Riassunto esame Istituzioni di Diritto Pubblico, prof. Corsi, libro consigliato Corso di Diritto Pubblico, Barbera, Fusaro - cap. 13

Pubblica amministrazione

Per pubblico si intende tutto ciò che attiene a un gruppo sociale. Nello Stato liberale c’era compenetrazione tra pubblico e statale, ma oggi pubblico sono tutti gli interessi che riguardano una collettività, non necessariamente riconducibili a interessi statali; spetta alla legge estrapolare quali sono gli interessi collettivi. Amministrazione è invece l’attività di cura di interessi concreti affidata a organizzazioni pubbliche che hanno finalità di carattere strumentale.

Amministrazione funzionale e soggettiva

Al suo interno possiamo distinguere un’amministrazione in senso funzionale (cosa fa) e una in senso soggettivo (come è strutturata); posso poi nel primo caso, in senso oggettivo, parlare di amministrazione di regolazione, se ho a che vedere con un’amministrazione che regola il soddisfacimento di alcuni interessi concreti, o di prestazione, se fornisce servizi.

L’amministrazione deve essere servente degli interessi della comunità, ma è sottoposta al controllo politico, principio che emerge all’art. 95, dove si dice che i ministri sono responsabili sull’attività degli uffici che fanno capo al suo dicastero. Il diritto amministrativo studia sia il diritto in senso soggettivo che oggettivo, dell’organizzazione e del funzionamento dell’amministrazione.

Evoluzione delle strutture amministrative

Come si sono evolute queste strutture amministrative?

Di amministrazione in senso proprio non si può parlare in epoca medioevale, perché manca una struttura statale centrale, la cura degli interessi era rimessa alle congregazioni e solo nel momento in cui si verranno a formare delle organizzazioni statali, il sovrano verrà a creare una burocrazia, un insieme di funzionari che gli rispondano. Nascono per la prima volta delle figure di amministratori che lavorano a fianco al sovrano o agiscono per suo conto dislocati in varie zone, e si viene ad articolare un apparato complesso di strutture amministrative, responsabile di fronte al sovrano; tutto ciò avverrà a partire dalla fine del ‘600.

La prima caratteristica è quella di avere un tratto fortemente autoritativo: a essi viene delegato un esercizio dei poteri grazie al quale possono incidere nelle situazioni giuridiche dei privati; inoltre, si configura l’amministrazione in forma gerarchica: alla testa vi è il re, seguito dai funzionari più importanti e così via. Nell’Europa continentale queste strutture amministrative avranno anche un carattere fortemente accentrato, ossia fanno capo a un centro, diversamente da quelle che si assoderanno in Inghilterra dove gli enti territoriali manterranno sempre autonomia; già in epoca pre-liberale si formano alcuni tratti che caratterizzeranno anche la nostra amministrazione. Quindi si viene a configurare il diritto amministrativo.

Rivoluzione francese e cambiamenti successivi

Si arriva poi alla rivoluzione francese, cambia la forma di governo nel senso che il sovrano non è più l’organo titolare di ogni potere, viene affiancato dal Parlamento e si instaura il principio di legalità, come sottomissione dell’amministrazione e della sua attività alla legge; alcune cose cambiano in seguito a ciò, ma ciò che rimane immutato è l’autoritarismo dell’amministrazione a incidere unilateralmente sulle situazioni soggettive oltre che al sistema accentrato.

Col passaggio alla nuova forma di stato e di governo e col prendere sempre più forza dei ministri nei confronti della corona tutte le articolazioni amministrative iniziano a far capo al governo. Nel momento in cui si passa a una forma di governo parlamentare, ci sarà una responsabilità politica del ministro davanti al Parlamento, sia per la sua attività di alta politica, sia per quella di capo di un’amministrazione complessa.

Anche in Italia nel periodo del regno la pubblica amministrazione da apparato del binomio corona-governo si trasforma in apparato del governo, con una responsabilità politica del ministro di fronte al Parlamento. Resta anche in epoca liberale la strutturazione gerarchica dell’amministrazione; la legge Cavour del 1853 provvide al riordinamento dello stato sabaudo e fu fatta propria dal regno d’Italia: nella sua linea ispiratrice è rimasta in vigore per più di cent’anni e sosteneva che i ministri provvederanno all’amministrazione centrale dello stato per mezzo di uffici posti sotto la loro immediata direzione e prevedeva che gli uffici fossero articolati in una determinata maniera.

Evoluzione delle amministrazioni locali

Per quanto riguarda le amministrazioni locali, nel 1871 fu stabilita la figura del prefetto che ereditava le caratteristiche dell’intendente e nel ’65 furono approvate delle leggi importanti, con cui si attribuiva al prefetto dei compiti di controllo significativo sull’attività dei comuni e delle province. Un’evoluzione a partire dalla fine dell’800 è l’ampliamento dei compiti dell’amministrazione, sia di prestazione che di un intervento dello stato dell’economia, e nascono i primi enti pubblici economici.

Amministrazione durante il fascismo e dopo la II guerra mondiale

Durante il fascismo alcune tendenze si stabilizzano, ad esempio l’intervento dello stato in economia diventa ancora più forte, tanto che nel ’33 viene istituito l’IRI, e la diminuzione dell’autorità territoriali che divengono enti ausiliari. Alla fine della II guerra mondiale, l’assemblea costituente stabilisce alcuni principi generali che riguardano le pubbliche amministrazioni:

• Principio autonomistico all’art. 5, ossia la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali, cosa che simboleggia la rottura con lo stato liberale accentrato, articolo non modificabile nemmeno con una legge di revisione costituzionale; si rimette la cura dell’interesse pubblico non solo allo stato ma anche agli enti territoriali. Specificazione si trova al titolo V della Costituzione.
• Principio di legalità, quindi disciplina dell’amministrazione da parte di una fonte primaria. Da un lato la struttura soggettiva si trova nella riserva relativa di legge all’art. 97; dal punto di vista oggettivo si ricava sostanzialmente dal fatto che tutte le volte che c’è la possibilità di incidere sulla libertà di un soggetto c’è contemporaneamente una riserva di legge. All’art. 95.2 si stabilisce la responsabilità individuale dei ministri per gli atti dei loro dicasteri, quindi responsabilità dell’autorità politica per ciò che deve guidare. L’art. 97.2 stabilisce che nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.