Riassunto esame Diritto Pubblico Dell'economia, prof. Cassella, libro consigliato La nuova Costituzione, Cassese

Introduzione

L’espressione “Costituzione economica” può essere intesa in tre sensi. Può essere intesa come:

• Formula riassuntiva delle norme della Costituzione sui rapporti economici (e quindi per quanto riguarda la Costituzione italiana, gli artt. 41 e 43 relativi all’impresa, 42 e 44 relativi alla proprietà, 45 e 47 relativi alla cooperazione e al risparmio) e delle norme che, pur essendo contenute in leggi ordinarie, sono, tuttavia, di rilevanza costituzionale (es. la legge “antitrust” e il decreto legge che ha disposto la privatizzazione delle maggiori imprese pubbliche).
• Insieme degli istituti che, pur facendo parte del diritto, non appartengono necessariamente alla Costituzione scritta. Questa accezione risale al maggior costituzionalista dell’Inghilterra vittoriana, Albert Venn Dicey, che mostra che l’analisi dei rapporti tra Stato economia non può fondarsi solo sulle norme, ma deve saper andare oltre, verso lo spirito pubblico.
• Riferimento non solo alla Costituzione e alla legislazione ma anche, per esempio, le circolari e la prassi applicativa: il diritto vivente.

In tutte queste accezioni, l’espressione “Costituzione economica” abbraccia principalmente istituti, norme e prassi relativi ai rapporti economici e alle imprese, ma non si ferma qui perché deve tenere conto anche di altri aspetti, come quelli sociali e culturali: ad esempio l’assistenza sanitaria e l’istruzione scolastica, in quanto comportano spese.

La "vecchia" costituzione economica: i rapporti fra Stato ed economia dall'Unità ad oggi

Ricostruendo storicamente i rapporti fra Stato ed economia dall’Unità d’Italia agli anni ’70 del secolo XX, si va incontro a mutamenti che sono racchiudibili e analizzabili in diverse fasi.

Lo Stato liberista

La prima fase, dal 1861 alla fine del XIX secolo, determina principalmente tre aspetti: la costituzione di un mercato nazionale, che viene realizzato attraverso l’unificazione legislativa; la difesa del mercato verso l’esterno; le privatizzazioni e il liberismo. Nonostante questa fase sia identificata come fase dello Stato liberista, bisogna considerare che anche in questo periodo si registrano interventi statali, quindi il termine “liberista” è usato in senso improprio.

La costituzione di un mercato nazionale

Condizione essenziale per la costituzione di un mercato nazionale è l’unificazione legislativa. In Italia, l’unificazione legislativa è avvenuta con l’estensione della legislazione piemontese all’ex Regno delle due Sicilie e allo Stato pontificio e con l’adozione del codice civile del 1865 e del codice di commercio dello stesso anno. Nonostante il diverso grado di sviluppo da zona a zona, si è ritenuto con l’ottimismo illuministico dell’epoca che la sottoposizione di zone non sviluppate alla legislazione piemontese avrebbe prodotto, per un effetto meccanico, un maggiore sviluppo economico anche in quelle zone.

Per quanto riguarda il codice civile, l’istituto fondamentale dell’economia era la proprietà. La proprietà era disciplinata come diritto della persona e dunque come un attributo della libertà. L’impresa è invece assente dal codice di commercio perché si concentrava più sull’atto di commercio che sull’impresa.

La difesa del mercato: il protezionismo doganale

All’indomani dell’unità d’Italia, viene quindi istituito per forza di leggi un mercato unico i cui confini devo però ancora essere protetti. La protezione dei confini viene realizzata attraverso le tariffe doganali nel 1878 e del 1887, che stabiliscono un regime tariffario a difesa dei prodotti nazionali, caricando i prodotti stranieri di imposte all’entrata. Le tariffe doganali però accentuano gli squilibri nazionali, in quanto l’eliminazione della concorrenza esterna, infatti provocò l’accentuarsi della concorrenza interna, specialmente fra le imprese del Nord e le nascenti iniziative industriali nel Sud.

