del’incarico di Presidente della Corte d’appello di Palermo. La Corte risolse il conflitto

affermando che, in base al principio di leale collazione, entrambi gli organi avrebbero dovuto trovare un

Vincenzo DE LISO

punto d’incontro al fine di raggiungere un equilibrio, non ritenendo in tal modo legittimo il comportamento

tenuto dal ministro di giustizia Martelli e riconoscendo al CSM la decisione ultima.

Capitolo VIII – La Corte Costituzionale

PROFILI GENERALI

COMPETENZE

A norma dell’art. 134 Cost. la Corte costituzionale giudica:

Sulla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle

• Regioni;

Sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato; tra lo Stato e le Regioni e tra Regioni;

• Sui reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione del PdR, messo in stato d’accusa dal

• Parlamento riunito in seduta comune;

Sull’ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo.

COMPOSIZIONE

La Corte costituzionale si compone di 15 giudici che restano in carica per nove anni e non possono essere

nominati per una seconda volta; inoltre nel momento in cui termina il proprio mandato, il giudice

costituzionale cessa definitivamente dalla carica e dall’esercizio delle funzioni, senza possibilità di ricorrere

all’istituto della prorogatio che consente ai titolari degli uffici pubblici di continuare nelle loro funzioni fino

alla nomina del sostituto. Nel momento in cui la Corte costituzionale giudica sui reati di alto tradimento e

attentato alla Costituzione del PdR (cd delitti di Stato), messo in stato d’accusa dal Parlamento in seduta

comune, il collegio ordinario viene integrato di altri 16 membri (cd giudici aggregati) tratti a sorte da una

lista di cittadini, redatta ogni nove anni dal Parlamento, aventi i requisiti di eleggibilità a Senatore. Inoltre la

l.c. 1/1989 ha sottratto alla Corte la possibilità di giudicare i reati commessi dal PdC e dai ministri, affidando

tale compito alla giurisdizione ordinaria. I giudici della Corte costituzionale sono:

Per un terzo nominati dal PdR con un proprio decreto controfirmato dal PdC, la cui valenza e

• meramente formale in quanto accerta soltanto la regolarità del procedimento seguito in quanto si

tratta di un atto formalmente e sostanzialmente presidenziale;

Per un terzo eletti dal Parlamento in seduta comune con scrutinio segreto e con la maggioranza dei

• due terzi dei componenti dell’Assemblea. Dal terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre

quinti dei componenti. Inoltre la prassi è orientata nel senso che due giudici sono proposti

dall’opposizione e tre dalla maggioranza;

Per un terzo eletti dalle supreme magistrature ordinarie ed amministrative. La legge n.87/1953

• stabilisce che tre giudici sono scelti da un collegio composto da magistrati della Corte di Cassazione,

uno da un collegio composto da magistrati del Consiglio di Stato ed uno da un collegio di magistrati

della Corte dei Conti.

Vincenzo DE LISO

I giudici devono essere scelti tra particolari categorie di soggetti: i magistrati anche a riposo delle

giurisdizioni superiori ordinarie e amministrative, i professori ordinari di università in materie giuridiche e

gli avvocati dopo vent’anni di esercizio.

STATUS DEI GIUDICI

L’ufficio di giudice costituzionale è incompatibile con:

La carica di parlamentare e di consigliere regionale;

• L’esercizio della professione di avvocato e con ogni altra carica ed ufficio indicati dalla legge;

• L’assunzione o conservazione di uffici pubblici o privati;

• L’esercizio di attività professionali commerciali o industriali e con la carica di amministratore o

• sindaco di società aventi fine di lucro;

Con la candidatura in elezioni politiche o amministrative.

I giudici costituzionali godono poi di una serie di garanzie di indipendenza:

Inamovibilità;

• Immunità penale analoga a quella riconosciuta i parlamentari ex art. 68 comma 2 Cost.;

• Insindacabilità;

• Verifica dei requisiti soggettivi di ammissione alla Corte operata dalla stessa;

• Diritto ad una retribuzione mensile determinata con legge.

