Riassunto esame Istituzioni di Diritto Pubblico, prof. Corsi, libro consigliato Corso di Diritto Pubblico, Barbera, Fusaro - cap. 11

Il ruolo del governo e la sua evoluzione

Il governo tradizionalmente rappresenta il vertice del potere esecutivo e la ripartizione funzionale del governo varia molto a seconda della forma di governo. In alcuni ordinamenti, come in quello americano, il capo del governo è eletto direttamente dal corpo elettorale, ha poteri molto robusti e quindi è un governo a forte guida monocratica. In Francia il governo è bicefalo: da un lato c’è il presidente della Repubblica eletto direttamente dal popolo, ma dall’altro c’è un primo ministro che guida il Consiglio dei ministri e deve comunque avere la fiducia delle camere.

Nei governi di carattere parlamentare, il primo ministro non ha legittimazione diretta del corpo elettorale, rappresenta la maggioranza parlamentare, deve avere la fiducia delle camere e i poteri del primo ministro cambiano molto a seconda del funzionamento della forma di governo. Il sistema inglese è a forte direzione monocratica, mentre in quello italiano, frammentato politicamente, i governi sono stati di coalizione, quindi non ha la stessa forza politica nel guidare un governo, ma ha dovuto trovare compromessi.

Evoluzione storica del potere esecutivo

Se all’inizio la monarchia costituzionale rimette tutta la sua influenza al governo, via via che si rafforza l’organo Parlamento, l’esecutivo passa anche nelle sue mani, divenendo più parlamentare. Inoltre, a partire dalla seconda metà del ‘700, emerge la figura del primo ministro, capace di mantenere unità di indirizzo politico, che prenderà sempre più forza soprattutto col nascere dei partiti, finendo per essere una persona che ha un seguito politico ed è il capo di un partito.

Con l’ampliamento dell’elettorato attivo e col rafforzamento dei partiti nella società, la figura del primo ministro comincia a diventare il detentore dell’indirizzo politico del governo, mentre i poteri del re vanno a diminuire: mantiene i poteri di rappresentanza ma verrà a perdere le caratteristiche di capo dell’esecutivo, a tal punto che anche il potere di scioglimento delle camere passerà nelle mani del primo ministro.

Il modello dello Statuto Albertino

Lo Statuto Albertino si rifà al modello inglese, tuttavia in una forma monarchico-costituzionale piuttosto che parlamentare, e l’influenza del re sarà sempre sostanziale, tanto che per lungo tempo rimase indeterminata la presidenza del Consiglio dei ministri. Non c’è dubbio che durante tutta la seconda metà dell’800 si avviò un cammino verso una forma monarchico-parlamentare. In alcuni momenti di crisi, tuttavia, il re si arrogò il diritto di nomina dei propri ministri (marcia su Roma, revoca di Mussolini).

Una questione che subito si pose dopo l’approvazione dello Statuto Albertino fu quella di constatare l’unità e l’omogeneità del governo. Nel 1901 ci fu l’importante decreto Zanardelli, in cui si cerca di evidenziare delle funzioni che siano di competenza per il Consiglio dei ministri per tenere a distanza possibili ingerenze da parte del re. Si tenta poi di privilegiare il principio collegiale, ossia le decisioni di indirizzo politico più importanti siano prese da tutti i ministri e di rafforzare la funzione di indirizzo del presidente del Consiglio, poiché talvolta i governi sono stati caratterizzati da poca omogeneità di indirizzo politico; quindi la figura del presidente del Consiglio è stata talvolta più debole che nelle forme parlamentari.

Il periodo fascista e la transizione alla Repubblica

Nel fascismo fu abrogato l’istituto della fiducia, fu previsto che il duce dovesse dare l’assenso sull’ordine del giorno delle camere e con una legge del 1926 furono attribuiti molti poteri normativi al governo, comportando uno svuotamento dei poteri politici del Parlamento; si dà vita a un governo monocratico del duce.

Si arriva poi all’Assemblea Costituente, dove le forze di sinistra erano favorevoli a una valorizzazione del principio collegiale, del consiglio dei ministri come organo detentore del potere di indirizzo politico, mentre la democrazia cristiana sarebbe più propensa a una guida del presidente del Consiglio come mediatore. C’è un timore derivato dall’esperienza fascista, pertanto l’art. 92 che si viene ad approvare è di compromesso: il governo della Repubblica è composto dal presidente del Consiglio e dai ministri che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri, un organo formato da più organi.

Principi costituzionali e ruolo del presidente del Consiglio

L’art. 95 ci dice le competenze degli organi che formano il governo: il presidente del Consiglio dirige la politica generale del governo e ne è responsabile, mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo promuovendo e coordinando l’attività dei ministri; i ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri, quindi c’è un principio di collegialità per quanto riguarda le decisioni prese, e individualmente degli atti dei loro dicasteri.

Nella storia della Repubblica questi tre principi si sono alternati a seconda dei momenti, spesso verificando del ministerialismo, tanto che si era parlato dei governi italiani come governi a direzione multipla dissociata (neofeudalesimo ministeriale); questo è cambiato con leggi degli anni ’80 e ’90, mentre ora vige la legge Mattarella, che ha rafforzato la figura del presidente del Consiglio. Con una legge dell’88 si è tentato anche attraverso uno strumento normativo di rafforzare la figura del presidente del Consiglio rispetto alla velleità ministeriale.

L’art 92.2 dice che il presidente della Repubblica nomina il presidente del Consiglio e, su suo suggerimento, i ministri. In realtà, il procedimento è molto più complesso, perché si sono venute a creare consuetudini costituzionali per cui i presidenti della Repubblica si sono attenuti a determinati comportamenti per giungere a questo atto di nomina: devono esserci le dimissioni del precedente, accettate per prassi con riserva, quindi inizia la fase delle consultazioni in cui il presidente della Repubblica consulta gli ex presidenti della Repubblica, i presidenti delle camere e gli esponenti dei gruppi parlamentari; inoltre può consultare qualunque personalità che ritenga utile per illuminare la sua scelta.

Questa fase può essere semplice o complessa, dipende dalle situazioni, e alle volte sono così complesse che il presidente della Repubblica ha attuato un mandato esplorativo, ritenendo opportuno che anche il presidente della Camera o del Senato facessero consultazioni a loro volta; dopo di che l’incarico viene conferito, in modo orale, a una persona che crede sia in grado di portare avanti un governo. A questo punto il presidente del Consiglio incaricato inizierà a fare consultazioni a sua volta.

Inizialmente si pensava che l’indicazione del candidato alla presidenza del Consiglio spettasse al partito di maggioranza, inizia a cambiare qualcosa negli anni ’80 fino alla nuova legge elettorale del ’93, che prevede che i partiti si presentino all’elettorato indicando un candidato leader che poi si candiderà alla presidenza del Consiglio. I compiti di un presidente del Consiglio sono la formazione di un programma di governo, di solito quello con cui ci si è presentati.