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Riassunto esame Diritto pubblico comparato, prof. Ridola, libro consigliato Diritto costituzionale comparato, De Vergottini

Riassunto per il corso di diritto pubblico comparato, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Manuale di Diritto costituzionale comparato, De Vergottini, . Argomenti affrontati nel riassunto sono: Diritto internazionale; Stato e ordinamento giuridico; Forme di stato e di governo ed evoluzioni storiche; Fonti normative; Fonti atto e fatto; Principi sulle garanzie;... Vedi di più

Esame di Diritto pubblico comparato docente Prof. P. Ridola

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ESTRATTO DOCUMENTO

previsto, comporta l’impegno solenne del soggetto investito della funzione rispetto agli

obblighi che assume,aggiungendo un ulteriore impegno morale.

DOVERE DI VOTO (ART.48): l’elettorato attivo è subordinato al possesso della

cittadinanza e alla maggiore età, anche se da qualche tempo elettorato attivo e passivo sono

stati estesi anche a stranieri residenti in Italia (con la limitazione alle elezioni

amministrative); si può perdere il diritto alle elettorato attivo sia per effetto di sentenze

penali irrevocabili di condanna che per espressa previsione di legge comportino la perdita

di questo diritto, oppure per cause di indegnità morale che portano a una sospensione di tale

diritto (fallimento,interdizione da pubblici uffici..). interdetti, inabilitati e ricoverati in

strutture psichiatriche hanno diritto al voto (art.11 l 180/1978). Il voto è personale, uguale,

segreto e libero; l’art. 48 afferma che il diritto al voto è dovere civico, per questo motivo si è

discusso se questa definizione togliesse la giuridicità del dovere ma il costituente con questa

espressione ha voluto indicare una generalizzata partecipazione al procedimento elettorale da

parte dei cittadini in base al loro senso civico, rimane quindi un diritto liberamente

esercitatile e non coartabile.

DOVERE DI DIFESA (ART. 52):la difesa della patria è sacro dovere del cittadino; con

il concetto di patria s’intende l’insieme dei valori che denotano il comune senso di

appartenenza dei cittadini a una realtà sociale in cui vengono inclusi (può coincidere con

nazione,territorio,istituzioni politiche e con i principi supremi della costituzione); l’uso

inusuale della parola sacro è una scelta del costituente per attribuirgli più importanza. Il 2 c.

disciplina la difesa che in caso estremo si svolge con l’uso delle armi in reazione a

un’aggressione o a una crisi internazionale, la difesa armata è un obbligo sia per i militari

professionisti (volontari) che per coloro che assolvono l’obbligo di leva; dal 2005

l’efficacia dell’obbligo è sospesa ex lege a tempo indeterminato,trasformandolo in un

servizio volontario. L’obbligo comporta una prestazione personale e quindi è disciplinato

dalla legge a cui sono rinviati i limiti e le modalità del servizio; chi risponde all’obbligo di

leva non può essere pregiudicato nel suo lavoro né perdere i diritti politici. Rientra nelle

modalità di assolvimento dell’obbligo di leva la conversione del servizio militare in altri

servizi (vigili del fuoco,polizia) tra cui anche i servizi civili (obiezione di coscienza).

L’obiettore di coscienza perde lo status di militare, e l’amministrazione ha il compito di

accertare se ci sono cause ostative all’esercizio del diritto civile (possesso del porto

d’armi,precedenti per uso di armi o violenza...). con sentenza 228/ 2004 la corte ha

specificato due diversi profili del dovere di difesa: inteso come dovere generalizzato o

inteso come adempimento all’obbligo di leva di massa; ha specificato inoltre che tale dovere

va letto alla luce del principio di solidarietà art. 2, chiamando la persona a agire non solo per

imposizione dell’autorità ma anche per spontanea espressione della socialità che caratterizza

la persona.

DOVERE FISCALE (ART.53): il dovere di pagare le imposte grava su tutti,non solo sui

cittadini,ma anche sugli stranieri che producono ricchezza in Italia,per consentire la

soddisfazione delle esigenze dello stato sociale. Il potere di imposizione pubblica è

disciplinato da tre criteri: i tributi sono stabiliti per legge (riserva di legge), con rispetto della

capacità contributiva della singola persona e l’applicazione dell’imposta avviene in modo

progressivo. Nella pratica le imposte progressive sono solo quelle dirette (che incidono sul

reddito o sul patrimonio), mentre quelle indirette (colpiscono la manifestazione indiretta

della propria capacità) sfuggono a tale criterio. I controlli sono affidati al garante del

contribuente.

VI -COLLEGAMENTI FRA COMUNITA’ E ORGANIZZAZIONE

COSTITUZIONALE

LA COMUNITA’ NAZIONALE E IL COLLEGAMENTO CON L ‘APPARATO

ORGANIZZATIVO: l’insieme degli individui e delle collettività che formano la società

necessita di soluzioni organizzative destinate a occuparsi della gestione degli interessi

sociali: queste soluzioni sono i governi che fissano regole organizzative e di comportamento

(normazione), gestiscono gli interessi applicando le regole poste (amministrazione),

risolvono i conflitti con le regole (giurisdizione); si trasferiscono dal corpo sociale al

governo i compiti di intervento affidando ai vari organi specifici incarichi. Rappresentanza

giuridica: detta anche rappresentanza volontaria, il soggetto che conferisce il mandato può

dare direttive,pretendere rendiconti e revocare il mandato in base a sue valutazioni.

Rappresentanza politica:il mandato politico non può giuridicamente imporre indirizzi

vincolanti (divieto di mandato imperativo per i parlamentari) e non può essere revocato, il

rappresentante politico una volta eletto agisce nell’interesse dell’intera comunità.

Democrazia rappresentativa: c’è una divisione tra elettori e ruolo governante dell’assemblea

dal momento in cui viene eletta, mitigata dalla responsabilità politica. Democrazia diretta:

istituti che rivelano il potere di scelta popolare, come comporre le assemblee

parlamentari,scelte referendarie, iniziativa legislativa popolare,diritto di petizione. Corpo

elettorale: insieme dei cittadini titolari dell’elettorato attivo,è un organo dello stato

ordinamento che ne esprime la volontà. Principio pluralista: c’è un pluralismo che

caratterizza la realtà sociale (individui,famiglie,comunità religiose,autonomie territoriali), il

principio pluralista può essere valutato anche come garanzia del limite sostanziale al

potere,riferendosi al rischio di formazione di processi di omogeneizzazione politica

(divisione dei poteri,partiti), una volta si riferiva alla separazione dei poteri ma oggi la

garanzia è effettuata dalla separazione tra maggioranza e opposizione; questo principio è

desumibile dalla costituzione in particolare dal principio di solidarietà, arricchito dal

principio di sussidiarietà, che valorizza quei soggetti di autonomia che soddisfano le

esigenze dei singoli e delle collettività meglio rispetto ai soggetti istituzionali, il pluralismo è

una caratteristica dello stato comunità. Neocorporativismo: anche qui ci sono entità

intermedie tra stato e individuo (si tratta quindi di stato-comunità), ma tende a costituire

moduli rigidi di collegamento con gli apparati; tali entità presentano una notevole forza di

pressione tale da condizionare le scelte statali in tema di politica economica e sociale

(associazioni sindacali dei lavoratori). Nella pratica è possibile individuare una coesistenza

di pluralismo e corporativismo,

ELEZIONI POLITICHE PER LE DUE CAMERE PARLAMENTARI: Camera e

Senato sono le due assemblee rappresentative del corpo elettorale, la loro

composizione,l’individuazione dei seggi spettanti,l’elettorato attivo e passivo sono

pronunciati in costituzione, mentre il sistema elettorale è stato lasciato alla legge ordinaria.

Bicameralismo perfetto: le due camere per volontà dei costituenti hanno le stesse

attribuzioni, un tentativo per distinguerle è dato dalla loro composizione. Elettorato attivo e

passivo: elettorato passivo per la camera è di 25 anni, per il senato 40 anni; elettorato attivo

per la camera 18 anni, per il senato 25. i deputati sono 630, i senatori 315 più i senatori a

vita. La loro carica dura 5 anni,entrambi sono eletti a suffragio universale e diretto.

Ineleggibilità e incompatibilità: l’ineleggibilità non limita il diritto all’elettorato passivo, ma

comporta la sospensione del possesso di alcuni status o rapporti giuridici, la rinuncia dei

quali fa venir meno la causa di ineleggibilità; l’incompatibilità limita il diritto di accedere

contemporaneamente a più di un ufficio pubblico elettivo, e comporta la rinuncia di uno in

favore dell’altro. FASI DEL PROCEDIMENTO ELETTORALE: convocazione dei comizi

elettorali:è data da delibere governative seguite da decreti del pdr da pubblicarsi almeno 45

giorni prima della votazione; procedimento elettorale preparatorio: costituzione uffici

elettorali, deposito contrassegni dei partiti presso il ministero dell’interno, presentazione

delle candidature nei collegi uninominali e delle liste di candidati ,costituzione dei seggi e

operazioni di voto; campagna elettorale:disposizioni a riguardo della parità di

trattamento,imparzialità delle informazioni,divieto di diffondere sondaggi di opinione,limiti

per quanto riguarda le spese elettorali. votazione: principi di libertà,uguaglianza,personalità

e segretezza; fase dello scrutinio:esame delle schede con dichiarazione dei risultati e invio

del materiale agli uffici elettorali,proclamazione degli eletti. FORMULA ELETTORALE:

insieme delle regole che consentono di trasformare i voti in seggi da assegnare; la formula

maggioritaria comporta l’assegnazione dei seggi a chi ottiene la maggioranza relativa , si

opera in circoscrizioni uninominali, in quanto può essere eletto un solo candidato che ha

riportato più voti; la formula proporzionale opera in circoscrizioni plurinominali, in cui

vengono eletti più candidati contemporaneamente (lista), si tiene conto dei voti validi (cifra

elettorale),la cifra viene divisa per i seggi disponibili,ottenendo il quoziente elettorale,si

determina la cifra elettorale di lista individuando il numero dei voti ottenuti da ogni lista,si

verifica quante volte il quoziente si rapporta alla cifra elettorale di lista. I resti,cioè i voto

non nulli, possono essere variamente utilizzati. Il nuovo sistema elettorale del 2005:

stabilisce il ritorno al sistema proporzionale: a) c’è un premio di maggioranza per il partito

che ottiene una maggioranza relativa di seggi in base al calcolo proporzionale (55% dei

seggi nazionali alla camera,55%dei seggi regionali al senato); b) la previsione di soglie di

sbarramento differenziate per l’accesso al riparto dei seggi; c) il sistema di riparto dei seggi

adottato per la camera è in assoluto il più proporzionale,premia il peso percentuale delle

forza più piccole delle coalizioni; d) presentazione delle candidature in collegi plurinominali

con liste concorrenti senza la possibilità per l’elettore di esprimere una preferenza (lista

bloccata); e)l’indicazione nel programma elettorale di un capo della coalizione, non presente

tuttavia nella scheda. Per ciò che riguarda la modalità di attribuzione dei seggi, per la

Camera si individua il vincitore(coalizione o partito) a cui vengono attribuiti 340 seggi su

618,il riparto dei seggi avviene secondo il sistema dei quozienti e dei resti,viene divisa la

somma dei voti ottenuti dai partiti per il numero dei seggi,ottenendo i quoziente elettorale

che serva per definire il numero dei voti che serve per avere un seggio. Al Senato la

competizione non è nazionale ma regionale,il premio di maggioranza è attribuito solo in

base al risultato locale: è proprio la disciplina prevista per il senato a sollevare le obiezioni

maggiori.

FORME DELLA DEMOCRAZIA DIRETTA:

PETIZIONE : è una facoltà spettante ai cittadini, “possono rivolgere petizioni alla camere

per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità” (art.50), è prevista dalla

costituzione come atto rivolto al parlamento, l’interesse non deve essere personale ma

comune, il contenuto delle richieste può riguardare qualsiasi materia. La presentazione di

una petizione è un diritto, la camera ha solo l’obbligo di prendere in considerazione la

petizione che viene assegnata alla commissione competente per materia, al presentatore

viene data comunque notizia dell’esito. Nella pratica non ha rilevanza.

INIZIATIVA LEGISLATIVA POPOLARE: è esercitata mediante la proposta da

parte di almeno 50.000 elettori di un progetto redatto in articoli; ha quindi il vincolo della

presentazione di un vero e proprio schema del provvedimento parlamentare che si intende

promuovere, il progetto è presentato indifferentemente a una delle camere che ha l’obbligo

di presa in considerazione; rappresenta la fase iniziale del procedimento che il parlamento

seguirà secondo i criteri generali fissati da costituzione e regolamenti.

REFERENDUM: è il diritto del corpo elettorale a pronunciarsi su un testo normativo

(connessione con il plebiscito,che però riguarda la pronuncia popolare solo su una scelta

politica); il referendum può servire per acquisire un parere su una normativa (consultivo), a

introdurla (propositivo), a convalidare una misura adottata (confermativo), a sospenderla

(sospensivo), ad abrogarla (abrogativo). C’è una differenza nell’uso del referendum attuale

rispetto all’uso previsto dai costituenti (avevano timore che potesse essere un disturbo

nell’attività dei partiti), quindi la legislazione è intervenuta per tenere in sicura prevalenza il

ruolo dei partiti soprattutto per quanto riguarda il referendum abrogativo.

REFERENDUM ABROGATIVO (art.75): può essere utilizzato per deliberare

l’abrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente forza di legge; può essere

sottoposta a referendum abrogativo una o più disposizioni,ma non l’intero testo, implica la

sottoposizione al votante di una domanda per conoscere se si vuole l’abrogazione di una

legge o di parte di questa; l’iniziativa spetta ad almeno 500000 elettori o almeno 5 consigli

regionali, che si organizzano formando comitati promotori;l’iniziativa dei consigli regionali

è significativa perché consente un intervento diverso rispetto a quello previsto per le leggi

statali che invadono la competenza regionale, in quanto può riguardare norme che

ostacolano oggettivamente le esigenze delle autonomie. Limiti di materia: non vi possono

essere sottoposte le leggi tributarie e di bilancio,di amnistia e indulto,di autorizzazione a

ratificare i trattati (in quanto aspetti caratterizzanti la potestà statale). Limiti procedurali: per

la validità della consultazione devono partecipare almeno la maggioranza assoluta degli

aventi diritto al voto,mentre per l’effetto dell’abrogazione devono esprimersi a favore la

maggioranza dei voti validamente espressi (si escludono i voti nulli o bianchi). L’attuazione

del referendum è disciplinata dalla legge ordinaria,che ha individuato nella corte di

cassazione l’organo competente a controllare i requisiti formali previsti dalla legge(controllo

firme,natura dell’atto da sottoporvi,..), e nella corte costituzionale l’organo incaricato di

giudicare il rispetto dei limiti di materia e sull’ammissibilità del referendum8mira a

verificare che siano rispettati i limiti dell art 75), la corte in proposito ha ritenuto che

vadano sottratte a referendum anche altre leggi (l’elenco nell’art 75 non sarebbe quindi

tassativo:leggi costituzionali). C’è una tendenza dei promotori a voler abrogare in parte la

disposizione, modificandone così il contenuto e creando una nuova disposizione ritagliando

la precedente, la corte ha voluto mettere dei limiti a questa tecnica,opponendosi al principio

di voler creare nuove norme. Gli effetti della consultazione dove è prevalso il voto

favorevole all’abrogazione, implicano un decreto presidenziale che dichiari l’avvenuta

abrogazione, la normativa interessata cessa di avere effetto a partire dal giorno successivo a

quello della pubblicazione del decreto sulla gazzetta ufficiale, l’effetto può essere ritardato

per un termine non superiore a 60 giorni, in caso di mancata abrogazione il referendum su

quella disposizione non può essere ripresentato prima di 5 anni. Nella pratica il ricorso al

referendum abrogativo è apparso come una delle modalità attraverso cui i promotori hanno

dimostrato l’insoddisfazione per l’operare del collegamento tra corpo elettorale e

parlamento, soprattutto contestando il ruolo dei partiti nelle assemblee.

REFERENDUM E MODIFICA DELLA COSTITUZIONE (ART. 138): il referendum

abrogativo non è l’unico esempio di ricorso alla consultazione popolare, va ricordato il

referendum previsto dall’art 138 inserito nel procedimento di adozione di leggi di revisione

o integrazione costituzionale. Tale procedimento comporta una duplice votazione

parlamentare con maggioranza dei 2/3 (assoluta) dei componenti di ogni camera, qualora si

raggiunga la maggioranza assoluta il progetto viene pubblicato sulla gazzetta ufficiale e

entro 3 mesi 500000 elettori, 5 consigli regionali o 1/5 dei componenti di una camera

possono chiedere la sottoposizione a referendum popolare (la mancata richiesta comporta

l’accettazione implicita,in quanto il referendum è facoltativo). Il referendum è indetto con

decreto presidenziale e il progetto è approvato se c’è la maggioranza dei voti validi, e

espressamente o implicitamente approvato si trasforma in legge da promulgarsi dal pdr. Il

primo referendum costituzionale si è tenuto nel 2001 (titolo V regioni)nel 2006 il secondo;

questo tipo di referendum può essere visto come forma di controllo popolare per

perfezionare la delibera parlamentare, già di suo perfetta, o come una partecipazione al

procedimento formativo della legge. Natura obbligatoria del referendum: per le leggi che

hanno costituito organi diretti a predisporre progetti di revisione del testo costituzionale, è

una garanzia,si fa più pressante l’esigenza di una verifica popolare. Referendum di indirizzo

1989: serve a verificare gli orientamenti del corpo elettorale sulle modifiche da apportarsi

all’ordinamento delle comunità internazionali destinate a trasformarsi in una unione dotata

di ordinamenti basati su una propria costituzione, questa forma di referendum non era

prevista in costituzione,si è trattato di una legge episodica (rottura della costituzione).

