Riassunto esame Istituzioni di Diritto Pubblico, prof. Corsi, libro consigliato Corso di Diritto Pubblico, Barbera, Fusaro - cap. 13

Accanto alle strutture organizzative che fanno capo all’ente stato, ve ne sono

altre che si articolano in enti del settore pubblico, proprietari di personalità

giuridica creati dalla legge con scopi di carattere pubblico: istituiti con legge,

statale o regionale, devono avere uno scopo e risorse materiali per agire; la

nostra amministrazione si caratterizza per vedere accanto all’ente stato tanti

altri enti pubblici.

Nell’800 vi erano enti come le regioni e i comuni, enti bancari e università, ma

poco altro; grande incremento di queste articolazioni organizzative si ha lungo

il corso del XX secolo, in conseguenza all’aumento dei compiti dello stato

dovuto al passaggio dallo stato liberale a quello moderno. Si assiste alla nascita

di un fenomeno che è quello dell’intervento dello Stato in economia, la

possibilità di enti pubblici di agire secondo i caratteri dell’imprenditore: si

3 Chiara

Marziantonio ©

istituisce la società per azioni, il cui pacchetto azionario era in mano dello

Stato, e subito dopo la II guerra mondiale fu istituito il ministero delle

partecipazioni statali che gestiva queste società; si ha un aumento degli enti

pubblici prestatori di servizi in genere, perché si passa da una società di

stampo liberale a una in cui si vuole assicurare il welfare dei cittadini. Si tenta

poi un riordino di questi enti, problema ancora oggi sentito. Sul fronte specifico

degli enti pubblici economici si assiste a un forte ridimensionamento a partire

dagli anni ’90, a causa della mal gestione o per direttive europee, attraverso

liberalizzazioni e privatizzazioni: l’intervento dello stato in economia si è

nettamente ridimensionato; quando si deve pensare all’amministrazione in

senso soggettivo molto sta in quella statale, molto sta in enti sotto la vigilanza

dell’autorità politica, quindi del ministero di riferimento, come insito nel

principio democratico.

Gli enti pubblici si possono classificare, a seconda del rapporto che hanno con

lo Stato, in:

territoriali: sono enti molto peculiari, che riguardano le autonomie

- territoriali, dotate di autonomia politica; l’indirizzo di governo è proprio e

deriva direttamente dalla volontà popolare.

strumentali: enti creati con legge, come una specie di longa manus di

- un ministero, sottoposti a una stretta vigilanza del ministero di

riferimento (avranno risorse da esso trasferite, sono controllati da esso, i

funzionari verranno nominati dal governo); per quanto importanti sono

sottoposti alle direttive del ministero di riferimento.

autonomi: hanno caratteristiche di maggiore indipendenza rispetto a

- quelli strumentali, sono sempre sottoposti a una vigilanza del ministero di

riferimento ma gli organi di vertice non sono scelti dal governo ma ad

esempio dagli associati stessi, hanno autonomia finanziaria, hanno

autonomia statuale; comunque un controllo di legittimità sull’attività

compiuta esiste sempre.

Gli enti pubblici si possono classificare anche in base al contenuto dell’attività

che svolgono:

economici: attività di tipo commerciale-imprenditoriale

- amministrativi: che esercitano poteri amministrativi, quindi attività

- prevalentemente giuridica (ordini professionali)

prestazionali: attività soprattutto di servizio, prestazioni materiali e

- attività giuridica molto bassa.

La maggior parte degli enti pubblici sono di tipo fondazione, cioè ci sono delle

risorse amministrate per delle finalità da pubblici dipendenti; ne esistono anche

di tipo associativo. 4 Chiara

Marziantonio ©

Gli enti pubblici territoriali hanno aggancio diretto col principio della sovranità

popolare, mentre gli altri enti sono sottoposti a un controllo più o meno

stringente dell’autorità politica, perché l’amministrazione in un ordinamento

democratico deve essere sottoposta al controllo di un organo politicamente

responsabile. Esistono però delle articolazioni amministrative che si chiamano

autorità amministrative indipendenti, sorte soprattutto in ordinamenti

stranieri di origine anglosassone fino agli ani ’80 abbastanza limitate (Banca

d’Italia, Garante dell’editoria, CONSOB), che sono strutture organizzative che

godono di un’indipendenza significativa nei confronti del governo; esse sono

incrementate a partire dagli anni ’90, perché sono state create alcune strutture

che hanno lo scopo di presiedere a settori dell’amministrazione molto delicati:

la Commissione di Garanzia dell’attuazione della legge sull’esercizio del diritto

di sciopero nei servizi pubblici essenziali, L’Autorità garante della Concorrenza

e Mercato, l’Autorità per le telecomunicazioni nel 1990, a cui ne seguirono

altre. La prima riguarda tutte le problematiche legate al diritto di sciopero, che

deve essere contemperato col diritto degli utenti; la seconda, chiamata spesso

Antitrust, controlla che le regole di concorrenza proprie del libero mercato

abbiano pieno svolgimento; la terza riguarda il settore delle telecomunicazioni,

complesso che vigila su tutto ciò che riguarda questo tema. Negli anni

successivi si aggiunsero: l’Autorità per i servizi di pubblica utilità, il garante per

