Riassunto esame Diritto Costituzionale, prof. Villone, libro consigliato Diritto Costituzionale storia della costituzione italiana

Il quadro politico italiano nel 1992-1994

Il 5 aprile 1992 è la prima volta nella storia che il quadro politico risulta gravemente frammentato. La DC ha perso la leadership e si forma un governo (in base al sistema elettorale proporzionale vigente) dai ristretti numeri. In questo contesto emerge un nuovo gruppo politico che sarà l’ago della bilancia degli anni successivi: la Lega. Alla Camera è eletto presidente Scalfaro, al Senato Spadolini mentre nel frattempo Andreotti rassegna le dimissioni al governo rimanendo in carica con riserva per il disbrigo degli affari correnti. Il PdR Cossiga rassegna le dimissioni e Spadolini assume la supplenza ai sensi dell’art 86.

Siamo nel periodo in cui la politica italiana, il sistema dei partiti è tutto sotto indagine nel processo “Mani Pulite” e Tangentopoli. Il sistema dei partiti è sempre più in crisi e serve una riforma epocale per far riprendere l’Italia che, dalle dichiarazioni del governatore della Banca d’Italia Ciampi, è in piena crisi e necessita di una manovra finanziaria ed economica che porti alla ripresa del paese sull’orlo della bancarotta. Intanto nel maggio 1992 le camere in seduta comune dopo 16 scrutini eleggono Scalfaro alla presidenza della Repubblica il quale auspica per la formazione di una “commissione bicamerale per le riforme” facendo riferimento a un organica revisione della carta costituzionale.

Le elezioni del 1992 e il nuovo governo

Nel giugno la camera, orfana di Presidente dopo che Scalfaro è stato eletto a PdR, elegge come proprio Presidente Giorgio Napolitano. Scalfaro dà l’incarico di formare il nuovo governo ad Amato e nel luglio 1992 i presidenti delle due camere iniziano un lavoro comune per l’istituzione di una bicamerale per affrontare le riforme istituzionali. Prevale l’orientamento che la bicamerale non debba modificare la prima parte della costituzione (la Lega invece “vorrebbe rivoltare la Costituzione come un calzino”). Il 23 luglio viene approvato un ordine del giorno in cui il Senato delibera di istituire una commissione di 30 senatori che costituirà, insieme all’apposita commissione costituita dalla Camera dei Deputati, una commissione bicamerale per le riforme. La commissione esaminerà le proposte di revisione della parte II della Costituzione e i disegni di legge in materia elettorale.

La bicamerale De Mita-Iotti

Il 9 settembre la commissione bicamerale si insedia ed elegge come presidente De Mita, poi sostituito con Iotti. Si organizza in 4 comitati rivolti a: forma di stato, forma di governo, legge elettorale, garanzie costituzionali. Intanto con Legge costituzionale 1/1993 si dà il compito a tale commissione di iniziare i lavori per la revisione costituzionale e sulla legge elettorale. Inoltre prevede che i lavori si concludano con un Referendum Confermativo (si tratta di un processo che molto si allontana da quello disciplinato dal 138).

Proposte di modifica e riforma

A conclusione dei lavori la commissione ha provveduto a un risultato molto corposo: per quanto concerne la forma di governo si delinea una votazione del Presidente del Consiglio da parte delle Camere in Seduta comune a maggioranza assoluta e se entro un mese non si riesce a fare ciò allora la designazione spetta al capo dello stato altrimenti si sciolgono le camere. Il PdR ha potere di nomina e revoca dei ministri e si introduce la “fiducia costruttiva”. Si pongono poi limiti decorosi all’utilizzo di decreti legge i quali non possono essere emendati da parte del governo e si amplia il potere regolamentare del Governo.

Legge costituzionale 1/1993 e nuove dinamiche politiche

Inoltre, la legge costituzionale 1/1993 (istitutiva della Bicamerale) affida ad essa anche un ampio progetto di revisione costituzionale della II parte della costituzione e sull’elezione delle Camere e dei consigli delle regioni a statuto ordinario. È in gioco il tema di un cambiamento in chiave federalista voluto dalle pressioni della Lega. Il progetto presentato alle presidenze delle Camere è ambizioso: si propone il rovesciamento della potestà legislativa stato-regioni nell’art 117 e nelle materie concorrenti la definizione dei principi fondamentali statali sono soltanto eventuali. Si sopprime il controllo statale sulle leggi regionali con richiesta di esame, si amplia l’autonomia finanziaria e per la forma di governo regionale si prevede l’elezione del presidente della regione da parte del consiglio, il potere di nomina e revoca degli assessori e la sfiducia costruttiva.