L’ORGANIZZAZIONE DI VERTICE DELLO STATO: l’organizzazione è

improntata al principio di separazione dei poteri che risponde ad esigenze di carattere

funzionale (specializzazione degli organi in relazione alle relative attribuzioni) e garantista

(controllo reciproco fra i poteri); la separazione dei poteri assumeva un ruolo centrale nello

stato liberale, collegandosi alla libertà individuale. La motivazione garantista del principio di

separazione fu fatta valere attraverso altri criteri: nei rapporti tra stato e comunità, a tutela

della comunità minori fu fatto valere il principio di ripartizione spaziale del potere politico

tra centro e periferia, ci fu una separazione tra stato e chiesa, venne divisa la sfera delle

attribuzioni degli organi di indirizzo politico (parlamento – governo) da quella degli organi

di attuazione dell’indirizzo (amministrazione), oltre alla separazione tra potere civile e

militare. La giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto il pluralismo e la separazione dei

poteri, ma ha accentuato il loro coordinamento (reciproco controllo e bilanciamento). Organi

costituzionali: caratterizzano la forma di governo, parlamento,governo,corte

costituzionale,presidente della repubblica. Sono considerati pariordinati e indipendenti,

godono di una particolare autonomia per cui possono darsi propri regolamenti interni,

(condizionati o dalla costituzione o dalla legge ordinaria), per consuetudine esiste

l’autonomia amministrativa e gestionale, la legge prevede l’autonomia organizzativa e

finanziaria. Una significativa manifestazione del potere riconosciuto a questi organi è il

mantenimento a favore del parlamento e della corte costituzionale del potere di esercitare la

giurisdizione sui propri dipendenti (autodichia,giurisdizione domestica). Organi a rilevanza

costituzionale: consiglio della magistratura, dell’economia e del lavoro, consiglio supremo

di difesa, di stato e corte dei conti. IL PARLAMENTO

I – L’ORGANIZZAZIONE E IL SUO FUNZIONAMENTO

BICAMERALISMO E SUE ARTICOLAZIONI ORGANIZZATIVE: Il parlamento

è formato da due camere, senato della repubblica (315) e camera dei deputati (630), eletti a

scrutinio universale e diretto, la costituzione dispone solo che il senato sia eletto a base

regionale, e dal 2001 con una legge di revisione costituzionale è stato previsto che 6

senatori e 12 deputati siano eletti in una circoscrizione estero da parte dei cittadini stranieri

residenti all’estero. Fanno parte del senato oltre ai membri elettivi anche gli ex pdr e i

senatori a vita (nominati 5 da ogni pdr). Le due camere concorrono,in equivalenza di

ruoli,sia alla funzione legislativa che a quelle politica (bicameralismo perfetto), organo

complesso perché composto da due organi; inoltre nell’ambito delle assemblee esistono

organi a composizione ristretta, denominati commissioni,che possono esercitare esse sole le

funzioni parlamentari, si tratta delle commissioni permanenti che svolgono sempre la fase

preparatoria nel procedimento di formazione della legge e a volte svolgono quella decisoria;

inoltre esistono le commissioni di inchiesta che devono essere utilizzate quando le

assemblee intendo svolgere questa funzione. La costituzione prevede che l’insieme dei

parlamentari che formano Camera e Senato forma il parlamento in seduta comune, organo a

sé stante considerato collegiale (due o più soggetti), composto da senatori e deputati,oltre

che dai delegati regionali quando si elegge il pdr, è convocabile nei soli casi indicati in

costituzione: 1)elezione e giuramento del pdr 2)messa in stato d’accusa del pdr 3)elezione di

1/3 dei membri del CSM e di 5 giudici costituzionali 4)compilazione ogni 9 anni di un

elenco di cittadini fra i quali sorteggiare 16 giudici aggregati alla corte costituzionale qualora

si debba giudicare sui reati presidenziali. Quando le camere si riuniscono il regolamento

applicato è quello della camera dei deputati, e il presidente e l’ufficio di presidenza sono di

questa camera, salva facoltà delle camere riunite di adottare norme diverse. Giustificazione

del bicameralismo: in base al principio di ripartizione del potere, per evitare abusi derivanti

dalla concentrazione di potere in un’unica assemblea;ed è indispensabile negli stati federali

o che intendono valorizzare le autonomia territoriali;è contro il rischio di una legislazione

affrettata. Giustificazione del monocameralismo: rappresenta in modo unitario la

popolazione, gli elettori; evita la lentezza del procedimento legislativo bicamerale.

STATUS GIURIDICO DI MEMBRO DEL PARLAMENTO: non devono sussistere

situazioni che potrebbero interferire nello svolgimento delle elezioni e nell’indipendenza

dell’eletto.

INELEGGIBILITA’: si è esclusi dalla possibilità di candidarsi e essere eletti a causa

dell’appartenenza a certe categorie, non si perde il diritto all’elettorato passivo ma questo

rimane sospeso fino a che dura la causa impeditiva, se eletto l’elezione è nulla; fra i soggetti

ineleggibili vi sono i sindaci di comuni con popolazione superiore a 20000 abitanti, soggetti

appartenenti all’autorità militare o di polizia, magistrati che hanno esercitato nei 6 mesi

precedenti la candidatura, giudici costituzionali,soggetti che abbiano incarichi con governi

stranieri,soggetti legati allo stato da rapporti economici. INCOMPATIBILITA’: non

possono contemporaneamente ricoprire l’ufficio parlamentare e un altro, ma c’è l’obbligo

di opzione tra i due incarichi; non si può essere parlamentare e pdr, membro del CSM, di un

consiglio o giunta regionale,della corte costituzionale,né essere membri del CNEL né

ricoprire cariche in società o enti pubblici o privati.

VERIFICA DEI POTERI: dopo la proclamazione degli eletti,le assemblee procedono a

controllare la validità delle elezioni dei propri componenti,procedendo alla verifica dei

poteri, alla quale procede la giunta per elezioni che si occupa delle cause di ineleggibilità e

incompatibilità e della regolarità delle operazioni elettorali; la giunta procede alla verifica e

se riscontra la validità delle elezioni le convalida, mentre se la ritiene non regolare la

contesta. Dopo la contestazione inizia il giudizio di contestazione presso la giunta e presso

l’assemblea, vi sono dubbi sull’imparzialità di un organo giudicante che deve giudicare sui

propri membri….

DIVIETO DI MANDATO IMPERATIVO (art 67): libera il parlamentare da vincoli di

condizionamento da parte del suo collegio elettorale,in quanto il suo ruolo è quello di

soddisfare interessi politici generali e non solo quelli dei suoi elettori; oggi il ruolo che

hanno assunto i partiti faceva pensare ad una disciplina di gruppo imposta dai gruppi

parlamentari che condizionasse la volontà del componenti delle camere, anche a causa del

mancato reinserimento nelle liste elettorali, ma la corte costituzionale ha escluso quest’

ipotesi sottolineando che il parlamentare è libero di sottrarsi alla disciplina di gruppo.

GARANZIE:IRRESPONSABILITA’ E INVIOLABILITA’: tendono ad assicurare

l’autonomia nei confronti dell’esecutivo. le immunità comprendono la insindacabilità dei

voti espressi e delle opinioni minifestate: sottrae il parlamentare alla responsabilità

(civile,penale,amministrativa) altrimenti previste dall’ordinamento che conseguirebbero a

discorsi e ai comportamenti tenuti in connessione allo svolgimento del suo mandato, e lo

accompagna anche dopo la cessazione di quest’ultimo, si connette alla inviolabilità e alla

irresoponsabilità; inviolabilità della persona:composta che il parlamentare non sia sottoposto

a misure restrittive della sua libertà personale, in dipendenza da comportamenti tenuti

durante il mandato ma al di fuori delle funzioni pubbliche, di solito è connessa alla

commissione di illeciti penali,ma può estendersi anche a quelli civili (di solito non è

riconosciuta in flagranza di reato), la rimozione dell’immunità è consentita caso per caso

previo intervento dell’organo parlamentare che consente quindi che si possa procedere

normalmente contro il parlamentare; questa immunità non sempre accompagna il

parlamentare dopo la cessazione del mandato. irresponsabilità: esenta i parlamentari da

responsabilità penale, civile,amministrativa e disciplinare, per consentire un’ampia

autonomia di valutazione e la connessa espressione in pubblico al fine di rendere possibile

un libero esercizio del mandato, permane anche dopo l’esaurimento del mandato; la

irresponsabilità è connessa solo a voti e opinioni dati nell’esercizio delle funzioni di

parlamentare. Previa autorizzazione:2 e 3 c. art. 68, senza autorizzazione della camere alla

quale appartiene, non si può sottoporre a perquisizione personale e domiciliare (con

estensione del domicilio,per esempio sede di partito) né può essere arrestato o privato

della libertà personale,salvo che in presenza di una sentenza definitiva di condanna o che

sia colto in flagranza di reato per i reati che comportano obbligo di arresto. Esistono

diverse tesi ed espressioni della corte a proposito della insidacabilità dei parlamentari,tesi

restrittive o estensive, dove comunque si deve ricorrere al collegamento della insidacabilità

ai comportamenti legati da un nesso funzionale all’attività parlamentare, concetto che è stato

affinato dalla corte. Nella pratica quando un parlamentare sia chiamato a rispondere di

fronte a un giudice per un illecito, scatta il filtro della vaglio dell’apposita giunta della

camera di appartenenza che decide se operare o meno l’immunità di insindacabilità, e

l’intervento della camera finisce per essere una sorta di autorizzazione al giudice a esercitare

le sue funzioni naturali, qualora la giunta faccia operare la garanzia e il giudice non sia

d’accordo può sollevare conflitto di attribuzioni davanti alla corte costituzionale. Per chiarire

l’ambito applicativo e i profili procedurali delle garanzie è intervenuta la l. 20 giugno 2003,

n 140.

INDENNITA’ PARLAMENTARE(ART 69): i parlamentari ricevono un’indennità

stabilita per legge, in quanto la funzione parlamentare può essere incompatibile con la

funzione lavoro (ma solo in certi casi…), l’indennità è costituita da quote mensili che non

devono superare il trattamento mensile dei magistrati con funzione di presidente di selezione

alla corte di cassazione, oltre a essere determinata una diaria come rimborso delle spese per

la permanenza a Roma, è previsto un assegno vitalizio ai parlamentari cessati dal mandato,

dopo il 60esimo anno di età e con versamenti contributivi di almeno 5 anni.

LE GARANZIE DELLE CAMERE: tutelano le assemblee,considerate complessivamente e

si riflettono indirettamente sui singoli parlamentari. Immunità di sede:comporta il divieto

alla forza pubblica di entrare nelle sedi delle assemblee, delle commissioni o servizi delle

camere, se non previa autorizzazione della presidenza di assemblea e dopo la sospensione

dell’assemblea, l’ordine interno è mantenuto dalle camere stesse sotto la direzione dei

presidenti che provvedono tramite i questori. Inoltre il codice penale punisce l’attività

diretta a impedire l’esercizio delle funzioni delle camere o il loro vilipendio.

ORGANIZZAZIONE INTERNA

INIZIO DI ATTIVITA’ E DURATA DELLE CAMERE: la prima riunione delle camere si

tiene 20 giorni dopo le elezioni, le camere si riuniscono di diritto il primo giorno di febbraio

e di ottobre; il pdr, il presidente d’assemblea, un terzo dei componenti possono chiedere la

convocazione straordinaria. Legislatura: dura 5 anni,salvo scioglimento anticipato;

decadenza del lavoro non esaurito:ogni fine legislatura decade il lavoro iniziato e non

terminato,in ragione della composizione temporanea che esprime la rappresentanza politica.

Prorogatio:finché non siano riunite le nuove camere,sono prorogati i poteri delle

precedenti, implica un automatico differimento dei termini di durata. Le camere in

prorogatio sono politicamente depotenziate,svolgono un’attività indispensabile. Proroga: è

prevista solo in stato di guerra e con intervento di un apposita legge.

IL PRINCIPIO DI AUTORGANIZZAZIONE: il principio di autorganizzazione del

parlamento è contrastato dal principio della supremazia della costituzione,che fissa nel testo

i principi dell’organizzazione e del funzionamento della costituzione.

AUTONOMIA REGOLAMENTARE: l’organizzazione delle camere si manifesta

soprattutto con l’adozione di norme regolamentari, che disciplinano le strutture

organizzative interne (eventualmente sviluppando norme costituzionali) e l’operare del

parlamento, prevedendo particolari garanzie per le minoranze di opposizione. I regolamenti

sono adottati a maggioranza assoluta,ad elaborare proposte di emendamento dei regolamenti

sono le giunte per il regolamento; i regolamenti vigenti oggi sono stati adottati nel 1971,più

volte modificati. Esistono regolamenti generali,ma anche speciali di appositi organi interni

(giunte e ecommissioni),che sono subordinati ai regolamenti generali.

AUTONOMIA FINANZIARIA: le camere fissano il proprio bilancio e procedono al

controllo della sua gestione tramite i propri organi per assicurare una completa indipendenza

dagli interventi governativi;per consuetudine non c’è controllo da parte della corte dei conti.

AUTONOMIA AMMINISTRATIVA: comporta che l’amministrazione delle assemblee è

posta solo sotto il proprio controllo, in modo da non essere sottoposta né al controllo

governativo né a quello della pubblica amministrazione,per quanto riguarda l’assunzione,il

trattamento finanziario,la carriera o la disciplina interna.

AUTODICHIA: (GIURISDIZIONE DOMESTICA): al principio di autonomia si ricollega

il problema dei ricorsi contro le decisioni degli organismi direttivi delle assemblee, la Corte

con varie sentenze ha favorito il principio di autodichia, per cui il senato e la camera sono

stati qualificati come organi di giurisdizione speciale, e incaricati quindi di definire i ricorsi

del personale parlamentare.

ORGANI DI DIREZIONE: influenzano l’indirizzo,il controllo e la legislazione

parlamentare. Presidente di assemblea: deve tenere un comportamento imparziale e deve

avere un’ampia rappresentanza essendo eletto con larghe maggioranze; deve assicurare il

buon funzionamento dell’assemblea,fare osservare il regolamento,assicurare

l’amministrazione della camera,dirigere e moderare le discussioni,dà la parola,stabilisce

l’ordine delle votazioni e ne da i risultati; il presidente non vota,non può manifestare

opinioni politiche personali ma parla a nome dell’intera assemblea. Ufficio di presidenza:

composto da 4 vice presidenti (sostituiscono il presidente), 3 questori (mantengono

l’ordine), 8 segretari (responsabili del processo verbale e procedono allo scrutinio), è eletto

con voto limitato (per garantire la rappresentanza di tutti i gruppi); l’ufficio delibera sui

progetti di bilancio,nomina il segretario generale,decide sui ricorsi dei dipendenti.

GRUPPI PARLAMENTARI: sono strutture organizzative in cui vengono raggruppati i

membri delle camere secondo criteri di affiliazione partitica (proiezione dei partiti nelle

camere); il collegamento tra gruppo e partito è di fatto riconosciuto, anche se non stabilito

dai regolamenti, che fissano i criteri per la costituzione di gruppi che devono essere

autorizzati dagli organi direttivi delle assemblee; si esige per ogni gruppo un minimo di

aderenti (20 camera, 10 senato); il gruppo misto raccoglie i parlamentari di diversi partiti

che non hanno la consistenza richiesta. I gruppi non sono organi interni delle camere in

quanto non sono abilitati a manifestarne la volontà(lo sono commissioni e giunte), è organo

collegiale solo la conferenza dei presidenti di gruppo con competenza in tema di

programmazione dei lavori. I gruppi non sono organi del partito, sono due entità

giuridicamente distinte,anche se con comuni finalità e programmi; la definizione per i gruppi

è quella di associazioni di diritto pubblico (i partiti sono associazioni di diritto privato con

rilevanza pubblica) e costituiscono il metodo principale di organizzazione delle forza

politiche in seno al parlamento; ogni gruppo ha un proprio regolamento interno

(ammissione,doveri,sanzioni disciplinari) che include un presidente, vice presidenti, un

comitato direttivo alla camera e uno o più segretari al senato; funzioni: studio dei progetti di

legge prima che siano presentati alle commissioni o in seduta plenaria, scelta dei portavoce,

intervengono nella composizione delle commissioni (ogni gruppo viene rappresentato nelle

commissioni proporzionalmente al numero dei suoi aderenti); i gruppi sono beneficiari di

finanziamenti pubblici.

COMMISSIONI: per ragioni di funzionalità si è riconosciuta l’esigenza di decentrare parte

del lavoro parlamentare in appositi organi collegiali ristretti formati in modo da tenere conto

dell’equilibrio dei gruppi parlamentari –> principio di proporzionalità,la composizione delle

commissioni deve riflettere la composizione politica del parlamento; vengono classificate in

base alla durata nel tempo e alle funzioni assegnate.

STRUTTURA MONOCAMERALE O BICAMERALE E DURATA: le commissioni

sono organi interni di una camera; le commissioni permanenti sono 14 al senato e alla

camera, durano una legislatura e sono

specializzate:finanza,giustizia,difesa,lavoro,istruzione,ecc., sono possibili anche

commissioni speciali per esaminare specifici problemi che non verranno ricostituite una

volta esaurita la loro ragione d’essere. Si dividono in comitati,sottocomitati,gruppi di

lavoro. Commissioni bicamerali: evitano il frazionamento delle due assemblee, la

duplicazione di attività e la mancanza di coordinamento, vengono istituite quando è previsto

un lavoro congiunto delle due assemblee che richiede una istituzionalizzazione della

collaborazione; possono avere natura temporanea o permanente, le prime se si tratta di una

collaborazione non continuativa; mentre le permanenti sono previste da costituzione o da

legge, e sono formate in caso di una collaborazione stabile, se formate per legge durano

anche dopo la scadenza della legislatura in cui sono state istituite; l’unica commissione

bicamerale permanente prevista dalla costituzione è quella per le questioni regionali,che può

essere integrata dai rappresentanti di regioni e enti locali, mentre per legge sono state

istituite diverse commissioni.

FUNZIONI: hanno una competenza di carattere preparatorio rispetto ai lavori dell‘aula

(indagini,studi,esame preliminare del progetto di legge), hanno attribuzioni consultive nei

rapporti tra commissioni di diversa competenza settoriale, la costituzione le riconosce

attribuzioni decisionali definitive sul testo di legge, hanno funzione ispettiva nei confronti

dell’esecutivo,adottando atti di indirizzo e controllo sul governo (commissioni in sede

politica)

I LAVORI PARLAMENTARI:

LA PROGRAMMAZIONE: i lavori parlamentari vengono organizzati in un programma

(bimestrale al senato e trimestrale alla camera e in modo diverso a seconda

dell’assemblea),nel cui si stabilisce un calendario dei lavori da definirsi ogni 2 – 3 settimane

e la fissazione dell’ordine del giorno delle sedute: l’ordine contiene l’elenco delle questioni

da esaminarsi per ogni seduta, è possibile variarlo solo previa votazione a maggioranza

qualificata. Alla camera la programmazione spetta ai presidenti dei gruppi (la cui

consistenza numerica sia pari ad almeno ¾ della camera).