la protezione dei dati personali, l’autorità di vigilanza sui servizi pubblici; nella

creazione di queste autorità si è cercato di conferirle dei tratti particolare di

indipendenza rispetto all’esecutivo, sia per quanto riguarda la lunghezza del

mandato, non rinnovabilità, modalità di nomina dei componenti. Il problema

che si è posto è stato quello della loro legittimità costituzionale e compatibilità

col sistema democratico: se tutti i poteri devono essere riconducibili a un

organo politicamente responsabile in questo caso si ha un’eccezione; la

maggior parte degli autori ritiene esse compatibili, nel senso che le ritengono

venire a regolare settori delicati dove sono coinvolti diritti fondamentali dei

cittadini e questa loro cesura rispetto all’autorità politica dovrebbe

avvantaggiare l’imparzialità.

Gli enti sono strutture amministrative che necessitano di uomini e di mezzi,

appositamente predisposti per soddisfare obiettivi comuni; sono divisi in unità

organizzative che si denominano uffici, la cui complessità può variare

moltissimo. Essi possono svolgere attività prevalentemente materiale o di

carattere giuridico: i primi vengono chiamati anche meri uffici o uffici

interni e sono composti da mansionari (centralinisti, portieri, addetti alle

fotocopie); gli altri sono chiamati anche uffici organi o semplicemente organi

e compiono attività giuridica che fa sì che essi abbiano un’evidenziazione

funzionale esterna. La legge si occupa di attribuire competenze a specifici

organi giuridici, che devono manifestare all’esterno la volontà dell’ente; il

carattere di uffici organi è stata attribuita fino a tempi recenti

5 Chiara

Marziantonio ©

fondamentalmente agli organi politici, ma negli ultimi 20 anni la questione è

stata rimessa in discussione, con l’idea che fosse un po’ una finzione che un

ministro fosse consapevole di tutti gli atti che firmava. Si assiste quindi a delle

riforme molto importanti a partire dagli anni ’90, nel senso di un’attribuzione di

competenze ad evidenza esterna anche al personale burocratico di alto livello:

si sostiene che occorra creare una maggior separazione tra politica e

amministrazione, nonostante ci debba essere un raccordo; così sia a livello

delle organizzazioni statali che territoriali si stabilisce questo tipo di

separazione: al personale politico spetta un indirizzo di finalità e controllo,

mentre la gestione amministrativa al personale burocratico dirigenziale, art.

97.2.

L’amministrazione deve compiere delle attività finalizzate a uno scopo e come

ogni soggetto può utilizzare anche il diritto privato, oltre al diritto

amministrativo, che offre dei poteri particolarmente incisivi sulle situazioni

soggettive dei privati, che devono trovare nella legge il loro fondamento;

l’attività giuridica dell’amministrazione si svolge attraverso atti

amministrativi che ha caratteristiche di unilateralità. Essi possono essere

vincolati, cioè tutte le disposizioni sono contenute nella legge, o frutto di

poteri discrezionali, nella maggior parte dei casi; si parla di discrezionalità

come libertà di scelta e valutazione di interessi nell’ambito di una cornice

legislativa. Per giungere all’adozione di un atto amministrativo si dovrà seguir

un iter, detto procedimento amministrativo; un tempo rientrava

completamente nelle segrete stanze dell’amministrazione e solo negli ultimi

decenni c’è stata un’evidenziazione esterna: nel 1990 è stata approvata la

legge generale sul procedimento amministrativo che prevede delle fasi e si

applica a tutti gli atti. Per la prima volta si prevede una possibilità generalizzata

del privato di partecipare alla procedura amministrativa, ispirata al principio di

imparzialità, il valutare tutti gli interessi coinvolti nel procedimento.

Il procedimento si divide in più fasi:

iniziativa: può spettare o al privato interessato o all’amministrazione

- stessa.

istruttoria: molto variabile, talvolta veloce, talvolta complicata,

- all’interno della quale sta anche l’intervento del privato interessato, che

presenta memorie e ha accesso agli atti; tale possibilità è stata una

conquista importante, generalizzata sempre con la legge 241/90 e a tale

proposito si parla di giusto procedimento.

costitutiva: l’organo competente ad adottare l’atto deve prendere una

- decisione e verbalizzarla.

integrativa dell’efficacia (eventuale): si può avere se l’atto è

- sottoposto a un controllo preventivo, che faceva sì che l’atto fosse

perfetto nel senso che l’organo lo aveva approvato ma non poteva

divenire efficace finché non avesse superato il controllo; negli ultimi la

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Marziantonio ©

normativa ha teso a semplificare e molti passaggi di controllo sono stai

eliminati. Il controllo può essere di legittimità, se va a verificare che

l’atto sia conforme alle norme di legge, o merito, se riguarda

l’opportunità dell’atto, mettendo in discussione le scelte discrezionali

della pubblica amministrazione.

Tradizionalmente si dice che i caratteri generali del provvedimento

amministrativo siano l’imperatività, l’immediata esecuzione e

l’esecutorietà, cioè l’amministrazione pu