Le privatizzazioni e il liberismo

Uno degli aspetti caratterizzanti dell’epoca è il liberismo (seppur in senso limitato), che si manifesta in tre modi:

• La privatizzazione passante attraverso la quotizzazione dei demani, ovvero la ripartizione e vendita per quote dei terreni di uso collettivo.
• L’assenza di una macchina statale di governo dell’economia. Solo nel 1878 viene istituito il Ministero unico dell’agricoltura, dell’industria e del commercio, ma con competenze molto limitate. Vi era poi il Ministero dei lavori pubblici, che si occupava della realizzazione delle infrastrutture.
• L’attività economica doveva essere autosufficiente. Per questo vennero istituite le Camere di commercio, rappresentative di interessi di produttori e realizzatrici dell’autodisciplina (lo Stato crea il mercato ma non vi è presente, è solo strumento di disciplina dell’economia, non controlla l’economia, l’economia controlla se stessa).

Tuttavia, il liberismo economico non è del tutto coerente (come in ogni altra parte del mondo) e viene istituita la prima impresa pubblica, la Cassa depositi e prestiti, grande banca del Ministero delle finanze (poi del tesoro).

La prima industrializzazione

Nei primi vent’anni del XX secolo viene abbandonata l’uniformità legislativa tipica del periodo precedente e vengono attuate leggi speciali per Napoli, La Calabria e la Basilicata, che introducono nell’ordinamento italiano il principio della differenziazione legislativa e mirano ad aumentare gli interventi infrastrutturali nelle aree meno sviluppate, a introdurre procedure speciali (come la procedura di espropriazione per pubblica utilità per Napoli), a introdurre organi speciali (come i provveditorati regionali per le opere pubbliche).

Si avvia una politica dei lavori pubblici che prevede un forte incremento degli investimenti infrastrutturali, il maggiore dei quali riguardante la rete ferroviaria, con l’istituzione nel 1905 dell’Azienda delle Ferrovie dello Stato (la seconda grande impresa pubblica della nostra storia). (Stato erogatore)

Vengono costituite numerose imprese pubbliche, oltre alla già citata Azienda delle Ferrovie dello Stato; l’Impresa per la telefonia urbana, Istituto Nazionale delle Assicurazioni-INA, L’Istituto Nazionale del Credito per la Cooperazione, poi Banca Nazionale del Lavoro-BNL, ecc. Questo cospicuo numero di imprese pubbliche, che ricoprono fondamentalmente il settore dei servizi pubblici e il settore del credito, testimonia una nuova forte crescita dell’intervento dello Stato che non opera più solo come organo di disciplina dall’esterno, ma come gestore diretto di imprese. (Stato produttore)

Muove i primi passi anche lo Stato del benessere, cioè lo Stato che cura le prestazioni sociali, con l’istituzione della Cassa nazionale di previdenza e la successiva iscrizione obbligatoria. Nasce un sistema previdenziale pubblico che coinvolge non solo i lavoratori, ma anche i datori di lavoro che devono versare contributi obbligatori: lo Stato obbliga i privati a fornire risorse finanziarie a favore di enti pubblici che erogano prestazioni a favore di altri privati. (Stato provvidenza)

L'economia mista

Nel periodo dagli anni ’20 a metà secolo, le istituzioni economiche sono caratterizzate dalla nuova codificazione del 1942, dalle nuove forme di intervento statale diretto e indiretto nell’economia, dalla crescita del numero degli enti pubblici e delle società con partecipazione pubblica. Nel 1942 viene abbandonata la distinzione fra codice civile e codice di commercio e viene adottato un nuovo codice civile, quello oggi esistente. Una diversità particolarmente rilevante è che il nuovo codice viene concepito come una sorta di costituzione economica, contenente non solo gli statuti degli istituti di base come proprietà, imprenditore e azienda, ma anche i principi delle discipline di settore, come quella della proprietà edilizia, regolata dalla legislazione urbanistica, quella della proprietà agricola, quella delle società di interesse nazionale, regolate dalla legge bancaria.

In questo periodo si sviluppa il regime che gli economisti chiamano del monopolio e che i giuristi definiscono di “riserva originaria”, vale a dire una situazione che riconosceva esclusivamente a un soggetto qualificato e cioè lo Stato la titolarità del diritto di impresa (ogni altro soggetto è privato della legittimità ad assumere la qualità di imprenditore e la gestione diretta delle attività riservate). Contemporaneamente, vengono estendendosi le autorizzazioni: in tal modo, molte attività imprenditoriali passano da un regime di accesso libero a uno di accesso controllato (controllo dell’entrata). In particolare, l’autorizzazione degli impianti industriali viene utilizzata in periodo di autarchia dai grandi monopoli e oligopoli privati per evitare la concorrenza.