La Corte elegge tra i suoi componenti, a maggioranza assoluta ed a scrutinio segreto, il Presidente che resta

in carica per tre anni e può essere nuovamente rieletto, fermo restando il limite massimo del proprio

mandato (nove anni).Il Presidente rappresenta la Corte e svolge tutte le funzioni attribuitegli dalle leggi e dal

regolamento interno alla Corte, e il cui voto, nella delibera delle sentenze e delle delibere, incide in caso di

parità. In tal caso si nota un certa preminenza della figura del Presidente rispetto all’intero collegio.

IL GIUDIZIO SULLE LEGGI

TIPOLOGIA

Per controllo di costituzionalità si intende la conformità di una legge a Costituzione, ed esso può essere di

due tipi:

Accentrato si ha nel momento in cui viene istituito un organo ad hoc il cui compito è quello di

• verificare la conformità di una legge a Costituzione e nel nostro ordinamento tale compito spetta alla

Corte costituzionale. Tale controllo di costituzionalità è però successivo e concreto in quanto

interviene successivamente all’entrata in vigore della legge e nel momento della sua applicazione;

Diffuso è il controllo svolto da ciascun giudice nel momento in cui applica la legge al caso concreto.

• Tale controllo si basa sul principio in base al quale, in caso di contrasto tra una norma di grado

superiore ed una di grado inferiore, prevale quella di grado superiore, e quindi in questo caso la

norma costituzionale. Dal controllo diffuso potrebbero derivare varie interpretazioni di una stessa

legge dando vita così a varie sentenze contrastanti che potrebbero essere risolte in un’unica soluzione

Vincenzo DE LISO

tramite l’istituto dell’impugnazione con cui si giunge alla decisione finale della Corte Suprema, il cui

giudizio vincola tutti gli altri giudici.

IL GIUDIZIO IN VIA INCIDENTALE (art. 1 l.c. 1/1948; art. 23 ss. l. 87/1953)

La prima è più rilevante competenza attribuita alla Corte dal’art.134 Cost. riguarda il sindacato di

costituzionalità sulle leggi e gli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni. La legge costituzionale

1/1948 ha escluso la possibilità per il singolo, che ritenga lesa una sua posizione soggettiva da una legge

considerata costituzionalmente illegittima, di adire direttamente nei confronti della Corte. In questo caso si

perviene alla Corte in via incidentale (o di eccezione), così denominata in quanto l’impugnativa della legge

ritenuta incostituzionale costituisce un incidente o un eccezione nel corso di un comune giudizio (civile,

penale o amministrativo).

Secondo una valutazione sistematica delle disposizioni contenute nelle leggi costituzionali 1/1948 e 1/1953

e contemporaneamente anche della legge 87/1953, è possibile rilevare che la questione di legittimità di una

legge o di un atto avente forza di legge può essere sollevata innanzi ad un autorità giurisdizionale:

D’ufficio, ossia da parte della stessa autorità avanti alla quale pende il giudizio, la quale potrà

• sollevare direttamente la questione davanti alla Corte;

Da una delle parti o dal pubblico ministero, mediante la presentazione di un’istanza al giudice

• dinanzi al quale si svolge il processo principale. A quest’ultimo (cd giudice a quo o da cui proviene

la questione di legittimità costituzionale) spetterà adire la Corte una volta riscontrata la sussistenza

dei requisiti della rilevanza e della non manifesta infondatezza.

L’ammissibilità della questione di legittimità costituzionale è condizionata dalla presenza di una serie di

presupposti sostanziali, inerenti gli atti sottoponibili al giudizio, limitati alle sole fonti primarie, in quanto i

regolamenti governativi, essendo fonti secondarie, non sono sottoponibili al controllo di costituzionalità ma

a un controllo da parte della giurisdizione amministrativa, e presupposti processuali.

