Riassunto esame Diritto Amministrativo dell'Economia, prof. De Benedetto, libro consigliato La Nuova Costituzione Economica, Cassese

La vecchia costituzione economica: i quattro periodi storici

Per vecchia costituzione economica si intende una ricostruzione storica dei rapporti tra Stato e economia, dall’Unità d’Italia agli anni '70 del XX secolo. Questa può essere analizzata per grandi periodi al fine di collocare gli istituti in un contesto storico e teorico. I periodi storici considerati sono:

• Stato liberista: quello che va dal 1861 alla fine del XIX secolo;
• Prima industrializzazione: dagli inizi del XX secolo agli anni '20 del secolo XX;
• Stato imprenditore e pianificatore (economia mista): arriva fino alla metà del secolo XX;
• Stato del benessere (o sociale): quello che va dalla metà del XX secolo fino agli anni '70.

Il quinto periodo è quello che stiamo attualmente vivendo, quello della nuova costituzione economica, che si comincia ad affermare, grazie soprattutto all'influenza della Comunità Europea e per cause legate alla crisi dei sistemi di Welfare, negli anni '80 del XX secolo.

Il primo periodo: lo stato liberista

In questo periodo sono determinanti tre aspetti:

• La costituzione di un mercato nazionale (unificazione legislativa);
• La difesa del mercato verso l’esterno (protezionismo doganale);
• Le privatizzazioni e il liberismo economico.

In ogni caso la definizione di Stato liberista è impropria in quanto in questo periodo si registrano comunque rilevanti interventi statali. Si adopera questa definizione perché storicamente questi anni da sempre sono stati classificati in tal modo.

Il mercato nazionale (unificazione legislativa)

La costituzione del mercato nazionale è stata perseguita attraverso l’unificazione legislativa, in quanto se non vi è un corpus uniforme di regole, si sviluppano una serie di particolarismi giuridici che costituiscono un impedimento ai traffici e ai commerci e più in generale allo sviluppo economico. Tappe fondamentali di questa unificazione sono state: estensione della legislazione piemontese a tutto il regno (1861); adozione del codice civile (1865); adozione del codice di commercio (1865). Modello di riferimento per la disciplina unitaria fu quello che in quel momento era il più grande codice d'Europa: il codice napoleonico. Per questo l’istituto fondamentale era la proprietà (diritto della persona, attributo della libertà). Infatti in un'economia prevalentemente agricola, la proprietà è molto più importante dell’impresa. Sull’estensione della legislazione piemontese vi è da dire che prevalse l’ottimismo illuministico dell’epoca, che leggi più moderne avrebbero esse stesse consentito lo sviluppo economico nelle zone arretrate. Sappiamo ora come i risultati non furono quelli sperati.

Difesa del mercato (protezionismo doganale)

Costituito il mercato vi era la necessità di difenderlo dall’esterno. Si passa così al secondo aspetto caratterizzante di questa epoca vale a dire la difesa del mercato verso l’esterno. Si cercò di stabilire una rete di protezione intorno ad un’economia nascente e assai debole, ancora fortemente agricola. Questa rete viene realizzata con le tariffe doganali del 1878 e del 1887 (sinistra storica). Le tariffe doganali, se da una parte difesero il nascente mercato italiano, da un’altra accentuarono gli squilibri nazionali. Infatti la limitazione della concorrenza esterna provocò l’accentuarsi della concorrenza interna, specialmente tra le imprese del nord e le imprese del sud, e tutto a scapito di queste. Dunque la chiusura del mercato nazionale agli altri mercati ebbe, quindi, un effetto indotto sul mercato interno. Si affacciano così numerose contraddizioni: da un lato vi è bisogno di creare un mercato nazionale, e per questo si creano barriere protezionistiche; dall’altro il mercato si sviluppa su un’economia dualistica, a due velocità, e proprio le barriere protezionistiche accelerano questo processo.

Il liberismo

Terza caratteristica di questa epoca è l’affermarsi, nei limiti visti, della dottrina liberista come guida della politica economica (nota: in realtà una chiara dottrina economica come guida della politica economica, ispirata al liberismo, vi è stata solo nel periodo di governo della destra storica). Questa tendenza si manifestò in tre modi.