La mozione di sfiducia al Governo e il discorso di Amato

Nel gennaio 1993 vari partiti presentano la mozione di sfiducia al Governo. Intanto il ministro della Giustizia si dimette e l’interim per la giustizia viene assunto da Amato stesso. Nel discorso in Senato Amato sottolinea la necessità di chiudere al più presto sulla nuova legge elettorale, “strumento primario per il cambiamento richiesto”. Nel febbraio si approva in Senato la proposta di legge costituzionale di modifica dell’art 68 sull’immunità parlamentare (ampiamente usato per tutelare non più l’istituto parlamentare ma la persona!).

Sistema proporzionale e referendum abrogativo

Le continue pressioni da parte della magistratura per tangentopoli, i disguidi tra partiti e un governo non supportato da tutti portano alla consapevolezza di tutti che bisogna andare al voto, ma con un sistema elettorale che permetta la formazione di più forti aggregazioni politiche e che costringa i partiti esistenti a formare più ampie coalizioni per un governo più solido.

Secondo l’opinione di alcuni costituzionalisti, sono legati al sistema proporzionale molti vizi del nostro sistema politico-istituzionale. Infatti, è proprio il proporzionale che dà vita al multipartitismo estremo ed a ciò ne è conseguenza la formazione di governi di coalizioni dove la conflittualità tra partiti porta alla crisi governative. Inoltre, da ciò che emerge dall’inchiesta mani pulite, il proporzionale ha fatto anche sì che si crei un ambiente favorevole alla corruzione e all’intreccio tra politica e affari. Quindi la chiave per ripulire il paese dalla cattiva politica è appunto il cambiamento del sistema elettorale.

Il sistema maggioritario e il Mattarellum

Nel sistema maggioritario si vede l’obiettivo di una semplificazione del sistema dei partiti, oltre alla possibilità di sottoporre agli elettori non più i singoli partiti bensì una maggioranza con già il suo programma stabilito. In questo modo si formerebbero governi coesi e meno instabili. Si freme quindi per il ricorso al referendum abrogativo ai sensi dell’art 75 per abrogare in parte la legge elettorale. La corte costituzionale si esprime dunque sul giudizio di ammissibilità come aveva già fatto con sentenza 29/1987 quando si intendeva modificare il sistema elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura. La corte quindi ribadisce i limiti che il referendum abrogativo ha nei confronti delle leggi elettorali. Il referendum può essere solo parziale e la normativa di risulta deve essere chiara e applicabile in quanto non si può pregiudicare il funzionamento di un organo costituzionale essenziale come le Camere o in precedenza il CSM.

Nella sentenza 47/1991 la corte aveva già dichiarato inammissibile il tentativo di referendum abrogativo su parti della legge elettorale del Senato che trasformavano il sistema elettorale da proporzionale in maggioritario. La Corte sostenne che il carattere è ambiguo sia del quesito referendario che della normativa di risulta che non risulterebbe applicabile. Inoltre, non rispetta il requisito dell’univocità della domanda”. Ma nel 1993 la Corte sulla stessa questione (proposta di Referendum abrogativo per la legge elettorale del Senato) non riprende la scorsa interpretazione che aveva dato nel 1991 e dichiara con sent 32/1993 l’ammissibilità del quesito. Nella sentenza della corte si rivela che “seppure ci sono alcuni aspetti inconvenienti, questi aspetti non incidono sull’operatività del sistema elettorale e quindi il referendum è dichiarato ammissibile”.

Nuove elezioni e il ruolo della Corte Costituzionale

Ma cosa è cambiato dalla sentenza 23/87 e 47/1991 rispetto a quella 32/1993? Forse è cambiato il contesto politico, la Corte ha avvertito che tale modifica del sistema elettorale è indispensabile, il paese è sull’orlo della bancarotta. Parallelamente corre la discussione sul nuovo sistema elettorale per comuni e province. Con legge 81/1993 ciò si rende concreto portando al voto popolare diretto dei sindaci e presidenti di province.

Il referendum sulla legge elettorale al Senato si ha il 18 aprile 1993. I sì vincono sui no con un risultato travolgente. Secondo la Corte Costituzionale il legislatore non è tenuto a intervenire perché la normativa di risulta è già chiara di per sé. Ma non è pensabile avere in un ordinamento bicamerale due organi con due sistemi completamente diversi. Per questo il Governo si impegna ad estendere ciò anche alla Camera avendo un solo limite, quello posto dal voto referendario: non ripristinare la normativa abrogata, quindi non si può tornare al proporzionale.