PUBBLICITA’ DEI DIBATTITI E IL LORO SVOLGIMENTO: le sedute sono

pubbliche anche se sono previste sedute segrete dalla costituzione (art 64), pubblico e mezzi

d’informazione sono ammessi in aula e gli atti contenenti resoconti vengono pubblicati:

ridotta è la pubblicità relativa ai lavori delle commissioni (affidata a resoconti), stampa e

pubblico seguono i lavori in locali appositi mediante impianti audiovisivi. Dibattiti:la loro

disciplina è contenuta nei regolamenti,che stabiliscono analiticamente il tempo assegnato ai

parlamentari e ai gruppi, il numero degli interventi, prevedendo normative differenti in base

all’oggetto della discussione; il dibattito deve dare modo di intervenire a tutti i membri,ma

l’intervento è limitato da regole che tendono a dare un ordine ai lavori,disciplinano il modo

di presentare le proposte e di presentarle e di votarle. Ostruzionismo tecnico: eventuali abusi

compiuti dai parlamentari utilizzando le facoltà concesse dai regolamenti, per ritardare le

delibere parlamentari: verifica del numero legale,lunghezza degli interventi… di fronte

all’ostruzionismo i regolamenti prevedono rimedi come la chiusura anticipata della

discussione,la determinazione del tempo massimo per la conclusione di discussioni, misure

introdotte con la riforma dei regolamenti.

ADOZIONE DELLE DELIBERE: per l’adozione delle delibere vale il principio di

maggioranza, per la validità delle sedute deve essere presente la metà più uno di

parlamentari (numero legale),ma il numero dei presenti può non essere verificato e si

presume raggiunto salvo richiesta di verifica. Sono sorti problemi per quanto riguarda i

parlamentari che si astengono, che di norma sono considerati tra i presenti (ammessa la

costituzionalità dalla corte per principio di autoregolazione), tranne nel regolamento della

camera che li considera come assenti . Maggioranza: di regola è la maggioranza dei voti

espressi, tranne nei casi in cui la costituzione prevede maggioranze qualificate (per leggi

costituzionali,amnistia e indulto,modifica regolamenti, elezione giudici costituzionali e

componenti del CSM). Voto segreto o palese: di regola le delibere con cui il parlamento si

esprime sull’indirizzo politico (mozioni di fiducia o sfiducia) sono sempre pubbliche come

previsto dalla costituzione, mentre sono segreti i voti relativi alla elezione di persone per

evitare forme di condizionamento; nei regolamenti si tende a limitare le ipotesi di voto

segreto (per elezione di persone), rispetto al voto palese (fiducia,leggi finanziarie,voto finale

delle leggi…); la costituzione prevede solo il voto palese per gli appelli sulle mozioni di

fiducia o sfiducia,restando neutra per il resto delle ipotesi.

II – FUNZIONE NORMATIVA

LA LEGISLAZIONE: la funzione normativa caratterizza da sempre il parlamento, ma

funzioni normative spettano anche al governo,al corpo elettorale,alle regioni,all’unione

europea. È ammesso il condizionamento da interessi generali (per ottenere leggi conformi a

diverse aspettative settoriali), ma non da interessi particolari. Il procedimento di formazione

della legge si divide in tre fasi: iniziativa,approvazione e integrazione dell’efficacia.

INZIATIVA: vanno fatte alcune precisazioni preliminari: a) l’iniziativa presuppone

l’esigenza di rispettare alcune regole tecniche di formulazione dei progetti di legge, in modo

che le disposizioni appaiano coerenti,logiche,comprensibili e agevolmente attuabili. In Italia

la redazione dei testi normativi è spesso insoddisfacente, il suo miglioramento è stato

disposto con varie circolari della presidenza del consiglio dei ministri e della presidenza

delle due camere. b)va ricordato che la legge in quanto fonte primaria è limitata dalla

presenza di altre fonti, c)va ricordata la delegificazione, prevista annualmente da una legge,

che comporta che spesso riconduce al parlamento solo la definizione di normative e di

principi, lasciando al governo la disciplina completa della materia.

TITOLARITA’ DELL’INIZIATIVA: l’iniziativa di alcune leggi può essere attivata solo

previ adempimenti diretti a coinvolgere altri soggetti in una preventiva valutazione della

iniziativa (legge rinforzata:modifica patti lateranensi,istituzione nuove regioni,..).

iniziativa governativa:in Italia l’iniziativa parlamentare ha sempre bilanciato quella

governativa(anche se spesso vengono fatti notevoli emendamenti che rendono l’iniziativa

completamente mutata dopo essere stata approvata), ma la preferenza per la governativa può

nascere dalla migliore conoscenza tecnica di alcuni problemi da parte di uffici collegati al

governo e da altri motivi di fatto, ai quali si aggiunge che alcune iniziative possono essere

presentate solo dal governo: disegno di legge per esecuzione di un trattato,conversione di

un decreto legge,disegno di legge per la finanziaria e comunitaria(iniziative riservate). Il

disegno di legge deve essere presentato al consiglio dei ministri dal ministro

competente,dopo l’approvazione collegiale il disegno di legge viene inviato al pdr che ne

deve autorizzare la presentazione alle camere.

iniziativa parlamentare: spetta ad ogni componente delle assemblee, tale facoltà è spesso

fonte di disfunzioni in quanto produce proposte formulate per soddisfare esigenze locali del

collegio elettorale (c.d. leggine) ma è vero anche che molte importanti leggi hanno avuto

origine parlamentare.

iniziativa popolare: esercitabile da 50000 elettori e redatta in articoli, spetta alla camera a cui

è presentata verificare la regolarità delle proposte e delle firme (nella pratica questa iniziativa

è stata limitatissima)

iniziativa regionale: è esercitabile in base alla delibera del consiglio regionale, non è limitata

alla materie di interesse regionale ma è esclusa la materia dei rapporti internazionali e di

difesa dello stato (nella pratica poco utilizzata)

iniziativa del CNEL: prevista dalla costituzione ma limitata da successive leggi, è circoscritta

alla materia economica e sociale, è un ruolo che si è rivelato inesistente a causa della ostilità

dei sindacati.

PRESENTAZIONE, AMMISSIONE, RITIRO: il progetto di legge(o disegno), redatto

in articoli e accompagnato da una relazione illustrativa è presentato dai parlamentari alla

camere di appartenenza e dagli altri titolari dell’iniziativa a una camera a scelta. Il

presidente verifica la ricevibilità del progetto accertandone la titolarità del potere di

iniziativa e il rispetto delle modalità formali,, il progetto può essere ritirato dal

presentatore fino a che non venga approvato da una camera, (per il ritiro di disegni

governativi occorre la delibera del consiglio dei ministri); dalla presentazione non nasce

un obbligo per l’assemblea di deliberare, ma solo una facoltà, questa discrezionalità non

vale per gli obblighi costituzionali di adempimento legislativo (in particolare per la legge

di bilancio).

APPROVAZIONE: la costituzione prevede una competenza deliberativa del testo da

parte delle commissioni parlamentari, che hanno sempre una competenza istruttoria

preliminare alla approvazione; quindi il procedimento legislativo nella fase deliberativa

si divide in 2 fasi:fase istruttoria in commissione (sede referente) e fase deliberativa in

assemblea o in commissione (sede deliberante).

ASSEGNAZIONE E ESAME IN COMMISSIONE IN SEDE REFERENTE:

istruttoria:l’esame da parte di una commissione è tassativamente previsto per tutti i

progetti di legge presentati a una camera (art.72); il presidente di assemblea non può

assegnare il progetto alla commissione se riproduce un progetto respinto e non siano

trascorsi 6 mesi (improcedibilità), se non trova cause di improcedibilità il presidente

assegna l’esame alla commissione per materia (può essere decisa l’assegnazione a più

commissioni riunite, e in questo caso il presidente può richiedere il parere di altre

commissioni). In commissione l’attività inizia con l’esposizione del presidente o di un

relatore da lui incaricato; può essere nominato un comitato ristretto che esamina gli

emendamenti e la formulazione del testo, in questa fase il progetto può subire radicali

modifiche. Terminata l’istruttoria viene approvato il testo articolo per articolo,approvata

una relazione,nominato un relatore e stampate e distribuite le relazioni. Il testo deliberato

costituisce solo la base del futuro lavoro parlamentare relativo alla fase di approvazione.

IL PROCEDIMENTO DI APPROVAZIONE IN ASSEMBLEA: riserva di assemblea

costituzionale:l’approvazione in assemblea è sempre prevista per i progetti di legge in

materia costituzionale,elettorale,di delegazione legislativa,di autorizzazione alla ratifica

dei trattati,di approvazione di bilanci. Riserva ai sensi dei regolamenti parlamentari:

prevista per la conversione dei decreti legge e leggi rinviate dal presidente della

repubblica.

Questo procedimento comporta la discussione generale,l’esame e la votazione degli

articoli e dei relativi emendamenti, la votazione finale. La discussione generale alla

camera consiste negli interventi dei relatori,del rappresentante del governo e di un

deputato per gruppo(discussione limitata), l’ampliamento della discussione può

avvenire su richiesta di almeno 20 deputati; al senato il dibattito avviene con iscrizione

libera,ma vieni fissato il tempo riservato a ciascun gruppo fissando la data di votazione

finale. L’assemblea stabilisce la chiusura della discussione ad iniziativa di 20 deputati o

8 senatori. Possono essere utilizzati espedienti per ostacolare o ritardare l’esame del

disegno:questione pregiudiziale per motivi di costituzionalità o merito,sospensiva per

rinviare la decisione, incidentale per sospendere la discussione per regioni procedurali

(richiami al regolamento) e sostanziali (contenuto del progetto).

L’assemblea inizia l’esame degli articoli e degli emendamenti (governativi o

parlamentari); (gli emendamenti che implicano maggiori oneri devono essere

precedentemente esaminati dalla commissione bilancio);la votazione avviene prima sugli

emendamenti poi sugli articoli, la votazione finale avviene a scrutinio palese.

IL PROCEDIMENTO DI APPROVAZIONE IN COMMISISIONE IN SEDE

DELIBERANTE: è utilizzabile qualora non vi sia la riserva di legge d’assemblea;

l’approvazione in commissione segue un iter analogo a quello per l’assemblea: relazione

introduttiva,discussione,voto degli articoli e emendamenti,votazione finale. Se vi è una

richiesta del governo, di un decimo dei componenti l’assemblea o un quinto della

commissione il progetto viene rimesso all’assemblea, e questo rischio è un incentivo a

compromessi tra maggioranza e opposizione e governo.

PROCEDIMENTO DI APPROVAZIONE IN SEDE REDIGENTE: è un

procedimento misto tra quello ordinario e quello in commissione deliberante, comporta

l’esame e la deliberazione degli articoli in commissione e riserva del voto finale in

assemblea; non possono essere esaminati così i disegni per cui è prevista una riserva di

assemblea; nella pratica è stato utilizzato raramente.

PROCEDIMENTO ABBREVIATO:consentito dall’art 72, in caso di urgenza ed è

disciplinato dai regolamenti (riduzione alla metà dei termini per la commissione e

relazione orale della commissione all’ assemblea),deve essere richiesta dal governo o da

un numero minimo di senatori o deputati.

TRASMISSIONE ALLA SECONDA CAMERA – ESAME IN SECONDA

LETTURA: dopo il voto finale, in aula o in commissione, il risultato è proclamato dal

presidente dell’assemblea e viene inoltrato con un apposito messaggio all’altra camera,la

quale procede all’esame e all’approvazione secondo le regole costituzionali e

regolamentari in modo autonomo dalla prima camera (può avvenire che un testo sia

approvato da una commissione e poi dall’assemblea). Seconda lettura: se il testo viene

approvato dalla seconda camera con modifiche,deve tornare alla prima per ottenere

l’uniformità dei testi deliberati (la votazione è limitata agli articoli modificati), alla fine

ottenuta l’approvazione di un testo identico,il presidente della camera che l’ha deliberato

per ultima lo trasmette con un messaggio al governo perché lo invii al pdr per la

promulgazione e per la successiva pubblicazione.

PROCEDIMENTO DI UNA NUOVA DELIBERAZIONE IN SEGUITO A

RINVIO: il rinvio della legge da parte del pdr obbliga alla ripetizione del

procedimento,seguendo il procedimento normale in assemblea. Se le camere approvano

nuovamente il testo di legge questa viene promulgata (art 74) e pubblicata.

PROCEDIMENTI DIVERSIFICATI:

leggi costituzionali o di revisione costituzionale: disciplinato dall’art 138,d ai

regolamenti,dall’art 72. Per la prima deliberazione il procedimento è quello seguito per le

leggi ordinarie e nella votazione finale serva la maggioranza semplice; ottenuta la votazione

in entrambe le camere e trascorsi 3 mesi la legge deve essere approvata con una seconda

deliberazione (per una migliore ponderazione delle decisioni) e quando il voto finale sia

preso da entrambe le camere con maggioranza dei 2/3 il procedimento si conclude; se invece

raggiunge la maggioranza assoluta il testo viene pubblicato sulla gazzetta e entro 3 mesi può

essere richiesta (da 500000 elettori,1/5 dei membri di ogni camera o 5 consigli regionali) la

sottoposizione a referendum. In caso di mancata richiesta di referendum,in caso di

illegittimità dello stesso o in caso di consultazione favorevole, la legge costituzionale viene

promulgata e pubblicata.

leggi di autorizzazione alla ratifica ed esecuzione dei trattati internazionali: l’entrata in vigore

dei trattati è subordinata alla legge che autorizza l’assunzione del vincolo nazionale, tramite

la sua ratifica. È soggetta alla riserva di assemblea e non sottoponibile a referendum

abrogativo.

legge di bilancio e finanziaria: l’art 81 fa carico al governo di presentare alle camere i bilanci

e il rendiconto consuntivo ogni anno; questo procedimento ha natura complessa: il governo

deve presentare, entro diversi termini, il documento di programmazione economico-

finanziaria,il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e pluriennale, i disegni

di legge collegati alla manovra di finanza pubblica. Per l’approvazione i regolamenti

parlamentari hanno previsto una sessione di bilancio di massimo 45 giorni, in cui sono

sospese altre delibere; intervengono le commissioni e in pratica la decisione è articolata in

due distinti corpi normativi:legge di bilancio(non si possono prevedere nuovi tributi o

nuove spese) e legge finanziaria.

legge di concessione di indulto e amnistia: art 79,comporta l’approvazione a maggioranza

qualificata dei 2/3 e la riserva di legge di assemblea.

legge di conversione di decreti legge: presenta elementi di specialità; è disciplinato dal

regolamento del senato un controllo sui requisiti di urgenza e necessità,che inizia con il

controllo da parte della commissione affari costituzionali,che deve dare parere entro 5

giorni, in caso di parere contrario delibera in seguito il plenum dell’aula, se si esprime

contrario alla presenza dei presupposti la conversione è respinta. Se invece è considerato

favorevole l’esame del disegno di legge procede presso la commissione in sede referente.

Problema della emendabilità: l’emendabilità del testo dei decreti viene ammessa in quanto la

costituzione non ne parla,ma è una ragione della proliferazione dei decreti, l’unico limite è

previsto dalla camera, dove il presidente può dichiarare inammissibili andamenti e articoli

aggiuntivi non attinenti alla materia del decreto.

PROMULGAZIONE PRESIDENZIALE: con la delibera da parte dell’assemblea il

procedimento è completato ma l’atto parlamentare non è in grado di svolgere i suoi effetti:

deve intervenire la promulgazione da parte del pdr entro il trentesimo giorno dalla

approvazione,a meno che le assemblee non ne dichiarino l’urgenza; si ritiene che il pdr

operi come garante costituzionale e che non possa ostacolare le camere,la promulgazione

quindi è un atto dovuto. Tuttavia ha il potere di imporre una riflessione alle camere con il

rinvio,ma le stesse possono deliberare un testo identico; il potere presidenziale si manifesta

quindi con il rinvio tramite messaggio motivato(art.74) e i motivi del rinvio devono

riguardare la legittimità e non i contenuti. Non sembra esistano leggi sottratte al possibile

rinvio. È stato largamente utilizzato dal presidente Cossiga e Ciampi. La formula della

promulgazione è formalizzata da un d.p.r. del 1985, attesta l’avvenuta approvazione da parte

di entrambe le camere e dichiara la volontà di promulgare, seguono il testo della

legge,l’ordine della pubblicazione, la clausola esecutiva che inserisce la legge nella raccolta

degli atti normativi e la dichiarazione di obbligo di osservanza. Non oltre i 30 giorni avviene

la pubblicazione a cura del ministro di giustizia, decorrendo dalla data di pubblicazione la

vacatio legis (15 giorni) dopo la quale diventa obbligatoria.

III- FUNZIONI DI INDIRIZZO E CONTROLLO

L’INFORMAZIONE, L’INDIRIZZO E IL CONTROLLO

IL RAPPORTO TRA INDIRIZZO E CONTROLLO: bisogna considerare la rilevanza

non solo del governo ma anche delle maggioranze e minoranze; indirizzo:il governo viene

scelto in seguito all’indicazione dell’elettorato e assume il ruolo di comitato direttivo della

maggioranza; il governo necessita di una voto di investitura fiduciaria per svolgere le

proprie funzioni,previa l’esposizione di un programma; la maggioranza può esprimere un

indirizzo contrario al governo con una revoca della fiducia; il parlamento dispone anche di

strumenti di indirizzo come le mozioni, gli ordini del giorno e le risoluzioni. Controllo:

verifica dell’operato governativo esprimendo valutazioni che possono comportare critiche e

condizionare il governo, e a volte mirare alla sua rimozione, quando viene a meno il

rapporto di fiducia; il controllo è una nozione complessa che si può riferire a funzioni

differenziate: l’esame della maggioranza ha come parametro il programma di governo,

l’esame della opposizione ha come parametro il programma alternativo dei partiti di

minoranza. Concorrenza di controllo e indirizzo: gli strumenti posso essere utilizzati in

modo da unire nello stesso procedimento il controllo e l’indirizzo (es. discussione di bilanci

o autorizzazione alla ratifica dei trattati)

INFORMAZIONE:l’informazione parlamentare deriva da diversi strumenti,la maggior

parte disciplinati dai regolamenti,e dalla funzione ispettiva e conoscitiva. Funzione ispettiva:

potere parlamentare di acquisire informazioni che comporta un vincolo giuridico e politico

gravante sui destinatari,obbligati ad ottemperare. Funzione conoscitiva: caratterizzata dalla

mancanza del vincolo giuridico di collaborazione,anche se l’istituzione parlamentare

comporta una sicura forma di condizionamento.