• Il primo fu l’ondata di privatizzazioni: alienazione del demanio (1861); alienazione dei beni dell’Asse ecclesiastico (1867); alienazione degli stabilimenti termali, delle miniere, dei canali navigabili: la cosiddetta quotizzazione dei demani. Questa comportò la ripartizione e l’alienazione di un’enorme quantità di terreni di uso collettivo, di cui lo stato era proprietario, a tantissimi piccoli proprietari. Questo comportò la ripartizione di intere zone boschive in piccole proprietà terriere, che per la loro poca estensione potevano garantire solo un auto sostentamento per i proprietari. Questo portò all’alienazione dei piccoli terreni ai grandi proprietari e alla nascita di quello che sarà chiamato latifondo.
• Il secondo aspetto del liberismo è costituito dall’assenza di una macchina statale dell’economia (solo nel 1878 un unico Ministero dell'agricoltura, dell’industria e del commercio) e la costante ricerca del pareggio di bilancio.
• Il terzo aspetto era la convinzione che l’economia doveva essere autosufficiente. Per questo vennero istituite le camere di commercio, che non erano enti pubblici, bensì strutture corporative in senso dire rappresentative di interessi di produttori, che realizzavano l’autodisciplina.

Lo Stato dunque in questo periodo crea il mercato ma non vuole svolgere funzione attiva all’interno di questo: crea il mercato ma non è il protagonista. In ogni caso in nessuna parte del mondo il liberismo fu coerente, e anche l’Italia confermò questa tendenza: è di questi anni (1863) l’istituzione della prima impresa pubblica: la Cassa depositi e prestiti, grande banca del Ministero delle Finanze prima e del Tesoro poi, che nel 1876 inizierà a raccogliere i propri mezzi attraverso le casse postali.

Il secondo periodo: la prima industrializzazione

Quattro sono gli aspetti caratterizzati di questo periodo (fine Ottocento-anni '20 XX secolo):

• La differenziazione legislativa;
• La politica dei lavori pubblici;
• Le imprese pubbliche;
• La previdenza sociale.

La differenziazione legislativa

Viene abbandonata l’uniformità legislativa tipica del periodo precedente, in quanto introdotte numerose leggi speciali (Napoli 1885 e 1904; Calabria 1906). La differenziazione si realizza in tre modi: aumentando gli interventi infrastrutturali in aree sottosviluppate; introducendo procedure speciali; istituendo organi speciali (provveditorati regionali per le opere pubbliche).

Politica dei lavori pubblici

Aumentano notevolmente gli investimenti infrastrutturali, il maggiore dei quali riguarda la rete ferroviaria (in quanto riscattate le concessioni dai privati e costituita l’Azienda FS). Questo comporta notevoli investimenti industriali in un paese ancora prevalentemente agricolo, ad un maggiore rapporto contrattuale (concessorio) tra Stato e privati, ad una sempre più massiccia emissione di risorse pubbliche nell’economia privata.

Le imprese pubbliche

Vengono create numerose imprese pubbliche (Azienda FS 1905; INA 1913; Istituto Nazionale del Credito per la Cooperazione, poi BNL; Consorzio per le sovvenzioni sui valori industriali 1914). Dunque rispetto al periodo precedente si riscontra un numero cospicuo di imprese pubbliche, che coprono un ambito molto vasto (telecomunicazioni e credito soprattutto). Per quanto riguarda l’istituzione dell’INA, si ispira all’idea, diffusa all’epoca, di industrializzare la pubblica amministrazione. L’INA viene istituito su proposta di Giolitti, ma sotto la forte influenza di Nitti, come un importante ausiliario del Tesoro, attribuendogli il monopolio delle assicurazioni sulla vita. Il terzo aspetto determinante di questo periodo è, dunque, rappresentato da una forte crescita dell’intervento dello Stato. Questo opera non come organo di disciplina dall’esterno, ma come gestore diretto di imprese.

La previdenza sociale

Muove i primi passi lo Stato del benessere (leggi sull’emigrazione; istituzione Cassa nazionale della previdenza, e successiva iscrizione obbligatoria). Il periodo considerato è caratterizzato dal graduale passaggio da un sistema mutualistico, basato sulle società mutualistiche, ad un sistema previdenziale, fondato sulla istituzione di organismi pubblici (istituti di previdenza) e sulla trasformazione di un fatto volontario in un fatto obbligatorio, che coinvolge non solo i lavoratori ma anche i datori. Si affaccia nuovo ruolo Stato che non è solo parte di un binomio Stato-cittadino, ma anche di un rapporto tripolare: lo Stato obbliga i privati a fornire risorse finanziare a favore di enti pubblici che, a loro volta, erogano prestazioni a favore di altri privati.