Nasce così il Mattarellum (dal nome del principale ispiratore, l’On. Mattarella della DC), un maggioritario uninominale di collegio a turno unico sul 75% dei seggi. Nel collegio, risulta eletto il candidato che ottiene maggior numero di voti. Sul restante 25% di seggi il meccanismo è diverso per Camera e Senato. Al senato i seggi vengono ripartiti proporzionalmente tra i migliori perdenti nei collegi. Alla camera invece ci sono liste bloccate e i seggi vengono ripartiti sempre proporzionalmente ai candidati delle varie liste secondo l’ordine di lista. Insomma, un maggioritario uninominale con correttivo proporzionale. Il Mattarellum sarà tradotto in legge 276-277/1993.

Crisi di governo e il governo tecnico

Dal momento che vi è una nuova legge elettorale, Amato presenta le dimissioni sostenendo che il parlamento attuale non è legittimato. Scalfaro darà luogo al Primo governo del presidente (o governo tecnico), un governo dove il Capo dello stato sceglie il presidente del consiglio senza un accordo con i partiti. È un governo che quindi si regge sulla fiducia sostanziale del Capo dello stato prima che su quella espressa dal Parlamento ai sensi dell’art 94. Scalfaro affida il governo tecnico a Ciampi. È il primo Governo del Presidente, governo a cui capo ha una persona che non è stata indicata dai partiti e né viene dai partiti. È un tecnico. Il governo di Ciampi nasce perché ormai i partiti non riescono a dare una diversa indicazione sufficientemente univoca e per questo si accresce il potere del PdR. Il Governo Ciampi ottiene un’ampia fiducia e nel suo governo entrano 4 ministri appartenenti al PDS (così termina la decennale conventio ad excludendum del PCI).

Ma la Camera non concedendo l’autorizzazione a procedere chiesta per Craxi dalla Procura di Milano conferma che il Parlamento non è cambiato e che continua ad essere formato da uomini che continuano a ribadire i privilegi della casta. I ministri del PDS si dimettono e in molti vogliono una interruzione della legislatura.

La discesa in campo di Berlusconi

Intanto Ciampi si presenta alle camere e nel suo discorso risuona questo nuovo istituto costituzionale del Governo Tecnico. Egli si definisce il primo PdC senza mandato elettorale e assume come priorità assoluta la questione elettorale. Per lui è inconcepibile che le Camere vengano elette con sistemi diametralmente opposti.

Nel discorso di Cossiga al Senato (per motivare la sua astensione) ritroviamo altri caratteri del nuovo governo: “il presente governo si presenta come momento di rottura dell’ordinamento costituzionale, è costituito da un atto di grandissimo coraggio del PdR che si è assunto la responsabilità al di fuori dei patti di coalizione dei regimi parlamentari. Non voteremo la fiducia al Governo perché il Governo è stato costituito fuori dal parlamento, ma il voto è un voto di convalida di ratifica della scelta del PDR”.

Intanto si annuncia la discesa in campo di Berlusconi. Fino a quel momento, dato che il sistema dei partiti era stato sempre forte, non si era mai permesso a grandi imprenditori come Berlusconi di scendere in politica così facilmente. Era ovvio che un uomo come Berlusconi avrebbe potuto portare dietro di sé grandissimi consensi essendo proprietario di gran parte dei mezzi di informazione nazionale. Fino ad allora non si era mai parlato di “conflitto di interessi” e si parlerà solo all’ascesa di questa persona in Politica. Prima di lui non si era mai permesso a grandi imprenditori l’ascesa in politica perché il sistema dei partiti era consolidato e forte e per entrare in politica si necessitava di un vero “cursus honorum” partendo dalla municipalità fino ad arrivare in Parlamento. Ma il quadro politico e partitico nel 1994 era cambiato. La destrutturazione del sistema dei partiti permette al Cavaliere di procedere senza ostacoli.

Le elezioni del 1994 e il governo Berlusconi

Il 16 gennaio 1994 Scalfaro scioglie le camere e indice le elezioni. Si va alle elezioni su un impianto tripolare: Progressisti a sinistra, Patto per L’Italia al centro e Polo del buon governo e della Libertà a destra. Berlusconi manda su tutte le reti nazionali un filmato in cui annuncia la sua discesa in politica, la campagna elettorale è spietata e intanto Berlusconi inizierà a predicare il suo ideale che non ha mai abbandonato in tutti questi anni: il mandato popolare di chi è eletto in Parlamento e il Premier eletto legittimato dal popolo. La destra vince le Elezioni, Lega e Forza Italia hanno una grandissima maggioranza, Forza Italia è il primo partito Italiano.