Gli atti impugnabili dinanzi alla Corte sono:

Tutte le leggi dello Stato (anche anteriori alla Costituzione);

• Gli atti aventi forza di legge dello Stato;

• Le leggi delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano;

• I decreti legislativi di attuazione degli Statuti speciali.

Anche le leggi costituzionali e di revisione costituzionale sono sottoponibili al sindacati della Corte sia per

violazione dell’art.138 Cost. sia per violazione dei principi fondamentali enunciati all’interno della stessa

costituzione e che rappresentano un limite implicito al potere di revisione.

Tali atti possono essere impugnati per:

Vizi formali, attinenti cioè alla violazione di norme costituzionali sul procedimento di formazione

• degli stessi atti;

Vizi materiali o sostanziali, attinenti cioè alla violazione di una norma costituzionale da parte del

• legislatore ordinario nell’esercizio della funzione legislativa.

Una sintesi della linea giurisprudenziale della Corte si trova nell’ordinanza n.6/2008, dove la Corte statuisce

che la questione di legittimità costituzionale è ammissibile se: a) sussistono entrambi i presupposti (giudice e

Vincenzo DE LISO

giudizio)); l’attività posta in essere dal remittente ha natura giurisdizionale; il giudizio presenta garanzie di

contraddittorio e culmina in u provvedimento finale che abbia i tratti tipici del provvedimento

giurisdizionale.

Il giudice a quo deve innanzitutto valutare la rilevanza della questione. La corte ha più volte ribadito che tra

il giudizio costituzionale e il giudizio a quo deve necessariamente esistere “un effettivo e concreto rapporto

di strumentalità”, nel senso che la decisione della Corte deve incidere sulla soluzione del processo

principale.

Ulteriore elemento di cui deve tenere conto il giudice a quo per sollevare la questione di legittimità

costituzionale, è quello della non manifesta infondatezza, ossia il dubbio da parte del giudice sulla

legittimità della legge da applicare, anche perché spetterà poi alla Corte cost. pronunciarsi sulla fondatezza o

meno della questione.

Compiuti i giudizi che la legge richiede, qualora il giudice respinga l’eccezione di costituzionalità deve con

ordinanza adeguatamente motivare il suo rifiuto. Se, invece, il giudice ritiene la questione rilevante e non

manifestamente infondata, con ordinanza motivata dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale

e contestualmente sospende il giudizio in corso. L’ordinanza di rinvio deve contenere la descrizione della

controversia in atto con le motivazioni inerenti i giudizi di rilevanza e non manifesta infondatezza. In

particolare deve contenere l’indicazione della norma o delle norme di cui si contesta la legittimità

costituzionale, indicando anche quale principio della Costituzione funge da parametro della legittimità di

quest’ultime. Il parametro della legittimità può essere anche dato da norme interposte, ossia norme di legge

ordinaria la cui violazione costituisce violazione indiretta della Costituzione. Tali norme si definiscono

“interposte” perché si collocano tra la norma da sindacare e la Costituzione. Tale è ad esempio il caso del

decreto delegato (decreto legislativo) che non osserva i limiti imposti dalla legge delega (norma interposta),

violando in tal modo l’art.76 Cost. che ne prevede l’osservanza. L’ordinanza, infine, per ordine del PdC,

viene pubblicata sulla G.U. e, nel caso in cui si tratti di una legge regionale, sul B.U.R. interessata, ciò

affinché tutti vengano a conoscenza dell’instaurazione del giudizio di costituzionalità ed in particolare i

giudici avanti ai quali penda un processo in cui dovrebbe applicarsi la norma sottoposta a controllo. Così si

conclude la prima fase del giudizio di legittimità, che si svolge innanzi al giudice a quo.