Il terzo periodo: lo Stato imprenditore e pianificatore (economia mista)

Le istituzioni economiche del periodo che va dagli anni ’20 agli anni ’50 sono caratterizzate da:

• Nuova codificazione del 1942;
• Nuove forme di intervento dello Stato nell’economia;
• Crescita del numero degli enti pubblici e delle società con partecipazione pubblica.

Il nuovo codice

Nel 1942 il codice civile e il codice del commercio sono sostituiti da un unico codice civile, tuttora esistente. Le diversità tra il vecchio e il nuovo codice sono numerose ma una è particolarmente rilevante. Il codice viene concepito come una norma generale contenente le teste di capitolo delle discipline di settore (concepito come una sorta di costituzione economica che comprende non solo gli statuti degli istituti di base ma anche i principi delle discipline di settore). Vi è alla base una concezione onnicomprensiva del codice, come disciplina generale dei rapporti tra lo Stato e l’economia.

Nuove forme di intervento

In questo periodo si sviluppa innanzitutto il regime che gli economisti chiamano del monopolio e i giuristi definiscono di riserva originaria. La riserva originaria, successivamente sancita dalla Costituzione (art. 47), già in precedenza sperimentata per beni e imprese trovò una serie di applicazioni: trasporto marittimo; servizio di telefonia; trasporto aereo; miniere; radiodiffusione; acque. Contemporaneamente al sistema della riserva, vengono estendendosi le autorizzazioni, attraverso le quali molte attività imprenditoriali, prima ad accesso libero, passano ad essere ad accesso controllato. Di particolare importanza furono l’autorizzazione per gli impianti industriali, di cui fu fatto un uso distorto, per rafforzare monopoli e oligopoli (trasformazione di uno strumento di intervento dello Stato nell’economia in uno strumento di intervento dell’economia nello Stato). Si afferma poi in questo periodo un nuovo regime di intervento dello Stato: il dirigismo economico attuato mediante pianificazioni.

Enti pubblici, società con partecipazione pubblica, corporativismo

In questo periodo vennero costituiti numerosi enti pubblici. Questi furono definiti enti pubblici di privilegio, disponendo di poteri derogatori, sia che avessero compiti operativi o di impresa, sia che avessero compiti di regolazione. Spesso avevano ambedue. Accanto agli enti pubblici, furono istituiti enti ordinati in forma di società per azioni a partecipazione statale, di cui il primo fu l’AGIP nel 1926. Una maggiore diffusione delle società per azioni con partecipazione pubblica si ha nel 1933, quando venne istituito, prima come ente provvisorio, poi, nel 1937, come ente definitivo, l’IRI. Questo venne creato per il salvataggio delle imprese in crisi. Tuttavia, grazie soprattutto gli studi promossi da Pasquato Saraceno, da istituzione di salvataggio, l’istituzione IRI divenne una radicale riforma dell’industria.

Con la costituzione dell’IRI, nato per opera di Beneduce con l’obiettivo di evitare un circolo vizioso di crisi tra imprese e banche, a seguito della grande crisi del ’29, si impose con convenzioni, sia alle banche sia agli azionisti delle banche, di cedere all’ente pubblico appositamente costituito le azioni che si ritrovavano nel proprio portafoglio. L’IRI divenne così una holding o ente capogruppo dalla quale vennero a dipendere sia le società figlie delle banche sia le banche stesse. Lo Stato divenne, così, attraverso l’IRI, il più grande banchiere italiano ed acquisì la gestione della siderurgia e della meccanica, delle linee di preminente interesse nazionale di trasporto marittimo. Per completare l’analisi di questa epoca bisogna ricordare l’esperienza corporativa fascista. In conclusione il periodo che va dal 1920 al 1950 è fondamentale per la storia del nostro paese: si consolidano le istituzioni di governo dell’economia, si amplia il rapporto tra Stato ed economia, si moltiplicano gli enti pubblici. A questa epoca risale un gran numero di istituti ancora vigenti.

Il quarto periodo: lo Stato del benessere

Il periodo che va dalla metà agli anni '70 del XX secolo è caratterizzato da:

• Approvazione della Costituzione;
• Completamento del sistema delle partecipazioni statali e della nazionalizzazione elettrica;
• Stato finanziatore;
• Stato del benessere.