INTERROGAZIONI E INTERPELLANZE: azionabili da singoli parlamentari o da

gruppi,sono entrambe domande che comportano una risposta, anche se giustificate

diversamente e con diversi procedimenti. Vanno presentate al presidente di assemblee che

ne verifica l’ammissibilità (non sono ammesse se riguardano comportamenti di altri organi

non sottoposti alla responsabilità governativa). INTERROGAZIONE: domanda in forma

scritta per ottenere una risposta circa l’esistenza di una fatto,la conoscenza che ne ha il

governo e le misure che intende prendere, anche se spesso l’interrogante ha solo il

proposito di far conoscere la propria presa di posizione più che di ottenere un chiarimento

già scontato. Risposta orale: viene svolta in aula durante sedute dedicate alle

interrogazioni,quando l’interrogante dichiari l’urgenza il governo(in genere un

sottosegretario) risponde nella stessa seduta o in quella successiva. Tale procedure si

riferisce alle interrogazioni in aula. Risposta scritta:non consente uno scambio diretto di

opinioni ma presenta il vantaggio di ottenere risposte più puntuali e di essere utilizzata

anche nel periodo di prorogatio delle camere. Risposta immediata: comporta la presenza in

aula di un ministro o del presidente del consiglio,per affrontare questioni di attualità in un

breve dibattito su gruppi di interrogazioni selezionate dal presidente. INTERPELLANZA:

non mira a conoscere fatti, ma motivi e intendimenti del governo,è presentata in forma

scritta presso la presidenza e può essere discussa solo in aula. Presentazione

dell’interpellante,dichiarazioni del governo e possibilità per l’interpellante di replicare con

mozione.

INCHIESTA:(art. 82)a differenza delle interrogazioni e delle interpellanze, può venire

deliberata solo dalle due camere a maggioranza e viene affidata a una apposita commissione

che è organo collegiale ispettivo; il potere di inchiesta spetta separatamente alle due

assemblee che se intendono utilizzarlo devono istituire (atto istitutivo) apposite commissioni

(monocamerali o bicamerali). La delibera istitutiva o la legge stabiliscono l’oggetto

dell’indagine,il numero dei componenti,il termine dei lavori,i poteri della commissione e gli

obblighi dei soggetti chiamati a collaborare; la commissione è formata secondo il criterio di

proporzionalità. Deliberata l’inchiesta vengono nominati i componenti, eletti il presidente e

l’ufficio di presidenza,può essere approvato un regolamento,ascoltati esperti; la

commissione è l’unico organo parlamentare abilitato a svolgere inchieste ed è considerata

potere dello stato ai fini di conflitti di attribuzione. Le inchieste devono riguardare questioni

di pubblico interesse,possono essere legislative o politiche (per far valere la responsabilità

del governo), la costituzione riconosce alle commissioni di inchiesta gli stessi poteri e limiti

dell’autorità giudiziaria, nella sola fase istruttoria,si applicano quindi i limiti del segreto

d’ufficio, professionale e di stato. Dallo svolgimento di inchieste possono nascere conflitti

di attribuzione tra commissione e indagini giudiziarie, sui quali giudicherà la corte

costituzionale, qualora vi sia conflitto tra una commissione d’inchiesta e il comitato per

l’accusa nei confronti del pdr, il regolamento parlamentare prevede la sospensione

dell’inchiesta e la trasmissione degli atti al comitato. Al termine della attività (fissato dalla

delibera ma spesso prorogato) la commissione predispone per la camera o le camere, a

seconda che sia monocamerale o bicamerale, una relazione conclusiva con eventuali

relazioni di minoranza; la relazione deve essere pubblicata e può essere base per un dibattito

in aula al cui termine possono essere presentate mozioni, risoluzioni o ordini del giorno

diretti a condizionare successivi comportamenti del governo. L’uso di inchieste è limitato in

concreto, in virtù del principio di separazione dei poteri, ha quindi carattere eccezionale e

temporaneo. È capitato che un cittadino o una associazione si sono visti negata la tutela del

giudice naturale.

INDAGINI CONOSCITIVE: possono essere svolte dalle commissioni permanenti,per

conoscere in modo organico questioni oggetto della loro attività, ha quindi fine informativo

e non dovrebbe essere usata per scopi ispettivi politici sull’operato del governo; l’indagine

comporta l’acquisizione di informazioni e l’audizione di ministri, amministratori pubblici, e

di qualsiasi persona utile,senza che possano essere utilizzati strumenti coercitivi; viene

autorizzata dal presidente d’assemblea e può essere finalizzata a diverse funzioni

parlamentari; ha in parte ridimensionato le inchieste legislative,molto più

laboriose,dimostrandosi strumento utile e agile largamente utilizzato. Udienze

legislative:utilizzate non formalmente nella nel procedimento di formazione della legge.

ALTRI PROCEDIMENTI CONOSCITIVI DELLE COMMISSIONI: Audizioni del

governo:le commissioni permanenti possono convocare ministri e sottosegretari;

comunicazioni: presentate dal governo alle commissioni. Parere sulle nomine: le

commissioni competenti sottopongono a parere non vincolante le nomine dei presidenti

degli enti pubblici. Relazioni: le commissioni possono chiedere a ministri e enti notizie e

documenti, oltre ad esaminare le relazioni previste da legge. In commissione e in assemblea

può essere disposto l’intervento dell’ISTAT, del CNEL,e della corte dei conti.

INDIRIZZO PARLAMENTARE: si ricorda che esistono le leggi di indirizzo, finalizzate

a condizionare il governo (legge di bilancio e finanziaria,autorizzazione ratifica dei

trattati,amnistia e indulto). L’attività di indirizzo parlamentare è svolta da organi bicamerali,

spesso commissioni che svolgono la funzione specifica di indirizzo (es. commissione

parlamentare per l’indirizzo e la vigilanza dei servizi radio televisivi).

DIRETTIVE PARLAMENTARI:atti adottabili dal parlamento con funzione di indirizzo:

mozione,ordine del giorno,risoluzione.

MOZIONE:atto con cui s’intende promuovere una deliberazione su un testo che, se

approvato, costituisce una direttiva di comportamento per il destinatario; le commissioni

infatti possono verificare l’ottemperanza del governo. Può essere presentata in assemblea da

un presidente di gruppo,o da un numero minimo di senatori o deputati, l’esame della

mozione è uguale a quello per i disegni di legge (discussione generale e sugli

emendamenti,votazione finale), una volta che è accettata dal governo o approvata

dall’assemblea diventa impegnativa (la mozione può anche impegnare l’assemblea stessa a

puntuali adempimenti). Mozione di fiducia:prevista dall’art 94, mozione motivata votata per

appello nominale, avviene su presentazione di una mozione da parte di un capogruppo della

coalizione che forma il governo (di solito la motivazione è il programma del governo).

Mozione di sfiducia:presentata con il proposito di revocare la fiducia, richiede la firma di

almeno 1/10 dei membri di una camera e la discussione dopo tre giorni dalla presentazione;

questa mozione nella prassi non è utilizzata, è il governo a dimettersi. Sfiducia

individuale:previsto dal regolamento della camera, è diretto ad ottenere le dimissioni di un

ministro;è un istituto molto discusso in quanto non coerente con il principio di collegialità

governativa. Questione di sfiducia: ammessa dai regolamenti, è una proposta di

deliberazione presentata dal governo alle camere, che consiste in una dichiarazione secondo

cui un determinato argomento (di indirizzo) è considerato determinante per la permanenza

del governo in carica, per cui considererà il voto favorevole come conferma di fiducia,

quello contrario di sfiducia, la questione di fiducia non può essere posta per l’approvazione

di emendamenti,articoli,ordini del giorno,mozioni o risoluzioni, né su questioni che

riguardano l’autonomia delle camere, non deve ostacolare il controllo ispettivo delle camere

e è interdetta sulle votazioni per alzata di mano o a scrutinio segreto. È uno strumento per

ostacolare l’ostruzionismo delle opposizioni,in quanto la questione di fiducia ha la

precedenza sulle altre proposte.

RISOLUZIONE: atto di indirizzo che conclude un dibattito sia in aula che in commissione,

viene presentata da ogni parlamentare; in aula può essere presentata a chiusura di un

dibattito sulle comunicazione del governo o su una mozione;le comunicazioni del governo

sono importanti occasioni per precisare l’indirizzo e la sua verifica e la risoluzione

conclusiva sintetizza gli orientamenti venuti fuori dal dibattito es la risoluzione per

approvare la finanziaria; le risoluzioni non possono presentarsi quando il lavoro delle

commissioni sfocia in quello dell’assemblea (procedimento legislativo); la risoluzione una

volta approvata e accettata dal governo, impegna il governo a certi comportamenti; la

risoluzione è stata spesso utilizzata come mezzo per confermare la fiducia al governo dopo

verifiche o in conseguenza al rifiuto di dimissioni da parte del pdr,e sull’approvazione di

tale risoluzione il governo ha spesso posto la questione di fiducia .

L’ORDINE DEL GIORNO D’ISTRUZIONE: comporta direttive al governo su come deve

essere interpretata una disposizione legislativa approvata dal parlamento, la proposta

presentata da un parlamentare può essere accettata dal governo o rifiutata,in questo caso

sarà messa ai voti diventando impegnativa se approvata. Anche qui il governo può porre la

questione di fiducia se considera l’istruzione inaccettabile.

VIII - PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

E’ l’organo monocratico destinato a collegare i diversi organi costituzionali,il corpo

elettorale e le autonomie, incidendo sulla loro attivazione e disattivazione(potere di

formazione e scioglimento ) e verificare la conformità a costituzione di numerosi atti.

Impersonifica l’intero ordinamento essendo capo dello stato.

UN ORGANO MONOCRATICO DI GARANZIA:ha prevalentemente funzioni di

garanzia, ma anche dirette a consentire il funzionamento degli altri organi costituzionali, non

è dotato di attribuzioni di indirizzo politico e non è scelto direttamente dal corpo

elettorale,ma da uno speciale organo parlamentare; ha un’ampia rappresentatività, infatti alle

sue elezioni partecipano, oltre che i parlamentari, i delegati delle regioni, ed è prevista una

maggioranza qualificata (2/3 primi 3 scrutini,dopo assoluta). Rappresenta l’unità nazionale,

cioè tutte le componenti politiche, essendo organo al di sopra dei contrasti (potere neutro),

anche nei rapporti internazionali ed è per questo che viene esplicitamente definito capo dello

stato.

POTERI E RESPONSABILITA’: il presidente non è responsabile degli atti compiuti

nell’esercizio delle sue funzioni,tranne che per alto tradimento e attentato alla costituzione;

ogni atto del pdr è controfirmato dal ministro proponente o se avente forza di legge dal

presidente del consiglio, che se ne assume la responsabilità politica, anche se l’atto è

sostanzialmente presidenziale.

IRRESPONSABILITA’ POLITICA ISTITUZIONALE: l’ordinamento italiano prevede

che in caso di deliberazione della messa in stato d’accusa del presidente,la corte può

disporre alla sospensione della carica; non viene lasciato al parlamento questo compito per

evitare un rapporto troppo stretto tra pdr e parlamento.

RESPONSABILITA’ DIFFUSA: è conseguente al ruolo politico del presidente, implica la

sottoposizione a analisi e giudizi critici, e i soggetti attivi di tale valutazione sono i cittadini

(opinione pubblica) tramite i mezzi di informazione, di solito in seguito a un esternazione;

presenta una impossibilità giuridica di sottrarsi al giudizio; è per definizione estranea alle

forme istituzionali, ma non è penalmente vietata (art. 270c.p.),il c.p. vieta solo il far risalire

al pdr la responsabilità degli atti di governo. Storicamente i poteri del pdr sono aumentati

sotto il profilo politico,pur restando formalmente invariati: rimane impossibile sostituire la

responsabilità politica con quella penale, per questo motivo si parla di responsabilità

diffusa.

RESPONSABILITA’ PENALE:il pdr è coperto da un’immunità per quanto riguarda i reati

compiuti in connessione con le sue funzioni,anche dopo la cessazione del mandato,ma tale

immunità non copre i reati di alto tradimento e attentato alla costituzione, reati su cui

sorgono dubbi in quanto manca una definizione della fattispecie di reato; quindi si valuta il

reato di attentato alla costituzione in base all’art 283 c.p. come fatto diretto a mutare la

costituzione dello stato con mezzi non consentiti dall’ordinamento costituzionale

(disposizione valida per tutti i cittadini); quanto all’alto tradimento s’intende un’intesa con

altri stati a compromettere interessi vitali dello stato, ma nella pratica restano seri dubbi sulla

possibilità di applicare queste disposizioni al pdr. Si conclude quindi che spetta al

parlamento in seduta comune definire di volta in volta i contenuti delle due ipotesi, quindi

secondo questa interpretazione si considera l’art 90 come deroga al principio dell’art

25(rottura o autorottura della costituzione). Il presidente giudicato colpevole sarà punito con

sanzioni penali e ordinarie e con sanzioni costituzionali quali la destituzione.

IPOTESI DI ORDINARIA RESPONSABILITA PENALE O CIVILE: per eventuali

illeciti civili o penali esterni alla funzione presidenziale il pdr è imputabile come qualsiasi

altro soggetto;da ciò sono nate discussioni e sentenze della corte nel caso Cossiga per

definire cosa è ritenuto un atto funzionale oppure extra funzionale..

ELEZIONE,STATUS,SUPPLENZA E CESSAZIONE:la scelta del pdr viene fatta

mediante elezione in seduta comune del parlamento integrato da 3 delegati per ogni regione;

la convocazione del collegio viene fatta dal presidente della camera 30 giorni prima della

scadenza del settennato del precedente pdr; se le camere sono sciolte o mancano meno di 3

mesi alla scadenza della legislatura,l’elezione si svolge entro 15 giorni dalla riunione delle

nuove camere, e sono prorogati i poteri del pdr in carica. La maggioranza qualificata ha il

compito di coinvolgere nell’investitura del pdr anche parte dell’opposizione e a svincolarlo

dalla maggioranza. L’elezione avviene senza candidature,sulla base di intese informali:ciò

sempre in linea con la decisione di evitare un ruolo governante del pdr; dopo l’elezione il

presidente presta giuramento (art. 91) davanti alle camere, assumendo con tale atto i suoi

poteri e accettando implicitamente di adempire alle sue funzioni con onore e fedeltà,e dopo

di ciò pronuncia un discorso alle camere. Requisiti di eleggibilità:cittadinanza

italiana,godimento di diritti civili e politici,compimento di 50 anni (nella prassi il pdr è

sempre stato un parlamentare,a parte Ciampi), prima della modifica non erano eleggibili i

Savoia; è stata stabilità l’incompatibilità con qualsiasi altra carica. Il pdr ha una dotazione e

un assegno determinati da legge, e la presidenza gode di autonomia contabile-gestionale.,ma

non è prevista l’autodichia in quanto il personale della presidenza è sottoposto alla

giurisdizione amministrativa. Durata del mandato:7 anni dal giorno del giuramento, per

assicurare la continuità complessiva dell’ordinamento, non esiste un divieto di rieleggibilità

ma è ormai consuetudine. Cessazione anticipata:per impedimenti temporanei o permanenti,

morte, dimissione, decadenza (per perdita della cittadinanza o dei diritti civili e politici) o

destituzione (sanzione della corte); il presidente cessato diviene senatore a vita solo in caso

di scadenza del mandato,dimissioni o impedimento permanente che tuttavia consenta lo

svolgimento dell’attività parlamentare. Supplenza:quando non è possibile l’esercizio delle

funzioni del pdr è sostituito dal presidente del senato, nei casi di impedimento temporaneo o

permanente, si ritiene che gli atti adottabili dal supplente siano quelli assolutamente

necessari. Impedimento temporaneo: potrebbe aversi in caso di malattia,ma i passato vi si

ricorreva in caso di viaggi all’estero(ora grazie ai sistemi di telecomunicazione non è più

necessario); impedimento permanente:indica una situazione destinata a protrarsi per un

tempo indeterminato tale da pregiudicare la funzionalità dell’istituzione: non è facile

individuarlo,e soprattutto chi sia abilitato a dichiarare tale stato.

ATTRIBUZIONI:le attribuzioni presidenziali sono collegate a quelle del parlamento,del

governo e dell’ordine giudiziario. Rapporti con il parlamento:indice le elezioni,fissa la prima

riunione,può convocare in via straordinaria,autorizza la presentazione delle iniziative

legislative al governo,può rinviare con messaggio una legge,promulga le leggi,invia

messaggi,scioglie le camere,indice i referendum,dichiara lo stato di guerra. Con il governo e

l’amministrazione statale:nomina il presidente e su sua proposta i ministri,i sottosegretari,i

funzionari,riceve i rappresentanti diplomatici,ratifica i trattati ,ha il comando delle forze

armate,preside il consiglio supremo di difesa,emana decreti,conferisce la cittadinanza… con

le autonomie:su decisione governativa,scioglie i consigli comunali,regionali,provinciali.

Con l’ordine giudiziario:presiede il consiglio superiore della magistratura,concede la grazia

e commuta le pene; in riferimento alla giurisdizione costituzionale nomina 5 giudici della

corte costituzionale.

ATTI PRESIDENZIALI:è evidente che gli atti espressione di un potere esclusivamente

presidenziale sono limitati,spesso il pdr adotta un atto formalmente presidenziale ma che ha

contenuto determinato da un altro organo.

ATTI FORMALMENTE PRESIDENZIALI DELIBERATI DA ALTRI ORGANI: atti

sostanzialmente governativi: i decreti,la nomina di ministri e funzionari,l’autorizzazione alle

iniziative legislative del governo,l’indizione di elezioni e referendum,ratifica dei trattati e

scioglimento dei consigli delle autonomie; il presidente controlla le proposte

governative,può chiederne il riesame se riscontra vizi di legittimità o merito,ma se il

governo conferma il testo deve procedere alla firma; in linea teorica non si può escludere

con il governo un conflitto di attribuzione da presentare alla corte. Delibere di altri organi: il

caso più significativo è quello dell’esame del testo di legge trasmesso dal parlamento: la

promulgazione è un atto distinto dalla legge, il pdr o attesta la formale regolarità dell’atto o

lo rinvia con messaggio alle camere, in caso di nuova delibera parlamentare il pdr deve

promulgare la legge; il rinvio per illegittimità è spesso basato sulla violazione dell’art 81

(mancata copertura finanziaria). Stato di guerra:atto presidenziale meramente dichiarativo di

una delibera parlamentare su iniziativa governativa. Grazia:remissione totale o parziale della

pena o commutazione in altra sanzione, è configurato sulla ricezione dell’istruttoria del

ministro di giustizia, giustificata dal fatto che incide sulla politica criminale, la corte ha

rivisto questa collocazione istituzionale e ne ha affermato (2006) la natura di atto anche

sostanzialmente presidenziale,tuttavia si tratta di giurisprudenza non consolidata e si

preferisce attribuire al potere di grazia natura complessa.