Il 15 aprile 1994 si insediano le nuove camere. Già dall’elezione del presidente del Senato iniziano le polemiche. Le polemiche sono sul numero dei senatori a vita: 11 in totale e tutti sono a favore di Spadolini alla presidenza del Senato, che era in ballottaggio con Pasini. Il centrodestra sosteneva che i senatori a vita erano privi di legittimazione popolare e quindi potevano condizionare, vergognosamente, l’esito della votazione. Il centrodestra continuerà a portare avanti questa concezione che peserà tantissimo sugli sviluppi della vicenda: la grandissima importanza che si dà sull’investitura popolare come valore assorbente e assoluto che va addirittura contro alcune norme costituzionali. È una lettura sicuramente inaccettabile perché è vero che nell’art 1 la costituzione riconosce la sovranità al popolo ma specifica anche che il popolo la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. Ciò nonostante, a causa della mancanza di un senatore a vita alle elezioni per il Presidente del Senato vince Pasini (nel centrosinistra qualcuno ha tradito!).

Si dissolve anche quella convenzione che vedeva attribuita una camera al partito che non fosse partecipe della coalizione di governo. Alla Camera invece viene eletto Presidente Irene Pivetti (Lega). La figura del Presidente della Camera si modifica: diminuisce il suo ruolo imparziale e si rafforza il suo legame con la maggioranza di governo. La coalizione ha come leader indiscusso Berlusconi così Scalfaro gli affida il compito di formare il Governo. Col primo Governo Berlusconi si è dissolta completamente l’arco costituzionale, per decenni l’architrave politica della Repubblica.

Nuovi valori politici nel Governo Berlusconi

I partiti di un tempo seppur frammentati e separati al Governo erano uniti tutti in una causa comune. Nel 1994 sono giunte forze politiche nuove portatrici di nuovi valori e principi alternativi rispetto a quelli che hanno fondato la Costituzione Repubblicana. L’egoismo territoriale della Lega, Il plebiscitarismo di Alleanza nazionale, il liberalismo senza regole e la concezione oligarchica di Forza Italia. Non si assumono più come fondamentali i principi di uguaglianza, giustizia sociale, solidarietà sostenuti dai vecchi partiti.

Grandi problemi darà anche il “valzer delle poltrone”. La Lega preme per Maroni al Ministero degli Interni, Berlusconi vorrebbe uno del Pool Mani Pulite alla Giustizia (magari Di Pietro). È qui che mentre c’è grande fermento e stupore sui probabili nomi che si accostano alle poltrone (anche ministri fascisti!), Scalfaro presenta una lettera a Berlusconi in cui gli dà 3 punti da rispettare:

• Al ministero degli esteri non ci devono essere ministri che non perseguono una politica pacifista, come sottoscritta con l’UE.
• Agli interni il Ministro non dovrà assumere posizioni politiche in contrasto con i principi di legalità e libertà e soprattutto con il principio che l’Italia è indivisibile.
• Il governo deve rispettare il principio di solidarietà sociale.

Già dal discorso col quale Berlusconi si presenta alle Camere troviamo il suo programma e la sua concezione della politica. “Le forze che sostengono questo governo sono state decise direttamente dagli elettori. L’alleanza Polo della libertà e del buon governo si è trasformata in coalizione di governo e quindi se viene meno questa maggioranza viene meno anche il Governo, tornando la parola agli elettori”. Berlusconi esplicitamente sostiene che l’investitura popolare non può essere revocata e quindi un qualsiasi altro governo si potrà formare con un’altra investitura popolare attraverso il ricorso alle urne. È una vera e propria limitazione al principio di rappresentanza.

Il ruolo del Capo dello Stato secondo Berlusconi

Quindi il problema è: nel caso di crisi di Governo, il Capo dello Stato può verificare se ci sono i requisiti per la formazione di una nuova maggioranza in Parlamento e affidare il compito di formare un nuovo Governo a qualcun altro all’interno di quella maggioranza? Da quanto annunciato da Berlusconi, il PdR può soltanto sciogliere le camere. Non può gestire la crisi. Ma in questo modello Berlusconiano si dà un compito al Capo dello Stato che costituzionalmente non ha!

Infatti, una volta che la coalizione di governo non ha più la maggioranza, il Capo dello Stato dovrebbe avviare il giro di consultazioni e vedere se si è formata una nuova maggioranza alla quale dare l’incarico di formare il nuovo governo. Ma in questo modo (nella tesi Berlusconiana) il Capo dello Stato dovrebbe...