La seconda fase del giudizio si svolge invece innanzi alla Corte costituzionale (cd giudice ad quem). La

Corte giudica la legge sottoposta al suo sindacato e non entra nel merito della controversia che

incidentalmente ha determinato il suo intervento. Entro 20 giorni le parti possono costituirsi in giudizio

mediante deposito in cancelleria delle loro deduzioni scritte. Entro lo stesso termine anche il PdC e il

Presidente della Giunta regionale, possono intervenire nel giudizio presentando le loro deduzioni,

rappresentati il primo dall’Avvocatura di Stato e il secondo da un avvocato libero professionista. Trascorso

tale termine, il Presidente della Corte nomina un giudice per l’istruzione e la relazione ed entro i successivi

20 giorni convoca la Corte per la discussione. Le decisioni, che possono assumere la forma dell’ordinanza o

della sentenza, sono deliberate in Camera di consiglio; vengono prese a maggioranza assoluta dei votanti e

in caso di parità di voto prevale quello del Presidente. Non possono essere rese pubbliche le eventuali

opinioni in dissenso.

IL GIUDIZIO IN VIA PRINCIPALE (o in via d’azione) (artt.127 e 134 Cost.; art. 2 l.c. 1/1948; art.

31-34 l.87/1953)

Il giudizio in via principale, ossia la possibilità di ricorrere direttamente alla Corte cost., per vedere

dichiarata l’incostituzionalità di una legge o di un atto avente forza di legge, è consentita nel nostro

ordinamento esclusivamente:

Vincenzo DE LISO

Allo Stato nei confronti di una legge regionale, della legge regionale di approvazione dello Statuto e

• delle leggi delle Province autonome di Trento e Bolzano che eccedano dalla propria competenza;

Alla Regione nei confronti delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato nonché delle leggi

• delle altre Regioni che ledano la sua sfera di competenza;

Alle Province autonome di Trento e Bolzano nei confronti delle leggi statali, delle leggi delle

• Regioni o dell’altra Provincia per violazione dello Statuto o del principio di tutela delle minoranze

linguistiche tedesca e ladina;

Condizione di ammissibilità del ricorso è il cd interesse a ricorrere che per le Regioni è dato dalla lesione

di una determinata competenza legislativa e per lo Stato dall’interessa generale alla tutela dell’integrità

dell’ordinamento. Il ricorso è deliberato dal Consiglio dei ministri nel caso di impugnativa statale e dalla

Giunta regionale per la Regione entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto avente forza di

legge. Il giudizio in via principale ha tempi più celeri rispetto al giudizio in via incidentale e rispetto alla

risoluzione del conflitto di attribuzione. Il giudizio può estinguersi anche per rinuncia al ricorso accettata da

entrambe le parti.

L’attuale testo dell’art.127 Cost. prevede che il ricorso per il controllo di costituzionalità, sia che promani

dallo Stato che dalla Regione, sia sempre successivo alla pubblicazione della legge impugnata, entro il

termine di sessanta giorni. Per l’impugnazione dello Statuto regionale da parte del Governo il termine è

invece di trenta giorni. Per quanto attiene i vizi di merito denunciabili permane la posizione differenziata tra

Stato e Regione, dove il primo ricorre a un ricorso preventivo, mentre la seconda a un ricorso successivo.

La legge 131/2003, cd legge La Loggia, di attuazione della riforma del Titolo V, ha introdotto un importante

novità: la Corte Costituzionale può sospendere l’esecuzione dell’atto impugnato o di parti di esso, qualora

ritenga che vi sia il rischio di un irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico o all’ordinamento della

Repubblica, ovvero il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile per i diritti dei cittadini.

LE DECISIONI: SENTENZE E ORDINANZE

Le decisioni prese dalla Corte costituzionale si distinguono in sentenze, adottate nel momento in cui la Corte

giudica in via definitiva, e ordinanze, adottate per tutti gli altri provvedimenti di sua competenza.