Nasce anche un nuovo regime di intervento dello Stato nell’economia: si afferma il dirigismo economico, attuato mediante vere e proprie pianificazioni come la legge sulla pianificazione urbanistica. Esse conferiscono allo Stato il potere di stabilire una disciplina minuziosa delle attività private relative. Molte di queste leggi finiscono però inapplicate.

Ulteriore caratteristica di questo periodo è la costituzione di un gran numero di enti pubblici: nei settori della seta, del cotone dei trasporti, della carta, del metano ecc. Questi enti pubblici vengono definiti “di privilegio”, in quanto spesso avevano sia compiti di impresa, sia di regolazione: questa è ritenuta un’anomalia in quanto l’attività di regolazione del mercato va svolta da un soggetto terzo che non sia esso stesso produttore. Accanto agli enti pubblici vengono istituiti enti ordinati in forma di società per azioni con partecipazione statale, come l’AGIP (Azienda generale italiana petroli) e la ROMSA (raffinerie olii minerali società per azioni). Così lo Stato assume la veste di azionista in società con altri azionisti: l’economia diventa “mista”. Nel 1933 viene istituito l’IRI (Istituto per la ricostruzione industriale), creato per il salvataggio delle imprese in crisi e successivamente impostosi come radicale riforma dell’industria.

Fino al 1933 la banca italiana era “mista”, raccoglieva risparmio e compieva operazioni di credito sia a breve termine, sia acquisendo la veste di azionista e quindi finanziando a lungo termine. Le tre più grandi banche dell’epoca, la Banca commerciale italiana, il Credito italiano, il Banco di Roma, erano azioniste di società che controllavano interi settori dell’economia italiana (in modo particolare, servizi pubblici, settore meccanico e settore siderurgico). Erano quindi delle società­holding di controllo dei più importanti settori industriali. Con la crisi del ’29 però le banche, allo stesso tempo azioniste e finanziatrici, vengono trascinate dalle aziende controllate nella crisi. A loro volta, le banche mettevano in pericolo la stabilità della stessa Banca d’Italia. Per evitare una situazione simile a quella americana, si impone alle banche e agli azionisti di cedere a un ente pubblico appositamente istituito, l’IRI, le azioni. L’IRI diviene così una “holding” o ente capogruppo, dalla quale vengono a dipendere le società figlie delle banche. Lo Stato diviene così attraverso l’IRI il più grande banchiere italiano, acquisendo la gestione della siderurgia e della meccanica, delle linee di trasporto marittimo, ecc.

Di questo periodo sono anche l’istituzione del Ministero delle corporazioni e l’adozione della Carta del lavoro. L’ordinamento corporativo ha una struttura piramidale. Alla base vi erano i sindacati (uno per i lavoratori e uno per i datori di lavoro in ogni settore di produzione). I loro rappresentanti entravano nelle corporazioni. L’ordinamento corporativo era quindi un modo per ordinare la rappresentanza degli interessi economici per portarla all’interno dello Stato, insieme agli interessi politici.

Lo Stato del benessere

Dal 1950 circa agli anni ’70, è caratterizzato, oltre che dall’approvazione della Costituzione repubblicana, dalle partecipazioni statali e la nazionalizzazione elettrica; dallo Stato finanziatore; dallo Stato pianificatore; dallo Stato del benessere. Gli oggetti fondamentali della Costituzione del 1948 in materia economica sono la proprietà (art. 42) e l’impresa (artt. 41 e 43), regolate in 4 modi diversi.

Innanzitutto, è previsto che per determinate imprese, si possa operare, con legge, una riserva originaria. Nell’art. 43 si afferma che imprese relative a situazioni di monopolio, fonti di energia, servizi pubblici, possano essere riservate originariamente allo Stato o a enti pubblici. L’articolo 42 relativamente alla proprietà prevede la possibilità che la legge stabilisca modalità di acquisto e limiti alla proprietà, affinché essa possa essere accessibile a tutti.

Il secondo principio è quello del riconoscimento dell’impresa e soprattutto della proprietà. Dal riconoscimento della proprietà scaturisce il problema di stabilire se sia garantito solo l’istituto o il diritto. Se si garantisce solo l’istituto, dal punto di vista giuridico, esso può essere in concreto compresso a piacimento. Se si garantisce il diritto, è garantito ciascun proprietario, ma non l’istituto della proprietà in sé e per sé considerato. Nella Costituzione né la proprietà né l’impresa sono riconosciute come diritti inviolabili.