ATTI FORMALMENTE E SOSTANZIALMENTE PRESIDENZIALI: atti imputabili al

presidente anche per il loro contenuto decisionale, si tratta di atti di nomina: 5 senatori a

vita,5 giudici costituzionali, esperti come i componenti del CNEL. Rientrano in questa

categoria i messaggi alle camere,alle forze armate, al CSM,alla nazione e i poteri di

esternazione (i messaggi che interferiscono con il governo e gli altri atti presidenziali sono

comunque controfirmati ma la controfirma assume valore di controllo della costituzionalità

dell’atto).

ATTI CONNESSI ALLA PRESIDENZA DI ORGANI COLLEGIALI:implica la titolarità

di una competenza esclusiva assegnata al pdr. Presidenza del CSM: è il caso più rilevante in

cui gli atti presidenziali sono sottratti alla controfirma governativa, perché l’ordine

giudiziario deve essere svincolato dal governo e il presidente esercita una funzione da

garante. Presidenza del CSD: il CSD è genericamente disciplinato dalla costituzione che

rinvia la sua disciplina alla legge, e lo abbina alla presidenza del comando delle forze armate

(art. 87, non è un comando in senso tecnico-militare ne di indirizzo politico della

difesa,settore che spetta al governo); l’attribuzione al presidente della presidenza significa

che in quanto organo super partes deve rappresentare la preminenza dell’organizzazione

costituzionale sull’apparato militare,che è tenuto a rispettare la costituzione (superiorità del

potere civile su quello militare), quindi questa attribuzione è prevista al fine di esercitare

garanzia costituzionale sulle forze armate dello stato

ATTI SOSTANZIALMENTE COMPLESSI:il presidente e l’altro organo concorrono

sostanzialmente alla determinazione degli atti. (pdr + un organo)

Nomina del presidente del consiglio e formazione del governo:il decreto di nomina del

presidente del consiglio è emanato dopo un complesso procedimento preparatorio, in cui

intervengono come consultazione diversi soggetti politici (soprattutto esponenti del

parlamento che dovranno dare il voto di fiducia), ed è controfirmato dal neo presidente del

consiglio (esprime solo l’accettazione alla nomina). La fase di consultazione è regolata da

norme convenzionali e consuetudinarie, include la possibilità di affidare un preincarico al

soggetto prima dell’incarico,(le consultazioni presentano un importanza ridotta

dall’introduzione del sistema maggioritario, in cui la nomina sembra una semplice

registrazione dei risultati elettorali), i soggetti consultati sono i presidenti delle assemblee e

dei gruppi parlamentari, e per convenzione (quindi può cambiare) altri soggetti. Terminate

le consultazioni se non si è individuato il soggetto da nominare, il presidente può concedere

un mandato esplorativo a un soggetto diverso,il quale procederà a proprie verifiche e

consultazioni; oppure darà un preincarico a chi intende nominare. Quando il pdr ha

individuato il soggetto,affida un mandato a costituire il nuovo governo, l’incaricato accetta

con riserva (dovrà verificare il programma e la composizione de governo per ottenere la

fiducia); se la riserva viene sciolta,essendosi raggiunta la convinzione del possibile

successo in parlamento, viene confermato l’incarico, si procede alla convalida della

coalizione di governo e del programma e all’individuazione dei soggetti che faranno parte

del governo; a questo punto il pdr procede con la nomina. È stata osservata in passato una

convenzione che imponeva al pdr di accettare l’indicazione dell’incaricato da parte del

partito di maggioranza; è evidente un’anomalia nell’aumento del ruolo del presidente che da

garante diviene governante, ma senza responsabilità politica, che comporta uno sviamento

del ruolo presidenziale rispetto al disegno del costituente: casi di vincolo programmatico

posto dal pdr nei confronti degli incaricati, oppure la scelta dei ministri, che è stata più volte

oggetto di interferenza presidenziale.

Lo scioglimento anticipato delle camere: art 88, l’unico vincolo è la previa consultazione del

presidente della camera sciolta; non è consentito negli ultimi 6 mesi del settennato del pdr

(semestre bianco)per evitare che il pdr uscente provochi lo scioglimento pensando di essere

confermato dalle nuove camere, a meno che questo periodo venga a coincidere con gli

ultimi mesi della legislatura. Può avvenire in caso di conflitti paralizzanti l’operare delle

camere,nella divaricazione tra società e parlamento tale da far considerare quest’ultimo non

rappresentativo, oppure per cause straordinarie di natura tecnica; in Italia sono stati pochi i

casi di scioglimento di natura tecnica,solitamente lo scioglimento era la conseguenza di

un’inesistente maggioranza parlamentare; la complessità dell’atto deriva dall’incontro della

volontà informale dei partiti e formale del pdr,previa consultazione dei presidenti delle

camere,su preventiva iniziativa del presidente del consiglio, che propone lo scioglimento e

controfirma il decreto. Proprio per la prevalenza del ruolo dei partiti presenti in parlamento

si è parlato di autoscioglimento.

Potere di grazia:la qualificazione di questo atto come sostanzialmente complesso richiede

qualche precisazione; è una prerogativa delle monarchie assolute, che nella prassi

repubblicana si è definito come ricezione dell’istruttoria e delle conclusioni predisposte dal

ministro di giustizia, essendo la politica criminale una competenza dell’esecutivo, tanto da

far pensare a una consuetudine costituzionale, per colmare un testo costituzionale che

attribuisce il potere di grazia al capo dello stato; la corte costituzionale è però di diverso

avviso, infatti nel conflitto di attribuzioni sollevato da Ciampi contro il ministro di giustizia

Castelli (2006), ha affermato la natura di atto sostanzialmente presidenziale, negando al

ministro una sorta di potere di veto nei confronti della volontà presidenziale. Nonostante

l’autorevolezza di questa sentenza, la prassi suggerisce di collocare il potere tra gli atti

complessi. Va aggiunto che le riforme dell’ordinamento penitenziario hanno implicato una

riduzione della area dei provvedimenti di grazia, che assumono oggi la natura di intervento

straordinario.

IL SIGNIFICATO DELLA CONTROFIRMA: l’art 89 prevede l’obbligo per i ministri

di controfirmare gli atti presidenziali,assumendosi la responsabilità verso le camere ma

anche verso i giudici. La controfirma deve essere posta dal ministro proponente, ma non

sempre l’atto è frutto di una proposta, quindi a firmare è il ministro competente per materia.

Per gli atti aventi forza di legge, i regolamenti e gli atti deliberati dal consiglio dei ministri,

deve essere posta anche la firma del presidente del consiglio. Nasce in passato dalla

monarchia statutaria,con funzione di controllo formale degli atti reali; nel nostro

ordinamento è regola essenziale per la formazione dell’atto,in quanto l’atto è di regola da

considerarsi sostanzialmente governativo. Nel caso degli atti complessi c’è una codecisione

tra gli organi e quindi la controfirma mantiene la natura dell’esercizio di un’attribuzione (nel

caso della grazia la controfirma è vista come assunzione della responsabilità politica e

giuridica da parte del ministro che ha organizzato l’istruttoria e partecipato alla risoluzione

finale), nel caso di atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente provenienti da organi

non governativi (es. il csm) ha funzione di attestare l’autenticità della firma del pdr, nel caso

di atti presidenziali ha funzione di controllo da parte governativa sulla determinazione

presidenziale. IX – GOVERNO

PRINCIPIO COLLEGIALE E PRINCIPIO MONOCRATICO: il governo si occupa

della gestione corrente delle attività pubbliche, seguendo le finalità racchiuse negli interessi

della politica nazionale, sia interna che internazionale, (sanità,istruzione,difesa…); gli

interessi pubblici sono affidati a strutture organizzative che si riconducono al concetto di

amministrazione pubblica, e il modello di amministrazione è quello dei ministeri, complessi

uffici organizzati secondo un principio gerarchico e affidati alla direzione di un organo (il

ministro) che fa parte di un organo collegiale (consiglio dei ministri) diretto dal presidente

del consiglio dei ministri. Questo insieme di organi è definito appunto governo. Il governo

ha duplica natura:centro dell’attività amministrativa e organo di decisione politica titolare di

competenze di indirizzo e normazione primaria (decreti)e secondaria (regolamenti); le

attribuzioni politiche sono comprensibili riflettendo sul responsabilità politica che ha verso

il parlamento. Organo collegiale e complesso: art. 92, 95, il governo non è solo organo

collegiale (composto da più persone), ma è anche un organo complesso (formato da più

organi) in quanto anche il presidente del consiglio e i ministri sono organi statali, e quindi

non solo il governo;la costituzione rinvia alla legge per ciò che riguarda il numero dei

ministeri e l’ordinamento degli stessi. Il presidente del consiglio è organo che dirige e

coordina l’attività dei ministri mantenendo l’unità dell’indirizzo politico e dirige la politica

generale del governo e ne è responsabile, è quindi evidente che giuridicamente ha

l’attribuzione di direzione dell’intero organo collegiale e nei confronti dei singoli ministri;

primus inter partes:il potere di direzione è nei confronti di soggetti allo stesso livello del

presidente sotto il profilo dell’investitura fiduciaria (che viene data all’intero governo), i

ministri sono tra loro pariordinati ma il presidente giuridicamente è organo di indirizzo e

coordinamento. Dopo la riforma elettorale del 1993 si è cercato di arrivare a individuare il

presidente sulla base dei soli risultati elettorali,individuando un leader politico scelto in base

al successo elettorale, e la situazione non è migliorata con la riforma del 2005.

FORMAZIONE, ENTRATA IN FUNZIONE E CESSAZIONE DEL GOVERNO:

la scelta dei titolari del governo è condizionata dal voto di fiducia sulla mozione,per

consentire la formazione della maggioranza.

LA SITUAZIONE DEL GOVERNO IN ATTESA DI FIDUCIA: è in grado di operare,

ma è sottoposto alla verifica del programma e al voto delle camere di fronte alle quali si

deve presentare entro 10 giorni dalla nomina; la situazione è tuttavia diversa da quella del

governo dimissionario che rimane in carica solo per l’ordinaria amministrazione (disbrigo

degli affari correnti), infatti il governo in attesa di fiducia è in una aspettativa ragionevole

della certezza di fiducia, e anche se non potrebbe adottare atti o assumere funzioni di un

governo già nella pienezza delle sue funzioni, può svolgere alcuni adempimenti

organizzativi, come l’attribuzione degli incarichi ai ministri senza portafoglio e all’eventuale

vice presidente,la nomina di quest ultimo e dei sottosegretari di stato.

CONFERIMENTO DELLA FIDUCIA E RAPPORTO FIDUCIARIO: la fiducia viene

attribuita in seguito a voto palese per appello nominale,che consenta di ottenere la

maggioranza dei consensi dei partecipanti alla votazione (non dell’intera assemblea); la

mozione su cui si vota è motivata in riferimento al programma presentato e illustrato dal

presidente del consiglio; una volta ottenuta la fiducia inizia il rapporto di collaborazione tra

governo e maggioranza parlamentare (rapporto di fiducia); la necessità del voto di fiducia è

data dal fatto che per la formazione dei gabinetti ministeriali è richiesta la mediazione del

capo di stato fra i gruppi parlamentari e quindi il voto di fiducia si configura come una

ratifica della congruità della scelta del pdr. E’ in base al potere dato dal rapporto fiduciario

che il governo può esercitare influenza sulla maggioranza,non solo sottoponendola alle

proprie scelte di indirizzo, ma anche verificando la sua compattezza tramite la questione di

fiducia. La fiducia comporta un’abilitazione all’esercizio delle competenze governative e

anche una situazione di costante condizionamento parlamentare, in quanto il governo deve

rispondere delle sue scelte di indirizzo verso la maggioranza e le minoranza di opposizione

(responsabilità politica):imputabilità di atti o fatti governativi e obbligo per il governo di

rendere conto alle camere del suo operato, la responsabilità politica è solidale (la

responsabilità individuale del presidente o di un ministro si trasformano in responsabilità

per l’intero organo)

CESSAZIONE DEL RAPPORTO FIDUCIARIO: il venir meno di questo rapporto

comporta l’obbligo delle dimissioni e l’apertura della crisi di governo, che a sua volta

richiede l’inizio della procedura di soluzione della crisi ad opera del pdr; la costituzione

prevede un solo modo di cessazione del rapporto fiduciario, cioè la presentazione da parte

di un decimo di una camera di una mozione di sfiducia, da mettersi ai voti almeno 3 giorni

dopo la sua presentazione (per evitare che voti a sorpresa mettano in difficoltà il governo

per una non adeguata presenza dei suoi sostenitori), nella prassi non c’è mai stata la

possibilità della opposizione di aggregare parte della maggioranza per votare la sfiducia,

quindi le dimissioni sono state conseguenza di una determinazione unilaterale da parte del

governo: crisi extra parlamentare, l’origine della crisi è estranea alla procedura parlamentare,

il governo valuta se sussistono o meno i presupposti per la sua permanenza in carica

quando considera esaurito il suo ruolo o ritiene che non è più possibile una collaborazione

con la maggioranza; nella prassi il pdr invita il governo a presentarsi alle camere per

spiegare le ragioni delle dimissioni (parlamentarizzazione della crisi). La costituzione

specifica che il voto contrario di una delle camere o di entrambe su una proposta di governo

non comporta l’obbligo di dimissioni,in quanto non comporta il venir meno della

maggioranza.

LA QUESTIONE DI FIDUCIA: ai sensi dei regolamenti di camera e senato il governo

può dichiarare che dall’approvazione di un determinato oggetto all’esame della camera

(ordine del giorno,articolo di legge,mozione,risoluzione) farà dipendere la propria

permanenza in carica, infatti se non avrà il voto auspicato dovrà dimettersi; questo

strumento è diretto a imporre ai propri sostenitori in parlamento una verifica della fiducia

accordata, e comporta la decadenza di tutti gli emendamenti presentati ed è usato come

tecnica antiostruzionistica verso le opposizioni. Che si sia dimostrato utile per controllare gli

sbandamenti della maggioranza appare evidente dal massiccio uso che ne è stato fatto in

passato.

LE DIMISSIONI INDIPENDENTI DALLA CESSAZIONE DI FIDUCIA: le dimissioni

del governo possono intervenire anche in altre ipotesi, per esempio il caso di dimissioni del

governo nominato ma che non ottiene inizialmente la fiducia, la rinuncia alla nomina di

presidente del consiglio che comporta le dimissioni dell’intero collegio (mai realizzatosi); il

governo si dimette inoltre nel caso di elezioni di un nuovo pdr, è una norma del galateo

costituzionale, in cui il presidente è tenuto a rifiutare la dimissioni; si dimette inoltre quando

sono rielette le camere, venendo a meno la base parlamentare su cui era fondato il rapporto

fiduciario, è quindi naturale che venga individuata una nuova maggioranza e una nuovo

governo. Le dimissioni sono presentate solo dal presidente del consiglio.

POSIZIONE DEL GOVERNO DIMISSIONARIO: il governo dimissionario rimane in

carica fino al decreto del pdr di accettazione delle dimissioni, contemporaneamente alla

nomina del nuovo governo, e controfirmato dal nuovo presidente del consiglio; il governo

dimissionario dovrebbe svolgere solo l’ordinaria amministrazione, non adottando quindi atti

significativi di politica interna e internazionale, ma solo atti dovuti o necessitati; nella prassi

il grande numero di governi dimissionari ha reso comprensibile il fatto che abbiano svolto il

loro ruolo naturale. Va fatta comunque un distinzione tra i casi in cui il governo si è visto

negare esplicitamente la fiducia da quelli di spontanee dimissioni, potendosi in tal caso

conseguire una maggiore libertà di azione.

SOSTITUZIONE DI MINISTRI:DIMISSIONI E SFIDUCIA A UN SINGOLO

MINISTRO: le dimissioni di un ministro consentono la sua sostituzione che avviene su

proposta del presidente del consiglio con atto presidenziale di nomina, si potrebbe

assegnare ad interim (cioè a titolo provvisorio) il portafoglio del dimissionario allo stesso

presidente o a altro ministro; le dimissioni di più ministri comportano la loro sostituzione

attraverso le stesse procedure (cosiddetto rimpasto).

Diversa dall’ipotesi di dimissioni è quella in cui la sostituzione può essere imposta dal

presidente del consiglio o dal consiglio dei ministri, oppure dallo stesso parlamento. Nel

primo caso di revoca del ministro, si suppone un potere di revoca simmetrico al potere di

nomina, per cui il presidente può revocare un ministro, presentando una proposta al pdr,

che qualora l’accettasse renderebbe necessaria lo conferma della fiducia se la sostituzione

del ministro alterasse l’omogeneità parlamentare; si tratta di un ipotesi non prevista in

costituzione. Il secondo caso di sfiducia individuale,previsto dal regolamento della camera e

dalla prassi del senato, è ammesso dopo l’approvazione di un apposita mozione di sfiducia

che comporta l’obbligo di dimissioni e per il governo e il pdr l’obbligo di provvedere alla

sostituzione, questa disposizione desta serie perplessità, soprattutto in merito al principio di

solidarietà, e la corte con la sentenza 7/1996 ha ritenuto che l’ammissibilità della sfiducia

individuale consente il permanere del rapporto fiduciario (una volta depurato il governo dal

ministro sgradito), che comporterebbe l’obbligo giuridico di dimissioni da parte del

ministro colpito. L’ammissione della sfiducia individuale è data dalla previsione in

costituzione della responsabilità individuale dei ministri (art.95), ma la tesi della corte

costituzionale desta serie perplessità, infatti per essere ritenuta compatibile con la

costituzione non dovrebbe comportare l’obbligo giuridico di dimissioni, infatti il parlamento

da e revoca la fiducia, ma non nomina né revoca nessuno; dietro la decisione della corte

probabilmente c’è un equivoco tra responsabilità individuale e sfiducia individuale.

EQUILIBRIO FRA COLLEGIALITA’ E DIREZIONE DEL PRESIDENTE:

secondo l’art 95 e la l.400/1988, il governo agisce in un intreccio tra competenza di guida

del presidente e competenza dell’intero consiglio concorrente con quella dell’organo di

direzione.