Tra i provvedimenti che non definiscono il giudizio vanno menzionate le ordinanze:

Interlocutorie, relative quindi a momenti organizzativi interni al giudizio (ad es. integrare il

• contraddittorio, riunire più processi inerenti alla medesima questione e da decidere con un’unica

pronuncia);

Istruttorie, con le quali la Corte può acquisire mezzi di prova, come degli atti o documenti.

La forma dell’ordinanza può essere utilizzata anche per decisioni che definiscono il giudizio. Si tratterà in

tal caso di decisioni processuali (o di rito), che sono quelle con cui la Corte non giunge a risolvere la

questione di legittimità, ma definisce il giudizio di costituzionalità che da tale questione ha avuto origine.

Rientrano in tale categoria le decisioni con cui la Corte dichiara:

L’inammissibilità e i motivi per cui giunge a tale decisione possono essere:

• Difetto di rilevanza della questione ed assenza del nesso di pregiudizialità;

• Insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio, che impedisce il controllo

• della rilevanza;

Vincenzo DE LISO

Difetto di motivazione della non manifesta infondatezza;

• Carenza di legittimazione del giudice a quo;

• Inammissibilità per omessa lettura costituzionalmente orientata, la quale si verifica nel

• momento in cui il giudice a quo ha omesso il tentativo di individuare un’interpretazione della

legge che la renda costituzionalmente legittima, eliminando così l’eventuale contrasto con la

Costituzione. Tale presupposto risulta essenziale per l’accesso al giudizio di costituzionalità.

La manifesta inammissibilità, i cui motivi sono identici a quelli per cui dichiara l’inammissibilità,

• solo che si evidenziano in maniera più immediata.

La restituzione degli atti al giudice a quo che è il provvedimento con cui la Corte restituisce gli atti

• processuali al giudice a quo chiedendogli di valutare elementi sopraggiunti in seguito all’emanazione

dell’ordinanza di rimessione: d esempio, restituzione degli atti in seguito modifiche legislative per

cui si chiede al giudice un rinnovato esame sulla rilevanza. La Corte con tale provvedimento chiude

definitivamente il giudizio in corso, ma apre al giudice la possibilità di reinvestirla della questione

anche nello stesso grado del giudizio, dopo l’esame dei nuovi elementi, con un’adeguata

motivazione.

La forma dell’ordinanza può infine essere utilizzata anche per decisioni che definiscono il giudizio nel

merito, risolvendo la questione di legittimità sollevata. La Corte infatti con ordinanza può dichiarare la

manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale. È evidente che questo provvedimento

chiude il giudizio e che la conclusione in tal caso avviene con ordinanza e non con sentenza, in deroga al

principio generale posto dall’art.18 della l.87/1953.

Assumono, invece, la forma della sentenza tutte quelle decisioni sostanziali o di merito con cui la Corte

risolve la questione di legittimità sottopostale dal giudice, verificando la conformità della legge impugnata

alla Costituzione. Le decisioni della Corte non sono soggette ad impugnazione né sono revocabili. Vengono

pubblicate in G.U. ed eventualmente, se si tratta di una legge regionale, nel B.U.R. le sentenze possono

essere di due tipi: accoglimento e rigetto.

Con la sentenza di accoglimento, la Corte accoglie i rilievi e dichiara l’illegittimità delle disposizioni

• impugnate. Se sono più di uno i parametri di incostituzionalità rilevati dal giudice remittente, la