La Costituzione del '48

Gli oggetti fondamentali delle disposizioni costituzionali in materia economica sono la proprietà (art. 42) e l’impresa (artt 41 e 43), regolate in quattro diversi modi. Innanzitutto, è previsto che, in ordine a determinati beni e a determinate imprese, si possa operare, con legge, una riserva originaria (art 43). L’art 42, relativamente alla proprietà, prevede la possibilità che la legge stabilisca modalità di acquisto e limiti alla proprietà, affinché essa sia resa accessibile a tutti.

Il secondo principio che si ricava dalle norme costituzionali è quello del riconoscimento della proprietà e dell’impresa. L’art 41 afferma che l’iniziativa economica è libera; l’art 42 dispone che la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge. La garanzia costituzionale riguarda il diritto di proprietà e di impresa, più che l’istituto, in quanto nella Costituzione né la proprietà, né l’impresa sono riconosciute come attributo necessario della persona (come un diritto inviolabile), diversamente dalle costituzioni borghesi.

Il terzo principio fu quello chiamato della funzionalizzazione della proprietà e dell’impresa: autorità pubblica stabilisce finalità e modi di uso di un bene o di un’impresa, modificando struttura del diritto soggettivo. Il quarto principio fissato dalla costituzione è costituito dalla previsione dell’art 43 che consente di espropriare imprese o categorie di imprese, e dall’art 42, dove si dice che la proprietà può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale.

Il completamento del sistema delle partecipazioni statali

Nel 1953 venne istituito l’ENI per la gestione, in regime di esclusiva, della ricerca e della coltivazione dei ricchi giacimenti di idrocarburi liquidi e gassosi scoperti nella Valle Padana. All’ENI, costituito in forma di ente pubblico economico con partecipazioni in società per azioni, vennero inoltre affidate le partecipazioni azionarie, già dello Stato, nell’AGIP. Alla metà degli anni Cinquanta, esistevano, dunque, un grande ente pubblico (IRI), un altro ente pubblico, anch’esso di dimensioni rilevanti (ENI), ed una serie di altre partecipazioni distribuite tra vari ministeri. Maturò per questo l’idea che queste partecipazione dirette (Stato proprietario diretto) o indirette (Ente proprietario) dovessero diventare strumento di azione statale e che a tal fine occorresse creare un centro di imputazione degli interessi pubblici nel settore, secondo il principio della cosiddetta responsabilità ministeriale.

Con la legge 22 dicembre 1956, n. 1589, venne dunque istituito il Ministero delle partecipazioni statali, organo dello stato dal quale vennero a dipendere gli enti pubblici di gestione delle partecipazioni statali. Con l’istituzione di questo ministero si sancì il principio che lo Stato non potesse essere azionista diretto. Tutte le azioni in capo allo Stato furono devolute agli enti di gestione. La costituzione dell’ENEL e la nazionalizzazione dell’industria elettrica (1962) rappresentano un altro evento importante del periodo in esame. Esse costituiscono l’unica occasione in cui è stata esercitata il potere, previsto dall’art 43 cost., di espropriazione originaria di imprese (si tratta di statizzazione più che di nazionalizzazione). La statizzazione avvenne in due fasi logicamente distinte, ma non cronologicamente separata. Innanzitutto si procedette all’espropriazione, previo indennizzo, delle imprese elettriche. In secondo luogo, venne disposta la riserva originaria a favore del neo costituito ente pubblico economico: ENEL, precludendo stabilmente alle società espropriate l’esercizio delle imprese elettriche.

Lo Stato finanziatore

Il finanziamento statale rappresenta un elemento peculiare della storia degli anni Sessanta, durante i quali esso ha avuto uno straordinario sviluppo. È la legge a prevedere che, al verificarsi di certe circostanze sorga un’obbligazione dello Stato, per la quale esso è tenuto ad erogare fondi a privati. Dalla legge nasce un’obbligazioni di dare della pubblica amministrazione a fronte della quale, però, non vi è sempre un diritto del privato, ma può esservi anche un interesse legittimo, quando l’amministrazione non sia vincolata, ma conservi la discrezionalità della scelta. Diverse sono le diverse forme di ausili finanziari pubblici: contributi a...