IL RUOLO DIRETTIVO DEL PRESIDENTE: il presidente ha una posizione

costituzionale che ne definisce la preminenza rispetto ai ministri; spetta a lui: esternare gli

indirizzi generali del governo,diffondere comunicati sui lavori del consiglio; rappresentare

l’intero organo in sede di dichiarazioni programmatiche,sottoposizione alla fiducia,rapporti

col pdr,inizio dei giudizi di costituzionalità; ha il potere di convocazione e fissazione

dell’ordine del giorno del consiglio,presiede il consiglio di gabinetto,presiede i comitati dei

ministri,presiede la conferenza stato- regioni, dirige i settori non affidati a ministri,nei quali

ambiti possono essere nominati ministri senza portafoglio; ha attribuzione permanente come

presidente della sicurezza dello stato; è titolare del potere di direttiva nei confronti dei

ministri. L’organizzazione della presidenza del consiglio è articolata in dipartimenti e uffici

posti alle dipendenze del segretariato generale:ha attribuzioni conoscitive e

preparatorie,mantiene i rapporti con le camere,i rapporti con le regioni e quelli relativi alle

politiche comunitarie, cura i rapporti con l’avvocatura dello stato e si occupa delle questioni

relative ai tribunali amministrativi e alla corte dei conti, si occupa dell’assistenza al

presidente, cura gli adempimenti per le riunioni del consiglio e in particolare l’esecuzione

delle delibere; all’interno del segretariato vi sono i dipartimenti,strutture di livello

dirigenziale costituite da una pluralità di uffici accomunati dalla funzione (per gli affari

interni..)

IL RUOLO DELIBERATIVO DEL CONSIGLIO: spettano al consiglio tutte le

attribuzioni genericamente previste dalla costituzione e dalla legislazione a favore del

governo, con particolare riferimento alle competenze di iniziativa legislativa,delibera di

decreti e regolamenti. Inoltre spettano al consiglio le determinazioni di indirizzo politico

generale,la soluzione di conflitti di attribuzione tra ministri,gli indirizzi di politica

comunitaria,internazionale,i rapporti con la chiesa,i rapporti con le regioni… questo elenco

non completo indica il proposito del legislatore di rispetto del principio di collegialità

emergente dall’art 95. va ricordato che il consiglio ha una propria disciplina interna, data da

un regolamento adottato tramite decreto del suo presidente.

STATUS DI MINISTRO: in linea teorica ogni cittadino che gode dei diritti politici può

essere nominato, ma nella prassi i ministri sono scelti tra i membri del parlamento; accanto

ai parlamentari sono stati eccezionalmente inseriti dei soggetti privi di mandato parlamentare

(ministri tecnici), il cui ruolo è divenuto prevalente nei momenti di crisi del sistema dei

partiti. Lo status di ministro implica la responsabilità in diverse sedi, i ministri e il

presidente “sono responsabili collegialmente degli atti del consiglio dei ministri,e

individualmente per gli atti dei loro dicasteri: questa responsabilità è politica nei confronti de

parlamento, amministrativa per l’attività svolta nell’ambito delle amministrazioni

(sottoposizione alla corte dei conti), responsabilità civile comune a tutti i funzionari

pubblici, la responsabilità penale è disciplinata dall’art 96, i ministri, anche se cessati dalla

loro carica, sono sottoposti al giudizio dell’autorità giudiziaria ordinaria soltanto previa

autorizzazione di una camera. In caso di reati ministeriali (commessi in occasione

dell’esercizio della funzione pubblica), la procedura è la seguente: si trasmette la notizia a un

apposito collegio di tre giudici, che dispone l’archiviazione oppure trasmette una relazione

motivata al procuratore per l’invio alla camere per ottenere l’autorizzazione, l’esame

dell’assemblea è a maggioranza assoluta dei componenti e la valutazione negativa del fatto

sarà data dal fatto che l’inquisito abbia agito per tutelare un interesse dello stato o per il

perseguimento di un interesse pubblico; se invece l’assemblea è favorevole il processo si

svolgere presso il tribunale dei ministri.

MINISTRI E SOTTOSEGRETARI: i ministri fanno parte del collegio in quanto titolari

di una ripartizione dell’amministrazione statale (ministero); a questa regola sono apportate

alcune deroghe, infatti il presidente del consiglio può trattenere per sé oppure affidare ad

altri ministri la direzione settori o portafogli (interim)e in quanto possono inserirsi nel

collegio ministri senza portafoglio a cui o sono affidate funzioni politiche o amministrative

particolari o con il solo fine di dare una presenza equilibrata dei partiti all’interno del

consiglio; va sottolineato che l’assegnazione ad interim di un ministero e l’attribuzione di un

ministero senza portafoglio rientrano nelle competenze di nomina del pdr. Possono essere

inseriti nel consiglio alcuni vice presidenti, mentre rimangono esterni al consiglio i

sottosegretari di stato coauditori dei ministri nei rapporti con il parlamento e con la pubblica

amministrazione, nettamente esclusi dalla funzione di indirizzo governativo, e considerati

parte del governo solo in senso lato. Il sottosegretario alla presidenza del consiglio è addetto

alla segreteria dell’organo collegiale, per incarichi speciali e esigenze temporanee sono

nominati commissari straordinari del governo, la cui nomina avviene con decreto del pdr su

proposta del pdc previa delibera del consiglio dei ministri.

I COMITATI: in alcuni ordinamenti c’è la tendenza ad affidare a un numero ristretto di

ministri la determinazione dell’indirizzo politico, ma in Italia secondo l’art 95 che colloca

tutti i ministri sullo stesso piano, ciò non è possibile. Fatta questa premessa si comprende

meglio il significato da dare al Consiglio di Gabinetto previsto dalla legge ordinaria,

formato dal presidente del consiglio e da un numero limitato di ministri per lo svolgimento

dell’attività politica, è un organo non necessario e quindi può essere formato in base a una

scelta discrezionale del presidente del consiglio. La legge prende atto anche della

formazione di comitati di ministri per dare stabilità ai rapporti tra più ministri, è quindi un

organo di coordinamento attraverso cui si manifesta una stabile collaborazione; i comitati

devono far conoscere al presidente l’ordine del giorno delle loro riunioni ma si prevede che

il consiglio fissi direttive che condizionano l’operato dei comitati, il comitato adotta direttive

che i singoli ministri che ne fanno parte dovranno seguire. Dal punto di vista costituzionale

c’è la preoccupazione che il comitato elabori indirizzi diversi da quelli dell’intero governo, e

il rimedio che si è stabilito è che le direttive dei comitati sono subordinate a quelle primarie

del consiglio dei ministri. In Italia si è cercato di razionalizzare l’uso dei comitati e di

conseguenza sono 3 a rimanere attivi: il comitato interministeriale per la programmazione

economica (indirizzi di politica economica e progetto di bilancio), il comitato

interministeriale per il credito e il risparmio (vigilanza del settore creditizio) presieduto dal

ministro per l’economia e ad esso partecipa il governatore della banca d’Italia; il comitato

interministeriale per le informazioni e la sicurezza (politica informativa e di sicurezza).

LE FUNZIONI:

INDIRIZZO POLITICO: la funzione più volte richiamata di indirizzo politico, si manifesta

mediante atti relativi alle scelte programmatiche del governo; tali atti di indirizzo sono:

1)determinazione del programma su cui si chiede la fiducia e di porre la questione di

fiducia, 2)determinazioni riguardanti la sicurezza dello stato nelle relazioni

internazionali,compresa la lotta al terrorismo e alla criminalità, 3)determinazioni di politica

internazionale 4) rapporti con la chiesa cattolica e le altre confessioni 5)rapporti con le

autonomie territoriali 6)determinazioni riguardanti la finanza pubblica. Molte importanti

determinazioni presuppongono l’attività dei comitati e della conferenza stato-regioni.

L’indirizzo governativo emerge inoltre dalle iniziative legislative nei più svariati settori.

NORMAZIONE: adozione di decreti legge, decreti legislative e regolamenti; gli atti

normativi sono proposti da un ministro, previa acquisizione dei concerti previsti dalla legge

se il provvedimento comporta maggiori oneri o diminuzione delle entrate, e deliberati dal

consiglio dei ministri. Lo schema del provvedimento è trasmesso ai singoli ministri prima

della discussione in consiglio preceduta da una riunione preparatoria e quindi la proposta è

messa all’ordine del giorno; tali criteri sono parzialmente derogabili in caso di necessità e

urgenza. I decreti con forza di legge sono emanati dal pdr e non sottoposti al visto della

corte dei conti, a meno che non lo richieda il parlamento. La delibera sul testo di uno

schema di regolamento governativo deve essere preceduta dal parere del consiglio di stato,

inoltre viene richiesto il visto e la registrazione della corte dei conti per tutti i regolamenti.

AMMINISTRAZIONE: il governo è titolare di numerose attribuzioni amministrative:

questioni di ordine pubblico, potere di nomina e revoche dei funzionari di più alto grado,

deliberazione di atti regolamentari, delibere di annullamento di atti amministrativi, oltre a

importanti attribuzioni sui rapporti con le regioni. Non è sempre chiaro il confine tra

indirizzo e amministrazione, in linea di principio si può sottolineare che gli atti espressione

di indirizzo hanno natura libera, mentre gli atti amministrativi hanno natura discrezionale, in

quanto caratterizzati dalla valutazione di interessi affidati al governo che tuttavia deve stare

nei limiti fissati dalla legge (per comprendere la differenza si pensi alla nomina di un

ministro o a quella di un funzionario:la prima non riconducibile davanti al giudice

amministrativo,la seconda si). Sono atti amministrativi gli atti di alta amministrazione,

maggiormente influenzati da orientamenti politici, tra i quali rientrano gli atti adottabili con

decreto del pdr e su proposta del presidente del consiglio e previa delibera in consiglio.

Direttive: atti amministrativi diretti ad orientare,promuovere o comunque indirizzare l’azione

amministrativa, caratterizzati dall’imporre sul destinatario un obbligo di risultato. Le

direttive possono assumere l’aspetto formale della circolare, atto amministrativo a valenza

interna, diretto a uffici periferici o sottordinati, non ha valore normativo o vincolante per i

soggetti estranei all’amministrazione.

X - LA MAGISTRATURA

La fissazione di regole e diritti per essere credibile ha bisogno di garanzie, tra le quali

assume rilevanza l’individuazione di organi specializzati che hanno il compito di interpretare

la normativa,risolvere controversie e ripristinare il diritto violato, organi in posizione di

indipendenza rispetto al potere politico e amministrativo .

FUNZIONI GIURISDIZIONALI E GLI ORDINI GIUDIZIARI: la funzione

giurisdizionale è l’attività diretta all’accertamento della volontà normativa da far valere in

un caso concreto oggetto di una controversia tra due o più parti, pubbliche o private, allo

scopo di eliminare le incertezze sorte in sede di attuazione delle norme o di irrogare le

sanzioni previste, così da assicurare al certezza del diritto. Si ricomprende nel concetto di

giurisdizione, accanto all’attività decisoria propria del giudice, anche l’attività di esercizio

dell’azione penale affidata al pubblico ministero; la costituzione collega la funzione

giurisdizionale al popolo. L’attività giudiziaria si articola in: attività giudicante: decisoria

della concreta situazione di contrasto tra parti giuridiche; attività requirente:sollecitatoria e

esecutoria delle decisioni degli organi giudicanti qualora si debbano tutelare interessi

fondamentali dello stato-comunità (es. repressione dei reati e tutela minori). Entrambe le

funzioni sono esercitate dei magistrati, collocati in posizione neutra. Al fine di assicurarne

l’imparzialità, i magistrati, scelti attraverso un concorso pubblico, sono inquadrati in ordine

autonomo e indipendente da ogni altro potere; vale il principio di separazione dei poteri, e i

magistrati sono indipendenti dal potere politico, anche se sono subordinati alle direttive

politiche generali, fissate con efficacia vincolante per tutti i consociati nella costituzione e

nelle leggi da applicare. Imparzialità: il magistrato deve conformare la propria attività alla

legge da applicare al caso singolo, così che da un lato i giudici sono soggetti solo alla legge,

e il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale nei soli casi previsti dalla

legge.

GIURISDIZIONE ORDINARIA E SPECIALE:l’ordinamento giurisdizionale si

struttura in relazione agli interessi da tutelare, in diversi complessi organizzativi: ordinario:

composto da magistrati istituiti e regolati da norme sull’ordinamento giudiziario, ha una

competenza generale a conoscere tutte le controversie diverse da quelle riservate ad altre

magistrature, dette speciali. Infatti il costituente nonostante il principio di unicità della

giurisdizione, ha voluto preservare alcune precedenti giurisdizioni speciali aventi come

oggetto rapporti giuridici peculiari,che richiedono da parte del magistrato una particolare

specializzazione, vietando però di istituirne di nuove; sono quindi costituzionalmente

previsti il Consiglio di stato (tutela degli interessi legittimi nei confronti della pubblica

amministrazione con posizione autoritativa), la Corte dei Conti e i tribunali militari, la corte

costituzionale, il parlamento in sede di giudizi. Nel complesso l’ordinamento giurisdizionale

è formato dalla giurisdizione civile,che si occupa delle controversie coinvolgenti i diritti

soggettivi insorti fra privati o fra questi e la pubblica amministrazione non in posizione

autoritativa, e dalla giurisdizione penale,diretta a salvaguardare i valori fondamentali della

comunità dalle possibili aggressioni qualificate del legislatore ordinario come fatti illeciti,

cioè reati, meritevoli della massima sanzione giuridica,la pena criminale. Entrambe hanno

natura ordinaria; presso gli organi ordinari si possono istituire sezioni specializzate per

determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura.

Nella pluralità di giurisdizioni il costituente ha assicurato l’unitarietà della funzione di

rendere giustizia conferendo alla Corte di Cassazione, vertice dell’organo giurisdizionale, il

compito di risolvere conflitti tra le diverse giurisdizioni e di essere giudice di ultima istanza

della legittimità delle sentenze e dei provvedimenti sulla libertà personale adottati dalla

magistratura ordinaria e da quella militare. Altre giurisdizioni:hanno la caratteristica della

specialità: l’autodichia degli organi costituzionali (camere e corte costituzionale hanno la

giurisdizione sul proprio personale),le giunte delle camere sulle elezioni nella verifica dei

requisiti di eleggibilità, il parlamento in seduta comune per la messa in stato d’accusa del

pdr. Si può notare che le giurisdizioni speciali superano il numero previsto dal costituente,

ma non è consentito istituire giudici straordinari , cioè organi giurisdizionali istituiti

appositamente per giudicare rapporti sorti in precedenza.

DISTINZIONE TRA GIURISDIZIONE SUI DIRITTI E GIURISDIZIONE

SUGLI INTERESSI:molteplici sono i motivi per cui non è possibile realizzare l’unicità

della giurisdizione auspicata vivamente in assemblea costituente: peculiarità di certe

organizzazioni legate alla politica e quindi tendenzialmente autosufficienti (nel caso di

giurisdizione domestica o autodichia), la giurisdizione della corte costituzionale si giustifica

con l’esigenza di differenziarla dagli ordini giudiziari ordinari e speciali per gli inevitabili

riflessi politici delle sue decisioni,in altri casi il contenzioso viene sottratto dalla

giurisdizione ordinaria per le sue peculiarità e per essere affidato a un giudice speciale,che

si ritiene abbia una particolare formazione e professionalità (acque pubbliche,reati

militare,contabilità pubblica). Demarcazione tra giurisdizione ordinaria e speciale:Per i

giudici amministrativi (tribunali amministrativi e consiglio di stato) il rapporto con la

giurisdizione ordinaria è più complesso, in quanto al giudice ordinario spetta la tutela dei

diritti,mentre al giudice speciale spetta la tutela degli interessi legittimi di cui si affermi la

lesione ad opera della pubblica amministrazione(eccesso di potere e violazione della

legge,vizi di incompetenza ma anche casi di opportunità e convenienza in via di fatto delle

scelte amministrative) -> Art. 24,103,113 mentre il giudice amministrativo se accerta un

vizio di illegittimità dell’atto può adottare misure repressive (annullamento), il giudice

ordinario si limita a dichiararne la illegittimità e a disapplicare l’atto nel

procedimento,essendogli preclusa ogni misura per eliminarlo, evitando così interferenze tra

giudiziario e esecutivo. Giurisdizione esclusiva:casi in cui il giudice amministrativo si vede

riconoscere anche la giurisdizione sui diritti non limitandosi ad intervenire nel solo caso di

lesione di interessi legittimi.

PRINCIPI COSTITUZIONALI SULLA GIURISDIZIONE: le regole costituzionali

si ispirano al principio di garantire agli organi giudiziari l’indipendenza dagli altri poteri in

modo da essere fedeli alla legge e imparziali.

riserva di giurisdizione: ART. 101,102,103,104,108,111. la funzione giurisdizionale di

interpretazione e applicazione delle norme si attua mediante giusto processo regolato dalla

legge ed è assegnata in via esclusiva agli organi delle giurisdizioni ordinarie o speciali,senza

interferenze degli altri poteri.

giudice naturale: ART 25 nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per

legge, ogni controversia deve essere sottoposta solo al giudice preventivamente individuato

dalla legge come abilitato a giudicare in un certo ambito territoriale tutti i casi simili.

obbligatorietà e pubblicità della’azione penale: ART 112 – 25 Il pubblico ministero ha

l’obbligo di esercitare l’azione penale e nessuno può essere punito se non in forza di una

legge entrata in vigore prima del fatto commesso, rendono doverosa la repressione dei reati

esclusivamente su iniziativa del pubblico ministero e impongono la legalità del procedere,

che può essere garantita unicamente dall’obbligatorietà dell’azione penale,impedendo

favoritismi.

azionabilità e difendibilità delle proprie situazioni giuridiche soggettive:art 24 – 113

riconoscono l’incondizionata tutelabilità delle posizioni giuridiche soggettive vantate da

qualsiasi soggetto di diritto, i diritto alla tutela giurisdizionale rientra tra i principi supremi

della costituzione .

contraddittorio e difesa in giudizio: dal diritto alla tutela giurisdizionale si trae come logico il

principio del necessario contraddittorio giudiziale, secondo il quale ogni processo si svolge

in tempi ragionevoli e davanti a giudice terzo e imparziale con la contrapposta

partecipazione delle parti in contesa, in condizioni di parità. Per rendere effettivo il diritto

alla tutela giurisdizionale si assicurano ai non abbienti i mezzi per agire e difendersi davanti

a ogni giurisdizione e determinando le condizioni e i modi per la riparazione degli errori

giudiziari. Una legge costituzionale rafforzando le garanzie delle persone accusate afferma

che il processo è regolato dal principio c.d. accusatorio per il quale la prova si forma nel

contraddittorio tra p.m. e imputato posti in condizioni di parità davanti al giudice terzo e

imparziale, e da questa scelta organizzativa consegue che la legge assicura tempi modi e

condizioni necessarie a preparare la difesa,abbia la facoltà di interrogare le persone che

rendono dichiarazioni a suo carico, la colpevolezza dell’imputato non può essere provata da

chi si sottragga all’interrogatorio da parte dell’imputato.

motivazione obbligatoria e impugnabilità delle decisioni giurisdizionali: tutti i provvedimenti

devono essere motivati,il giudice deve manifestare il processo logico e la giustificazione di

diritto per permettere alle parti il controllo del giudizio formulato; il giudice non è infallibile

è quindi stabilito il principio della rivedibilità delle sentenze ad opera di u giudice

diverso,facendo appello al fine di ottenere un riesame della sentenza. (doppio grado di

giurisdizione). Dato che il giudice non è infallibile è previsto un doppio grado di

giurisdizione, di conseguenza le parti hanno il diritto,entro precisi limiti, di chiedere un

riesame della controversia ad un giudice di appello .La costituzione stabilisce che contro le

sentenze e i provvedimenti sulla libertà personale è ammesso il ricorso in cassazione per

violazione di legge, limitato però solo ai motivi attinenti alla giurisdizione nei confronti delle

pronunce del consiglio di stato e della corte dei conti. Le sentenze della corte costituzionale

non sono ricorribili.