Corte può ricorrere all’istituto dell’assorbimento dei motivi con cui esamina soltanto alcuni

parametri proprio per garantire l’economicità del giudizio. Tale sentenza ha effetti erga omnes e la

norma dichiarata incostituzionale viene eliminata dall’ordinamento e quindi cessa di aver efficacia

dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione (art.136 Cost.). la norma dunque non si

applica più né ai rapporti futuri né a quelli passati ancora pendenti. Si parla perciò di retroattività

delle sentenze di accoglimento che operano ex tunc, proprio come l’annullamento degli atti

amministrativi. Un limite alla retroattività delle sentenze è rappresentato dai rapporti esauriti, ossia

quelli sorti in passato e definitivamente chiusi prima della decisione della Corte, a cui non si

applicano gli effetti della sentenza sempre per tenere fede al principio della certezza del diritto. Sono

esempi di rapporti esauriti: le sentenze passate in giudicato (non più impugnabili o perché decorso il

tempo utile o perché esperiti tutti i gradi di giudizio); gli istituti della prescrizione (estinzione di un

diritto non esercitato) e della decadenza (perdita della possibilità di esercitare un diritto per la

mancanza di atti di esercizio entro un limite temporale; la transazione (contratto che definisce una

lite mediante reciproche concessioni). Un eccezione al principio che “il giudicato” non risente degli

effetti retroattivi delle sentenze della Corte è rappresentato dalle sentenze penali di condanna di cui

cessano l’esecuzione e tutti gli effetti nel caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale della

norma penale in base alla quale fu pronunciata la sentenza.

Vincenzo DE LISO

La sentenza di rigetto dichiara l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale prospettata

• nell’ordinanza di remissione e quindi la rigetta. A differenza delle sentenze di accoglimento, nel caso

in cui i parametri di incostituzionalità rilevati dal giudice a quo siano molteplici, la Corte deve

esaminare e motivare per ognuno di essi il rigetto. Quindi non può ricorrere all’istituto

dell’assorbimento dei motivi. Gli effetti del rigetto vincolano soltanto il giudizio in corso e non

anche gli altri giudici. Inoltre la norma non risulta illegittima e quindi il giudice, che ha sollevato il

giudizio, dovrà applicarla. Non si tratta però di un definitivo accertamento in quanto la questione

potrà essere sollevata nuovamente, nei medesimi termini o con parametri costituzionali diversi.

La Corte dispone inoltre di altri tipi di sentenze:

Le interpretative di rigetto sono quelle con cui la Corte reinterpreta le disposizioni legislative sottoposte al

suo controllo, fornendo un ulteriore norma, diversa da quella indicata dal giudice a quo, e che si presenta

come esatta espressione della disposi<ione e conforme a Cost.;

Le sentenze monito (o di indirizzo o esortative) sono quelle con cui la Corte detta precise disposizioni, a cui

deve attenersi il legislatore affinchè egli intervenga per rinnovare la disciplina vigente rendendola adeguata

alla Cost. Tali sentenze non devono però essere confuse con le additive di principio, in quanto fornisconbo

suggerimenti al legislatore per una futura normazione costituzionalmente legittima, mentre le additive

immettono un principio nuovo a cui il legislatore deve discrezionalmente dare attuazione;

Le interpretative di accoglimento sono quelle con cui la Corte accoglie la questione e dichiara

l’incstituzionalità della norma, secondo l’interpretazione prospettata dal giudice a quo, ma per evitare una

lacuna nell’ordinamento, la Corte fornisce un’ulteriore interpretazione della disposizione legislativa da cui si

ricava una norma diversa e costituzionalmente legittima. Tali sentenze hanno effetti erga omnes per cui i

giudici non potranno più applicare l’interpretazione dichiarata illeggitima dalla Corte;

Le sentenze di accoglimento parziale sono quelle con cui la Corte dichiara incostituzionale solo una parte

della disposizione posta in esame, che ritiene non conforme a Cost. Eliminato il frammento legislativo, ciò

che resta è costituzionalemente legittimo e sono dette perciò anche riduttive.