Il terzo principio è la “funzionalizzazione” della proprietà e dell’impresa: l’autorità pubblica stabilisce possibili finalità e modi di uso di un bene o di una impresa (questa norma è ora superata dalla normativa dell’UE, d’impronta liberista). Il quarto principio della Costituzione consente di espropriare imprese o categorie di imprese e consente, nei casi previsti dalla legge, l’espropriazione di una proprietà per motivi di interesse generale.

Nel 1953, viene istituito l’ENI (Ente nazionale idrocarburi) per la gestione, in regime di esclusiva, della ricerca e della coltivazione dei ricchi giacimenti di idrocarburi scoperti nella Valle Padana. All’ENI vengono inoltre affidate le partecipazioni azionarie dell’AGIP. Alla metà degli anni ’50, esistono dunque un grande ente pubblico (l’IRI), un altro ente pubblico di dimensioni rilevanti (l’ENI) e una serie di altre partecipazioni distribuire tra i vari Ministeri. Si decide così di riunire tutte queste partecipazioni statali, dirette (nei casi in cui lo Stato stesso era azionista) e indirette (quando lo Stato controllava un ente pubblico, a sua volta azionista), e di creare un apposito Ministero che si occupasse della loro gestione. Con l’istituzione di questo Ministero, si sancisce anche il principio che lo Stato non può essere azionista diretto, il sistema delle partecipazioni viene ad articolarsi su tre livelli: il Ministero delle partecipazioni statali gestisce gli enti pubblici di gestione, gli enti pubblici di gestione controllano le società per azioni.

Viene successivamente ampliato il numero degli enti pubblici di gestione con l’EFIM (Ente per il finanziamento delle industrie manifatturiere), l’EAGC (Ente autonomo gestione cinema), EAGAT (Ente autonomo gestione acque termali), EGAM (Ente di gestione aziende minerali). La costituzione dell’ENEL (Ente nazionale per l’energia elettrica) e la nazionalizzazione dell’industria elettrica costituiscono l’unica occasione in cui sia stato esercitato il potere di espropriazione e riserva originaria di imprese. Il termine nazionalizzazione in realtà è improprio per quanto riguarda l’ENEL: in realtà si dovrebbe parlare di pubblicizzazione, perché ha prodotto il trasferimento delle imprese elettriche dai privati a un ente pubblico appositamente costituito. La pubblicizzazione è avvenuta in due fasi: dapprima, l’espropriazione, previo indennizzo, delle imprese elettriche; poi viene disposta la riserva originaria a favore del neo costituito ente pubblico economico ENEL, precludendo stabilmente alle società espropriate l’esercizio dell’imprese. In conclusione a partire dagli anni ’50 gli enti pubblici e le società a partecipazione pubblica diventano modelli prevalenti di impresa pubblica, perdono invece importanza le imprese­organo dello Stato.

Negli anni ’60 si sono sviluppate diverse forme di ausili finanziari pubblici ai privati (Stato finanziatore): dal “contributo a fondo perduto” (somma di danaro data a un privato senza che debba essere restituita), al “premio” (erogato a differenza del precedente, solo quando sia stato raggiunto l’obiettivo o sia stato prodotto il servizio prefissato, quindi dopo), o anche al credito agevolato (erogazione di un contributo per coprire parte degli interessi relativi a prestiti chiesti dall’impresa a un finanziatore, per esempio, a una banca). Gli ausili finanziari pubblici hanno avuto un particolare sviluppo con l’istituzione della Cassa per il Mezzogiorno nel 1950.

Gli anni ’60 sono anche la stagione della pianificazione economica (Stato pianificatore). Fra pianificazione (coercitiva) e programmazione (indicativa) si sceglie proprio la pianificazione, e il Ministero del bilancio viene trasformato in Ministero del bilancio e della programmazione economica. Il tentativo di pianificare l’economia globale si rivela però un fallimento, ma i programmi settoriali come quello chimico, quello elettrico e i programmi del controllo dei prezzi hanno avuto un notevole peso nei rapporti Stato­economia.

Inoltre, a partire dal ’62, vengono attuati interventi nei settori dell’istruzione, della sanità, della protezione sociale cui si fa riferimento con l’espressione “istituzioni del benessere”, che pur non facendo parte in senso stretto dei rapporti fra Stato ed economia, comportano l’uso di risorse.