IMPARZIALITA’ DEI MAGISTRATI E INDIPENDENZA DELL’ORIDNE

GIUDIZIARIO: molti sono i principi previsti dalla costituzione per garantire ai magistrati

una posizione di indipendenza da tutti gli altri poteri: garanzie: esclusiva soggezione dei

magistrati alla legge,tanto della giudicante quanto della requirente;la definizione dello status

di magistrato,con apposita legge di ordinamento giudiziario,nomina per concorso

pubblico,inamovibilità dalla sede e dalle funzioni, distinzione dei magistrati solo per diverse

funzioni, che comporta per i magistrati della giudicante l’assenza di un inquadramento

gerarchico,ammesso invece per quelli della requirente al fine di garantire l’unitarietà

nell’esercizio dell’azione penale; la disponibilità diretta della polizia giudiziaria. Per

rafforzare l’imparzialità dei magistrati si stabilisce che la magistratura ordinaria costituisce

un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, capace di adottare autonomamente

le decisioni circa il lavoro dei suoi membri secondo l’ordinamento giudiziario, sottraendo

tale potere dall’esecutivo.

RAPPORTI TRA CSM E MINISTRO: l’indipendenza e l’autonomia dell’ordine

giudiziario si sostanziano nel conferire al CSM, organo collegiale, i poteri di governo della

magistratura ordinaria previsti dalla legge di ordinamento giudiziario, adottando i

provvedimenti che si riferiscono allo status di magistrato, cioè le assunzioni, i trasferimenti,

le promozioni,i provvedimenti disciplinari,la designazione a consiglieri di cassazione,per

meriti insigni, di professori universitari o avvocati con 15 anni di esercizio e iscritti negli

albi speciali per le giurisdizioni superiori. Il CSM in questo modo assume la funzione di

vertice della magistratura ordinaria, competente a tutelare l’autonomia e l’indipendenza

dell’ordine giudiziario nei confronti di altri poteri, abilitato a promuovere proposte

all’esecutivo sui servizio giudiziari,esprimere pareri su disegni di legge concernenti

l’ordinamento giudiziario e l’amministrazione della giustizia,presentare al parlamento

rapporti sullo stato della giustizia. Al ministro della giustizia competono i poteri residuali di

promuovere l’azione disciplinare nei confronti dei magistrati e di provvedere

all’organizzazione e al funzionamento dei servizi relativi alla giustizia (gestione del

personale delle cancellerie,segreterie e uffici giudiziari e predisposizione in genere di tutti i

mezzi necessari per l’esercizio delle funzioni giuridiche). Risulta evidente quindi che

l’amministrazione della giustizia ordinaria si riparte da un lato nel CSM e dall’altro nel

ministro della giustizia, il primo per garantire l’indipendenza e l’autonomia, il secondo,

politicamente responsabile davanti al parlamento, per assicurare il buon andamento e

l’imparzialità del servizio di rendere giustizia.

ORGANIZZAZIONE DEL CSM: sulla base della disciplina in vigore, è composto da 3

membri di diritto, il pdr che lo presiede,e il primo presidente e il procuratore generale della

corte di cassazione, che intervengono in rappresentanza della corte di cassazione quale

organo di vertice funzionale dell’ordine giudiziario, e da 24 membri elettivi, nominati per 4

anni e non immediatamente rieleggibili: questi sono eletti per 1/3 dal parlamento in seduta

comune tra professori universitari e avvocati con 15 anni di esercizio; per gli altri 2/3 da

tutti i magistrati ordinari appartenenti alle varie categorie,in modo da riconoscere una

accentuata autonomia alla magistratura stessa. I membri elettivi non possono, finchè sono i

carica, essere iscritti agli albi professionali, né far parte del parlamento o di un consiglio

regionale. Immunità:Tutti i membri non possono essere perseguiti per le opinioni espresse e

voti dati nell’esercizio delle loro funzioni e sono sottoposti a prorogatio fino

all’insediamento del nuovo consiglio. All’interno del CSM svolge un ruolo significativo il

vice presidente che, eletto dal collegio, esercita sia una funzione presidenziale supplente nei

casi di assenza o impedimento del presidente, sia una funzione propria attribuitagli dalla

legge o dal regolamento interno; in particolare egli, insieme al primo presidente e al

procuratore generale della corte di cassazione, forma il comitato di presidenza, che ha il

compito di promuovere e attuare le delibere consigliari e di provvedere alla gestione

finanziaria. Il CSM è articolato in commissioni composte per 2/3 da magistrati e per 1/3 da

membri laici non togati con poteri istruttori, referenti e di proposta rispetto alla vera potestà

decisoria, riservata esclusivamente al plenum consigliare, le cui deliberazioni sono

approvate a maggioranza dei voti,con la partecipazione necessaria di almeno 15 componenti

dei quali 10 togati e 5 laici.

RUOLO POLITICO DEL CSM: a causa dell’inerzia dimostrata dagli organi di indirizzo

politico ad elaborare una completa riforma dell’amministrazione della giustizia capace dia

assicurare un esercizio delle funzioni adeguato alle mutate condizioni del paese, si

accentuato negli anni un ruolo politico del CSM attraverso la valorizzazione della sua

autonomia regolamentare , spintasi in alcuni casi in settori riservati al legislatore. Spesso il

CSM si è comportato come organo politico.

INDIPENDENZA DELLE GIURISDIZIONI SPECIALI: anche per gli appartenenti a

magistrature non ordinarie,quali l’amministrativa, contabile e militare è prevista

l’indipendenza; per questo motivo la corte ha riconosciuto che la nomina governativa di

parte dei magistrati della corte dei conti e del consiglio di stato,non è elemento che ne

pregiudichi l’indipendenza.

RESPONSABILITA’ DEI MAGISTRATI ORDINARI: a causa delle delicatissime

funzioni svolte, costituisce un profilo importante dello status di magistrato la definizione

della responsabilità nella quale incorrono per gli atti compiuti e i comportamenti tenuti in

violazione delle regole stabilite. Responsabilità civile:chiunque abbia subito un danno

ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario

posto in essere da un magistrato con dolo o con colpa, può agire contro lo stato per ottenere

il risarcimento dei danni patrimoniali e non, che derivino dalla privazione della libertà

personale, potendo lo stato a sua volta rivalere sul magistrato. Responsabilità penale: per i

reati commessi contro l’amministrazione della giustizia nell’esercizio delle funzioni di

magistrato, previsti dal c.p. responsabilità disciplinare: sorge qualora il magistrato manchi ai

sui doveri o tengo una condotta tale da renderlo immeritevole della fiducia di cui deve

godere o da compromettere il prestigio dell’ordine di appartenenza, l’azione disciplinare va

fatta valere davanti agli organi di governo delle diverse magistrature a seconda dei casi.

Problematica risulta la definizione di una responsabilità politica, in quanto i magistrati non

sono investiti di un mandato politico; non di rado è successo che alcuni magistrati abbiano

abbandonato il ruolo di tutori della legalità per darsi a un ruolo politico attivo,usando i

modo distorto i loro poteri processuali, sfruttando la loro posizione per fare esternazioni di

parte; ciò comporta che questi comportamenti siano discussi dagli altri soggetti interessati, e

tali valutazioni e giudizi sono caratteristici di quella forma di responsabilità definita

politicamente diffusa. I magistrati non potrebbero iscriversi a partiti politici, ma questa è un

disposizione costituzionale non attuata dalla legge ordinaria.

XI - CORTE COSTITUZIONALE

Le disposizioni costituzionali (art. 134,135,136,137) indicano le attribuzioni della corte,i

criteri di composizione,gli effetti della dichiarazione di incostituzionalità e la non

impugnabilità delle sentenze; tutte previsioni elementari, che rinviano a successiva legge

costituzionale e ordinaria.

COMPOSIZIONE DELL’ORGANO, STATUS DEI GIUDICI, AUTONOMIA

DELLA CORTE: la Corte è composta da 15 giudici,nominati 1/3 dal parlamento in seduta

comune a scrutinio segreto, devono ottenere la maggioranza dei due terzi e dopo la terza

votazione dei tre quinti; 1/3 nominati dal pdr con un suo decreto controfirmato dal

presidente del consiglio ma senza sua proposta,in quanto atto presidenziale; 1/3 nominati

dai giudici delle supreme magistrature: 3 eletti dalla Corte di cassazione, 1 dal consiglio di

stato e 1 dalla corte dei conti, scelti tra i magistrati delle giurisdizioni superiori,tra i

professori universitari,tra gli avvocati con almeno 20 anni d’esercizio. Giudici aggregati:per

i giudizi relativi ai reati presidenziali la corte giudica in composizione aggregata da 16

membri, estratti a sorte da un elenco predisposto dal parlamento ogni 9 anni,e l’unico

requisito per questi soggetti è la eleggibilità a senatore. Durata della carica: in giudici

restano in carica 9 anni e non sono rieleggibili, alla scadenza non si applica il principio di

prorogatio(tranne nel processo penale costituzionale), quindi capita che la corte si trovi a

giudicare in assenza di qualche suo membro, infatti per la validità delle sue riunioni e

deliberazioni sono sufficienti 11 giudici. Insindacabilità: i giudici sono insindacabili per i

voti e le opinioni espresse. Per procedimenti penali nei loro confronti è richiesta

l’autorizzazione della corte,non possono essere rimossi anticpatamente se non per decisione

della corte, la delibera deve essere presa a maggioranza dei 2/3 dei partecipanti.

Incompatibilità: la carica è incompatibile con quella di membro del parlamento e di un

consiglio regionale, con la professione di avvocato e con ogni altra carica o ufficio, spetta

alla corte stessa valutare se esistono i requisiti. Presidente: viene eletto a maggioranza

assoluta,rimane in carica 3 anni e eventualmente è rieleggibile,fermo restando il termine di 9

anni della nomina; rappresenta la corte,la convoca e la presiede,nomina un vice presidente,

ha poteri di direzione nello svolgimento della procedura dei giudizi,stabilisce il calendario

dei giudizi da trattare,il suo voto prevale in caso di parità. Autonomia: gode di autonomia

normativa potendo adottare regolamenti, che riguardano il funzionamento complessivo,le

norme integrative per i giudizi di fronte alla corte stessa,disciplinano lo stato giuridico e il

trattamento economico del personale; la corte ha autonomia finanziaria e contabile,è sottratta

al controllo della corte de conti e provvede autonomamente a giudicare le questioni

riguardanti il proprio personale (autodichia).

LE FUNZIONI ATTRIBUITE E IL SIGNIFICATO DI CONTROLLO

ACCENTRATO DI COSTITUZIONALITA’: le funzioni della corte sono (art. 134):

giudizio sulle controversie relative alla illegittimità costituzionale delle leggi e degli atti

aventi forza di legge, giudizio sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato,fra stato e

regioni e fra regioni, giudizi sulle accuse promosse al pdr, a cui si aggiunge il giudizio

sull’ammissibilità dei referendum abrogativi previsto dalla legge costituzionale. La funzione

più importante è il giudizio di legittimità costituzionale, anche se negli ultimi anni si è

verificato un incremento delle funzioni di giudizio sui conflitti di attribuzione, con relativo

decremento della funzione di controllo di legittimità, visibile nei molti casi decisi con

ordinanza: la corte sembra infatti voler sollecitare i giudici comuni a un più intenso uso del

potere di interpretare le norme di legge in senso conforme alla costituzione. Esistono due

rimedi contro i possibili abusi della legge: il controllo politico(verifica della costituzionalità

da parte degli organi costituzionali con funzione di indirizzo) e il controllo giurisdizionale.

CONTROLLO POLITICO: è affidato agli organi di indirizzo e comporta una verifica della

costituzionalità all’interno del procedimento di formazione dell’atto; ha quindi carattere

preventivo rispetto all’entrata in vigore dell’atto e comporta, dove si accerti la

incostituzionalità, la mancata pubblicazione e entrata in vigore. Un esempio è dato dal

controllo da parte del senato della legittimità dei decreti legge, per l’esistenza dei

presupposti di urgenza e necessità richiesti dalla costituzione, anche se il parere votato

potrebbe corrispondere più alla logica della contrapposizione maggioranza opposizione che

a quella del rispetto della costituzione.

CONTROLLO GIURISDIZIONALE: per assicurare il rispetto della costituzione è

preferibile il controllo giurisdizionale e soprattutto quello accentrato in un tribunale

specializzato,svincolato dagli organi di indirizzo. Il controllo giurisdizionale è previsto dalla

costituzione in quanto essa affida a un organo specialistico il controllo di compatibilità/

incompatibilità; tale controllo comporta una verifica successiva all’entrata in vigore dell’atto,

e viene distinto in controllo accentrato e controllo diffuso. Il controllo diffuso è affidato

indistintamente ai giudici, infatti ogni giudice è titolare del potere di verifica della

compatibilità rispetto alla costituzione delle norme che è chiamato ad applicare, anche se non

ha il potere di annullarle ma semplicemente di non applicarle nel caso che gli è stato

sottoposto. Negli ordinamenti di common law le sentenze di incostituzionalità possono

equivalere a un annullamento. Il controllo accentrato è affidato a un organo al vertice della

struttura giurisdizionale o a un organo ad hoc che opera come garante della costituzione,

cioè tribunali o corti costituzionali, formati da tecnici del diritto e che svolgono un

importante ruolo politico nell’equilibrio fra gli organi costituzionali. (1920 austria Kelsen)

La sentenza ha effetto erga omnes, consistendo in un annullamento delle norme impugnate.

All’interno della categoria più generale il controllo di costituzionalità si distingue in

controllo concreto delle norme, che le corti costituzionali esercitano ove venga sollevata la

questione di costituzionalità da parte del giudice o dalle parti del processo,che rimane

sospeso in attesa della pronuncia del giudice costituzionale (ricorso in via incidentale), e

controllo astratto che si verifica quando le corti esercitano il giudizio di legittimità a

prescindere dall’esistenza di un processo, ma su iniziativa del governo o di una parte

dell’organo rappresentativo; all’intero del controllo astratto va distinto il controllo

preventivo e successivo, a seconda che sia esercitato in un momento precedente o

susseguente l’entrata in vigore della legge.

GIUDIZI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE: ATTI IMPUGNABILI E

NON IMPUGNABILI: l’art 134 individua sommariamente gli atti sindacabili dalla Corte:

le leggi e gli atti aventi forza di legge dello stato e delle regioni,cioè atti fatti rientrare nelle

fonti primarie; ma come si verificherà non tutti gli atti di natura primaria rientrano tra quelli

sindacabili; inoltre non sono atti interi ad essere portati al giudizio della corte, ma singole

disposizioni, a meno che il contenuto omogeneo dell’atto ne faciliti il giudizio.

Sono sindacabili:

le leggi ordinarie: a prescindere dal loro contenuto che può essere anche solo

amministrativo (leggi-provvedimento), il sindacato della corte vale anche per le leggi entrate

in vigore prima dell’attuale costituzione (incostituzionalità sopravvenuta); quando mutano le

norme costituzionali sulle competenze tra stato e regioni,sulla base del principio di

continuità, la corte non opta per l’incostituzionalità sopravvenuta ma applica il

principio,pertanto la norma verrà giudicata in base alla disciplina vigente al momento in cui

è stata adottata.

le leggi regionali e quelle delle province autonome di Trento e Bolzano, comprese quelle di

approvazione degli statuti, per le quali è previsto un procedimento di impugnazione in via

diretta.

le leggi costituzionali e di revisione costituzionale.

gli atti aventi forza di legge dello stato: rientrano tra questi i decreti legge (la cui

impugnabilità immediata è difficile, vista la brevità del termine di vigenza,per cui i vizi di

incostituzionalità vengo rilevati sulla legge di conversione) e i decreti legislativi

Non sono sindacabili:

gli atti normativi che pur avendo natura di fonte primaria non rientrano formalmente nella

previsione costituzionale, ad esempio il regolamento adottato dal parlamento ai sensi dell’

art 62.

il regolamento comunitario: pur essendo fonte primaria appartiene a un sistema delle fonti

distinto da quello dello stato, e soggetto alla giurisdizione comunitaria. Tuttavia la corte

controlla indirettamente gli atti comunitari, tramite il controllo operabile sulla legge di

esecuzione dei trattati, qualora tali atti contrastino con i principi fondamentali della

costituzione o con i diritti inalienabili della persona.

il regolamento governativo contenente norme primarie, in quanto adottato in settori in cui

non sia intervenuta la legge, ciò perché la corte ha voluto limitare il suo sindacato agli atti

previsti dall’art 134; il regolamento è sindacabile per vizi di incostituzionalità davanti al

giudice amministrativo

le consuetudini in quanto fonti fatto,il sindacato è riservato infatti agli atti.

le decisione abrogativa referendaria presente nel decreto presidenziale dichiarativo della

abrogazione, in quanto la corte ha già effettuato un vaglio preventivo in sede di giudizio di

ammissibilità della consultazione referendaria.