Le sentenze additive (dette anche aggiuntive o creative) con cui la Corte censura le omissione del legislatore

ed evidenzia delle norme, già implicite nella disposizione, di cui il legislatore non ha tenuto conto. Le

sentenze additive possono essere: additive di principio ( o di garanzia) e additive di prestazione. Con le

prime la Corte non immette nell’ordinamento una nuova norma di immediata applicazione, ma introduce un

principio derivante dalla Cost. lasciando al legislatore la scelta tra più soluzioni legislative per dargli

attuazione. Le additive di prestazione, invece, estendono, in virtù del principio di uguaglianza, delle

prestazioni riservate per legge ad una sola categoria di soggetti, ad altre categorie di soggetti con

caratteristiche analoghe, illegittimamente escluse da tali benefici,

Le sentenze sostitutive con cui la Corte sostituisce parte del testo di una disposizione legislativa considerata

incostituzionale, con un’altra formulazione idonea a Cost.

I CONFLITTI

TIPOLOGIA

Ulteriore competenza attribuita alla Corte cost. dall’art. 134 Cost. riguarda la risoluzione dei conflitti tra

poteri dello Stato, tra Stato e Regione e tra le stesse Regioni. Tali conflitti sono sollevati, e sposti

all’attenzione della Corte, nel momento in cui uno dei soggetti prima elencati si vede invasa la propria sfera

di attribuzioni, stabilita dalla stessa Cost (i cd conflitti di attribuzione). I conflitti possono distinguersi in:

Positivi e negativi, a seconda che entrambi gli organi si ritengano competenti, o meno, ad esercitare una

determinata attribuzione o emanare un determinato atto;

Reali e virtuali, a seconda che alla base del conflitto vi sia un atto o un comportamento significante o,

invece, un’astratta dichiarazione di voler esercitare la competenza;

Interorganici o intersoggettivi a seconda che intervengano tra articolazioni di uno stesso soggetto (conflitto

tra poteri dello Stato) o tra soggetti diversi (conflitto tra Stato e Regione).

I CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE TRA I POTERI DELLO STATO (art.134 Cost., artt. 37 e 38 l. 87/1953)

Per sollevare un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato occorrono vari presupposti:

Che esso debba sorgere tra organi appartenenti a poteri diversi;

Che tali organi abbiano carattere di vertice e che siano, perciò, idonei a dichiarare la volontà del potere cui

appartengono (requisito soggettivo);

Vincenzo DE LISO

Che in contestazione sia la delimitazione della sfera di attribuzioni stabilita da una norma costituzionale

(requisito oggettivo).

Non rientrano pertanto nella competenza della Corte né i cosiddetti conflitti di competenza, cioè quelli che

sorgono tra organi di un medesimo potere e sono risolti all’interno dello stesso (es. il conflitto tra ministri è

risolto dal Consiglio) né i cd conflitti di giurisdizione, cioè conflitti che possono sorgere, in relazione alla

decisione di un determinato caso, tra organi appartenenti a giurisdizioni differenti (es. tra un giudice

ordinario e il TAR) che rientrano nella competenza della Corte di Cassazione.

Il problema del giudizio sul conflitto di attribuzione riguarda soprattutto la determinazione dei soggetti del

conflitto soprattutto per quanto attiene l’individuazione dei soggetti, al’interno dei singoli poteri, legittimati

ad essere parte attiva o passiva del conflitto. Si è ritenuto, infatti, che tale conflitto possa sorgere anche tra

organi costituzionali diversi rispetto a quelli previsti per i tre poteri classici, come il PdR o la stessa Corte

cost, ma anche tra organi di rilievo costituzionale come il CSM, la Corte dei Conti e il Consiglio di Stato.

Con rigurdo agli organi legittimati a comparire in giudizio, si deve valutare, per ogni singolo potere, la sua

aticolazione interna. Per quanto attiene il potere esecutivo, ad esempio, essendo l’unico potere ad avere

un’articolazione gerarchica, l’organo di vertice è il Governo e quindi spetta al Consiglio dei ministri la

legittimazione a sollevare il conflitto, rappresentato in giudizio dal PdC. Per il potere legislativo, invece, la

Corte ha riconosciuto la legittimazione sia alle Camere, rappresentate in giudizio dai rispettivi Presidenti, sia

ai singoli organi di ciascuna Camera, come ad esempio le Commissioni d’inchiesta, ed anche al Comitato

parlamentare per i servizi di informazione e di sicurezza e per il segreto di Stato. Per quanto riguarda il

potere giudiziario, questo viene concepito come un potere diffuso riconoscendo, in tal modo, la

legittimazione ad essere parte del conflitto a ciascun giudice.