CONTROVERSIE RELATIVE ALLA LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE:

I PARAMTERI DI COSTITUZIONALITA’: quando sorge una controversia sulla

legittimità di un certo atto si pone in discussione la compatibilità di una certa disposizione

normativa nei confronti di una più forte disposizione costituzionale o di legge

costituzionale, incluse quelle di revisione e comunitarie (art.117); specificando il termine di

riferimento su cui basarsi per il raffronto: non è la singola disposizione, ma la norma che

viene dedotta tramite l’interpretazione da chi solleva la questione, è questa la norma che

costituisce il parametro di riferimento per il giudizio della corte (norma parametro). Non è

sempre necessario procedere da una disposizione scritta, nel caso della consuetudine

costituzionale la norma si desume in base al ragionamento interpretativo legato

all’individuazione degli elementi che costituiscono la consuetudine. In alcuni casi il

parametro non è dato immediatamente da norme desumibili dalle disposizioni costituzionali,

ma da norme di fonti subordinate alla costituzione che vengo a porsi come limiti alle leggi

ordinarie (norme interposte): per esempio i limiti stabiliti dall’art 76 all’esercizio legislativo

da parte del governo, per cui la loro violazione sarebbe una violazione mediata della

costituzione.

VIZI DI ILLEGITTIMITA’: alla corte compete solo l’esame dei vizi di legittimità

costituzionale, mentre resta esclusa qualsiasi valutazione sul merito della legge, cioè

riguardante l’opportunità politica,la coerenza con l’indirizzo politico ecc.,che compete solo

all’autore dell’atto. Dai vizi di legittimità bisogna escludere l’inesistenza,che si verifica se

mancano i requisiti minimi per la qualificazione legislativa dell’atto, che può essere accertata

da qualsiasi giudice. I vizi di legittimità sono divisi tra formali (inosservanza del

procedimento formativo dell’atto) e sostanziali (inosservanza del contenuto normativo

dell’atto). I vizi formali riguardano solo la mancata osservanza delle norme costituzionali

sul procedimento legislativo(es ratifica di trattati approvata in commissione anziché in

aula),con esclusione di quelle contenute nei regolamenti parlamentari,salvo che essi siano a

contenuto costituzionalmente vincolato; alla categoria dei vizi formali appartiene

l’incompetenza, che si determina quando un organo non rispetta le previsioni costituzionali

in tema di ripartizione delle competenza invadendo la sfera legislativa di un altro organo

(regioni- stato).

I vizi sostanziali riguardano la violazione dei precetti contenuti nella costituzione ad opera di

atti della cui costituzionalità si dubita, il caso più semplice è quello di contrasto tra una legge

e una regola costituzionale (es pena di morte); mentre un caso più complesso si verifica

quando la legge è in contrasto con i numerosi principi e norme programmatiche, come i

criteri di utilità generale e fini sociali,previsti con riferimento agli investimenti pubblici, in

questo caso la corte dispone di un ampio margine di discrezionalità nel sindacare la

costituzionalità della legge. Si è cominciato a ragionare anche sul vizio di eccesso di potere

legislativo il quale per essere rilevato deve dimostrare una profonda incongruenza fra l’uso

del potere legislativo e obbiettivi fissati dalla costituzione, in pratica il giudizio della corte si

concentra sulla razionalità complessiva della legge rispetto allo scopo indicato dalla legge

stessa: sarebbero quindi le deviazioni rispetto allo scopo prefissato dal costituente a dare

origine al vizio. Non arbitrarietà: vizio della legislazione lesiva dell’art 3, relativamente a

trattamenti discriminatori,la legge tratta casi uguali in modo differente; in questo caso la

corte opera un bilanciamento fra valori concorrenti: l’attenzione della corte si basa sulla

razionalità della decisione legislativa più che sulla ricerca di un rapporto fra scopo prefissato

e modalità per raggiungerlo, ciò che emerge è la situazione esistente dei rapporti tra i valori

tutelati (art. 3, 97, 24). Può ora meglio comprendersi perchè non sempre si utilizzi il criterio

di eccesso di potere ma si preferisca quello di irragionevolezza delle norme, figure che

entrambe richiamano il cattivo uso del potere legislativo; per questo si dice che quando la

corte individua un vizio di illegittimità su simili presupposti si rischia di sindacare la bontà

delle scelte parlamentari, sconfinando nel sindacato di merito che sarebbe tassativamente

vietato ma che ormai è divenuto abituale.

IL PROCEDIMENTO IN VIA INCIDENTALE: l’illegittimità costituzionale si va

valere o i via incidentale nel corso di un procedimento giurisdizionale in corso,o in via

principale in caso di impugnazione, riservata allo stato o alle regioni; il soggetto privato o

pubblico diverso dallo stato e dalle regioni non possono ricorre in modo diretto alla corte.

ISTANZA PRESENTATA DI FRONTE A UN’AUTORITA’ GIURISDIZIONALE: il

procedimento in via accidentale assume importanza sia per la tutela della costituzione che

per la protezione dei diritti soggettivi; chi lamenta la lesione di un proprio diritto ha accesso

alla corte sollevando un apposita questione davanti a un’autorità giurisdizionale:

s’intendono non solo i giudici ordinari, ma anche gli organi dotati di funzioni giudicanti

(sezione disciplinare del CSM, corte dei conti in sede di giudizio di bilancio,commissioni

tributarie… )La questione pregiudiziale di costituzionalità è sollevata mediante un apposita

istanza in cui vengono indicate le disposizioni che si assumono viziate e le disposizioni

costituzionali che si assumono violate dalle prime. Rilevanza:il giudice deve approfondire i

dubbi di incostituzionalità solo delle norme indispensabili per risolvere il caso portato al suo

esame. Non manifesta infondatezza: occorre una ragionevole e attendibile fondatezza del

dubbio di costituzionalità. Ordinanza di rimessione: se il giudice ritiene che la questione

pregiudiziale sia rilevante e non manifestatamene infondata, emette un’ordinanza di

rimessione, disponendo la trasmissione degli atti alla corte e sospendendo il giudizio; lo

stesso avviene quando il giudice intende sollevare la questione d’ufficio;l’ordinanza

contiene l’indicazione della disposizione che si assume viziata e le disposizioni

costituzionali che si assumono violate, specificando l’interpretazione che il giudice ne ha

dato per desumere con chiarezza la incostituzionalità; il giudice a quo nell’ordinanza deve

anche indicare qual è il risultato che effettivamente sollecita alla corte (c.d. petitum:

eliminazione,pronuncia per spiegarne il senso…), l’ordinanza è notificata alle parti, al p.m.,

al presidente del consiglio e al presidente della giunta se la legge è regionale, viene anche

comunicata ai presidenti delle camere e al presidente del consiglio regionale se è legge

regionale; la notizia al pubblico è assicurata dalla pubblicazione dell’ordinanza sulla

gazzetta.

IL PROCEDIMENTO DI FRONTE ALLA CORTE: una volta sospeso il processo di

fronte al giudice a quo, si apre il processo costituzionale incidentale di fronte alla corte: tale

processo presenta un oggettivo interesse per l’ordinamento, superando gli interessi

soggettivi delle parti, ciò spiega perché queste ultime possano decidere di presentarsi o

meno nel processo di fronte alla corte; il presidente del consiglio e, nel caso, quello della

giunta regionale, se intervengono lo fanno nell’interesse oggettivo della tutela

dell’ordinamento, e nella pratica, per difendere la conformità dell’atto sottoposto al giudizio

della corte. Trascorso il termine di 20 giorni in cui si possono presentare alla corte le parti e

il presidente del consiglio o della giunta, il presidente della corte nomina un giudice

istruttore e relatore e convoca la corte entro i successivi 20 giorni per la discussione. La

delibera della corte è presa in camera di consiglio, con la presenza di almeno 11 giudici che

devono aver partecipato a tutte le udienze,la decisione è presa a maggioranza assoluta, le

opinioni dissenzienti non possono essere formalizzate e pubblicate (per l’insindacabilità); la

corte decide in via definitiva con una sentenza, mentre le altre pronunce sono rese con

ordinanza.

PROCEDIMENTO IN VIA DI AZIONE o principale: è previsto a favore dello stato

nei confronti delle leggi regionali e a favore delle regioni nei confronti dello stato o di altre

regioni; a differenza del giudizio in via incidentale dove non è necessaria la partecipazione

delle parti, il giudizio in via di azione è un giudizio di parti: è quindi richiesta, pena

l’inammissibilità, la notifica del ricorso all’ente di cui si impugna le legge, ricorso che deve

essere motivato. In seguito alla riforma costituzionale del 2001, si è seguita una tendenziale

equiparazione delle regioni allo stato, infatti il giudizio in via di azione è stato previsto in

modo simmetrico,tranne per le leggi di approvazione degli statuti(entro 30 giorni dalla

pubblicazione); l’art 127 prevede che il governo possa promuovere questioni di illegittimità

costituzionale davanti alla corte, quando ritenga che una leggere regionale ecceda la sua

competenza, entro 60 giorni dalla sua pubblicazione, e nello stesso senso e negli stessi

termini può fare la regione contro un atto con forza di legge dello stato o di altra regione.

Sospensione dell’atto impugnato: la corte può sospendere l’atto impugnato se

dall’esecuzione dello stesso possa derivare un rischio di pregiudizio all’interesse pubblico o

all’ordinamento, o per i diritti dei cittadini. Vizi impugnabili: esistono ancora differenze tra il

ricorso statale e quello regionale per ciò che riguarda i vizi di costituzionalità che possono

essere fatti valere: per lo stato nei confronti delle regioni, oltre alla semplice invasione di

competenza,è ammessa la denunciabilità di qualsiasi atto non conforme a costituzione; i

ricorsi regionali invece si basano solo sull’invasione della competenza legislativa, e la corte

ha richiesto che la lesione lamentata abbia il carattere dell’attualità e che dall’eventuale

accoglimento del ricorso ne derivi per la regione una chiara utilità. Impugnativa dello statuto

regionale: dalla pubblicazione dello statuto decorrono 30 giorni durante i quali lo stato può

promuovere questione di illegittimità costituzionale, avendo così una forma di controllo

preventivo, dal momento che l’eventuale impugnazione del governo ha oggetto la

deliberazione prima della sua entrata in vigore.

SENTENZE E ORDINANZE DELLA CORTE:

ORDINANZE: la corte adotta ordinanze quando deve provvedere nel corso di un giudizio

o preliminarmente; si hanno ordinanze istruttorie, che dispongono sull’acquisizione dei

mezzi di prova,di restituzione degli atti al giudici a quo, quelle che dichiarano la manifestata

infondatezza della questione, qualora esistano precedenti costituiti da sentenze di rigetto per

simili questioni, o di manifesta inammissibilità, che riguardano gli atti non impugnabili o

questioni sollevate in modo irritale (fuori termine,in carenza di motivazione). Le ordinanze

sono brevemente motivate e sono adottate con un procedimento snello.

SENTENZE D’ACCOGLIMENTO: nel caso in cui la questione di legittimità sia

considerata fondata, la corte dichiara la illegittimità costituzionale della disposizione

legislativa; la norma cessa di avere efficacia dal giorno seguente la pubblicazione della

decisione; la cessazione di efficacia però non può valere solo per il futuro, ma deve essere

fatta valere nel processo a quo sospeso in attesa del giudizio della corte, quindi la

cessazione di efficacia ha valore retroattivo (ex tunc per il passato) e per l’avvenire (ex

nunc). La cessazione di efficacia significa che la norma non può essere applicata da nessun

giudice e da qualsiasi soggetto pubblico o privato, la sentenza di accoglimento vane quindi

erga omnes; l’efficacia retroattiva della sentenza non può influire nelle situazioni chiuse in

quanto regolate da sentenze definitive (passate in giudicato) in quanto non più impugnabili,

ma è prevista un’eccezione per la libertà personale del condannato: se la norma giudicata

incostituzionale era stata alla base di una sentenza irrevocabile di condanna, ne cessano gli

effetti penali e l’esecuzione. Illegittimità consequenziale: dall’accoglimento di illegittimità di

una norma può conseguire la illegittimità derivata di altre norme. Riviviscenza: conseguenza

della sentenza può essere il recupero di vigenza di una norma che era stata abrogata da

quella giudicata incostituzionale. La sentenza è trasmessa alle camere per i provvedimenti da

adottare con atto legislativo, disciplinati analiticamente dai regolamenti della camere.

SENTENZE DI RIGETTO: in questo caso la corte non riconosce fondata la questione di

illegittimità costituzionale sollevata; in caso di rigetto, potrebbero essere successivamente

citati vizi diversi in giudizio fra parti diverse,e il giudice può riproporre la questione di

illegittimità di una norma sotto profili e argomenti diversi. Nel caso di giudizio in via

incidentale, la efficacia della sentenza di rigetto vale solo nei confronti del processo a quo

che era stato sospeso, e il giudice dovrà applicare al norma che è passata favorevolmente al

vaglio della corte. Nel caso di giudizio in via principale, dopo le modifiche apportate dalla

legge costituzionale 3/2001, la sentenza di rigetto lasci in vigore e in piena operatività la

legge impugnata, sia essa statale o regionale. La sentenza di rigetto in seguito a un giudizio

in via incidentale non esclude la possibilità di un ricorso in via principale;tuttavia il potere di

impugnazione in via principale può essere esercitato una sola volta per ogni legge, sia dallo

stato che dalla regione.

SENTENZE INTERPRETATIVE: non necessariamente la corte si limita a individuare in

modo netto la fondatezza o infondatezza della questione sollevata; chi solleva la questione in

realtà sottopone all’esame della corte una norma tratta in via interpretativa da una

disposizione normativa, e ciò fa si che non sempre la norma sottoposta all’esame coincide

con la norma effettivamente esaminata,in quanto la corte sovrappone la propria

interpretazione a quella di chi ricorre. Anche in questo caso comunque la corte o accoglie o

respinge, quindi le sentenze di tale natura vengo definite sentenze interpretative di rigetto o

di accoglimento. La sentenza interpretativa di accoglimento comporta l’illegittimità di una

disposizione normativa se se ne ricavi una norma puntuale nel senso dalla corte specificato,

di conseguenza diverse interpretazioni rimangono in linea di principio possibili. La sentenza

interpretativa di rigetto comporta che la corte dichiara che non sussistono vizi di illegittimità

rispetto alla norma che la corte stessa ha individuato, mentre rimangono impregiudicate le

possibili analisi della corte di diverse norme estraibili dalla stessa disposizione normativa;

queste sentenze interpretative di rigetto non valgono erga omnes, e determinano solo un

vincolo per il giudice che ne ha sollevato la questione, in tutti gli altri casi il giudice

conserva il dovere-potere di interpretare le disposizioni in piena autonomia.

SENTENZE MANIPOLATIVE: diverse qualificazioni delle sentenze di accoglimento.

Sentenze additive: la incostituzionalità è individuata in quanto la disposizione non prevede

qualcosa e la sentenza colpisce così la omissione del legislatore, l’illegittimità è dichiarata

nella parte in cui non si prevede,non si include,non si dispone qualcosa nel testo contestato.

(es sperimentazione farmaci,nella parte in cui non si prevede l’erogazione a carico del

servizio pubblico in favore di soggetti in condizioni economiche precarie) Additive di

principio:si riconosce un margine di discrezionalità politica al legislatore che dovrà

intervenire con la propria disciplina, e dichiara allo stesso tempo la illegittimità di un testo

legislativo in quanto non prevede un principio fondamentale necessario, riguarda soprattutto

temi di diritti sociali, in cui spetta al parlamento reperire la copertura finanziaria agli

interventi necessari per consentire il godimento del diritto. Sentenze legislative:la

corte,rilevando l’assenza di un’adeguata normativa costituzionalmente necessitata,fissa

indirizzi per il legislatore che dovrà rispettarli (es riforma del sistema radiotelevisivo).

Sentenze monito: simili alle precedenti, si danno suggerimenti o si fissano indicazioni al

legislatore.

GIUDIZI SUI CONFLITTI DI ATTRIBUZIONI: i conflitti di attribuzioni (incertezza

sull’estensione delle sfere di attribuzione) tra poteri dello stato, tra lo stato e le regioni, e tra

le regioni vengono risolti dalla corte costituzionale attraverso procedimenti giurisdizionali

(art. 134), tentativo per giuridicizzare i contrasti politici.

CONFLITTI INTRAPOTERE: conflitti di attribuzioni all’interno dei poteri dello stato,

non sottoposto alla corte costituzionale. (tra giurisdizione ordinaria e straordinaria,tra

ministri,fra commissioni parlamentari..)

CONFLITTI TRA POTERI DELLO STATO: è quello che può determinarsi fra organi,o

fra più organi tra loro collegati in una organizzazione unitaria,dotati di attribuzioni

costituzionalmente previste o rilevanti; non si tratta della tradizionale ripartizione esecutivo

legislativo giudiziario, ma per es nel legislativo si trovano 2 organi (le camere). Questi

poteri non devono individuarsi solo nello stato apparato,ma anche nello stato comunità

infatti la corte ha individuato come potere dello stato ai fini della proposizione del conflitto

anche i promotori di un referendum, infatti tale ruolo può essere riconosciuto anche a figure

esterne allo stato apparato a cui l’ordinamento conferisca titolarità di funzioni pubbliche

costituzionalmente rilevanti; il conflitto può venire sollevato non da un qualsiasi organo, ma

da quelli competenti a dichiarare definitivamente la volontà dei poteri cui appartengono e

la cui sfera di attribuzioni sia determinata da norme costituzionali: l’organo al vertice degli

organi complessi o collegiali (consiglio dei ministri,presidenti delle camere), inoltre il

ministro della giustizia (in quanto dotato di proprie attribuzioni dalla costituzione),le

commissioni parlamentari d’inchiesta previste dall’art 82,nell’ordine giudiziario tutti i

giudici singolarmente. Causa del conflitto:può sorgere quando un organo rivendichi a sé

una attribuzione su cui si è manifestata l’interferenza di un altro organo,quando un organo

contesti i modi di esercizio di potere di un altro organo,quando un organo lamenti la

mancata attivazione di un altro organo che ricade negativamente sulle sue attribuzioni


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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per il corso di diritto pubblico comparato, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Manuale di Diritto costituzionale comparato, De Vergottini, . Argomenti affrontati nel riassunto sono: Diritto internazionale; Stato e ordinamento giuridico; Forme di stato e di governo ed evoluzioni storiche; Fonti normative; Fonti atto e fatto; Principi sulle garanzie; Disciplina dei diritti; Doveri del cittadino; Comunità e organizzazione costituzionale; Il parlamento; Funzione normativa, di indirizzo e controllo; Presidente della Repubblica; Governo; Magistratura; Corte Costituzionale.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze giuridiche
SSD:
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher trick-master di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto pubblico comparato e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Ridola Paolo.

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