Oggetto del giudizio è la dichiarazione della competenza; infatti il conflitto di attribuzione viene sollevato

nel momento in cui viene lesa la sfera di attribuzioni di un potere, da un altro potere nel’esercizio delle sue

competenze (cd conflitto di menomazione). Il conflitto può sorgere anche da un comportamento omissivo,

quale può essere la negligenza del PdR nel promulgare una legge nel termione stabilito di trenta giorni e non

la rinvi nemmeno alle Camere con messaggio motivato, le quali potranno dunque sollevare conflitto di

attribuzioni.

La Corte, poi, quando viene sollevato un conflitto, prima di passare all’esame della controversia, decide

preventivamente in Camera di Consiglio, emanando un’ordinanza sull’ammissibilità del conflitto

verificando se è di sua competenza. Una volta fatto ciò, il ricorrente deve notificare l’ordinanza alla

controparte ed entro 20 giorni deve depositare il ricorso, pena l’improcedibilità. Poi si giunge alla decisione

finale, adottata con sentenza, dichiarando il potere al quale spettano le attribuzioni contestate. Tale sentenza

ha effetto limitato alle sole parti e al caso deciso. Se però è stato emanato un atto viziato da incompetenza, la

Corte provvede al suo annullamento con effetti in tal caso erga omnes.

I CONFLITTI DI ATTRUBUZIONE TRA STATO E REGIONI E TRA REGIONI (aer.134 Cost., art.39

l.87/1953)

A differenza dei conflitti tra poteri dello Stato, cd conflitti interorganici perché sorti tra organi appartenenti d

uno stesso soggetto, i conflitti di attribuzione che possono sorgere tra Stato e Regione (o tra Stato e Province

autonome di Trento e Bolzano) e tra Regioni, si configurano come conflitti intersoggettivi, che nascono cioè

tra enti diversi. In base all’art.39 della l.87/1953 tali conflitti possono sorgere nel momento in cui una

Regione invade, con un proprio atto, la sfera di competenza attribuita dalla Cost. allo Stato o ad altra

Regione, o quando lo Stato, con proprio atto, lede la sfera di copmpetenza costituzionale di una Regione.

L’atto da cui nasce il conflitto tra Stato e Regione non può essere un atto legislativo perché, in tal caso, il

contrasto tra i due soggetti genera un giudizio di legittimità in via principale. Il conflitto può nascere in

ordine alla titolarità di competenze stabilite dalla Cost. o da norme ordinarie in quanto integrative o

esecutive delle norme costituzionali sulla competenza, quali le norme di attuazione degli statuti speciali e i

decreti di trasferimento delle funzioni statali alle regioni di diritto comune. Per quanto riguarda gli atti

suscettibili di far sorgere un conflitto, la Corte ha precisato che quest’ultimop può essere determinato, non

solo da un atto invasivo della sfera di competenza di uno dei soggetti, bensì da un qualsiasi atto lesivo della

sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita ad uno dei soggetti ( il ricorrente lamenta una

menomazione della sua sfera di competenza dovuta al cattivo esercizio del proprio potere da parte dell’altro

soggetto), o quando attraverso un comportamento significante si è avuto l’indebito rifiuto dell’emanazione

di un atto. Atti di qualunque natura (amministrativa, giurisdizionale, regolamentare), eccetto che legislativa,

possono dunque originare un conflitto.

Vincenzo DE LISO


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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher vincenzodelys di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Napoli Federico II - Unina o del prof Villone Massimo.

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